Začasna izdaja

SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deveti razširjeni senat)

z dne 17. julija 2024(*)

„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi, ki so bili sprejeti glede na razmere v Siriji – Zamrznitev sredstev in gospodarskih virov – Omejitev glede vstopa na ozemlje držav članic – Seznam oseb, subjektov in organov, za katere velja zamrznitev sredstev in gospodarskih virov ali omejitev glede vstopa na ozemlje držav članic – Uvrstitev imena tožeče stranke na seznam in njegova ohranitev na njem – Dedič osebe, na katero se nanašajo omejevalni ukrepi – Pravica do obrambe – Napaka pri presoji – Sorazmernost – Lastninska pravica – Svoboda gibanja in prebivanja v državah članicah – Pravica do družinskega življenja – Nepogodbena odgovornost“

V zadevi T‑208/22,

Kinda Makhlouf, stanujoča v Varšavi (Poljska), ki jo zastopata G. Karouni in E. Assogba, odvetnika,

tožeča stranka,

proti

Svetu Evropske unije, ki ga zastopata A. Limonet in V. Piessevaux, agenta,

tožena stranka,

SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat),

v sestavi L. Truchot, predsednik, H. Kanninen, sodnik, R. Frendo (poročevalka), sodnica, M. Sampol Pucurull, sodnik, in T. Perišin, sodnica,

sodni tajnik: L. Ramette, administrator,

na podlagi pisnega dela postopka,

na podlagi obravnave z dne 16. junija 2023

izreka naslednjo

Sodbo

1        Tožeča stranka, Kinda Makhlouf, s tožbo na eni strani na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti, prvič, Izvedbenega sklepa Sveta (SZVP) 2022/242 z dne 21. februarja 2022 o izvajanju Sklepa 2013/255/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Siriji (UL 2022, L 40, str. 26) in Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2022/237 z dne 21. februarja 2022 o izvajanju Uredbe (EU) št. 36/2012 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji (UL 2022, L 40, str. 6) (v nadaljevanju skupaj: prvotna akta), ter drugič, Sklepa Sveta (SZVP) 2023/1035 z dne 25. maja 2023 o spremembi Sklepa 2013/255/SZVP o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji (UL 2023, L 139, str. 49) in Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2023/1027 z dne 25. maja 2023 o izvajanju Uredbe (EU) št. 36/2012 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji (UL 2023, L 139, str. 1) (v nadaljevanju skupaj: akta o ohranitvi) v delu, v katerem se ti akti nanašajo nanjo (v nadaljevanju skupaj: izpodbijani akti), na drugi strani pa na podlagi člena 268 PDEU predlaga povračilo škode, ki naj bi jo utrpela zaradi sprejetja izpodbijanih aktov.

I.      Dejansko stanje in dejstva po vložitvi tožbe

2        Tožeča stranka je ena od hčera sirskega poslovneža Mohammeda Makhloufa.

3        Ta zadeva se uvršča v okvir omejevalnih ukrepov, ki jih je Svet Evropske unije od leta 2011 naprej sprejemal proti Siriji in osebam, odgovornim za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva v Siriji.

4        Svet je 9. maja 2011 sprejel Sklep 2011/273/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Siriji (UL 2011, L 121, str. 11), v katerem je „strogo obsodil[…] nasilno zatiranje mirnih protestov […] na različnih koncih Sirije.“ Med drugim je uvedel omejitve vstopa na ozemlje Evropske unije ter zamrznitev sredstev in gospodarskih virov nekaterih oseb in subjektov, „odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva v Siriji.“ Ker je bilo treba za zagotovitev izvajanja Sklepa 2011/273/SZVP sprejeti regulativne ukrepe na ravni Unije, je Svet sprejel tudi Uredbo (EU) št. 2011/273 z dne 9. maja 2011 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji (UL 2011, L 121, str. 1).

5        Imena oseb, „odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva v Siriji,“ ter z njimi povezanih fizičnih ali pravnih oseb in subjektov, so bila navedena v Prilogi k Sklepu 2011/273/SZVP in Prilogi II k Uredbi (EU) št. 442/2011.

6        Svet je 1. avgusta 2011 sprejel Izvedbeni sklep 2011/488/SZVP o izvajanju Sklepa 2011/273 (UL 2011, L 199, str. 74) in Izvedbeno uredbo (EU) št. 755/2011 o izvajanju Uredbe št. 442/2011 (UL 2011, L 199, str. 33), s katerima je v prilogo, v kateri so navedene osebe in subjekti, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, med drugim uvrstil ime Mohammeda Makhloufa (glej točko 5 zgoraj).

7        Svet je 18. januarja 2012 sprejel Uredbo (EU) št. 36/2012 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji in razveljavitvi Uredbe (EU) št. 442/2011 (UL 2012, L 16, str. 1), 31. maja 2013 pa Sklep 2013/255/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Siriji (UL 2013, L 147, str. 14) (v nadaljevanju: osnovna akta), s katerima je med drugim uvedel omejevalne ukrepe proti osebam, ki imajo koristi od režima ali ga podpirajo, pa tudi z njimi povezanim osebam. Imena teh oseb so bila od tedaj navedena v Prilogi II k Uredbi št. 36/2012 in Prilogi k Sklepu 2013/255 (v nadaljevanju: sporna seznama).

8        Svet je 12. oktobra 2015 zaradi resnosti razmer v Siriji, kot je navedeno v njegovi uvodni izjavi 5, sprejel Sklep (SZVP) 2015/1836 o spremembi Sklepa 2013/255 (UL 2015, L 266, str. 75) in Uredbo (EU) 2015/1828 o spremembi Uredbe št. 36/2012 (UL 2015, L 266, str. 1) (v nadaljevanju skupaj: akta iz leta 2015).

9        V zvezi s tem je Svet, ker po njegovem mnenju omejevalni ukrepi, ki so bili prvotno sprejeti s Sklepom 2011/273, niso odpravili nasilnega zatiranja civilnega prebivalstva s strani sirskega režima, sklenil – kot je navedeno v uvodni izjavi 5 Sklepa 2015/1836 – „da je treba veljavne omejevalne ukrepe ohraniti in poskrbeti za njihovo učinkovitost, tako da se izpopolnijo ter hkrati ostanejo ciljno usmerjeni in diferencirani, ob tem pa upoštevati tudi humanitarne razmere med sirskim prebivalstvom,“ in da so „omejevalni ukrepi, da bi bili učinkoviti, še posebej relevantni zlasti za nekatere kategorije oseb in subjektov.“

10      Posledično je bilo besedilo členov 27 in 28 Sklepa 2013/255 s Sklepom 2015/1836 spremenjeno. Ta dva člena od tedaj določata omejitve vstopa na ozemlje držav članic ali tranzita prek njega ter zamrznitev sredstev in gospodarskih virov oseb, ki se uvrščajo v eno od kategorij iz odstavka 2, od (a) do (g), teh dveh členov in so na seznamu v Prilogi I, razen če v skladu z odstavkom 3 obstaja „dovolj informacij o tem, da [te osebe] niso ali niso več povezane z režimom ali nimajo vpliva nanj ali ne pomenijo realne nevarnosti za izognitev.“

11      Natančneje, ker – kot je navedeno v uvodni izjavi 7 Sklepa 2015/1836 – „moč v Siriji tradicionalno izhaja iz družine, […] moč sedanjega sirijskega režima [pa je] skoncentrirana med vplivnimi člani družin Assad in Makhlouf,“ je bilo treba določiti omejevalne ukrepe proti določenim članom teh družin, da bi prek članov teh družin neposredno vplivali na režim, da bi spremenil politiko zatiranja, ter se izognili nevarnosti izognitve omejevalnim ukrepom prek družinskih članov.

12      Tako od sprejetja aktov iz leta 2015 omejevalni ukrepi v skladu s členom 27(2)(b) in členom 28(2)(b) Sklepa 2013/255 veljajo tudi za „člane družin Assad in Makhlouf“ (v nadaljevanju: merilo družinske pripadnosti). Obenem je bil člen 15 Uredbe št. 36/2012 dopolnjen z odstavkom 1a(b), ki določa zamrznitev premoženja članov teh družin (v nadaljevanju skupaj s členom 27(2)(b) in členom 28(2)(b) Sklepa 2013/255: določbe, ki opredeljujejo merilo družinske pripadnosti).

13      Mohammed Makhlouf (v nadaljevanju: pokojnik) je 12. septembra 2020 umrl. Na ta datum je bilo njegovo ime še vedno uvrščeno na sporna seznama.

14      Svet je 21. februarja 2022 s prvotnima aktoma na sporna seznama v vrstico 321 uvrstil ime tožeče stranke z naslednjo obrazložitvijo:

„Hči Mohammeda Makhloufa. Članica družine Makhlouf.“

15      Svet se je v obrazložitvi uvrstitve imena tožeče stranke na sporna seznama oprl na sklep o uvedbi zapuščinskega postopka po pokojniku, ki ga je izdalo sirsko sodišče in na katerem je naveden datum 27. september 2020 (v nadaljevanju: sklep o uvedbi zapuščinskega postopka).

16      Svet je 24. februarja 2022, tri dni po sprejetju prvotnih aktov, sprejel Sklep (SZVP) 2022/306 o izvajanju Sklepa 2013/255 (UL 2022, L 46, str. 95) in Izvedbeno uredbo (EU) 2022/299 o izvajanju Uredbe št. 36/2012 (UL 2022, L 46, str. 1), s katerima je s spornih seznamov črtal ime pokojnika.

17      Tožeča stranka je 19. aprila 2022 Svetu poslala zahtevo za izbris svojega imena s spornih seznamov (v nadaljevanju: zahteva za pregled).

18      Svet je zahtevo za pregled z dopisom z dne 31. maja istega leta (v nadaljevanju: odgovor Sveta) zavrnil z obrazložitvijo, da obstaja dovolj razlogov za ohranitev imena tožeče stranke na spornih seznamih kot članice družine Makhlouf in pokojnikove dedinje. Ob tej priložnosti ji je posredoval sklep o uvedbi zapuščinskega postopka, s katerim je bila utemeljena uvrstitev njenega imena na navedena seznama, ter dokumentacijo z dodatnimi obremenilnimi dokazi (v nadaljevanju: dodatna dokumentacija). Ta dokazila so bila tako kot navedeni sklep na voljo ob sprejetju izpodbijanih aktov.

19      Svet je v odgovoru tožečo stranko obvestil o sprejetju Sklepa Sveta (SZVP) 2022/849 z dne 30. maja 2022 o spremembi Sklepa 2013/255/SZVP (UL 2022, L 148, str. 52) in Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2022/840 z dne 31. maja 2022 o izvajanju Uredbe št. 36/2012 (UL 2022, L 148, str. 8), s katerima je njeno ime do 1. junija 2023 ohranil na spornih seznamih.

20      Svet je 25. maja 2023 sprejel akta o ohranitvi, s katerima je v bistvu veljavnost prvotnih aktov in spornih seznamov, med drugim zoper tožečo stranko, podaljšal do 1. junija 2024.

II.    Predlogi strank

21      Tožeča stranka Splošnemu sodišču po prilagoditvi tožbe v skladu s členom 86 Poslovnika Splošnega sodišča predlaga, naj:

–        izpodbijana akta razglasi za nična;

–        Svetu naloži, na eni strani, plačilo odškodnine v višini 50.000 EUR iz naslova nepremoženjske škode zaradi sprejetja prvotnih aktov, in na drugi strani odškodnino v višini 50.000 EUR iz naslova nepremoženjske škode zaradi aktov o ohranitvi;

–        Svetu naloži plačilo stroškov.

22      Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:

–        tožbo se v celoti zavrne;

–        podredno, če bi prvotna akta v delu, v katerem se nanašata na tožečo stranko, razglasilo za nična, učinke Izvedbenega sklepa 2022/242 v razmerju do tožeče stranke ohrani do začetka veljavnosti razglasitve ničnosti Izvedbene uredbe 2022/237;

–        tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

III. Pravo

A.      Dopustnost prilagoditvene vloge

23      Tožeča stranka želi svojo tožbo s prilagoditveno vlogo na podlagi člena 86 Poslovnika razširiti s predlogom za razglasitev ničnosti aktov za ohranitev v delu, v katerem se nanašata nanjo.

24      Svet je na obravnavi dopustnost prilagoditve tožbe izpodbijal z utemeljitvijo, da tožeča stranka ni izpodbijala Sklepa 2022/849 niti Izvedbene uredbe 2022/840, s katerima je bila uvrstitev imena tožeče stranke na sporna seznama ohranjena v veljavi že pred sprejetjem aktov o ohranitvi.

25      V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko v skladu s členom 86(1) Poslovnika „[k]adar se akt, katerega razglasitev ničnosti se predlaga, nadomesti ali spremeni z drugim aktom, ki ima enak predmet, […] tožeča stranka pred koncem ustnega dela postopka […] tožbo prilagodi, da bi upoštevala ta novi dejavnik.“

26      V obravnavani zadevi je treba najprej ugotoviti, da je cilj tako prvotnih aktov kot aktov za ohranitev – v delu, v katerem se nanašajo na tožečo stranko – uvedba posamičnih omejevalnih ukrepov zoper njo, ki obsegajo omejitve vstopa ter zamrznitev vseh njenih sredstev in gospodarskih virov.

27      Drugič, v okviru režima omejevalnih ukrepov proti Siriji se posamični omejevalni ukrepi sprejmejo tako, da se imena ciljnih oseb, subjektov ali organov uvrstijo na sporna seznama iz prilog k Sklepu 2013/255 in Uredbi št. 36/2012.

28      V tem okviru sta bili prilogi k Sklepu 2013/255 in Uredbi št. 36/2012 s prvotnima aktoma spremenjeni tako, da je bilo na sporna seznama med drugim uvrščeno ime tožeče stranke. V zvezi z aktoma o ohranitvi pa je treba opozoriti na eni strani na Sklep št. 2023/1035, s katerim je bila do 1. junija 2024 podaljšana uporaba Sklepa 2013/255, katerega Priloga I, kakor je bila spremenjena z Izvedbenim sklepom 2022/242, vsebuje navedeno ime, in na drugi strani na Izvedbeno uredbo št. 2023/1027, s katero je bila spremenjena Priloga II k Uredbi št. 36/2012, pri čemer je bila vsaj implicitno ohranjena uvrstitev tega imena v zadnjenavedeno prilogo. Zato je treba šteti, da sta akta o ohranitvi v smislu člena 86(1) Poslovnika nadomestila prvotna akta.

29      Iz tega izhaja, da je imela tožeča stranka, ki je v tožbi zahtevala razglasitev ničnosti prvotnih aktov, v skladu s ciljem ekonomičnosti postopka, na katerem temelji člen 86 Poslovnika (glej v tem smislu sodbo z dne 13. septembra 2018, Almaz-Antey/Svet, T‑515/15, neobjavljena, EU:T:2018:545, točki 43 in 44), pravico, da tožbo v tem postopku prilagodi tako, da zahteva tudi razglasitev ničnosti aktov o ohranitvi, čeprav tožbe pred tem ni prilagodila tako, da bi zahtevala razglasitev ničnosti Sklepa 2022/849 in izvedbene Uredbe 2022/840.

30      Zato je treba skleniti, da je prilagoditev tožbe dopustna.

B.      Predlog za razglasitev ničnosti

31      Tožeča stranka v utemeljitev svojega predloga za razglasitev ničnosti navaja štiri tožbene razloge, ki se v bistvu nanašajo na naslednje:

–        prvi na kršitev postopkovnih jamstev;

–        drugi na napako pri presoji;

–        tretji in četrti na nezakonito omejevanje uresničevanja temeljnih pravic.

1.      Prvi tožbeni razlog, ki se v bistvu nanaša na kršitev postopkovnih jamstev

32      Ta tožbeni razlog je v bistvu sestavljen iz dveh delov. S prvim delom tožeča stranka trdi, da je Svet kršil njeno pravico do obrambe, ker je pred sprejetjem prvotnih aktov ni zaslišal. V drugem delu Svetu očita, da je na zahtevo za pregled odgovoril na kratko, kar naj bi kazalo na to, da Svet zahteve ni preučil skrbno in nepristransko, kot bi moral.

a)      Dopustnost tožbenega razloga, ki se v bistvu nanaša na kršitev postopkovnih jamstev, navedenega v prilagoditveni vlogi

33      Tožeča stranka v prilagoditveni vlogi v podkrepitev zahteve za razglasitev ničnosti aktov o ohranitvi v utemeljitev trditve v zvezi s kršitvijo njene pravice do izjave pred Svetom navaja iste trditve kot v tožbi. Navedena ni nobena nova trditev v zvezi s spoštovanjem postopkovnih jamstev pri sprejemanju aktov o ohranitvi.

34      Enako v bistvu velja za trditve tožeče stranke iz drugega dela tega tožbenega razloga, ki jih je v fazi replike navedla v zvezi z zahtevo za pregled, ki jo je tožeča stranka vložila po sprejetju prvotnih aktov. Ugotoviti je treba, da tožeča stranka v prilagoditveni vlogi zgolj ponavlja trditve, ki jih je navedla v zvezi z navedeno zahtevo in se nanašajo na prvotna akta.

35      Člen 86(1) Poslovnika določa, da kadar se akt, katerega razglasitev ničnosti se predlaga, nadomesti ali spremeni z drugim aktom, ki ima enak predmet, lahko tožeča stranka pred koncem ustnega dela postopka ali pred odločitvijo Splošnega sodišča, da bo odločilo brez ustnega dela postopka, tožbo prilagodi, da bi upoštevala ta novi dejavnik. Poleg tega člen 86(4)(b) tega poslovnika določa, da mora prilagoditvena vloga po potrebi vsebovati prilagojene razloge in trditve.

36      Iz sodne prakse izhaja, da kadar je poznejši akt, ki se izpodbija s prilagoditvijo tožbe, v bistvu enak prvotno izpodbijanemu aktu ali se od njega razlikuje zgolj formalno, ni mogoče izključiti, da se je tožeča stranka s tem, da v prilagoditveni vlogi ni navedla prav tako prilagojenih razlogov in trditev, želela implicitno, vendar nujno, sklicevati na razloge in trditve iz tožbe (glej v tem smislu sodbo z dne 24. januarja 2019, Haswani/Svet, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, točka 37).

37      V takem primeru mora Splošno sodišče pri preizkusu dopustnosti vloge o prilagoditvi tožbe preveriti, ali akt, ki se izpodbija s prilagoditvijo tožbe, glede na akt, ki se izpodbija s tožbo, vsebuje bistvene razlike, ki bi zahtevale prilagoditev razlogov in trditev, predloženih v podporo tožbi (sodba z dne 24. januarja 2019, Haswani/Svet, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, točka 38).

38      Nazadnje je treba opozoriti, da morajo biti v skladu s sodno prakso razlogi in trditve zoper akt, ki utemeljuje prilagoditev tožbe, v prilagoditveni vlogi navedeni dovolj jasno in natančno, da lahko tožena stranka pripravi obrambo, Splošno sodišče pa odloči o tej prilagoditvi (glej sodbo z dne 28. aprila 2021, Sharif/Svet, T‑540/19, neobjavljena, EU:T:2021:220, točka 185 in navedena sodna praksa).

39      Iz sodne prakse izhaja tudi, da mora tožeča stranka načeloma pojasniti, kako je mogoče razloge in trditve, na katere se je predhodno sklicevala, uporabiti za akt, na katerega se nanaša prilagoditev. Če tožeča stranka ne predloži pojasnil, so tožbeni razlogi v zvezi z aktom, na katerega se nanaša prilagoditev, dopustni le, če njihova uporaba v kontekstu, ki je značilen za ta akt, ne zahteva pojasnjevanja (glej sodbo z dne 28. aprila 2021, Sharif/Svet, T‑540/19, neobjavljena, EU:T:2021:220, točka 186 in navedena sodna praksa).

40      V obravnavani zadevi je Svet s prvotnima aktoma ime tožeče stranke prvič uvrstil na sporna seznama. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da morajo imeti zadevni omejevalni ukrepi za dosego želenega cilja spornih aktov učinek presenečenja. Zato Svet med drugim ni bil dolžan zaslišati tožeče stranke pred prvotno uvrstitvijo njenega imena na sporna seznama (glej v tem smislu sodbo z dne 15. novembra 2012, Svet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, točka 74 in navedena sodna praksa).

41      Nasprotno pa učinek presenečenja, ki upravičuje odstopanje od pravice do izjave pred sprejetjem omejevalnih ukrepov, ob sprejetju aktov o ohranitvi ni več potreben. Iz tega izhaja, da se postopek za sprejetje aktov o ohranitvi bistveno razlikuje od postopka za sprejetje prvotnih aktov, zato je treba prilagoditi razloge in trditve, ki so bili navedeni v utemeljitev tožbe, s katero se je postopek začel, in ki se nanašajo na domnevne nepravilnosti v postopku sprejetja prvotnih aktov.

42      Kot pa je bilo poudarjeno v točki 33 zgoraj, se mora tožeča stranka v prilagoditveni vlogi omejiti na navedbo, da „razširja svoj predlog za razglasitev ničnosti“ na akta o ohranitvi in da se „opira na dejstva in različne razloge, navedene v tožbi.“ Trditve, ki se nanašajo na domnevne postopkovne kršitve Sveta, ki so bile v tožbi navedene v okviru tega tožbenega razloga, se nanašajo izključno na prvotna akta in so v prilagoditveni vlogi ponovljene brez vsakršnega pojasnila, na podlagi katerega bi bilo mogoče razumeti, kako bi jih bilo mogoče uporabiti v kontekstu postopka za sprejetje aktov o ohranitvi.

43      Ker torej v prilagoditveni vlogi ni navedena nobena trditev v zvezi s postopkovnimi nepravilnostmi, ki bi lahko povzročile nezakonitost aktov o ohranitvi, je treba ta tožbeni razlog iz navedene vloge v obsegu, v katerem se z njim utemeljuje predlog za razglasitev ničnosti aktov o ohranitvi, zavreči kot nedopusten.

44      Posledično je ta tožbeni razlog dopusten le v obsegu, v katerem se z njim utemeljuje predlog za razglasitev ničnosti prvotnih aktov.

b)      Prvi del, ki se nanaša na to, da Svet pred sprejetjem prvotnih aktov ni zaslišal tožeče stranke

45      Tožeča stranka trdi, da je Svet ob sprejetju prvotnih aktov kršil njeno pravico do obrambe in pravico do poštenega sojenja, kot sta določeni v členih 6 in 13 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), in členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ker je Svet pred sprejetjem teh aktov ni zaslišal. Trdi, da to velja še toliko bolj za omejevalne ukrepe, ki so prisilnega, celo kazenskopravnega značaja, ter resno in trajno vplivajo na pravice posameznikov.

46      Na prvem mestu je treba spomniti, da omejevalni ukrepi, ki jih je sprejela Unija, v skladu z ustaljeno sodno prakso ne pomenijo zaplembe premoženja zadevnih oseb kot premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, temveč preventivno zamrznitev, zato niso kazenske sankcije. Poleg tega ne vključujejo nobene take obtožbe (glej sodbo z dne 21. julija 2016, Hassan/Svet, T‑790/14, EU:T:2016:429, točka 77 (neobjavljena) in navedena sodna praksa).

47      Zato trditve tožeče stranke v zvezi z domnevno kazenskopravnim značajem omejevalnih ukrepov ne morejo uspeti.

48      Na drugem mestu je treba – še vedno uvodoma – ugotoviti, da čeprav so, kot potrjuje člen 6(3) PEU, temeljne pravice, ki jih priznava EKČP, kot splošna načela del prava Unije, ta konvencija, dokler Unija ne postane njena pogodbenica, ni pravni instrument, ki bi bil formalno vključen v pravni red Unije (glej sodbo z dne 3. septembra 2015, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Komisija, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, točka 45 in navedena sodna praksa).

49      Zato je treba v obravnavani zadevi veljavnost prvotnih aktov preizkusiti na podlagi ustreznih določb Listine.

50      V delu, v katerem torej tožeča stranka v obravnavani zadevi uveljavlja očitek, da pred sprejetjem prvotnih aktov ni bila zaslišana, je treba prvi del tega tožbenega razloga obravnavati kot kršitev pravice do izjave iz člena 41(2)(a) Listine.

51      Člen 41(2)(a) Listine, ki je sestavni del spoštovanja pravice do obrambe, zagotavlja, da ima vsaka oseba možnost, da ustrezno in učinkovito poda svoje stališče v upravnem postopku, in to pred sprejetjem vsake odločbe, ki bi lahko negativno vplivala na njene interese (glej sodbo z dne 27. julija 2022, RT France/Svet, T‑125/22, EU:T:2022:483, točka 75 in navedena sodna praksa). Namen tega pravila je med drugim, da se zadevni osebi omogoči, da popravi napako ali uveljavlja dejstva v zvezi s svojim osebnim položajem, ki utemeljujejo sprejetje ali nesprejetje odločbe ali njeno določeno vsebino (glej v tem smislu sodbo z dne 2011, Francija/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, točka 65 in navedena sodna praksa).

52      Kot pa poudarja Svet, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da Svetu pri prvotni uvrstitvi imena osebe ali subjekta na seznam oseb in subjektov, za katere veljajo omejevalni ukrepi, zadevni osebi ni dolžan vnaprej sporočiti razlogov, s katerimi namerava utemeljiti to uvrstitev. Tak ukrep namreč mora, da ne bi bila ogrožena njegova učinkovitost, po svoji naravi omogočati učinek presenečenja in uporabiti ga je treba nemudoma. V takem primeru torej načeloma zadošča, da institucija sporoči obrazložitev zadevni osebi ali subjektu in mu omogoči pravico do izjave hkrati s sprejetjem odločbe ali takoj po njem (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija, C‑402/05 P in C‑415/05 P, EU:C:2008:461, točke od 338 do 341, in z dne 1. oktobra 2020, Makhlouf/Svet, neobjavljena, EU:C:2020:777, točka 43).

53      V obravnavani zadevi je treba najprej ugotoviti, da je Svet omejevalne ukrepe zoper tožečo stranko s prvotnima aktoma sprejel prvič, zato mu v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 52 zgoraj, tožeče stranke pred njihovim sprejetjem ni bilo treba zaslišati.

54      Iz spisa je prav tako razvidno, da je bilo 22. februarja 2022 – torej na dan sprejetja prvotnih aktov – v Uradnem listu Evropske unije (UL 2022, C 85 I, str. 10) objavljeno obvestilo osebam, za katere veljajo omejevalni ukrepi, uvedeni s tema aktoma. S tem obvestilom je bila tožeča stranka med drugim obveščena, da lahko Svetu predloži zahtevo za pregled uvrstitve svojega imena na sporna seznama. V teh okoliščinah je Svet v smislu sodne prakse, navedene v točki 52 zgoraj, izpolnil tudi svojo obveznost, da tožečo stranko seznani z razlogi za uvrstitev njenega imena na navedena seznama.

55      Nazadnje, tožeča stranka je Svetu predložila zahtevo za pregled, v kateri je med drugim predlagala izbris svojega imena s spornih seznamov. Svet je to zahtevo zavrnil z obrazložitvijo, da obstajajo zadostni razlogi za ohranitev njenega imena na navedenih seznamih.

56      Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da je Svet tožeči stranki omogočil, da v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah 51 in 52 zgoraj, učinkovito izrazi svoje stališče, in je zato pri sprejemanju prvotnih aktov spoštoval njeno pravico do izjave.

57      Tožeča stranka kljub temu trdi, da njeno ime na zadevna seznama ni bilo uvrščeno zaradi česar koli, kar bi bilo mogoče očitati njej, temveč izključno zaradi smrti njenega očeta, da bi se preprečil prenos zapuščine. Zatrjuje, da je bilo ime pokojnika na teh seznamih ohranjeno tudi po njegovi smrti, zaradi česar je njegovo premoženje ob sprejetju prvotnih aktov ostalo zamrznjeno. Zato meni, da če bi lahko svojo pravico do izjave uveljavljala pred sprejetjem teh aktov, to ne bi moglo ogroziti njihove učinkovitosti.

58      V zvezi s tem je treba spomniti, da je – kot je bilo ugotovljeno že v točki 52 zgoraj – v skladu z ustaljeno sodno prakso namen odstopanja od uveljavljanja pravice zadevne osebe do zaslišanja pred prvo uvrstitvijo njenega imena na seznam oseb in subjektov, za katere veljajo omejevalni ukrepi, zagotoviti element presenečenja – zlasti pri zamrznitvi sredstev – da ne bi bila ogrožena učinkovitost ukrepov Unije.

59      V obravnavani zadevi je bilo po zatrjevanju tožeče stranke ime pokojnika kljub njegovi smrti 12. septembra 2020 na dan sprejetja prvotnih aktov še vedno navedeno na spornih seznamih. Njegovo ime je bilo izbrisano šele z Izvedbenim sklepom 2022/306 in Izvedbeno uredbo 2022/299, ki sta začela veljati 25. februarja 2022, torej štiri dni po tem, ko je bilo na navedena seznama uvrščeno ime tožeče stranke.

60      Uveljavljanje pravice tožeče stranke do obrambe pred sprejetjem prvotnih aktov resda ni moglo ogroziti učinkovitosti ukrepov Unije v zvezi s premoženjem zapustnika, ki ga je tožeča stranka podedovala in je ostalo zamrznjeno, ker je ime pokojnika še nekaj mesecev po njegovi smrti ostalo na spornih seznamih.

61      Ni pa mogoče spregledati, da Svet s sprejetjem prvotnih aktov ni zamrznil le premoženja zapuščine, ki je prej spadalo v premoženje pokojnika, temveč tudi vsa sredstva in gospodarske vire tožeče stranke, vključno s sredstvi iz njenega lastnega premoženja. V zvezi z zadnjenavedenimi sredstvi pa je šlo nesporno za prvotno uvrstitev, v zvezi s katero sodna praksa, navedena v odstavku 52 zgoraj, priznava potrebo po zagotovitvi učinka presenečenja, da se zagotovi njena učinkovitost.

62      V teh okoliščinah očitek tožeče stranke, da v obravnavanem primeru ni bilo treba zagotoviti učinka presenečenja, ker je premoženje pokojnika ob sprejetju prvotnih aktov ostalo zamrznjeno, ne more uspeti.

63      Zato je treba ta del zavrniti kot neutemeljen.

c)      Drugi del, ki se nanaša na kratek odgovor Sveta

64      Tožeča stranka Svetu očita, da je na zahtevo za pregled odgovoril na kratko, celo „ekspresno,“ ne da bi „obravnaval vsaj utemeljenosti razbremenilnih dokazov,“ ki jih je predložila. Po njenem mnenju je Svet s tem kršil obveznost skrbnega in nepristranskega obravnavanja zahteve, s čimer je kršil njeno pravico do obrambe.

65      Tožeča stranka je v obravnavani zadevi v zahtevi za pregled v bistvu trdila, da zdaj živi zunaj Sirije, kjer poleg tega nikoli ni imela nobene politične ali gospodarske vloge, niti ni bila povezana z vladajočim režimom. V zvezi s tem je predložila dokumente, iz katerih je razvidno, da se je poročila s poljskim državljanom z deleži v družbah poljskega prava. Predložila je tudi najemno pogodbo in kopijo dveh dovoljenj za prebivanje, s čimer želi dokazati, da ne živi več v Siriji.

66      Tožeča stranka je v zahtevi za pregled navedla tudi, da se je položaj družine Makhlouf „bistveno spremenil,“ o čemer so med drugim obsežno poročali tudi zahodni mediji. To naj bi dokazoval članek s spletne strani z novicami in informacijami.

67      V zvezi s tem je treba spomniti, da pravica do izjave v smislu člena 41(2)(a) Listine med drugim pomeni, da mora pristojni organ Unije, če zadevna oseba predloži pripombe v zvezi z obrazložitvenim memorandumom, skrbno in nepristransko preizkusiti utemeljenost zatrjevanih razlogov glede na pripombe in morebitne razbremenilne dokaze, priložene tem pripombam (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 114).

68      V zvezi z očitkom tožeče stranke, da Svet ni obravnaval utemeljenosti njenih trditev, je treba opozoriti, da čeprav morajo institucije Unije osebi, na katero se nanaša akt, ki posega v položaj, zaradi spoštovanja pravice do obrambe in pravice do izjave omogočiti, da učinkovito predstavi svoje stališče, pa od njih ni mogoče zahtevati, da se s temi stališči tudi strinjajo (glej v tem smislu sodbi z dne 7. julija 2017, Arbuzov/Svet, T‑221/15, neobjavljena, EU:T:2017:478, točka 84, in z dne 27. septembra 2018, Ezz in drugi/Svet, T‑288/15, EU:T:2018:619, točka 330).

69      Zato dejstvo, da Svet ni ugotovil neutemeljenosti prvotnih aktov, ne pomeni, da se ni seznanil z dokazi in trditvami, ki jih je tožeča stranka predložila v okviru svoje zahteve za pregled (glej v tem smislu sodbo z dne 27. septembra 2018, Ezz in drugi/Svet, T‑288/15, EU:T:2018:619, točki 330 in 331).

70      Poleg tega je Svet v svojem odgovoru navedel, da je stališča tožeče stranke obravnaval in ugotovil, da niso taka, da bi lahko omajala njegovo presojo, zato obstaja dovolj razlogov za ohranitev njenega imena na spornih seznamih kot članice družine Makhlouf in dedinje pokojnega. Temu odgovoru so bila priložena dokazila, na katerih sta temeljila prvotna akta.

71      Glede na navedene ugotovitve je treba skleniti, da je Svet v postopku sprejemanja prvotnih aktov izpolnil svoje obveznosti glede spoštovanja pravice tožeče stranke do izjave.

72      Zato je treba ta del in posledično celoten prvi tožbeni razlog zavrniti.

2.      Drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na napako pri presoji

73      Tožeča stranka s tem tožbenim razlogom, ki se formalno nanaša na očitno napako pri presoji, izpodbija zakonitost izpodbijanih aktov in posledično utemeljenost uvrstitve njenega imena na sporna seznama. Po njenem mnenju sprejetje omejevalnih ukrepov v zvezi z njo ne more temeljiti zgolj na njeni pripadnosti družini Makhlouf.

74      Svet nasprotuje trditvam tožeče stranke.

a)      Uvodne ugotovitve

75      Uvodoma je treba navesti, da je treba ta tožbeni razlog razumeti tako, da se nanaša na napako pri presoji, in ne na očitno napako pri presoji. Čeprav je res, da ima Svet določeno diskrecijsko pravico, da v vsakem primeru posebej ugotovi, ali so pravna merila, na katerih temeljijo zadevni omejevalni ukrepi, izpolnjena, pa morajo sodišča Unije zagotoviti načeloma celovit nadzor nad zakonitostjo vseh aktov Unije (glej sodbo z dne 26. oktobra 2022, Ovsyannikov/Svet, T‑714/20, neobjavljena, EU:T:2022:674, točka 61 in navedena sodna praksa).

76      Zaradi učinkovitosti sodnega nadzora, ki ga zagotavlja člen 47 Listine, se namreč med drugim zahteva, da se sodišče Unije prepriča, da odločba, s katero so bili sprejeti ali ohranjeni omejevalni ukrepi in ki je za zadevno osebo ali subjekt posamični akt, temelji na dovolj trdni dejanski osnovi. To vključuje preverjanje dejstev, ki so navedena v obrazložitvi, na kateri temelji navedena odločba, tako da sodni nadzor ni omejen na presojo abstraktne verjetnosti navedenih razlogov, temveč se nanaša na vprašanje, ali so ti razlogi – oziroma vsaj eden od njih, za katere se šteje, da je sam po sebi dovolj za utemeljitev te odločbe – utemeljeni (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 119).

77      Sodišče Unije mora ta preizkus opraviti tako, da pristojni organ Unije po potrebi pozove k predložitvi informacij ali dokazov, ki so upoštevni pri takem preizkusu, ne glede na to, ali so zaupni (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 120).

78      Pristojni organ Unije je namreč tisti, ki mora v primeru izpodbijanja dokazati utemeljenost razlogov, navedenih zoper zadevno osebo, ne pa da bi morala ta oseba predložiti negativni dokaz o neutemeljenosti navedenih razlogov (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 121).

79      V zvezi s tem se od navedenega organa ne zahteva, da sodišču Unije predloži vse informacije in dokaze, ki se nanašajo na razloge, navedene v aktu, katerega razglasitev ničnosti se predlaga. Vendar morajo biti razlogi, ki so bili navedeni zoper zadevno osebo, utemeljeni z informacijami ali dokazi (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 122).

80      Če pristojni organ Unije predloži upoštevne informacije ali dokaze, mora sodišče Unije preveriti vsebinsko resničnost zatrjevanih dejstev glede na te informacije ali dokaze in oceniti njihovo dokazno vrednost glede na okoliščine obravnavane zadeve in ob upoštevanju morebitnih pripomb, ki jih je v zvezi z njimi med drugim navedla zadevna oseba ali subjekt (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 124).

81      Presojo utemeljenosti uvrstitve je treba opraviti tako, da se dokazi ne obravnavajo ločeno, temveč v okviru, v katerega so ti umeščeni (glej sodbo z dne 16. marca 2022, Sabra/Svet, T‑249/20, EU:T:2022:140, točka 41 in navedena sodna praksa).

82      Nazadnje, pri presoji teže primera, ki je del nadzora sorazmernosti zadevnih omejevalnih ukrepov, je mogoče upoštevati okvir, v katerega se umeščajo ti ukrepi, dejstvo, da je bilo nujno sprejetje takih ukrepov, katerih cilj je ustvarjanje pritiska na sirsko vodstvo, da bi prenehalo nasilno zatirati prebivalstvo, in težavnost pridobivanja podrobnejših dokazov v državi, ki je v državljanski vojni in v kateri vlada avtoritaren režim (glej sodbo z dne 16. marca 2022 v zadevi Sabra/Svet, T‑249/20, EU:T:2022:140, točka 42 in navedena sodna praksa).

83      Zato mora v skladu s sodno prakso, ker v tretjih državah ni preiskovalnih pooblastil, presoja organov Unije dejansko temeljiti na javno dostopnih virih informacij, poročilih, člankih v medijih, poročilih tajnih služb ali drugih podobnih virih informacij (glej sodbo z dne 16. decembra 2020, Haswani/Svet, T‑521/19, neobjavljena, EU:T:2020:608, točka 142 in navedena sodna praksa).

84      Ta tožbeni razlog je treba analizirati ob upoštevanju teh načel.

b)      Utemeljenost uvrstitve imena tožeče stranke na sporna seznama

85      Ime tožeče stranke je bilo na sporna seznama uvrščeno z obrazložitvijo, da je „[h]či Mohammeda Makhloufa [; članica družine Makhlouf“ (glej točko 10 zgoraj). Svet je torej sprejetje omejevalnih ukrepov proti tožeči stranki v izpodbijanih aktih utemeljil z merilom družinske pripadnosti, pri čemer se je oprl na sklep o uvedbi zapuščinskega postopka (glej točko 17 zgoraj), iz katerega izhaja, da je tožeča stranka ena od dedinj pokojnika.

86      Ugotoviti je treba, da tožeča stranka na eni strani ne izpodbija niti verodostojnosti niti dokazne vrednosti sklepa o uvedbi zapuščinskega postopka. Na drugi strani ne izpodbija niti tega, da je v sorodstvenem razmerju s pokojnikom, in torej svoje pripadnosti družini Makhlouf.

87      V teh okoliščinah se je Svet v utemeljitev obrazložitve uvrstitve imena tožeče stranka na sporna seznama upravičeno skliceval na sklep o uvedbi zapuščinskega postopka.

88      Vendar tožeča stranka trdi, da določbe, ki opredeljujejo merilo družinske pripadnosti, nikakor ne dopuščajo sistematičnega uvrščanja na seznam zgolj na podlagi pripadnosti družini Makhlouf. Opozarja, da lahko omejevalni ukrepi zaradi razmer v Siriji v skladu s Sklepom 2015/1836 veljajo samo za vplivne člane navedene družine.

89      V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da splošno merilo povezanosti s sirskim režimom za uvrščanje na seznam, določeno v členih 27(1) in 28(1) Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, ki v zvezi z zamrznitvijo sredstev ustrezata členu 15(1)(a) Uredbe št. 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 2015/1828, dopušča, da se na sporna seznama uvrsti oseba, ki ima koristi od režima ali ga podpira, pa tudi z njo povezane osebe.

90      Nato so bila leta 2015 splošnemu merilu povezanosti s sirskim režimom dodana posebna merila za uvrščanje. Ta so od tedaj opredeljena v členu 27(2) in členu 28(2) Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, ter v členu 15(1a)(b) Uredbe št. 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1828. V skladu s sodno prakso te določbe za sedem kategorij oseb, ki pripadajo določenim skupinam, določajo izpodbojno domnevo o povezanosti s sirskim režimom. Med temi kategorijami so med drugim „člani družin Assad ali Makhlouf“ (glej v tem smislu sodbo z dne 1. oktobra 2020, Makhlouf/Svet, C‑157/19 P, neobjavljena, EU:C:2020:777, točka 98).

91      Nazadnje, razsojeno je bilo, da so posebna merila za uvrščanje na seznam v zvezi s sedmimi kategorijami oseb, navedenimi v točki 90 zgoraj, v razmerju do splošnega merila povezanosti s sirskim režimom avtonomna, zato že sama pripadnost eni od teh sedmih kategorij oseb zadostuje za sprejetje omejevalnih ukrepov iz teh členov, ne da bi bilo treba predložiti dokaze o podpori obstoječemu sirskemu režimu ali o koristih, ki jih imajo zadevne osebe od njega (glej v tem smislu sodbo z dne 1. oktobra 2020, Makhlouf/Svet, C‑157/19 P, neobjavljena, EU:C:2020:777, točka 83).

92      Na podlagi navedenega je treba sklepati, da je merilo družinske pripadnosti, uvedeno z akti iz leta 2015, objektivno, avtonomno in zadostno merilo, ki samo po sebi upravičuje sprejetje omejevalnih ukrepov proti „članom družine [Makhlouf]“ z uvrstitvijo njihovih imen na seznam oseb, za katere veljajo ti ukrepi, zgolj zato, ker pripadajo tej družini. V nasprotju z navedbami tožeče stranke iz točke 88 zgoraj to merilo ne velja samo za „vplivne“ člane te družine.

93      Je pa tudi res, da člena 27(3) in 28(3) Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, ter člen 15(1b) Uredbe 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1828, v bistvu določajo, da se osebe, za katere veljajo določbe, ki opredeljujejo merila za uvrščanje na seznam, ne uvrstijo na sporna seznama, če obstaja dovolj informacij o tem, da niso povezane s sirskim režimom, da nimajo vpliva nanj ali da ne pomenijo realne nevarnosti za izognitev omejevalnim ukrepom.

94      Zato je Svet glede na preudarke, navedene v točkah od 90 do 92 zgoraj, na podlagi sklepa o uvedbi zapuščinskega postopka ime tožeče stranke a priori upravičeno uvrstil na sporna seznama na podlagi izpodbojne domneve o povezanosti s sirskim režimom na podlagi merila družinske pripadnosti.

95      Nato bi morala tožeča stranka v okviru izpodbijanja izpodbijanih aktov predložiti dokaze, s katerimi bi ovrgla domnevo o povezanosti s sirskim režimom, na katero se je oprl Svet.

96      V zvezi s tem je bilo v sodni praksi potrjeno – kot je bilo opozorjeno v točki 78 zgoraj – da ker je dokazno breme glede utemeljenosti omejevalnih ukrepov načeloma na Svetu, tožeči stranki za ovrženje domneve o povezanosti s sirskim režimom ni mogoče naložiti previsokega dokaznega standarda (glej sodbo z dne 16. marca 2022, Sabra/Svet, T‑249/20, EU:T:2022:140, točki 132 in 133 ter navedena sodna praksa).

97      Tako je treba šteti, da je tožeča stranka uspela ovreči domnevo o povezanosti s sirskim režimom, ki jo med drugim določajo določbe, ki opredeljujejo merilo družinske pripadnosti, če navede utemeljitve ali elemente, s katerimi je mogoče resno omajati zanesljivost dokazov, ki jih je predložil Svet, ali njihovo presojo, ali če v skladu s členom 27(3) in členom 28(3) Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, ter členom 15(1b) Uredbe št. 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1828, sodišču Unije predloži sklenjen krog indicev o neobstoju ali prenehanju povezave s sirskim režimom, o neobstoju vpliva na navedeni režim ali o tem, da ne pomeni realne nevarnosti za izognitev omejevalnim ukrepom (glej sodbo z dne 16. marca 2022, Sabra/Svet, T‑249/20, EU:T:2022:140, točka 133 in navedena sodna praksa).

98      V obravnavani zadevi tožeča stranka za izpodbijanje domneve o povezanosti s sirskim režimom v bistvu navaja dva sklopa trditev, prvi se nanaša na njeno zasebno in družinsko življenje, drugi pa na prekinitev odnosov med družino Makhlouf in tem režimom.

99      Tožeča stranka na prvem mestu trdi, da nikoli ni bila neposredno posamično povezana s sirskim režimom, dejavnostmi svojega očeta ali javnimi organi, in da je po poroki s poljskim državljanom tudi središče svojih interesov preselila v tujino. Po njenih navedbah se je v svojem zasebnem in družinskem življenju oddaljila od sirskega konteksta. Zato po njenem mnenju njeno ime ne bi smelo biti uvrščeno na sporna seznama, saj z navedenim režimom ni povezana.

100    Tožeča stranka v utemeljitev svoje trditve navaja naslednje dokaze v zvezi s svojo zakonsko zvezo z državljanom Unije in stalnim prebivališčem zunaj Sirije:

–        kopijo poročnega lista z drugim možem, s katerim se je poročila v Damasku (Sirija), ter kopijo potnega lista zadnjenavedenega, ki so ga izdali poljski organi, ter dva izpiska iz registra poljskih družb v zvezi z deleži, ki pripadajo njenemu možu;

–        kopijo dovoljenja za prebivanje tožeče stranke, ki so ga poljski organi izdali 10. februarja 2020 in je poteklo 21. januarja 2021;

–        kopijo dveh najemnih pogodb za stanovanje v Varšavi (Poljska) za obdobje od 17. avgusta 2018 do 31. avgusta 2021 oziroma od 1. julija 2022 do 31. avgusta 2023;

–        kopijo dovoljenja za prebivanje, ki so ga 3. marca 2022 izdali organi Združenih arabskih emiratov in je poteklo 2. marca 2024.

101    V zvezi s tem je dovolj spomniti, da v skladu s sodno prakso zgolj dejstvo, da oseba živi zunaj Sirije, ni okoliščina, ki bi sama po sebi zadostovala za ugotovitev, da povezanosti s sirskim režimom ni ali da je ni več, da ni vpliva na ta režim ali da ni povezave z realno nevarnostjo za izogibanje omejevalnim ukrepom (sodbi z dne 12. marca 2014, Al Assad/Svet, T‑202/12, EU:T:2014:113, točka 104, in z dne 14. aprila 2021, Al-Tarazi/Svet, T‑260/19, neobjavljena, EU:T:2021:187, točka 149).

102    Enako velja v zvezi s tem, da je tožeča stranka poročena z državljanom EU, in v zvezi s tem, da ima njen mož deleže v dveh poljskih družbah.

103    V zvezi s trditvijo tožeče stranke, da v Siriji nikoli ni imela politične ali gospodarske vloge, je treba spomniti, da se v skladu z uvodno izjavo 7 Sklepa 2015/1836 omejevalni ukrepi, sprejeti na podlagi merila družinske pripadnosti, ne nanašajo samo na osebe, vključene v sirsko politično življenje. Navedeni ukrepi, kakršni so izpodbijani akti, so namreč usmerjeni proti nekaterim osebam, med drugim članom družine Makhlouf, ki med drugim po mnenju Sveta lahko neposredno vplivajo na sirski režim, da bi spremenil politiko zatiranja. To velja še toliko bolj, ker v skladu z isto uvodno izjavo moč v Siriji tradicionalno izhaja iz družine (glej točko 11 zgoraj).

104    Iz tega izhaja, da zgolj s trditvami tožeče stranke v zvezi z njenim zasebnim in družinskim življenjem ni mogoče ovreči domneve o povezanosti s sirskim režimom.

105    Tožeča stranka na drugem mestu trdi, da se je od leta 2018 „položaj družine Makhlouf bistveno spremenil,“ tako da je zdaj ta družina v sporu s sirskim režimom. Po njenem mnenju njeno ime ne bi smelo biti uvrščeno na sporna seznama, ker s tem režimom nikakor ni povezana.

106    Tožeča stranka je v utemeljitev svojih trditev predložila naslednje dokumente:

–        članek, ki je bil 20. maja 2020 objavljen na spletišču France24 (v nadaljevanju: članek s France 24);

–        članek, ki je bil 12. septembra 2020 objavljen na spletišču Freethinker v arabščini – z brezplačnim prevodom v francoščino – in v katerem je bila analizirana pokojnikova osmrtnica (v nadaljevanju: članek v zvezi z osmrtnico);

–        članek, ki je bil 2. maja 2020 objavljen na spletišču „Arabi21.com“ (v nadaljevanju: članek z Arabi21.com);

–        sporočilo z dne 31. decembra 2022, ki potrjuje, da je Hafez Makhlouf odstopil s položaja brigadnega generala v sirski vojski.

107    Po mnenju tožeče stranke informacije iz dokumentov, navedenih v točki 106 zgoraj, dokazujejo prekinitev odnosov med družino Makhlouf in sirskim režimom.

108    V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da se članek s France 24 nanaša le na domnevni spor med enim od bratov tožeče stranke, Ramijem Makhloufom, in sirsko vlado v zvezi z njim samim, njegovo ženo, otroci in sodelavci. Rami Makhlouf v videoposnetku, objavljenem skupaj s člankom, poziva svojega bratranca, sirskega predsednika Bašarja Al-Assada, naj posreduje in ustavi domnevno gospodarsko zatiranje sirskih oblasti v zvezi z njim.

109    Čeprav je torej na podlagi članka s France 24 mogoče sklepati, da sirski organi po mnenju Ramija Makhloufa kršijo njegove premoženjske pravice, pa na podlagi članka ni mogoče sklepati o neobstoju povezave s sirskim režimom ali vpliva na ta režim ali realne nevarnosti za izognitev omejevalnim ukrepom, in sicer niti za druge člane družine Makhlouf niti ne celo za zadevno osebo kot tako, saj je ta menila, da je še vedno dovolj blizu svojemu bratrancu – sirskemu predsedniku – da se lahko neposredno in javno obrne nanj in ga prosi za posredovanje, med drugim v podporo svojim interesom.

110    Drugič, treba je ugotoviti, da je v članku z Arabi21.com navedeno, da se je tožeča stranka prek enega od družbenih omrežij odzvala na videoposnetek iz točke 108 zgoraj, ki ga je objavil njen brat Rami Makhlouf, v katerem je ta kritiziral sirski režim in hkrati pozval k posredovanju svojega bratranca, sirskega predsednika. Tožeča stranka je v svoji objavi molila za zaščito in varnost svojega brata ter za to, da bi „[bog] otroke incesta držal stran od [navedenega brata].“ Vendar s takšnimi izjavami, s katerimi tožeča stranka izkazuje moralno podporo svojemu bratu, ne da bi dejansko navedla tretje osebe, ki naj bi škodovale njegovim interesom, ni mogoče utemeljiti njene trditve, da so se odnosi med družino Makhlouf in sirskim režimom prekinili.

111    Tretjič, v članku v zvezi z osmrtnico je bilo naprej navedeno, da se je tožeča stranka ločila od svojega bivšega moža, bratranca sirskega predsednika. Iz njega prav tako izhaja, da se je razveza zgodila po vdoru v telefon tožeče stranke in objavi nekaterih fotografij s tega telefona. Razveza tožeče stranke od njenega nekdanjega moža torej ni bila predstavljena kot posledica prekinitve odnosov med družino Makhlouf in sirskim režimom, kar je zatrjevala tožeča stranka.

112    Poleg tega, čeprav je iz članka v zvezi z osmrtnico na eni strani razvidno, da v navedeni osmrtnici „v nasprotju z običaji“ ni datuma za izrek sožalja, in je bila na drugi strani odpovedana pogrebna slovesnost za pokojnika, pa je dodano, da je bila „po navedbah nekaterih virov ta odločitev sprejeta po neposrednem ukazu [sirskega predsednika].“ Vendar te trditve ne potrjuje noben dokaz v spisu in zato ostaja zgolj špekulacija, zlasti ker je splošno znano, da je pokojnik, ki je umrl septembra 2020, umrl v času zdravstvenih omejitev, povezanih s pandemijo covida-19.

113    Poleg tega po navedbah članka v zvezi z osmrtnico v njej niso navedena imena sinov Hafiza Al-Assada, vključno z imenom sirskega predsednika, čeprav je običajno, da „družina pokojnika navede imena znanih in vplivnih osebnosti,“ kar „dokazuje obseg družinskega spora med obema stranema.“

114    Vendar je treba poudariti, da so te ugotovitve zgolj interpretacija vsebine osmrtnice s strani avtorja članka v zvezi z njo, ki temelji na sklepanju na podlagi nekaterih družbenih praks, ki naj bi bile v Siriji običajne, ali na trditvah, ki niso podkrepljene s čim drugim. Zato zgolj na podlagi te analize kot take ni mogoče sklepati o prekinitvi odnosov med družino Makhlouf in sirskim režimom.

115    Četrtič, tožeča stranka je predložila sporočilo z dne 31. decembra 2022, ki potrjuje odstop Hafeza Makhloufa s položaja brigadnega generala v sirski vojski. V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da je v tem sporočilu navedeno samo to, da se bo brigadni general Hafez Makhlouf na lastno željo upokojil 3. januarja 2023. Tožeča stranka pa ni pojasnila pomena tega dokaza niti ni predložila dodatnih podrobnosti v zvezi s tem odstopom, temveč je zgolj navedla, da „je po njenem mnenju za rešitev spora pomembno, da [Splošno sodišče] ta element upošteva.“ V teh okoliščinah na podlagi tega elementa ni mogoče dokazati prekinitve odnosov med družino Makhlouf in sirskim režimom.

116    Iz navedenega sledi, da z dokazi, ki jih je v utemeljitev tega sklopa trditev predložila tožeča stranka ter se nanašajo, prvič, na njeno zasebno in družinsko življenje, in drugič, na prekinitev odnosov med družino Makhlouf in sirskim režimom, ob upoštevanju sodne prakse iz točke 97 zgoraj ni mogoče ovreči domneve o povezanosti s tem režimom.

117    Ta sklep je še toliko bolj prepričljiv glede na gradivo iz dopolnilne dokumentacije.

118    Dopolnilna dokumentacija vsebuje na eni strani članek z Arabi21.com in članek v zvezi z osmrtnico, ki sta bila že analizirana v točkah od 110 do 114 zgoraj, saj se tožeča stranka na iste elemente sklicuje tudi pri izpodbijanju veljavnosti izpodbijanih aktov.

119    Dopolnilna dokumentacija na drugi strani vsebuje tudi:

–        članek, ki je bil 18. marca 2021 objavljen na spletišču „verify-sy.com“;

–        članek, ki je bil 11. septembra 2019 objavljen na spletišču Financial Timesa (v nadaljevanju: članek Financial Timesa).

120    Članek, ki je bil objavljen na spletišču „verify-sy.com“, se nanaša na obstoj lažnega računa na Twitterju, ki ga upravlja oseba z imenom „Amani Makhlouf“, domnevno sestra Ramija Makhloufa, ki pa v resnici ne pripada nobenemu članu družine Makhlouf. V teh okoliščinah je treba ta element v obravnavanem primeru šteti za neupošteven.

121    Članek Financial Timesa pa navaja, da je več članov družine Makhlouf v šestih letih pred njegovo objavo kupilo vsaj 20 stanovanj v luksuznem stanovanjskem kompleksu v Moskvi (Rusija) v skupni vrednosti 40 milijonov ameriških dolarjev (USD). Ti nakupi naj bi bili izvedeni s pomočjo vrste posojil in finančnih malverzacij za preusmeritev sredstev iz Sirije. Natančneje, tožeča stranka je leta 2015 kupila stanovanje v vrednosti več milijonov USD. V isti stavbi so stanovanja kupili tudi trije bratje in svakinja tožeče stranke.

122    V članku Financial Timesa je navedeno še, da so naložbe v Rusiji, ki podpira sirski režim, od začetka vojne v Siriji za člane družin Assad in Makhlouf postale način ohranjanja in zaščite sredstev pred omejevalnimi ukrepi proti njim. Iz tega člena je razvidno, da so nepremičninske naložbe v Rusiji finančni manever za izogibanje omejevalnim ukrepom, ki jih je med drugim uvedla Unija.

123    Tožeča stranka pa, prvič, ne izpodbija jasnih, natančnih in podrobnih informacij iz članka Financial Timesa. Nadalje, sovpadanje naložb, navedenih v točki 121 zgoraj, razkriva povezanost tožeče stranke in drugih članov družine Makhlouf, zoper katere – kot izhaja iz spisa – veljajo omejevalni ukrepi Unije. Nazadnje je treba opozoriti, da tožeča stranka – ob tem da navaja, da nima poklica – ni pojasnila izvora sredstev, ki so ji omogočila nakup zadevne nepremičnine. V teh okoliščinah odločitev tožeče stranke za vlaganje v Rusiji spada v kontekst, za katerega so po navedbah navedenega članka značilne strategije za izogibanje omejevalnim ukrepom Unije.

124    Dodati je treba, da članek z Arabi21.com, ki je prav tako vključen v dopolnilno dokumentacijo, omenja javno podporo tožeče stranke svojemu bratu Ramiju Makhloufu prek objave na družbenih omrežjih. Kot je razvidno iz točke 110 zgoraj, je vsebina navedene objave umeščena v politični kontekst, ki potrjuje obstoj tesne povezave med tožečo stranko in njenim bratom, ne le na družinski, temveč zlasti na politični ravni. Zato članek z Arabi21.com potrjuje elemente, ki izhajajo iz članka Financial Timesa.

125    Na podlagi vsega navedenega je treba ugotoviti, da imajo izpodbijani akti – ker tožeča stranka ni ustrezno ovrgla domneve o povezanosti s sirskim režimom – v smislu sodne prakse, navedene v točki 76 zgoraj, dovolj trdno dejansko podlago.

126    Zato je treba skleniti, da je treba drugi tožbeni razlog zavrniti, ker v izpodbijanih aktih ni bila storjena napaka pri presoji.

3.      Tretji in četrti tožbeni razlog, ki se nanašata na nezakonito omejevanje uresničevanja temeljnih pravic

127    Tožeča stranka v utemeljitev teh dveh tožbenih razlogov v bistvu navaja dva očitka:

–        prvi se nanaša na nezakonito omejevanje uresničevanja njene lastninske pravice;

–        drugi se nanaša na nezakonito omejevanje uresničevanja njene pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja.

128    V zvezi s tem tožeča stranka zlasti poudarja, da v skladu s členom 5(4) PEU „ukrepi Unije vsebinsko in formalno ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev Pogodb,“ in da se v skladu s členom 28(4) Sklepa 2013/255 o vsaki uvrstitvi na seznam oseb iz Priloge I k temu sklepu odloči „posamično in od primera do primera ob upoštevanju sorazmernosti ukrepa.“

a)      Prvi očitek, ki se nanaša na nezakonito omejevanje uresničevanja lastninske pravice tožeče stranke

129    Tožeča stranka trdi, da izpodbijani akti, s katerimi je Svet med drugim zamrznil vsa njena sredstva in gospodarske vire, neupravičeno in nesorazmerno omejujejo njeno lastninsko pravico.

130    Svet nasprotuje trditvam tožeče stranke.

131    V zvezi s tem je treba spomniti, da ima v skladu s členom 17(1) Listine „[v]sakdo […] pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti. Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa.“

132    V obravnavani zadevi je Svet z izpodbijanimi akti zamrznil vsa sredstva in gospodarske vire tožeče stranke, kar je ukrep, ki neizpodbitno vsebuje omejitev uživanja lastninske pravice iz člena 17(1) Listine (glej v tem smislu sodbi z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija, C‑402/05 P in C‑415/05 P, EU:C:2008:461, točka 358, in z dne 13. septembra 2013, Makhlouf/Svet, T‑383/11, EU:T:2013:431, točka 99).

133    Lastninska pravica, kakor je varovana s členom 17(1) Listine, pa ni absolutna, in se zato lahko omeji pod pogoji, navedenimi v členu 52(1) Listine (glej v tem smislu sodbi Ezz in drugi/Svet, T‑256/11, EU:T:2014:93, točka 195, in Al-Imam/Svet, T‑203/20, EU:T:2021:605, točka 254 (neobjavljena), in navedena sodna praksa).

134    Člen 52(1) Listine namreč priznava omejitve pri uresničevanju pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina. Navedena določba določa, da mora biti „[k]akršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin,“ in da so „[o]b upoštevanju načela sorazmernosti […] omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.“

135    Omejitev uresničevanja temeljnih pravic, ki bi bila skladna s pravom Unije, mora torej izpolnjevati štiri pogoje. Prvič, zadevna omejitev mora biti „predpisana z zakonom“, tako da mora imeti institucija Unije, ki sprejme ukrepe, ki lahko omejijo svobodo izražanja fizične ali pravne osebe, za to pravno podlago. Drugič, z zadevno omejitvijo mora biti spoštovana bistvena vsebina teh pravic. Tretjič, navedena omejitev mora izpolnjevati cilj splošnega interesa, ki ga kot takega priznava Unija. Četrtič, zadevna omejitev mora biti sorazmerna (glej v tem smislu sodbo z dne 27. julija 2022, RT France/Svet, T‑125/22, EU:T:2022:483, točka 145).

1)      Izpolnjevanje prvega pogoja, da mora biti omejitev pravice „predpisana z zakonom“

136    Omejitev uresničevanja temeljne lastninske pravice je skladna s pravom Unije, če je „predpisana z zakonom,“ kar pomeni, da mora imeti institucija Unije, ki sprejme ukrep, ki lahko osebi omeji uresničevanje te pravice, za to pravno podlago (glej v tem smislu sodbo z dne 5. oktobra 2017, Ben Ali/Svet, T‑149/15, neobjavljena, EU:T:2017:693, točka 161).

137    Omejevalni ukrepi pa so predpisani z zakonom, ker so določeni v osnovnih aktih, ki sta splošna in imata jasno pravno podlago v pravu Unije ter zato, ker je njuno besedilo dovolj natančno tako glede njunega obsega kot tudi glede razlogov, ki utemeljujejo njuno uporabo za tožečo stranko (glej sodbo z dne 5. novembra 2014, Mayaleh/Svet, T‑307/12 in T‑408/13, EU:T:2014:926, točka 176 in navedena sodna praksa).

138    V zvezi s tem je treba ugotoviti, da so bili v obravnavanem primeru izpodbijani akti v bistvu sprejeti na podlagi določb iz osnovnih aktov, ki opredeljujeta merilo družinske pripadnosti. Osnovna akta pa sta bila sprejeta na podlagi določb, ki se nanašajo na skupno zunanjo in varnostno politiko (SZVP), zlasti člena 29 PEU in člena 215 PDEU.

139    Prvi pogoj iz člena 52(1) Listine, ki utemeljuje omejitev temeljne pravice, je torej v obravnavani zadevi izpolnjen.

2)      Izpolnjevanje drugega pogoja, da mora omejitev pravice spoštovati bistveno vsebino te pravice

140    Omejitev uresničevanja temeljne lastninske pravice je skladna s pravom Unije, če spoštuje bistveno vsebino te pravice.

141    Zamrznitev sredstev in gospodarskih virov pa je v skladu s pravom Unije varstveni ukrep in ne zaseg premoženja zadevne osebe (glej v tem smislu sodbo Hassan/Svet, T‑790/14, EU:T:2016:429, točka 77 (neobjavljena) in navedena sodna praksa). Izpodbijani akti zato niso ukrep, s katerim bi se tožeči stranki dokončno vsebinsko odvzela lastninska pravica.

142    Drugič, člen 28(6) Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, in člen 16 Uredbe št. 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1828, omogočata na eni strani izdajo dovoljenj za uporabo zamrznjenih sredstev za kritje nujnih potreb ali izpolnitev nekaterih obveznosti, in na drugi strani izdajo posebnih dovoljenj za sprostitev sredstev, drugega finančnega premoženja ali drugih gospodarskih virov (glej sodbo z dne 28. aprila 2021 v zadevi Sharif/Svet, T‑540/19, neobjavljena, EU:T:2021:220, točka 203 in navedena sodna praksa).

143    Nazadnje ne gre spregledati, da so omejevalni ukrepi po svoji naravi začasni in povratni, saj jih mora Svet redno pregledovati v skladu z drugim in tretjim stavkom člena 34 Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, ter členom 32(4) Uredbe št. 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1828 (glej sodbo z dne 24. novembra 2021 v zadevi Foz/Svet, T‑258/19, neobjavljena, EU:T:2021:820, točka 173 in navedena sodna praksa).

144    Iz tega sledi, da izpodbijani akti glede na naravo in obseg predpisane zamrznitve vseh sredstev in gospodarskih virov tožeče stranke kljub temu, da omejujejo uresničevanje lastninske pravice tožeče stranke, spoštujejo bistveno vsebino te pravice.

145    Drugi pogoj iz člena 52(1) Listine je torej v obravnavanem primeru izpolnjen.

3)      Izpolnjevanje tretjega pogoja, da mora omejitev pravice izpolnjevati cilj splošnega interesa, ki ga kot takega priznava Unija

146    Omejitev uresničevanja temeljne lastninske pravice je skladna s pravom Unije, če izpolnjuje cilj splošnega interesa, ki ga kot takega priznava Unija. Med temi cilji sta tudi – za mednarodno skupnost temeljna – cilja glede zaščite civilnega prebivalstva pred nasilnim zatiranjem in ohranjanja mednarodnega miru in varnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2021, Al-Imam/Svet, T‑203/20, EU:T:2021:605, točka 258 (neobjavljena) in navedena sodna praksa).

147    Pomembnost ciljev zadevnih omejevalnih ukrepov zato upravičuje – četudi precejšnje – negativne posledice za zadevne osebe ali subjekte (glej sodbo z dne 22. septembra 2021, Al-Imam/Svet, T‑203/20, EU:T:2021:605, točka 254 (neobjavljena) in navedena sodna praksa).

148    Iz tega sledi, da je v obravnavanem primeru – ker je cilj izpodbijanih aktov zaščita civilnega prebivalstva pred nasilnim zatiranjem in ohranjanje mednarodnega miru in varnosti, ki sta cilja splošnega interesa, ki ju kot taka priznava Unija – tretji pogoj iz člena 52(1) Listine izpolnjen.

4)      Izpolnjevanje četrtega pogoja, da mora biti omejitev pravice sorazmerna

149    Člen 52(1) Listine določa, da mora biti vsaka omejitev uresničevanja temeljnih pravic in svoboščin iz Listine sorazmerna.

150    Načelo sorazmernosti, ki je del splošnih načel prava Unije in je določeno v členu 5(4) PEU, zahteva, da akti institucij Unije ne presegajo mej tistega, kar je primerno in nujno za uresničitev ciljev zadevne ureditve, ter ne presegajo tistega, kar je nujno za dosego navedenih ciljev. Če je torej mogoče izbirati med več ustreznimi ukrepi, je treba uporabiti najmanj omejujočega, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (glej v tem smislu sodbi z dne 4. aprila 2019, Sharif/Svet, T‑5/17, EU:T:2019:216, točka 90, in z dne 24. novembra 2021, Foz/Svet, T‑258/19, neobjavljena, EU:T:2021:820, točka 168, in navedena sodna praksa).

151    V obravnavani zadevi je treba – kot izhaja iz analize drugega tožbenega razloga – glede na to, da tožeči stranki ni uspelo ovreči domneve o povezanosti s sirskim režimom, šteti, da izpodbijani akti v smislu sodne prakse, navedene v točki 76 zgoraj, temeljijo na dovolj trdni dejanski podlagi, zato je uvrstitev imena tožeče stranke na izpodbijane sezname utemeljena.

152    Sprejetja omejevalnih ukrepov zoper tožečo stranko kot članico družine Makhlouf, ki je povezana s sirskim režimom, posledično ni mogoče šteti za neprimernega, ker se s tem uresničuje tako temeljen cilj splošnega interesa, kot je za mednarodno skupnost zaščita civilnega prebivalstva (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2021, Al-Imam/Svet, T‑203/20, EU:T:2021:605, točka 258 (neobjavljena) in navedena sodna praksa).

153    Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da omejevalni ukrepi, kakršni so zadevni, ne presegajo tistega, kar je potrebno za dosego cilja zaščite civilnega prebivalstva, saj alternativni in manj omejujoči ukrepi, na primer obveznost naknadne utemeljitve uporabe izplačanih sredstev, ne omogočajo enako učinkovitega uresničevanja zastavljenega cilja, torej da se prek članov družin Assad in Makhlouf neposredno vpliva na sirski režim, da bi spremenil politiko zatiranja, pri tem pa se izogne nevarnosti izognitve omejevalnim ukrepom prek članov navedenih družin (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 16. januarja 2019, Haswani/Svet, T‑477/17, neobjavljena, EU:T:2019:7, točka 76 in navedena sodna praksa).

154    Poleg tega – kot opozarja Svet – člen 28(6) Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, in člen 16 Uredbe št. 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1828, omogočata na eni strani izdajo dovoljenj za uporabo zamrznjenih sredstev za kritje nujnih potreb ali izpolnitev nekaterih obveznosti, in na drugi strani izdajo posebnih dovoljenj za sprostitev sredstev, drugega finančnega premoženja ali drugih gospodarskih virov (glej sodbo z dne 24. novembra 2021 Foz/Svet, T‑258/19, neobjavljena, EU:T:2021:820, točka 171 in navedena sodna praksa).

155    Na podlagi navedenega ni mogoče šteti, da uvrstitev imena tožeče stranke na sporna seznama presega tisto, kar je potrebno za dosego ciljev ureditve na področju omejevalnih ukrepov proti Siriji. Zato omejitve uresničevanja lastninske pravice tožeče stranke zaradi izpodbijanih aktov ni mogoče šteti za nesorazmerno.

156    Tega sklepanja ni mogoče omajati s trditvijo tožeče stranke, da bi se zamrznitev sredstev in gospodarskih virov lahko omejila na premoženje, ki je del pokojnikove zapuščine.

157    Kot je razvidno iz analize drugega tožbenega razloga, je mogoče s sklepom o uvedbi zapuščinskega postopka utemeljiti uvrstitev imena tožeče stranke na sporna seznama na podlagi njene pripadnosti družini Makhlouf, ki vzpostavlja domnevo o povezanosti s sirskim režimom, te pa tožeči stranki ni uspelo ovreči.

158    Poleg tega je mogoče v obravnavani zadevi na podlagi dokazov iz dopolnilne dokumentacije ugotoviti, da izpodbijani akti ne temeljijo le na preudarkih v zvezi s prenosom zapuščine in deležem tožeče stranke v premoženju pokojnika, temveč tudi na obstoju dokazanega tveganja, da bi se tožeča stranka izognila omejevalnim ukrepom (glej točki 121 in 124 zgoraj). Dokazi, ki jih je predložil Svet, zato upravičujejo zamrznitev sredstev v lasti tožeče stranke.

159    V teh okoliščinah tožeča stranka ne more utemeljeno trditi, da sprejetje omejevalnih ukrepov zoper njo ne more pozitivno vplivati na uresničevanje cilja zaščite civilnega prebivalstva v Siriji, niti da so bili ukrepi nesorazmerni.

160    Iz tega sledi, da je v obravnavanem primeru izpolnjen tudi četrti pogoj iz člena 52(1) Listine, zato je treba ta očitek zavrniti kot neutemeljen.

b)      Drugi očitek, ki se nanaša na nezakonito omejevanje uresničevanja pravice tožeče stranke do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja

161    Tožeča stranka v bistvu trdi, da ker je njen mož poljski državljan in živi na Poljskem, so izpodbijani akti, ki ji prepovedujejo vstop na ozemlje Unije, v nasprotju z njeno „pravico do družinskega življenja,“ ki jo zagotavlja EKČP.

162    Svet nasprotuje trditvam tožeče stranke.

163    Glede na preudarke iz točk 48 do 49 zgoraj je treba ugotoviti, da je temeljna pravica, v zvezi s katero tožeča stranka uveljavlja omejitev uresničevanja, pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja iz člena 7 Listine.

164    Ugotoviti je treba, da je tožeča stranka v utemeljitev svojih trditev predložila kopijo dveh najemnih pogodb za stanovanje v Varšavi za obdobje od 17. avgusta 2018 do 31. avgusta 2021 oziroma od 1. julija 2022 do 31. avgusta 2023 ter dovoljenje za prebivanje, ki so ji ga izdali poljski organi in je poteklo 21. januarja 2021.

165    Poleg tega pa tožeča stranka – ob zatrjevanju, da ima za namene tega postopka stalno prebivališče v Varšavi in da njen mož živi na Poljskem, „kjer ima središče svojih življenjskih, poklicnih in družinskih interesov“ – v tožbi navaja, da se je „[p]ar nedavno odločil za izmenično prebivanje v Dubaju (Združeni arabski emirati).“ V utemeljitev te trditve je predložila dovoljenje za prebivanje, ki so ga izdali organi Združenih arabskih emiratov in je poteklo 2. marca 2024.

166    Na eni strani tako na podlagi trditev tožeče stranke in dokazov v spisu ni mogoče ugotoviti, ali je na dan sprejetja prvotnih aktov, 21. februarja 2022, dejansko prebivala na Poljskem ali v drugi državi. Zato tožeča stranka ni dokazala, da je prepoved vstopa na ozemlje Unije in posledično na Poljsko na dan, ko je začela veljati, posegala v njeno pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja.

167    Na drugi strani pa tožeča stranka ne more utemeljeno trditi, da zaradi prepovedi vstopa na ozemlje Unije, ki zanjo velja zaradi sprejetja izpodbijanih aktov, ne more živeti v Dubaju, kjer naj bi v skladu s svojimi navedbami na dan vložitve tožbe prebivala s svojim možem.

168    V zvezi z zatrjevanjem tožeče stranke, da izpodbijani akti omejujejo uresničevanje njene pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, ker ji preprečujejo začasno ali stalno bivanje na Poljskem z možem, ki je državljan te države članice, je treba navesti naslednje.

169    Iz sodne prakse izhaja, da pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, ki jo zagotavlja člen 7 Listine in ki je z ukrepi prepovedi vstopa na ozemlje Unije res lahko kršena, ni absolutna in je lahko omejena na podlagi ciljev splošnega interesa, ki jih želi doseči Unija (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2021, Al-Imam/Svet, T‑203/20, EU:T:2021:605, točka 254 (neobjavljena) in navedena sodna praksa).

170    Tako lahko Svet pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja načeloma omeji s sprejetjem omejevalnih ukrepov v okviru SZVP.

171    Vendar morajo omejevalni ukrepi – kot izhaja iz točk od 133 do 134 zgoraj – v delu, v katerem omejujejo temeljne pravice iz Listine, izpolnjevati pogoje iz člena 52(1) Listine.

1)      Izpolnjevanje prvega in tretjega pogoja, da mora biti omejitev pravice „predpisana z zakonom“ in da mora ustrezati cilju splošnega interesa, ki ga kot takega priznava Unija

172    Najprej je treba ugotoviti, da se preudarki iz točk od 136 do 139 zgoraj v zvezi s prvim pogojem iz člena 52(1) Listine po analogiji uporabljajo za določbe o omejitvah vstopa in prostega gibanja na ozemlju Unije ter posledično za omejitev uresničevanja pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja. Na drugi strani pa enako velja za preudarke iz točk 146 in 147 zgoraj v zvezi s tretjim pogojem iz navedene določbe glede uresničevanja cilja splošnega interesa, ki ga kot takega priznava Unija.

173    Ta dva pogoja sta torej v obravnavani zadevi izpolnjena.

2)      Izpolnjevanje drugega pogoja, da mora omejitev pravice spoštovati bistveno vsebino te pravice

174    V skladu s pravom Unije so omejevalni ukrepi, ki določajo omejitev vstopa na ozemlje Unije in lahko omejujejo uresničevanje pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, začasni ukrepi, ki zgolj za določen čas vplivajo na možnost imetnika te pravice, da jo po potrebi uveljavlja na ozemlju Unije, in zato zadevni osebi ne odvzemajo vsebine te pravice kot take (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 21. julija 2016, Hassan/Svet, T‑790/14, EU:T:2016:429, točka 77 (neobjavljena) in navedena sodna praksa).

175    Omejevalni ukrepi so namreč po svoji naravi začasni in povratni, saj jih mora Svet redno pregledovati v skladu z drugim in tretjim stavkom člena 34 Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, ter členom 32(4) Uredbe št. 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1828 (glej sodbo z dne 24. novembra 2021 v zadevi Foz/Svet, T‑258/19, neobjavljena, EU:T:2021:820, točka 173 in navedena sodna praksa).

176    Poleg tega ne gre spregledati, da je v členu 27(9) Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, določeno tudi, da lahko pristojni organ države članice osebi, za katero veljajo omejevalni ukrepi, vstop na svoje ozemlje med drugim dovoli iz nujnih humanitarnih razlogov, kar omejuje vsakršno poseganje v pravico te osebe do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja (glej v tem smislu sodbo z dne 21. januarja 2015, Makhlouf/Svet, T‑509/11, neobjavljena, EU:T:2015:33, točka 113).

177    Na podlagi vseh zgornjih preudarkov in glede na naravo in obseg omejitve vstopa tožeče stranke na ozemlje Unije izpodbijani akti kljub temu, da omejujejo uresničevanje pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, spoštujejo bistveno vsebino te pravice.

178    Drugi pogoj iz člena 52(1) Listine je torej v obravnavanem primeru izpolnjen.

3)      Izpolnjevanje četrtega pogoja, da mora biti omejitev pravice sorazmerna

179    Ugotovitve iz točk od 149 do 160 zgoraj glede potrebnosti in primernosti ukrepov, s katerimi se zamrznejo sredstva in gospodarski viri tožeče stranke, se po analogiji uporabljajo za določbe izpodbijanih aktov, s katerimi se omejuje vstop na ozemlje Unije. Zato omejitve uresničevanja pravice tožeče stranke do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja zaradi omejevalnih ukrepov niso nesorazmerne (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 12. februarja 2020, Kanyama/Svet, T‑167/18, neobjavljena, EU:T:2020:49, točka 132 in navedena sodna praksa).

180    Natančneje, v skladu z ustaljeno sodno prakso omejitve vstopa in prostega gibanja na ozemlju Unije ne presegajo tistega, kar je potrebno za dosego cilja zaščite civilnega prebivalstva, saj alternativni in manj omejujoči ukrepi – na primer sistem pridobitve predhodnega dovoljenja – niso enako učinkoviti za doseganje želenega cilja (glej v tem smislu sodbi z dne 13. septembra 2013, Makhlouf/Svet, T‑383/11, EU:T:2013:431, točka 101 in navedena sodna praksa, in z dne 16. januarja 2019, Haswani/Svet, T‑477/17, neobjavljena, EU:T:2019:7, točka 76).

181    Na podlagi navedenega omejitev uresničevanja pravice tožeče stranke do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja zaradi omejevalnih ukrepov ni mogoče označiti za nesorazmerne glede na zastavljeni cilj splošnega interesa.

182    Iz tega sledi, da je v obravnavani zadevi izpolnjen tudi četrti pogoj iz člena 52(1) Listine.

183    Na podlagi navedenega je treba ta očitek zavrniti kot neutemeljen.

184    Na podlagi vseh navedenih preudarkov je treba tretji in četrti tožbeni razlog in posledično predlog za razglasitev ničnosti zavrniti v celoti.

C.      Odškodninski zahtevek

185    Tožeča stranka trdi, da izpodbijana akta resno škodujeta njenemu ugledu, in predlaga, naj se Svetu naloži plačilo odškodnine za nastalo nepremoženjsko škodo, ki jo je v tožbi ovrednotila na 50.000 EUR, in v prilagoditveni vlogi prav tako na 50.000 EUR.

186    Svet nasprotuje trditvam tožeče stranke.

187    V zvezi s tem je dovolj spomniti, da mora biti za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije za protipravno ravnanje njenih institucij v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU izpolnjenih več pogojev, in sicer da je ravnanje, ki se institucijam očita, nezakonito, da je škoda dejansko nastala in da med domnevnim ravnanjem in zatrjevano škodo obstaja vzročna zveza. Ker pa so navedeni trije pogoji za uveljavljanje odgovornosti kumulativni, se lahko odškodninska tožba zavrne že ob neizpolnjenosti enega od njih, ne da bi bilo treba preučiti preostala dva pogoja (sodba z dne 22. junija 2022, Haswani/Svet, T‑479/21, neobjavljena, EU:T:2022:383, točka 155).

188    Tožeča stranka v utemeljitev svojega odškodninskega zahtevka uveljavlja en sam razlog za nezakonitost, in sicer naj Svet ne bi razpolagal z informacijami ali dokazi, ki pravno zadostno dokazujejo utemeljenost omejevalnih ukrepov zoper njo.

189    Kot pa izhaja iz analize drugega tožbenega razloga (glej točko 125 zgoraj), je uvrstitev imena tožeče stranke na sporna seznama na podlagi merila družinske pripadnosti utemeljena, saj tožeči stranki ni uspelo ovreči domneve o povezanosti s sirskim režimom.

190    Zato Svetu ni mogoče očitati nezakonitega ravnanja v zvezi z izpodbijanimi akti.

191    Iz tega sledi, da pogoj v zvezi z nezakonitostjo ravnanja v smislu sodne prakse, navedene v točki 187 zgoraj, ni izpolnjen. Sicer pa so bili zavrnjeni vsi tožbeni razlogi tožeče stranke, zato Svetu ni mogoče očitati nobenega nezakonitega ravnanja.

192    Ker so pogoji za uveljavljanje odgovornosti Unije kumulativni, je treba odškodninski zahtevek zavrniti, ne da bi bilo treba preučiti preostala dva pogoja iz točke 187 zgoraj niti a fortiori dopustnost tega zahtevka.

193    Na podlagi navedenega je treba to tožbo v celoti zavrniti.

IV.    Stroški

194    V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

195    Ker tožeča stranka v obravnavani zadevi ni uspela, ji je treba v skladu s predlogi Sveta naložiti plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat)

razsodilo:

1.      Tožba se zavrne.

2.      Kindi Makhlouf se naloži plačilo stroškov.

Truchot

Kanninen

Frendo

Sampol Pucurull

Perišin

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 17. julija 2024.

Podpisi

---

*      Jezik postopka: francoščina.