–

za Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac M. J. Marcén Castán, J. C. Martín Aranda, abogados, in J. M. Rico Maesso, procurador,

–

za špansko vlado L. Aguilera Ruiz, agent,

–

za Evropsko komisijo A. C. Becker, C. Calvo Langdon in E. Sanfrutos Cano, agentke,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4 in člena 32(2) Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL 2013, L 347, str. 608) ter člena 60 Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1200/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549).

2

Predlog je bil vložen v okviru spora med Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac, ki je špansko združenje proizvajalcev goveda za meso, in Administración General del Estado (splošna državna uprava, Španija) glede zakonitosti kraljeve uredbe, ki določa, da se na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, lahko pasejo le živali s kmetijskega gospodarstva kmeta, ki zaprosi za finančno podporo iz sheme neposrednih plačil na površino.

3

Člen 58 Uredbe št. 1306/2013, ki je bila razveljavljena z Uredbo (EU) 2021/2116 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 (UL 2021, L 435, str. 187), vendar se ratione temporis uporablja za spor o glavni stvari, z naslovom „Zaščita finančnih interesov Unije“, je v odstavku 1 določal:

„V okviru [skupne kmetijske politike (SKP)] države članice sprejmejo vse zakonske in druge predpise, pa tudi vse druge potrebne ukrepe za zagotavljanje učinkovite zaščite finančnih interesov Unije, zlasti za:

4

Člen 60 te uredbe, naslovljen „Klavzula o izogibanju“, je določal:

„Brez poseganja v posebne določbe se nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje.“

5

Člen 4 Uredbe št. 1307/2013, ki je bila razveljavljena z Uredbo (EU) 2021/2115 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 o določitvi pravil o podpori za strateške načrte, ki jih pripravijo države članice v okviru skupne kmetijske politike (strateški načrti SKP) in se financirajo iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ter o razveljavitvi uredb (EU) št. 1305/2013 in (EU) št. 1307/2013 (UL 2021, L 435, str. 1), vendar se ratione temporis uporablja za spor o glavni stvari, naslovljen „Opredelitev pojmov in z njimi povezane določbe“, je določal:

„1.   V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

,kmetijsko gospodarstvo‘ pomeni vse enote, ki se uporabljajo za kmetijske dejavnosti in s katerimi upravlja kmet ter se nahajajo na ozemlju iste države članice;

,kmetijska dejavnost‘ pomeni:

[…]

[…]

2.   Države članice:

[…]

3.   Da bi zagotovili pravno varnost, se na Komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov […], ki določajo:

[…].“

6

Člen 32 te uredbe z naslovom „Aktiviranje plačilnih pravic“ je v odstavkih 1 in 2 določal:

„1.   Podpora na podlagi sheme osnovnega plačila se kmetom odobri s prijavo v skladu s členom 33(1) ob aktiviranju plačilne pravice na upravičeni hektar v državi članici, v kateri je bila dodeljena. […]

2.   V tem naslovu ,upravičeni hektar‘ pomeni:

[…].“

7

V uvodni izjavi 4 Delegirane uredba Komisije (EU) št. 639/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi pravil za neposredna plačila kmetom v podpornih shemah v okviru skupne kmetijske politike ter o spremembi Priloge X k navedeni uredbi (UL 2014, L 181, str. 1), ki je bila razveljavljena z Delegirano uredbo Komisije (EU) z dne 17. oktobra 2022 (UL 2022, L 328, str. 74), vendar se ratione temporis uporablja za spor o glavni stvari, je bilo navedeno:

„V skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije bi bilo primerno pojasniti, da bi države članice pri sprejemanju ukrepov za izvajanje prava Unije morale diskrecijsko pravico izvajati v skladu z določenimi načeli, zlasti z načelom nediskriminacije.“

8

Člen 4 te delegirane uredbe, naslovljen „Okvir za merila glede vzdrževanja kmetijskih površin v stanju, primernem za pašo ali pridelavo“, je določal:

„1.   Za namene točke (ii) člena 4(1)(c) Uredbe (EU) št. 1307/2013 države članice merila, ki jih morajo kmetje izpolnjevati, da izpolnijo obveznost vzdrževanja kmetijskih površin v stanju, primernem za pašo ali pridelavo brez pripravljalnih ukrepov, ki presegajo uporabo običajnih kmetijskih metod in strojev, določijo na enega od obeh ali oba naslednja načina:

2.   Pri določitvi meril iz odstavka 1 lahko države članice razlikujejo med različnimi vrstami kmetijskih površin.“

9

Člen 11(2) in (3) Real Decreto 1075/2014, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural (kraljeva uredba 1075/2014 o izvajanju neposrednih plačil za kmetijstvo in živinorejo ter drugih shem podpore od leta 2015 ter o upravljanju in nadzoru neposrednih plačil in plačil za razvoj podeželja) z dne 19. decembra 2014 (BOE št. 307 z dne 20. decembra 2014, str. 103644), kakor je bila spremenjena z Real Decreto 41/2021, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común (kraljeva uredba 41/2021 o posebnih določbah za uporabo kraljevih uredb 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 in 1078/2014 z dne 19. decembra 2014, izdanih za izvajanje skupne kmetijske politike v Španiji, v letih 2021 in 2022), z dne 26. januarja 2021 (BOE št. 23 z dne 27. januarja 2021, str. 7955) je določal:

„2.   Prosilec za vsako parcelo ali ogrado v vlogi za pomoč navede pridelek ali uporabo, za katero je namenjena, ali po potrebi navede, da se na ogradi izvajajo vzdrževalna dela. V prošnji se izrecno navede, ali so ograjena travinja namenjena za pridelavo na podlagi paše ali, v primeru pašnikov, na podlagi paše ali košnje, ali pa se uporabljajo samo za vzdrževanje, ki temelji na dejavnostih iz Priloge IV.

V primeru trajnega travinja v javni lasti, ki je v skupni uporabi, je dovoljena le pridelava na podlagi paše z živalmi, ki pripadajo kmetijskemu gospodarstvu prosilca, z izključitvijo živali, ki pripadajo upravi, ki ima v lasti to travinje, živali upravljavcev, ki so zadolženi za posredovanje na trgu, in živali rejcev, ki niso potrdili, da so uporabljali travinje, odvisno od primera, v skladu s pogoji, pod katerimi so uporabniki tega travinja pridobili pravico do skupne uporabe travinja, ali v skladu s pogoji, ki so ustrezno potrjeni v ustreznem aktu in ki veljajo za uporabo tega travinja kot zasebnega ali javnega dobra. V nekaterih okoliščinah lahko pristojni organi avtonomnih skupnosti dovolijo tudi pridelavo na podlagi košnje pašnikov v javni lasti, ki so v skupni uporabi, če se ugotovi, da ta košnja, za namene uporabe s strani lastnika kmetijskega gospodarstva, ki zaprosi za pomoč, spada v okvir kmetijske dejavnosti, ki jo ta lastnik dejansko opravlja. Dejavnosti vzdrževanja, navedene v Prilogi IV, niso dovoljene v nobenem primeru.

3.   Prosilec v prošnji izrecno in točno navede, da navedeni pridelki in uporabe ter prijavljene dejavnosti vzdrževanja natančno in verno odražajo njegovo kmetijsko dejavnost. Če se na podlagi upravnega nadzora na kraju samem ali spremljanja, ki ga opravi pristojni organ, ugotovi, da pridelki ali dejavnosti, ki se nanašajo na uporabo ali vzdrževanje površin, niso bili realizirani in da so izjave lažne, netočne ali malomarne ter da je poleg tega ta neskladnost vplivala na izpolnjevanje zahtev v zvezi s kmetijsko dejavnostjo na zadevnih površinah, lahko pristojni organ šteje, da gre za ustvarjanje umetnih pogojev za pridobitev pomoči, za katero se uporablja sistem sankcij iz člena 102.“

10

Združenje Asoprovac je pri Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) vložilo tožbo za razveljavitev petega odstavka prve končne določbe kraljeve uredbe 41/2021, s katerim se spreminja člen 11(2) in (3) kraljeve uredbe 1075/2014.

11

To združenje je v utemeljitev tožbe med drugim navedlo, da je zahteva, da morajo živali, ki se pasejo na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, pripadati kmetijskemu gospodarstvu prosilca za pomoč, nova ter da krši Uredbo št. 1307/2013 in Uredbo št. 1306/2013.

12

Na prvem mestu, člen 11(2) in (3) kraljeve uredbe 1075/2014, kakor je bil spremenjen s kraljevo uredbo 41/2021, naj bi kršil člena 4 in 32 Uredbe št. 1307/2013 ter člen 4 Delegirane uredbe št. 639/2014, ker naj bi španska država poleg pogojev, ki jih določa ureditev Unije, določila še dodatne pogoje za upravičenost do neposrednih pomoči na površino.

13

Na drugem mestu, ta nacionalna ureditev naj bi kršila člen 60 Uredbe št. 1306/2013 in sodno prakso Sodišča, ki se nanaša na umetno ustvarjanje pogojev za dostop do pomoči, ker naj bi se z njo uvajala neizpodbojna domneva, da je prišlo do goljufije, in naj bi iz upravičenosti do teh pomoči izključevala rejce, ki se ukvarjajo z intenzivno rejo goveda.

14

Na tretjem mestu, z navedeno nacionalno ureditvijo naj bi se uvedlo diskriminatorno obravnavanje rejcev, ki govedo intenzivno redijo za meso, in sicer iz dveh vidikov. Prva diskriminacija naj bi obstajala med španskimi rejci in rejci iz drugih držav članic Unije. Druga diskriminacija naj bi bila med samimi španskimi rejci, glede na to, ali ti svoje govedo pasejo na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, ali na zasebnem travinju.

15

V teh okoliščinah je Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

16

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4 in člen 32(2) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki zaradi preprečevanja umetnega ustvarjanja pogojev za pridobitev pomoči pri dodeljevanju trajnega travinja v javni lasti, ki je v skupni uporabi, kmetom, ki tega travinja ne uporabljajo, zahteva, da se dejavnost paše na tem travinju opravlja z živalmi, ki pripadajo kmetijskemu gospodarstvu kmeta, ki je zaprosil za pomoč.

17

Člen 32(1) Uredbe št. 1307/2013 določa, da se podpora na podlagi sheme osnovnega plačila kmetom odobri na podlagi prijave v skladu s členom 33(1) ob aktiviranju plačilne pravice na „upravičeni hektar“ v državi članici, v kateri je bila dodeljena.

18

Pojem „upravičeni hektar“, opredeljen v členu 32(2) te uredbe, v bistvu zajema vsako kmetijsko površino znotraj kmetijskega gospodarstva, ki se uporablja za kmetijsko dejavnost. Iz tega izhaja, da mora hektar, da bi ga bilo mogoče navesti v podporo prošnji za pridobitev finančne podpore iz sheme neposrednih plačil, določene s pravom Unije, izpolnjevati tri pogoje, to so, da mora biti kmetijska površina, na kateri se opravlja kmetijska dejavnost, ki je povezana z kmetijskim gospodarstvom.

19

V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da je pojem „kmetijska površina“ v členu 4(1)(e) iste uredbe opredeljen kot katera koli površina, ki se uporablja kot orno zemljišče, trajno travinje in trajni pašnik ali trajni nasad.

20

Dalje, v členu 4(1)(c) Uredbe št. 1307/2013 je pojem „kmetijska dejavnost“ opredeljen tako, da v bistvu zajema tri vrste dejavnosti, in sicer, prvič, proizvodnjo, rejo ali gojenje kmetijskih proizvodov, vključno z žetvijo, molžo, vzrejo živali in kmetijsko rejo živali, drugič, vzdrževanje kmetijske površine v stanju, primernem za pašo ali pridelavo brez pripravljalnih ukrepov, ki presegajo uporabo običajnih kmetijskih metod, na podlagi meril, ki jih določijo države članice, in tretjič, izvajanje minimalne aktivnosti na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo.

21

Če torej kmet na prijavljeni kmetijski površini ne opravlja nobene od treh dejavnosti iz člena 4(1)(c) Uredbe št. 1307/2013 ali na njej opravlja le zanemarljivo dejavnost, ni mogoče šteti, da na njej opravlja kmetijsko dejavnost.

22

Vendar ta določba ne določa ničesar glede tega, ali mora to kmetijsko dejavnost opravljati kmet, ki zaprosi za pomoč, ali pa lahko to dejavnost na podlagi prenosa neizključne pravice do paše na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, opravlja tudi tretja oseba.

23

Nazadnje, pojem „kmetijsko gospodarstvo“ je v členu 4(1)(b) Uredbe št. 1307/2013 opredeljen kot vse enote, ki se uporabljajo za kmetijske dejavnosti in s katerimi upravlja kmet ter se nahajajo na ozemlju iste države članice.

24

Sodišče je tako razsodilo, da proizvodne enote, s katerimi upravlja kmet, ne vključujejo le kmetijskih površin, ampak tudi živali, ki se uporabljajo za pašo, če ima kmet na teh živalih zadostno pravico razpolaganja za opravljanje svoje kmetijske dejavnosti, kar mora presoditi pristojno nacionalno sodišče ob upoštevanju vseh okoliščin obravnavane zadeve (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, točka 36).

25

Pojem upravljanja ne pomeni, da mora imeti kmet neomejeno pravico do razpolaganja z zadevnim zemljiščem ali zadevnimi živalmi, ko jih uporablja za kmetijske dejavnosti, ampak pomeni, da mora biti pri opravljanju svoje kmetijske dejavnosti dovolj samostojen (glej v tem smislu sodbi z dne 14. oktobra 2010, Landkreis Bad Dürkheim,C‑61/09, EU:C:2010:606, točki 61 in 62, in z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 49).

26

Tako mora imeti kmet, ko zadevno površino uporablja za to, da na njej opravlja svojo kmetijsko dejavnost, v zvezi s tem določeno možnost sprejemanja odločitev (sodba z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 50 in navedena sodna praksa).

27

Zato mora kmet, da bi bil upravičen do sheme neposrednih plačil iz člena 32 Uredbe št. 1307/2013, na kmetijski površini, ki jo navede v svoji vlogi, imeti določeno možnost sprejemanja odločitev glede uporabe zadevne površine za opravljanje svoje kmetijske dejavnosti. V tem okviru zgolj prenosa neizključne pravice do paše na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, na rejca, ki je tretja oseba, ne da bi kmet, ki zaprosi za pomoč, ohranil možnost sprejemanja odločitev v zvezi z dejavnostmi, ki se bodo na tem travinju izvajale z živalmi tretjega rejca, samega po sebi ni mogoče šteti za „kmetijsko dejavnost“ v smislu člena 4(1)(c) te uredbe.

28

V obravnavanem primeru je iz člena 11(2), prvi pododstavek, kraljeve uredbe 1075/2014, kakor je bil spremenjen s kraljevo uredbo 41/2021, razvidno, da prosilec v svoji prošnji za pomoč navede namen uporabe prijavljene ograde ali parcele, to je, natančneje, za travinja navede, ali se bodo uporabljali za pašo. V drugem pododstavku te določbe je v bistvu določeno, da je v primeru trajnega travinja v javni lasti, ki je v skupni uporabi, načeloma dovoljena le dejavnost pridelave na podlagi paše z živalmi iz kmetijskega gospodarstva prosilca.

29

Ni mogoče ugotoviti, da so španski organi s tem, da so zahtevali, da se paša opravlja z živalmi, ki pripadajo kmetijskemu gospodarstvu vlagatelja prošnje, uvedli pogoje za upravičenost, ki so dodatni glede na pogoje iz člena 32(2) Uredbe št. 1307/2013, kot so navedeni v točki 18 te sodbe. Nasprotno, zdi se, da ta zahteva spada v okvir opredelitve kmetijskega gospodarstva, saj je v tej nacionalni ureditvi zgolj opozorjeno, da mora prosilec imeti zadostno pravico razpolaganja s temi živalmi za opravljanje svoje kmetijske dejavnosti, ne da bi se pri tem zahtevala lastninska pravica na teh živalih.

30

Ob tem je treba ugotoviti, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da morajo države članice – glede na to, da imajo v okviru shem podpor iz SKP polje proste presoje – to polje proste presoje uporabljati ob spoštovanju ciljev, ki se želijo doseči s predpisi Unije, in splošnih načel prava Unije, zlasti načela sorazmernosti, ki zahteva, da morajo biti ukrepi, ki se uvajajo z neko določbo, primerni za uresničenje zastavljenega cilja in ne smejo preseči tega, kar je nujno za njegovo dosego (glej v tem smislu sodbo z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, točki 40 in 42).

31

V zvezi s tem, in čeprav mora predložitveno sodišče preveriti, ali je bilo to načelo v okviru nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari spoštovano, je treba ugotoviti, da je bila ta zahteva, kot je razvidno tako iz navedb predložitvenega sodišča kot tudi iz stališč španske vlade in Komisije, naložena zaradi, prvič, boja proti zlorabam in goljufijam ter, drugič, zagotavljanja primernega življenjskega standarda kmetijski skupnosti. Ob upoštevanju same narave zadevnih travinj – ki so pogosto na gorskih območjih, na katerih se lahko pasejo živali, ki pripadajo različnim kmetijskim gospodarstvom, in na katerih se lahko te živali prosto premikajo – bi bilo namreč še posebej težko zagotoviti ne le učinkovitost paše, ampak tudi preverjanje, kateri kmetje na tem trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, dejansko opravljajo kmetijsko dejavnost paše.

32

V obravnavanem primeru ta cilja ustrezata ciljem, ki jim sledi ureditev Unije. Po eni strani namreč člen 39(1)(b) PDEU določa, da sheme podpore v okviru SKP predvidevajo neposredno dohodkovno podporo, katere cilj je zagotoviti primerno življenjsko raven kmetijske skupnosti, zlasti s povečanjem individualnega zaslužka oseb, ki se ukvarjajo s kmetijstvom.

33

Po drugi strani, kot sta španska vlada in Komisija navedli v svojih pisnih stališčih, je bila ta nacionalna ureditev sprejeta za izvajanje člena 58(1) Uredbe št. 1306/2013, ki državam članicam omogoča, da sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za zagotovitev učinkovite zaščite finančnih interesov Unije in, natančneje, za zagotovitev zakonitosti in pravilnosti operacij, ki se financirajo iz skladov Unije, ter za zagotovitev učinkovitega preprečevanja goljufij, zlasti na področjih z večjo stopnjo tveganja.

34

Glede primernosti nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari za dosego takih ciljev zadostuje ugotovitev – ki jo mora preveriti še predložitveno sodišče – da se zdi ta ureditev primerna za uresničitev teh ciljev, ker je njen namen, kot je razvidno iz točke 31 te sodbe, da se na tem trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, zagotovi dejansko opravljanje kmetijske dejavnosti paše.

35

Zdi se – kar mora sicer preveriti še predložitveno sodišče – da zahteva iz točke 29 te sodbe prav tako ne presega tega, kar je nujno za dosego navedenih ciljev, saj se z njo zahteva le, da se kmetijska dejavnost paše na tem trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, opravlja z živalmi, ki pripadajo kmetijskemu gospodarstvu prosilca, ne da bi se zahtevalo, da ima ta lastninsko pravico na teh živalih.

36

Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 4 in člen 32(2) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki zaradi preprečevanja umetnega ustvarjanja pogojev za pridobitev pomoči pri dodeljevanju trajnega travinja v javni lasti, ki je v skupni uporabi, kmetom, ki tega travinja ne uporabljajo, zahteva, da se dejavnost paše na tem travinju opravlja z živalmi, ki pripadajo kmetijskemu gospodarstvu kmeta, ki je zaprosil za pomoč.

37

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 60 Uredbe št. 1306/2013 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki zaradi preprečevanja umetnega ustvarjanja pogojev za pridobitev pomoči pri dodeljevanju trajnega travinja v javni lasti, ki je v skupni uporabi, kmetom, ki tega travinja ne uporabljajo, zahteva, da se dejavnost paše na tem travinju opravlja z živalmi, ki pripadajo kmetijskemu gospodarstvu kmeta, ki je zaprosil za pomoč.

38

V skladu s členom 60 Uredbe št. 1306/2013 se brez poseganja v posebne določbe nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje.

39

Iz tega besedila izhaja, da člen 60 te uredbe v bistvu pomeni ponovitev prejšnjih določb, s katerimi se kodificira obstoječa sodna praksa, v skladu s katero se posamezniki ne morejo sklicevati na pravo Unije z namenom goljufije ali zlorabe (glej v tem smislu sodbi z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, točka 68, in z dne 9. februarja 2023, Druvnieks, C‑668/21, neobjavljena, EU:C:2023:82, točka 31).

40

Iz ustaljene sodne prakse je namreč razvidno, da uporabe uredb Unije ni mogoče razširiti tako, da bi zajemale zlorabe gospodarskih subjektov (sodba z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, točka 69 in navedena sodna praksa).

41

Sodišče pa je presodilo, da je za dokaz o zlorabi potencialnega prejemnika pomoči po eni strani potreben skupek objektivnih okoliščin, iz katerih izhaja, da čeprav so bili formalno spoštovani pogoji, določeni v zadevni ureditvi, cilj, ki mu ta ureditev sledi, ni bil dosežen, in po drugi strani subjektivni element, ki sestoji iz namena pridobiti korist, ki izhaja iz ureditve Unije, tako da se umetno ustvarijo pogoji, zahtevani za pridobitev te koristi (sodba z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, točka 70 in navedena sodna praksa).

42

Poleg tega je Sodišče navedlo, da mora nacionalno sodišče v skladu z dokaznimi pravili nacionalnega prava, če to ne ogroža učinkovitosti prava Unije, ugotoviti obstoj teh dveh elementov (sodba z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos,C‑176/20, EU:C:2022:274, točka 71 in navedena sodna praksa).

43

Iz tega izhaja, da bi bila v nasprotju s členom 60 Uredbe št. 1306/2013 nacionalna ureditev, s katero bi se na splošno in brez vsakršne presoje konkretnih okoliščin določila domneva, da gre v primeru, če se kmetijska dejavnost paše na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, opravlja z živalmi, ki ne pripadajo kmetijskemu gospodarstvu prosilca za pomoč, za umetno ustvarjanje pogojev za dostop do pomoči.

44

V obravnavanem primeru pa nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari – kar mora preveriti še predložitveno sodišče – ne določa domneve, da gre za umetno ustvarjanje pogojev za dostop do pomoči v smislu tega člena 60.

45

Kot je namreč razvidno iz predložitvene odločbe, člen 11(2), prvi pododstavek, kraljeve uredbe 1075/2014, kakor je bil spremenjen s kraljevo uredbo 41/2021, v bistvu določa, da prosilec v svoji prošnji za pomoč navede namen uporabe prijavljene ograde ali parcele, to je, natančneje, za travinja navede, da se bodo uporabljala za pašo. Člen 11(2), drugi pododstavek, te kraljeve uredbe v bistvu določa, da je v primeru trajnega travinja v javni lasti, ki je v skupni uporabi, načeloma dovoljena le pridelava na podlagi paše z živalmi, ki pripadajo kmetijskemu gospodarstvu vlagatelja. Odstavek 3 istega člena 11 pristojnemu upravnemu organu prepušča nalogo, da v konkretnih okoliščinah presodi, ali so izjave lažne, netočne ali malomarne in ali je ta neskladnost vplivala na izpolnjevanje zahtev v zvezi s kmetijsko dejavnostjo na zadevnih površinah, tako da lahko ta organ šteje, da gre za umetno ustvarjanje pogojev za dostop do pomoči.

46

Kot je bilo opozorjeno v točki 33 te sodbe, je bila ta ureditev sprejeta v okviru izvajanja člena 58(1) te uredbe, ki državam članicam dovoljuje, da v okviru SKP sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za zagotovitev učinkovite zaščite finančnih interesov Unije in, natančneje, za zagotovitev zakonitosti in pravilnosti dejavnosti, ki se financirajo iz skladov, ter za zagotovitev učinkovitega preprečevanja goljufij, zlasti na področjih z večjo stopnjo tveganja.

47

Glede na zgoraj navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 60 Uredbe št. 1306/2013 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki zaradi preprečevanja umetnega ustvarjanja pogojev za pridobitev pomoči pri dodeljevanju trajnega travinja v javni lasti, ki je v skupni uporabi, kmetom, ki tega travinja ne uporabljajo, zahteva, da se dejavnost paše na tem travinju opravlja z živalmi, ki pripadajo kmetijskemu gospodarstvu kmeta, ki je zaprosil za pomoč.

48

Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4(1)(c) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki izključuje možnost, da bi se dejavnost paše na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, lahko opredelila kot dejavnost vzdrževanja teh površin v stanju, primernem za pašo.

49

V zvezi s tem je treba navesti, da se predložitvenemu sodišču postavljajo vprašanja glede točke (ii) te določbe, ki v bistvu določa, da pojem „kmetijska dejavnost“ pomeni vzdrževanje kmetijske površine v stanju, primernem za pašo brez pripravljalnih ukrepov, ki presegajo uporabo običajnih kmetijskih metod, na podlagi meril, ki jih določijo države članice v skladu z okvirom, ki ga vzpostavi Komisija.

50

Člen 4(1)(c)(ii) Uredbe št. 1307/2013 je treba razlagati v povezavi s členom 4(2)(a) te uredbe, ki določa, da države članice določijo merila, ki jih morajo kmetje izpolnjevati, da bi izpolnili obveznost vzdrževanja kmetijske površine v stanju, primernem za pašo ali pridelavo.

51

Ker dejavnost vzdrževanja ni opredeljena niti v teh določbah niti v nobeni drugi določbi te uredbe, imajo države članice polje proste presoje pri določanju meril za vzdrževanje kmetijske površine v stanju, primernem za pašo.

52

Glede vprašanja, ali to polje proste presoje vključuje možnost, da država članica v svoji nacionalni ureditvi dejavnost paše na kmetijskih površina izključi iz dejavnosti vzdrževanja teh površin v stanju, primernem za pašo, je treba navesti še, da člen 4(3)(a) Uredbe št. 1307/2013 določa, da se za zagotovitev pravne varnosti na Komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov, s katerimi določi okvir, v katerem naj države članice določijo merila, ki jih morajo kmetje upoštevati, da bi izpolnili obveznost vzdrževanja kmetijske površine v stanju, primernem za pašo.

53

Delegirana uredba št. 639/2014, ki je bila sprejeta v ta namen in v katere uvodni izjavi 4 je navedeno, da bi morale države članice pri sprejemanju ukrepov za izvajanje prava Unije diskrecijsko pravico izvajati v skladu z, med drugim, načelom nediskriminacije, pa v členu 4(1) zgolj določa, da države članice merila, ki jih morajo kmetje izpolnjevati, da izpolnijo obveznost vzdrževanja kmetijskih površin v stanju, primernem za pašo ali pridelavo brez pripravljalnih ukrepov, ki presegajo uporabo običajnih kmetijskih metod in strojev, določijo na enega od obeh ali oba naslednja načina, in sicer v bistvu tako, da zahtevajo, da kmet izvede vsaj eno letno aktivnost, in/ali da določijo, kakšne lastnosti morajo imeti kmetijske površine, da se štejejo za vzdrževane v stanju, primernem za pašo ali pridelavo. Odstavek 2 tega člena določa, da lahko države članice pri določanju teh meril razlikujejo med različnimi vrstami kmetijskih površin.

54

Iz tega sledi, da mora kmet dejavnost vzdrževanja načeloma na določeni kmetijski površini sicer izvesti vsaj enkrat letno, vendar člen 4 Delegirane uredbe št. 639/2014 državi članici ne prepoveduje, da izključi možnost, da bi se dejavnost paše na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, opredelila kot dejavnost vzdrževanja teh površin v stanju, primernem za pašo.

55

Ta razlaga je skladna s ciljem, navedenim v točki 33 te sodbe, da se z bojem proti nepravilnostim in goljufijam zaščitijo finančni interesi Unije. Ob upoštevanju same narave zadevnih travinj, navedene v točki 31 te sodbe – to je, da gre pogosto za gorska območja, na katerih se lahko pasejo živali, ki pripadajo različnim kmetijskim gospodarstvom, in na katerih se lahko te živali prosto premikajo – bi bilo namreč posebej težko, če ne nemogoče, preveriti, kateri kmetje na istem trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, dejansko opravljajo dejavnost paše za pridelavo in kateri opravljajo dejavnost vzdrževanja teh površin v stanju, primernem za pašo, saj sta ti dejavnosti v bistvu enaki.

56

Glede na zgoraj navedeno je treba člen 4(1)(c)(ii) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki izključuje možnost, da bi se dejavnost paše na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, lahko opredelila kot dejavnost vzdrževanja teh površin v stanju, primernem za pašo.

57

Predložitveno sodišče s četrtim in petim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4(1)(b) in (c) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero oseba, ki je zgolj imetnik neizključne pravice do paše na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, in ki to pravico prenese na rejca, ki je tretja oseba, da bi slednji to dejavnost paše opravljal z lastnimi živalmi, ne opravlja kmetijske dejavnosti v smislu člena 4(1)(c)(i) te uredbe in za to osebo ni mogoče šteti, da upravlja s tem travinjem za namene izvajanja dejavnosti vzdrževanja te površine v stanju, primernem za pašo, v smislu člena 4(1)(c)(ii) te uredbe.

58

Na prvem mestu, člen 4(1)(c)(i) Uredbe št. 1307/2013 določa, da pojem „kmetijska dejavnost“ pomeni proizvodnjo, rejo ali gojenje kmetijskih proizvodov, vključno z molžo, vzrejo živali in kmetijsko rejo živali.

59

Iz tega sledi, da ta določba iz pojma „kmetijska dejavnost“ ne izključuje izrecno prenosa neizključne pravice do paše na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, na tretjega rejca, da bi ta pašo opravljal s svojimi živalmi.

60

Vendar, in kot je bilo opozorjeno v točki 27 te sodbe, je za upravičenost do sheme neposrednih plačil iz člena 32 Uredbe št. 1307/2013 pomembno, da ima kmet na kmetijski površini, ki jo prijavi v svoji vlogi, določeno možnost sprejemanja odločitev glede uporabe zadevne površine za opravljanje svoje kmetijske dejavnosti, kar pomeni, da ima zadostno pravico razpolaganja in zadostno samostojnost za opravljanje svoje kmetijske dejavnosti.

61

Zato prenosa neizključne pravice do paše na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, na rejca, ki je tretja oseba, ne da bi kmet, ki zaprosi za pomoč, ohranil možnost sprejemanja odločitev v zvezi z dejavnostmi, ki se bodo na tem travinju izvajale z živalmi tretjega rejca, ni mogoče šteti za „kmetijsko dejavnost“ v smislu člena 4(1)(c) te uredbe.

62

Na drugem mestu, iz člena 4(1)(c)(ii) Uredbe št. 1307/2013 izhaja, da pojem „kmetijska dejavnost“ pomeni dejavnost vzdrževanja kmetijske površine v stanju, primernem za pašo, na podlagi meril, ki jih države članice določijo v skladu z okvirom, ki ga vzpostavi Komisija.

63

Vendar ta določba iz pojma „kmetijska dejavnost“ ne izključuje izrecno prenosa neizključne pravice do paše na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, na tretjega rejca, da bi ta pašo opravljal s svojimi živalmi.

64

Kot pa je bilo opozorjeno v točki 18 te sodbe, je treba to dejavnost opravljati v okviru kmetijskega gospodarstva, kar pomeni, da mora imeti kmet, ki je odstopnik, zadostno pravico razpolaganja z živalmi za opravljanje svoje kmetijske dejavnosti.

65

Iz navedb predložitvenega sodišča pa ni razvidno, da za prenos neizključne pravice do paše na teh pašnikih veljajo določila, ki ohranjajo zadostno pravico kmeta, ki je odstopnik, do razpolaganja z dejavnostjo paše in z živalmi tretjega rejca in na podlagi katerih bi bilo mogoče presoditi, ali ta kmet opravlja dejavnost vzdrževanja kmetijske površine v stanju, primernem za pašo.

66

Glede na navedeno je treba na četrto in peto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 4(1)(b) in (c) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero oseba, ki je zgolj imetnik neizključne pravice do paše na trajnem travinju v javni lasti, ki je v skupni uporabi, in ki to pravico prenese na rejca, ki je tretja oseba, da bi slednji to dejavnost paše opravljal z lastnimi živalmi, ne opravlja kmetijske dejavnosti v smislu člena 4(1)(c)(i) te uredbe in za to osebo ni mogoče šteti, da upravlja s tem travinjem za namene izvajanja dejavnosti vzdrževanja te površine v stanju, primernem za pašo, v smislu člena 4(1)(c)(ii) te uredbe.

67

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo: