I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

B. Nemško pravo

II. Predhodni postopek

III. Tožba

A. Prvi očitek: nedoločitev posebnih ohranitvenih območij

1. Trditve strank

2. Presoja Sodišča

B. Drugi očitek: nedoločitev ciljev ohranjanja

1. Trditve strank

2. Presoja Sodišča

a) Trditev, da za 88 območij od 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, niso bili sprejeti podrobni cilji ohranjanja

b) Trditev, ki se nanaša na splošno in strukturno prakso, da se cilji ohranjanja določajo v nasprotju z zahtevami iz člena 4(4) Direktive o habitatih

C. Tretji očitek: nedoločitev potrebnih ohranitvenih ukrepov

1. Trditve strank

2. Presoja Sodišča

Stroški

1

Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila svojih obveznosti iz:

2

V tretji, osmi in enajsti uvodni izjavi Direktive o habitatih je navedeno:

„ker ta direktiva prispeva k splošnemu cilju trajnostnega razvoja, saj je njen glavni cilj spodbujati vzdrževanje biotske raznovrstnosti ob upoštevanju gospodarskih, družbenih, kulturnih in regionalnih zahtev; ker je treba za vzdrževanje biotske raznovrstnosti pri določenih primerih vzdrževati ali celo spodbujati človekove dejavnosti;

[…]

ker je primerno, da se na vsakem določenem območju izvajajo potrebni ukrepi glede na zastavljene cilje ohranjanja;

[…]

ker je treba opraviti ustrezno presojo vsakega načrta ali programa, ki bi lahko pomembno vplival na cilje ohranjanja območja, ki je bilo ali bo določeno“.

3

Člen 1 te direktive določa:

„V tej direktivi:

[…]

[…]“.

4

Člen 3(1) in (2) navedene direktive določa:

„1.   Vzpostavi se usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.

Omrežje Natura 2000 vključuje posebna območja varstva, ki so jih države članice določile na podlagi Direktive 79/409/EGS [Sveta z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 98)].“

2.   Vsaka država članica prispeva k vzpostavitvi Nature 2000 sorazmerno glede na zastopanost naravnih habitatnih tipov in habitatov vrst iz odstavka 1 na njenem ozemlju. Zato vsaka država članica skladno s členom 4 določi posebna ohranitvena območja, pri čemer upošteva cilje iz odstavka 1.

5

Člen 4 iste direktive določa:

„1.   Na podlagi meril iz Priloge III (faza 1) in ustreznih znanstvenih informacij vsaka država članica predlaga seznam območij in označi, kateri naravni habitatni tipi iz Priloge I in domorodne vrste iz Priloge II so prisotni na teh območjih. Pri živalskih vrstah z velikim območjem razširjenosti ta območja ustrezajo tistim prostorom naravnega območja razširjenosti te vrste, ki imajo fizične ali biološke dejavnike, bistvene za njihovo življenje in razmnoževanje. Pri vodnih vrstah z velikim območjem razširjenosti se taka območja predlagajo le, če je možno opredeliti območje, ki ima fizične in biološke dejavnike, bistvene za njihovo življenje in razmnoževanje. Če je to primerno, države članice predlagajo, glede na izide spremljanja iz člena 11, prilagoditev seznama.

Seznam se pošlje Komisiji v treh letih od notifikacije te direktive skupaj z informacijami o vsakem območju. Te informacije vključujejo karto območja, njegovo ime, lokacijo, obseg in podatke, zbrane pri uporabi meril iz Priloge III (faza 1) in se predložijo v obliki, ki jo določi Komisija, skladno s postopkom iz člena 21.

2.   Na podlagi meril iz Priloge III (faza 2) ter v okviru vsake od devetih biogeografskih regij iz člena 1(c)(iii) in celotnega ozemlja iz člena 2(1) Komisija izdela iz seznamov držav članic v soglasju z vsako državo članico osnutek seznama območij, pomembnih za Skupnost, v katerem so označena območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami.

Države članice, katerih območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi in prednostnimi vrstami obsegajo več kot 5 % nacionalnega ozemlja, lahko v soglasju s Komisijo zahtevajo, da se merila iz Priloge III (faza 2) prožneje uporabljajo pri izbiri vseh območij, ki so na njenem ozemlju pomembna za Skupnost.

Seznam območij, ki so bila izbrana za območja, pomembna za Skupnost, na katerem so označena območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami, sprejme Komisija skladno s postopkom iz člena 21.

3.   Seznam iz odstavka 2 se izdela v šestih letih od notifikacije te direktive.

4.   Ko je območje, pomembno za Skupnost, sprejeto skladno s postopkom iz odstavka 2, zadevna država članica čim prej in najkasneje v šestih letih določi to območje za posebno ohranitveno območje in določi prednostne naloge glede na pomembnost območij za ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I ali vrste iz Priloge II ter za usklajenost Nature 2000 in glede na nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila.

5.   Takoj, ko je območje uvrščeno na seznam iz tretjega pododstavka odstavka 2, zanj velja člen 6(2), (3) in (4).“

6

Člen 6, od (1) do (3), Direktive o habitatih določa:

„1.   Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.

2.   Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.

3.   Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.“

7

Člen 22 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (zvezni zakon o varstvu narave in ohranjanju krajine) z dne 29. julija 2009 (BGBl. 2009 I, str. 2542, v nadaljevanju: zvezni zakon o varstvu narave) določa:

„1.   Uvedba varstva delov narave in krajine se določi z izjavo. V izjavi se opredelijo predmet varstva, cilj varstva, obveznosti in prepovedi, ki so potrebne za dosego tega cilja varstva in, če je to potrebno, vzdrževalni in razvojni ukrepi ter ukrepi za obnovitev stanja, oziroma ta izjava vsebuje za to potrebna dovoljenja. Ohranitvena območja se lahko razdelijo na območja, ki uživajo različne stopnje varstva glede na zastavljeni cilj varstva; ta območja lahko vključujejo tudi okolje, potrebno za varstvo.

2.   Če v odstavkih 2a in 2b ni določeno drugače, obliko in postopek varstva, upoštevanje formalnih in postopkovnih napak ter možnost, da se te odpravijo, in ohranitev obstoječih izjav v zvezi z zaščitenim delom narave in krajine v veljavi ureja pravo zvezne dežele. Uvedba varstva se lahko izvede tudi na medregionalni ravni.

[…]“.

8

Člen 33 tega zakona določa:

„(1)   Prepovedane so vse spremembe in vznemirjanje, ki bi lahko povzročili pomembno poslabšanje območja Natura 2000 glede elementov, ki so bistveni za cilje ohranjanja ali varstva. Organ, pristojen za varstvo narave in ohranjanje krajine, lahko pod pogoji iz člena 34, od (3) do (5), odobri odstopanja od prepovedi iz prvega stavka in prepovedi iz člena 32(3).

(1a)   Na območjih Natura 2000 je prepovedana gradnja objektov za naslednje namene:

1. za lomljenje plasti iz skrilavca, glinenca ali laporovca ali plasti, ki so nahajališča premoga, pod hidravličnim tlakom za iskanje ali pridobivanje zemeljskega plina,

2. za podzemno skladiščenje vode za črpanje, ki je bila uporabljena za ukrepe iz točke 1.

Člen 34 se v zvezi s tem ne uporablja.

[…]“.

9

Člen 34 navedenega zakona določa:

„(1)   Pred vsako odobritvijo ali izvedbo projekta je treba opraviti presojo njegovih posledic za cilje ohranjanja območja Natura 2000, če bi lahko ta projekt sam ali skupaj z drugimi načrti in projekti pomembno vplival na območje in ni neposredno namenjen upravljanju območja. […]

(2)   Če je iz presoje posledic razvidno, da bi projekt lahko resno škodoval temu območju v njegovih elementih, ki so bistveni za cilje ohranjanja ali varstva, je projekt prepovedan.

(3)   Z odstopanjem od odstavka 2 se lahko tak projekt odobri ali izvede le

1. če je potreben iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in

2. če ni druge razumne možnosti, ki bi omogočila, da se rezultat projekta doseže na drugem območju tako, da ne povzroči nobene škode ali da povzroči škodo manjšega obsega.

[…]“.

10

Člen 65(1) istega zakona določa:

„Lastniki in drugi imetniki pravice do uživanja nepremičnin morajo dopustiti ukrepe za varstvo narave in ohranjanje krajine, ki temeljijo na določbah tega zakona, pravnih predpisih, sprejetih ali veljavnih na podlagi tega zakona, ali na zakonodaji zveznih dežel na področju varstva narave, če se s tem ne posega nesprejemljivo v uživanje nepremičnine. To ne posega v strožja pravila na ravni zveznih dežel.“

11

Komisija je z odločbami 2004/69, 2004/798 in 2004/813 sestavila sezname za Skupnost pomembnih območij v alpskih, celinskih in atlantskih biogeografskih regijah. Ti seznami so bili posodobljeni z odločbami 2008/218, 2008/25 in 2008/23.

12

Šestletni rok za določitev teh območij za posebna ohranitvena območja iz člena 4(4) Direktive o habitatih se je iztekel 25. januarja 2014.

13

Komisija je z dopisoma z dne 13. junija 2012 in 17. februarja 2014 od Zvezne republike Nemčije zahtevala informacije o trenutnem stanju določitve posebnih ohranitvenih območij v skladu s členom 4(4) Direktive o habitatih in o sprejetju potrebnih ohranitvenih ukrepov v skladu s členom 6 te direktive.

14

Glede na odgovor Zvezne republike Nemčije z dne 26. junija 2014 je Komisija menila, da ta država članica ni izpolnila obveznosti iz določb, navedenih v prejšnji točki, in ji je 27. februarja 2015 poslala uradni opomin.

15

Komisija je 26. januarja 2019 Zvezni republiki Nemčiji poslala dodaten uradni opomin.

16

Komisija je 13. februarja 2020, po preučitvi odgovora, ki ga je ta država članica podala v dopisih z dne 26. aprila in 11. junija 2019, na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU izdala obrazloženo mnenje, s katerim je tej državi članici očitala, da ni izpolnila zlasti obveznosti iz člena 4(4) in člena 6 Direktive o habitatih:

17

Komisija je z dopisom z dne 12. marca 2020 na prošnjo Zvezne republike Nemčije rok za odgovor na obrazloženo mnenje podaljšala do 13. junija 2020.

18

Zvezna republika Nemčija je z dopisom z dne 12. junija 2020 Komisijo obvestila, da so bila določena vsa posebna ohranitvena območja, razen območij v deželi Spodnja Saška, da bo postopek v zvezi z 88 manjkajočimi območji v tej deželi končan pred koncem leta 2022 in da bodo pomanjkljivi ohranitveni ukrepi za 737 območij dopolnjeni do leta 2023. Glede pravnih zahtev za cilje ohranjanja in ohranitvene ukrepe je ta država članica potrdila svoje nestrinjanje z oceno Komisije.

19

Komisija je menila, da Zvezna republika Nemčija s tem ni sprejela potrebnih ukrepov za izpolnitev obveznosti iz člena 4(4) in člena 6(1) Direktive o habitatih, zato je 18. februarja 2022 vložila to tožbo.

20

Komisija v utemeljitev tožbe navaja tri očitke, od katerih se prva dva nanašata na kršitev člena 4(4) Direktive o habitatih, tretji pa na kršitev člena 6(1) te direktive. Prvič, trdi, da 88 od 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, ni bilo določenih za posebna ohranitvena območja, drugič, da cilji ohranjanja niso bili določeni za navedenih 88 območij in da Zvezna republika Nemčija za določitev ciljev ohranjanja sledi splošni in strukturni praksi, ki ne izpolnjuje zahtev iz člena 4(4) Direktive o habitatih, in tretjič, da po eni strani za 737 območij od 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, ni bilo določenih zadostnih ohranitvenih ukrepov in da po drugi strani Zvezna republika Nemčija za sprejetje ohranitvenih ukrepov izvaja splošno in strukturno prakso, ki ne izpolnjuje zahtev iz člena 6(1) Direktive o habitatih.

21

Zvezna republika Nemčija predlaga zavrnitev te tožbe.

22

Komisija s prvim očitkom Zvezni republiki Nemčiji očita, da je s tem, da 88 od 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, ni določila za posebna ohranitvena območja v deželi Spodnji Saški, kršila obveznosti iz člena 4(4) Direktive o habitatih.

23

Ta institucija meni, da je mogoče sodno prakso Sodišča, zlasti sodbi z dne 27. februarja 2003, Komisija/Belgija (C‑415/01, EU:C:2003:118, točki 22 in 23), in z dne 14. oktobra 2010, Komisija/Avstrija (C‑535/07, EU:C:2010:602, točka 64), v zvezi s posebnimi območji varstva iz Direktive 2009/147/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. novembra 2009 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL 2010, L 20, str. 7), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2013/17/EU z dne 13. maja 2013 (v nadaljevanju: Direktiva o pticah), ob upoštevanju ciljev ohranjanja, ki jih določata direktivi o habitatih in o pticah, uporabiti v obravnavani zadevi. V skladu s to sodno prakso bi morala biti posebna območja varstva določena z nesporno zavezujočo močjo ter z zahtevano specifičnostjo, natančnostjo in jasnostjo, da bi bila izpolnjena zahteva po pravni varnosti.

24

Zvezna republika Nemčija v odgovoru na tožbo trdi, da je med datumom, ko je Komisija poslala obrazloženo mnenje, in 31. marcem 2022 za posebna ohranitvena območja določila zadnja zadevna območja, pomembna za Skupnost. Le pet navedenih območij naj še vedno ne bi bilo določenih za posebna ohranitvena območja in naj bi jih bilo treba v skladu s členom 4(2) Direktive o habitatih odstraniti s seznamov območij v okviru prihodnjih posodobitev teh seznamov.

25

Zvezna republika Nemčija dodatno navaja, da člen 33 zveznega zakona o varstvu narave v vseh različicah, ki veljajo od 4. aprila 2002, določa pravno varstvo vseh območij, pomembnih za Skupnost, ki so bila priglašena Komisiji in ki so uvrščena na seznam v skladu s členom 4(2) Direktive o habitatih, preden so konkretno določena za posebna ohranitvena območja. Ta država članica trdi, da je bilo zato na 88 območjih, za katera Komisija meni, da niso bila določena za posebna ohranitvena območja, v skladu z navedenim členom 33 prepovedano izvesti kakršne koli spremembe in vznemirjanje, ki bi lahko povzročili znatno poslabšanje teh območij, in da je bilo treba v skladu s členom 34 navedenega zakona načrte ali projekte v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih preučiti glede na njihove posledice za okolje.

26

Najprej je treba opozoriti, da člen 3(2) Direktive o habitatih državam članicam nalaga, da prispevajo k vzpostavitvi omrežja Natura 2000 sorazmerno glede na zastopanost naravnih habitatnih tipov iz Priloge I k tej direktivi in habitatov vrst iz Priloge II k navedeni direktivi na njihovem ozemlju ter da v ta namen v skladu s členom 4 iste direktive in po postopku, določenem s to direktivo, območja določijo za posebna ohranitvena območja.

27

Postopek določitve območij za posebna ohranitvena območja, kot je določen v členu 4 Direktive o habitatih, poteka v štirih fazah. V skladu z odstavkom 1 tega člena vsaka država članica predlaga seznam območij in označi, kateri naravni habitatni tipi in domorodne vrste so prisotni, ta seznam pa se pošlje Komisiji (prva faza). V skladu z odstavkom 2 navedenega člena izdela Komisija iz seznamov držav članic v soglasju z vsako državo članico osnutek seznama območij, pomembnih za Skupnost (druga faza). Na podlagi tega osnutka seznama Komisija sprejme seznam izbranih območij (tretja faza). Na podlagi odstavka 4 istega člena zadevna država članica po tem, ko je območje, pomembno za Skupnost, sprejeto, to območje čim prej in najkasneje v šestih letih določi za posebno ohranitveno območje ter določi prednostne naloge glede na pomembnost območij za ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa ali vrste ter za usklajenost Nature 2000 (četrta faza) (sodba z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij),C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 45 in navedena sodna praksa).

28

Zvezna republika Nemčija na eni strani ne izpodbija tega, da ob izteku roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju, to je 13. junija 2020, vseh 88 območij izmed 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, ni bilo uradno določenih za posebna ohranitvena območja. Vendar trdi, da je med datumom, ko je Komisija poslala obrazloženo mnenje, in 31. marcem 2022 za posebna ohranitvena območja določila zadnja zadevna območja, pomembna za Skupnost, tako da naj samo pet navedenih območij še vedno ne bi bilo določenih za posebna ohranitvena območja.

29

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj zadevne države članice, kakršen je bil ta ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da naknadnih sprememb Sodišče ne more upoštevati (sodba z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov), C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 82 in navedena sodna praksa).

30

Na drugi strani se Zvezna republika Nemčija sklicuje na dejstvo, da člena 33 in 34 zveznega zakona o varstvu narave od leta 2002 določata pravno varstvo vseh območij, pomembnih za Skupnost, ki so bila priglašena Komisiji in ki so bila uvrščena na seznam v skladu s členom 4(2) Direktive o habitatih, preden so konkretno določena za posebna ohranitvena območja.

31

Vendar Zvezna republika Nemčija z navedbo, da je varstvo z nemško ureditvijo priznano vsem območjem, pomembnim za Skupnost, ki so bila priglašena Komisiji in uvrščena na seznam v skladu s členom 4(2) Direktive o habitatih, preden so bila konkretno določena za posebna ohranitvena območja, priznava, da ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, teh območij še ni določila za posebna ohranitvena območja.

32

Poleg tega je treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso določbe direktive prenesti z nesporno zavezujočo močjo, z zahtevano specifičnostjo, natančnostjo in jasnostjo, da bi bila izpolnjena zahteva po pravni varnosti (sodba z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij),C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 48 in navedena sodna praksa).

33

V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da nacionalna ureditev, na katero se sklicuje Zvezna republika Nemčija, ne izpolnjuje posebne obveznosti iz člena 4(4) Direktive o habitatih, da se območja, pomembna za Skupnost, formalno določijo za posebna ohranitvena območja.

34

Taka določitev je namreč obvezna faza ureditve varstva habitatov in vrst, ki je določena s to direktivo.

35

K tej obveznosti je treba dodati obveznost določitve ciljev ohranjanja v skladu s členom 4(4) Direktive o habitatih in določitve ohranitvenih ukrepov v skladu s členom 6(1) te direktive (sodba z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij),C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 53 in navedena sodna praksa).

36

Obveznost držav članic, da sprejmejo ohranitvene ukrepe, potrebne za varstvo posebnih ohranitvenih območij, ki je določena v členu 6 Direktive o habitatih, je ločena od formalne obveznosti teh držav iz člena 4(4) te direktive, da območja, pomembna za Skupnost, določijo za posebna ohranitvena območja (sodba z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij),C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 54).

37

V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Zvezna republika Nemčija s tem, da 88 od 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, ni določila za posebna ohranitvena območja, ni izpolnila obveznosti iz člena 4(4) Direktive o habitatih.

38

Zato je treba prvi očitek sprejeti.

39

Komisija z drugim očitkom Zvezni republiki Nemčiji na eni strani očita, da za 88 območij od 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, ni objavila podrobnih ciljev ohranjanja, s čimer je kršila člen 4(4) Direktive o habitatih. Na drugi strani ta institucija trdi, da je splošna in strukturna praksa nemških organov pri določanju ciljev ohranjanja v nasprotju z zahtevami iz te določbe, prvič, ker ti cilji ne vsebujejo kvantitativnih in merljivih elementov, drugič, ker Zvezna republika Nemčija ne določa razlikovanja med ciljem „obnovitve“ in ciljem „vzdrževanja“ predmetov varstva, in tretjič, ker cilji ohranjanja, ki jih je določila ta država članica, niso pravno zavezujoči za tretje osebe.

40

Na prvem mestu, Komisija obveznost določitve podrobnih ciljev ohranjanja za vsako območje v roku največ šestih let izpeljuje iz člena 4(4) Direktive o habitatih, kakor ga je Sodišče razložilo v sodbi z dne 17. decembra 2020, Komisija/Grčija (C‑849/19, EU:C:2020:1047, točke od 46 do 52).

41

Komisija trdi, da Zvezna republika Nemčija ni določila teh ciljev ohranjanja pred določitvijo območja za posebno ohranitveno območje, zato naj ta država članica ne bi določila navedenih ciljev za vsa zadevna območja, pomembna za Skupnost, ki niso bila določena za posebna ohranitvena območja. Ta država članica naj bi namreč potrdila, da so za območja dežele Spodnja Saška splošni cilji ohranjanja opredeljeni v okviru varstva območij z njihovo določitvijo za posebna ohranitvena območja in naj bi bili nato po potrebi konkretizirani v okviru načrtovanja upravljanja navedenih območij.

42

Na drugem mestu, Komisija v zvezi s splošnim in strukturnim neizpolnjevanjem obveznosti v zvezi z določitvijo ciljev ohranjanja trdi, prvič, da cilji ohranjanja, ki jih je določila Zvezna republika Nemčija, ne vsebujejo kvantitativnih in merljivih elementov, ki bi v številkah predstavljali poseben prispevek, ki ga mora ohranitveno območje zagotoviti za dosego ugodnega stanja ohranjenosti zadevnega habitata ali vrste na nacionalni ravni. Enako naj bi veljalo za cilje ohranjanja, navedene v načrtih upravljanja, na katere se je Zvezna republika Nemčija sklicevala v predhodni fazi postopka.

43

Komisija v zvezi s tem kot primer navaja, da so bili za številna območja dežele Bavarske, kjer je prisoten habitatni tip 6510 „Nižinski ekstenzivno gojeni travniki (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis)“, za območje DE 5630–371, ki zajema habitatni tip „Rodachaue mit Bischofsaue westlich Bad Rodach“, tako kot za območje DE 8020–341, „Ablach, Baggerseen und Waltere Moor“, na katerem je prisotna vrsta 1032 „potočni škržek (Unio crassus)“, v nacionalni ureditvi cilji ohranjanja za zadevne habitate in vrste določeni zelo na splošno in brez navedbe kakršnega koli količinskega ali merljivega elementa.

44

Direktiva o habitatih pa naj bi določala opredelitev ugodnega stanja ohranjenosti vrst in habitatnih tipov na podlagi značilnosti, ki jih je treba količinsko določiti, kot sta „površina“, ki jo naravni habitat pokriva v smislu člena 1(e), prva alinea, Direktive o habitatih, ali „populacijska dinamika“ vrste v smislu člena 1(i), prva alinea, te direktive.

45

Države članice naj bi se v okviru odbora iz člena 20 Direktive o habitatih s Komisijo dogovorile, da se določijo številčno opredeljene referenčne vrednosti, ki pomenijo prag, nad katerim je ugodno stanje ohranjenosti habitatnega tipa ali vrste doseženo na nacionalni ravni.

46

Glede na te referenčne vrednosti naj bi bilo nato treba pri ciljih ohranjanja opredeliti poseben prispevek, ki ga mora dano območje zagotoviti, da bi se dosegla nacionalna referenčna vrednost.

47

Za ponazoritev, Zvezna republika Nemčija naj bi v svojem nacionalnem poročilu za leto 2012, sestavljenem na podlagi člena 17 Direktive o habitatih, določila ugodno stanje ohranjenosti rastlinske vrste „Oenanthe conioides“ glede velikosti populacije na nacionalni ravni z referenčno vrednostjo najmanj 5025 primerkov. Vendar naj ta država članica ne bi določila količinsko opredeljenih ciljev ohranjanja za vsako od devetih območij, na katerih je prisotna ta vrsta. Zato naj v nasprotju s členom 4(4) Direktive o habitatih ne bi bilo zagotovljeno ugodno stanje ohranjenosti navedene vrste.

48

To ugotovitev naj bi potrjevalo dejstvo, da podatki za obdobje 2013–2018, ki jih je Zvezna republika Nemčija v skladu s členom 17 Direktive o habitatih posredovala Komisiji, dokazujejo, da je približno 80 % v Nemčiji zaščitenih habitatnih tipov in vrst še vedno v neugodnem stanju ohranjenosti, čeprav so večinoma na varovanih območjih. Za zaščitene vrste naj bi se delež vrst v neugodnem stanju ohranjenosti od leta 2001 celo stalno povečeval.

49

Poleg tega naj bi morali ohranitveni ukrepi, sprejeti v skladu s členom 6(1) Direktive o habitatih, ustrezati količinsko opredeljenim in merljivim ciljem.

50

Presojo vplivov projekta na okolje v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih naj bi bilo treba opraviti tudi glede na količinsko opredeljene cilje ohranjanja. Negativne posledice za te cilje naj bi bilo namreč mogoče z gotovostjo izključiti le, če so ti zadostno opredeljeni s količinskimi elementi.

51

Poleg tega naj cilji ohranjanja, ki jih je določila Zvezna republika Nemčija in ki zgolj predvidevajo izboljšanje kakovosti stanja ohranjenosti varovanega predmeta na zadevnem območju, ne bi omogočali upoštevanja dejstva, da mora to območje za dosego nacionalne referenčne vrednosti zagotoviti konkretne prispevke, na primer, določeno količinsko opredeljeno povečanje površine.

52

V zvezi s tem Komisija poleg primera, ki se nanaša na rastlinsko vrsto „Oenanthe conioides“, navaja habitat 6510 „Nižinski ekstenzivno gojeni travniki“, ki je v neugodnem stanju ohranjenosti. Pri nemški referenčni vrednosti za ta habitat naj bi bilo predvideno, da je treba zagotoviti več varovane površine, in sicer njeno vsaj 10‑odstotno povečanje. Vendar naj nemški ocenjevalni okvir ne bi omenjal površine kot merila za ocenjevanje, saj se sklicuje le na merila kakovosti, kar naj ne bi zadostovalo za zagotovitev navedenega povečanja varovane površine.

53

Komisija v zvezi s presojo vplivov projekta na okolje v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih navaja dva primera, in sicer primer vrste „lepi čeveljc (Cypripedium calceolus)“, ki je prisotna na območju DE 5232–301 „Edelmannsberg“, in habitatnega tipa 6110 „Skalna travišča na bazičnih tleh“, ki je na območju DE 5231–301.

54

V zvezi s tem bi presoja vplivov projekta na okolje, ki temelji na morebitnem neugodnem stanju ohranjenosti zadevne vrste ali habitata na zadevnem območju, pripeljala do sklepa, da bi bilo ta projekt, ki ne poslabša tega neugodnega stanja, mogoče sprejeti. Vendar naj bi bilo to v nasprotju s ciljem Direktive o habitatih, če je stanje ohranjenosti na nacionalni ravni na splošno neugodno in bi moralo zadevno območje posebej pozitivno prispevati k doseganju ugodnega stanja na nacionalni ravni, saj bi zadevni projekt ta prispevek postavljal pod vprašaj. V takem primeru naj bi lahko le kvantificiran cilj ohranjanja zagotovil vzpostavitev splošno ugodnega stanja ohranjenosti na nacionalni ravni.

55

Ta zahteva, da se cilji ohranjanja določijo količinsko in merljivo, po mnenju Komisije ni nesorazmerna. Države članice naj bi namreč ravnale tako. Natančneje, regija Flandrija (Belgija) naj bi določila referenčno vrednost 2150 dodatnih hektarjev za habitat 1130 „Izlivi rek, estuariji“, da bi se zanj doseglo ugodno stanje ohranjenosti. V zvezi z zadevnimi območji naj bi bile te količinsko opredeljene referenčne vrednosti preoblikovane v količinsko opredeljene cilje ohranjanja.

56

Drugič, Komisija trdi, da cilji ohranjanja, določeni v Nemčiji, ne razlikujejo med ciljem „obnovitve“ in ciljem „vzdrževanja“ predmetov varstva, ter ta neobstoj razlikovanja ponazarja z navajanjem nekaterih območij, in sicer območja DE 7537–301 „Isarauen von Unterföhring bis Landshut“, območja DE 2751–302 „Große Hölle“ in območja DE 2710–331 „Wolfmeer“ za habitatni tip 91D0 „Barjanski gozdovi“.

57

Glede na sodbo z dne 17. decembra 2020, Komisija/Grčija (C‑849/19, EU:C:2020:1047, točka 57), pa naj bi bilo to razlikovanje nujno za zagotovitev zadostne specifičnosti ciljev ohranjanja.

58

Komisija v zvezi s tem navaja, da se ohranitveni ukrepi, katerih namen je ohranitev stanja varovanega predmeta, bistveno razlikujejo od ukrepov za njegovo obnovitev. Prvi naj bi zagotavljali status quo v zvezi z varovanim predmetom, medtem ko naj bi drugi potrebovali veliko intenzivnejše napore za obnovitev varovanega predmeta, in sicer na primer ustvarjanje novih površin zadevnega habitatnega tipa. Zato naj bi bilo treba v ciljih ohranjanja, na podlagi katerih je treba oblikovati ohranitvene ukrepe, jasno navesti, ali je zastavljeni cilj obnovitev ali vzdrževanje ugodnega stanja predmeta varstva.

59

Razlikovanje med ciljem „obnovitve“ in ciljem „vzdrževanja“ ugodnega stanja predmeta varstva naj bi bilo odločilno tudi za presojo vplivov projektov na okolje v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih. Vprašanje, ali lahko projekt pomembno vpliva na območje, naj bi bilo odvisno zlasti od tega, ali je cilj ohranitve območja obnovitev ali vzdrževanje območja.

60

Poleg tega naj zahteva po takem razlikovanju ne bi bila nesorazmerna, ker so nekatere države članice, zlasti Kraljevina Belgija, v nacionalni ureditvi izvedle tako razlikovanje.

61

Tretjič, Komisija trdi, da cilji ohranjanja, ki niso določeni na ravni načrtov upravljanja, niso pravno zavezujoči za tretje osebe. Na primer, člen 4(2) Bayerische Natura 2000-Verordnung (uredba Natura 2000 dežele Bavarske) z dne 12. julija 2006 (GVBl., str. 524) naj bi določal, da načrti upravljanja ne ustvarjajo obveznosti za zasebne lastnike zemljišč in imetnike dovoljenj za pašo. Tako naj bi bilo iz celovitega načrta upravljanja estuarija reke Labe (Nemčija) razvidno, da ta načrt nima zavezujočega pravnega učinka za lastnike zemljišč in da posameznikom ne nalaga nobene neposredne obveznosti. Prav tako naj bi organi zveznih dežel Saška in Brandenburg potrdili, da načrti upravljanja, sprejeti na njunih ozemljih, za posameznike niso zavezujoči.

62

Komisija pa opozarja na splošno zahtevo po prenosu določb direktive z nesporno zavezujočo močjo ter z zahtevano specifičnostjo, natančnostjo in jasnostjo, da bi bila izpolnjena zahteva po pravni varnosti (sodba z dne 27. februarja 2003, Komisija/Belgija,C‑415/01, EU:C:2003:118, točka 21).

63

Ker imajo države članice v zvezi s tem široko polje proste presoje, naj nič ne bi nasprotovalo temu, da se ti cilji najprej na splošno določijo v nacionalnem aktu o določitvi posebnega ohranitvenega območja in da se nato konkretizirajo v okviru načrta upravljanja. Da pa bi bila izpolnjena zahteva po pravni varnosti, naj bi morali biti pravni instrumenti, ki za vsako od teh faz natančneje določajo cilje ohranjanja, zavezujoči za tretje osebe.

64

Zavezujoča narava pravnih instrumentov, ki določajo cilje ohranjanja, naj bi bila potrebna tudi za zagotovitev učinkovitega izvajanja presoje vplivov projekta na okolje v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih. Če taki instrumenti niso zavezujoči, naj nacionalni organi ne bi mogli utemeljiti zavrnitve vloge za izdajo dovoljenja za projekt zaradi tveganja, da bi bili ogroženi cilji ohranjanja.

65

Zvezna republika Nemčija v odgovoru na tožbo odgovarja, na prvem mestu, da je med datumom, ko je Komisija poslala obrazloženo mnenje, in 31. marcem 2022 zadevna območja, pomembna za Skupnost, določila za posebna ohranitvena območja in določila posebne cilje ohranjanja za ta območja, razen za nekaj območij, za katera naj bi bil predviden umik s seznamov območij. V teh okoliščinah naj bi bil prenos Direktive o habitatih v tem pogledu zdaj končan.

66

Na drugem mestu, ukrepi, ki jih je Zvezna republika Nemčija sprejela v okviru prenosa te direktive na nacionalni ravni, naj ne bi pomenili splošne in strukturne neizpolnitve obveznosti.

67

V zvezi s tem naj, prvič, člen 4(4) Direktive o habitatih, na katerega se sklicuje Komisija, ne bi vseboval sklicevanja na cilje ohranjanja. Ti naj bi bili navedeni le v uvodnih izjavah 8 in 10 navedene direktive. Navedeni člen naj bi državam članicam nalagal le, da določijo prednostne naloge glede na pomembnost območij za vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti zadevnega naravnega habitatnega tipa ali vrste ter za usklajenost Nature 2000 na eni strani in glede na nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila, na drugi.

68

Ker je Direktiva o habitatih naslovljena na vse države članice, bi morala prevladati njena najmanj zavezujoča razlaga, če ta razlaga zadostuje za zagotovitev ciljev Direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 12. novembra 1969, Stauder,29/69, EU:C:1969:57, točki 3 in 4).

69

Glede ciljev ohranjanja naj bi iz sodne prakse Sodišča izhajalo, da pravni status varstva, do katerega morajo biti upravičena posebna območja varstva iz Direktive 79/409, ne pomeni, da je treba te cilje določiti za vsako zadevno vrsto posebej (sodba z dne 14. oktobra 2010, Komisija/Avstrija,C‑535/07, EU:C:2010:602, točka 65 in navedena sodna praksa).

70

Zvezna republika Nemčija ne izpodbija, da je treba v skladu s členom 4(4) Direktive o habitatih vzpostaviti povezavo med cilji ohranjanja na eni strani ter vrstami in habitatnimi tipi, prisotnimi na zadevnem posebnem ohranitvenem območju, na drugi. Nemška ureditev naj bi vzpostavljala tako povezavo.

71

Vendar, čeprav je Sodišče v sodbi z dne 17. decembra 2020, Komisija/Grčija (C‑849/19, EU:C:2020:1047, točka 55), glede na zahtevo po pravni varnosti razsodilo, da morajo biti cilji ohranjanja dovolj specifični, pa iz tega ne izhaja, da morajo biti količinsko opredeljivi in merljivi.

72

Cilje ohranjanja naj bi bilo sicer mogoče kvantitativno in merljivo določiti za nekatere vrste in habitatne tipe, vendar naj taka določitev ne bi bila primerna kot splošna zahteva.

73

Najprej, povsem kvantitativen pristop, ki temelji na površini habitatnih tipov, naj ne bi mogel odražati stanja zadevnih površin in bi torej moral biti povezan z uporabo meril kakovosti.

74

Dalje, kvantitativni pristop naj posebej ne bi bil primeren za kompleksne habitatne tipe ali dinamična ohranitvena območja, pri katerih se nekateri elementi kompleksnih habitatov ali različnih habitatnih tipov v ohranitvenih območjih po naravi neprestano spreminjajo in eden na drugega medsebojno vplivajo.

75

Nazadnje, količinski cilji ohranjanja, ki se nanašajo na posamezna posebna ohranitvena območja, naj ne bi bili v skladu z zahtevo po usklajenosti Nature 2000 in naj ne bi upoštevali obstoja ekoloških povezav znotraj tega omrežja.

76

To naj bi izhajalo prav iz nacionalnih referenčnih vrednosti, določenih za rastlinsko vrsto „Oenanthe conioides“, ki je endemična vrsta estuarija Labe z zelo dinamičnim kompleksnim habitatom. Območja rasti te vrste naj bi se lahko stalno prilagajala, populacija te vrste pa zelo niha v njenem naravnem razvoju, ne da bi to ogrozilo njeno stanje ohranjenosti. Poleg tega naj bi območje razširjenosti te vrste pokrivalo več posebnih ohranitvenih območij, ki naj bi bila med seboj povezana in katerih populacije naj bi vplivale ena na drugo. Kvantitativni prispevek vsakega posebnega območja ohranitve k ohranjanju vrste kot celote naj bi se tako lahko tudi precej spreminjal, ne da bi se spremenilo stanje ohranjenosti na splošno.

77

Količinsko opredeljene referenčne vrednosti za vrsto „Oenanthe conioides“ naj bi bilo torej mogoče določiti le za biogeografsko regijo kot celoto in ne za posamezna posebna ohranitvena območja.

78

Glede poročil iz člena 17 Direktive o habitatih in odbora iz člena 20 te direktive Zvezna republika Nemčija trdi, da to, da države članice določijo referenčne vrednosti za določitev ugodnega stanja ohranjenosti, za te države nima zavezujočega učinka.

79

Ta direktiva naj namreč ne bi določala obveznosti določitve takih referenčnih vrednosti.

80

Poleg tega naj se poročilo, ki ga država članica pripravi v skladu s členom 17 Direktive o habitatih, ne bi nanašalo posebej na položaj na različnih posebnih ohranitvenih območjih, ampak na položaj na celotnem ozemlju zadevne države članice.

81

Zvezna republika Nemčija dodaja, da se ugodno stanje ohranjenosti, ki ga je treba doseči v skladu s členom 4(4) Direktive o habitatih, ne nanaša na različna posebna ohranitvena območja na ozemlju držav članic, ampak na celotno evropsko ozemlje, za katero se uporablja pravo Unije.

82

Kar zadeva člen 6(1) Direktive o habitatih, naj ta določba drugače kot člen 2(1) in člen 4 te direktive ne bi temeljila na splošnem cilju vzdrževanja ali obnovitve ugodnega stanja ohranjenosti zadevnih vrst ali habitatnih tipov, temveč konkretno na ekoloških zahtevah naravnih habitatnih tipov iz Priloge I k navedeni direktivi in vrst iz Priloge II k tej direktivi. Te zahteve naj bi bilo treba določiti predvsem kvalitativno in le v posameznih primerih tudi kvantitativno.

83

Trditev Komisije, da presoja vplivov projekta na okolje v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih, ki se nanaša le na splošne cilje ohranjanja ali celo na informacije, vsebovane v standardnem obrazcu, ni v skladu s ciljem Direktive o habitatih, naj bi bila v nasprotju s sodno prakso Sodišča, ki izhaja iz sodb z dne 29. januarja 2004, Komisija/Avstrija (C‑209/02, EU:C:2004:61, točka 24), in z dne 10. novembra 2016, Komisija/Grčija (C‑504/14, EU:C:2016:847, točki 9 in 10).

84

Tako naj bi Sodišče v sodbi z dne 17. aprila 2018, Komisija/Poljska (Beloveški gozd) (C‑441/17, EU:C:2018:255, točka 116), merila navedene ocene določilo abstraktno, ne pa glede na posamezne količinsko opredeljene cilje.

85

Drugič, vprašanje, ali so cilji ohranjanja doseženi z vzdrževanjem ali obnovitvijo ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa ali vrste, naj bi bilo odvisno od dejanskega stanja posebnega ohranitvenega območja, ki naj bi bilo podvrženo naravnim nihanjem in zunanjim človeškim vplivom, še posebej pa naj bi bilo odvisno od prejšnjih ukrepov za vzdrževanje ali obnovitev.

86

Če bi se morali, kot poudarja Komisija, sami cilji ohranjanja razlikovati glede na to, ali jih je treba doseči z vzdrževanjem ali obnovitvijo predmetov varstva, bi bilo treba ob vsaki dejanski spremembi stopnje ohranjenosti vrst in naravnih habitatov, prisotnih na posebnem ohranitvenem območju, spremeniti ustrezni cilj ohranjanja, in sicer za vsako vrsto in vsak habitatni tip.

87

Natančneje, v dinamičnih habitatih, kot je estuarij reke Labe, kjer je prisotna rastlinska vrsta „Oenanthe conioides“, naj bi bilo treba cilje ohranjanja verjetno vedno znova prilagajati spreminjajočim se okoljskim razmeram.

88

Nemška praksa prenosa Direktive o habitatih, v skladu s katero se predpiše končno ciljno stanje in nalaga organom, da to stanje prek ukrepov vzdrževanja ali obnovitve dosežejo za vsak primer posebej, naj bi zato v celoti ustrezala polnemu učinku te direktive, zlasti cilju iz člena 2(2) te direktive, da se zagotovi vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.

89

Vprašanje, ali lahko projekt pomembno vpliva na območje v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih, naj ne bi bilo odvisno od formalne odločitve, sprejete v preteklosti, da se ciljem ohranjanja območja pripiše namen obnovitve ali vzdrževanja, temveč od konkretnih razmer na območju v trenutku, ko se postavi vprašanje presoje vplivov tega projekta na okolje.

90

Tretjič, Zvezna republika Nemčija v odgovor na trditev Komisije, da je treba cilje ohranjanja vključiti v pravne akte, ki so zavezujoči za tretje osebe, trdi, da so ti cilji zaradi njihove narave naslovljeni na pristojne nacionalne organe.

91

Vsekakor naj bi bili v Nemčiji cilji ohranjanja v strogem pomenu besede vsebovani v uredbah o ohranitvenih območjih in torej v materialnopravnih zakonih, ki so pravno zavezujoči erga omnes. Poleg tega naj bi bili ti cilji navedeni tudi v načrtih upravljanja in razvojnih načrtih ter naj bi bili določeni dovolj zavezujoče za tretje osebe. V skladu s členom 34 zveznega zakona o varstvu narave, s katerim je v nemško pravo prenesen člen 6(3) Direktive o habitatih, naj namreč tretje osebe ne bi mogle izvesti nobenega načrta ali projekta ali opravljati dejavnosti, ki bi lahko škodili ciljem ohranjanja, tretje osebe, ki so lastnice zemljišč na posebnem ohranitvenem območju, pa naj bi morale dopustiti ohranitvene ali obnovitvene ukrepe v smislu člena 6(1) in (2) Direktive o habitatih, kadar javni subjekti izvajajo te ukrepe.

92

Če za posebno ohranitveno območje niso potrebni le ukrepi prepovedi za dosego cilja ohranjanja, ki je bil zastavljen ob določitvi tega območja, ampak tudi dejanski ukrepi za vzdrževanje ali obnovitev stanja ohranjenosti varovanega elementa, naj bi predpisi o ohranitvenih območjih v skladu s členom 22(1), drugi stavek, zveznega zakona o varstvu narave vsebovali ustrezno pooblastilo pristojnim organom, ki dovoljuje izvajanje teh ukrepov, člen 65 tega zakona pa zasebnikom nalaga, da take ukrepe dopuščajo.

93

Zato, tudi če načrt upravljanja ali razvojni načrt sam po sebi ni zavezujoč za tretje osebe, so cilji ohranjanja, ki so podrobneje določeni v njem, zaradi tega pravnega položaja posredno zavezujoči tudi za tretje osebe in se je mogoče na te cilje zoper njih sklicevati.

94

Komisija v repliki trdi, da je Zvezna republika Nemčija svoje ohranitvene ukrepe v veliki meri neupravičeno omejila na ohranitev statusa quo in ni v celoti izkoristila potenciala ohranitvenih območij za vzpostavitev ugodnega stanja ohranjenosti. 67 od 82 habitatnih tipov iz Priloge I k Direktivi o habitatih, ki so v Nemčiji v celinski biogeografski regiji, naj bi bilo namreč v stanju ohranjenosti, ki je „neugodno-nezadostno“ ali „neugodno-slabo“. Eden od razlogov za ta razvoj, ki je v nasprotju s ciljem te direktive, naj bi bil, da Zvezna republika Nemčija sistematično ne določa količinsko opredeljenih ciljev ohranjanja. Če so namreč potrebna povečanja površin ali povečanja populacij, naj bi le cilji ohranjanja, s katerimi se jasno količinsko opredelijo prispevki nekega območja v zvezi s tem, zagotavljali, da ukrepi, sprejeti na vsakem območju, zanesljivo prispevajo k vzpostavitvi ugodnega stanja ohranjenosti.

95

Komisija zatrjuje, da nikakor ne trdi, da so značilnosti, ki se opredelijo količinsko, kot sta površina ali struktura populacije, edina merila, s katerimi je mogoče opredeliti cilje ohranjanja. Kvalitativne cilje, kot so nekateri parametri v zvezi z vrednostjo novih površin, ki jih je treba ustvariti, naj bi bilo treba namreč dodatno upoštevati. Kar zadeva usklajenost mreže za varstvo, naj bi ravno količinsko opredeljeni cilji ohranjanja zanesljivo zagotavljali prispevek vsakega območja k celotnemu omrežju.

96

Kar zadeva države članice, ki so določile količinsko opredeljene cilje ohranjanja, je Komisija predstavila primer prakse v Bolgariji, Litvi in Romuniji.

97

Komisija poudarja, da tako nejasni cilji ohranjanja, kot so tisti, opredeljeni v Nemčiji, ki niti ne določajo, ali je njihov namen obnovitev ali vzdrževanje ugodnega stanja ohranjenosti varovanega elementa, ne zagotavljajo polnega učinka Direktive o habitatih. Vsekakor naj bi bilo treba zahtevati vsaj, da se s cilji ohranjanja določi želeni namen, in sicer obnovitev ali vzdrževanje stanja ohranjenosti predmetov varstva, in da so v zvezi s tem navedeni natančni parametri.

98

Obveznost, da tretje osebe v skladu s členom 65 zveznega zakona o varstvu narave dopuščajo ukrepe upravljanja, se po mnenju Komisije nanaša le na izvajanje ohranitvenih ukrepov, predpisanih v zakonskih določbah. Kot pa naj bi priznala Zvezna republika Nemčija, naj načrti upravljanja ne bi bili zakonske določbe v smislu navedenega člena. Poleg tega naj bi bila izvršitev teh ukrepov v skladu z navedenim zakonom pogojena s tem, da uporaba zemljišča ni nerazumno ovirana. Ta omejitev naj ne bi zagotavljala uresničevanja ciljev ohranjanja, določenih v načrtih upravljanja.

99

Kar zadeva varstvo narave po pogodbeni poti, tretjim osebam naj ne bi bilo mogoče naložiti sklepanja pogodb, tako da bi bilo uresničevanje ciljev ohranjanja odvisno le od volje lastnikov zemljišč, da sklenejo take pogodbe.

100

Zvezna republika Nemčija v dupliki odgovarja, da je treba izvesti dolgoročne postopke, da se doseže ugodno stanje ohranjenosti naravnega habitata ali vrste in da se uporabijo za to potrebni ohranitveni ukrepi, torej lahko preteče nekaj časa, preden se lahko ugotovijo jasno vidne izboljšave. Čeprav se je, kot poudarja Komisija, stanje območij, pomembnih za Skupnost, in posebnih ohranitvenih območij v Nemčiji poslabšalo, naj iz tega ne bi bilo mogoče izpeljati sklepov o pravnih zahtevah v zvezi s cilji ohranjanja.

101

Poleg tega naj bi bilo domnevno veliko povečanje deleža vrst v neugodnem stanju ohranjenosti v Nemčiji posledica spremembe števila predmetov varstva, ocenjenih v okviru poročila, ki ga je pripravila ta država članica.

102

Zvezna republika Nemčija trdi, da je namen ciljev ohranjanja, določenih v načrtih upravljanja in instrumentih pogodbenega varstva narave, podrobneje določiti in natančneje opredeliti že zavezujoče cilje ohranjanja iz uredb o varovanih območjih. Ti cilji naj bi bili zavezujoči na upravni ravni in naj bi natančneje opredeljevali merila, ki so za cilje ohranjanja določena v uredbah o varovanih območjih, ki se uporabljajo v okviru presoje vplivov projektov, ki jih predložijo tretje osebe, na okolje. Poleg tega naj bi bili v okviru varstva narave po pogodbeni poti navedeni cilji za pogodbene stranke prav tako zavezujoči.

103

Kar zadeva člen 65 zveznega zakona o varstvu narave, naj se v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, ta člen ne bi nanašal le na uporabo ukrepov, opredeljenih v zakonskih določbah, ampak naj bi se nanašal na uporabo ukrepov, „ki temeljijo na določbah [tega] zakona, pravnih predpisih, ki so bili sprejeti ali se uporabljajo na podlagi [navedenega] zakona, ali na zakonodaji zveznih dežel s področja varstva narave“. Navedeni člen naj bi določal široko obveznost spoštovanja ukrepov, ki izhajajo iz zakonskih določb, ne da bi bilo nujno, da so ti ukrepi neposredno predpisani z zakonskimi določbami.

104

Nacionalni predpisi o varovanih območjih naj za dosego cilja varstva, ki se mu sledi z določitvijo teh območij za varovana območja, ne bi določali le ukrepov prepovedi, ampak naj bi tudi pooblaščali pristojne organe, da sprejmejo potrebne dejanske ohranitvene ali obnovitvene ukrepe. Te uredbe o varovanih območjih pa naj bi pomenile „zakonodajo zveznih dežel na področju varstva narave“ v smislu člena 65(1), prvi stavek, zveznega zakona o varstvu narave ali, če gre za predpise o varovanih območjih, pravne predpise, namenjene izključno nemškemu gospodarskemu prostoru, sprejete na podlagi navedenega zakona. Zato naj bi bili cilji ohranjanja in ohranitveni ukrepi, ki so jih sprejeli pristojni organi, nesporno zavezujoči.

105

V besedilu člena 4(4) Direktive o habitatih sicer ni izrecno navedena obveznost določitve ciljev ohranjanja, vendar ta določba zahteva, da pristojni organi zadevne države članice pri določitvi posebnega ohranitvenega območja določijo prednostne naloge glede na pomembnost območij za ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti habitatnega tipa. Določitev teh prednostnih nalog pa pomeni, da so bili pred tem določeni ti cilji ohranjanja (sodba z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij),C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 64 in navedena sodna praksa).

106

Tako je Sodišče ob upoštevanju konteksta in cilja člena 4(4) Direktive o habitatih štelo, da čeprav iz te določbe izhaja, da je treba posebna ohranitvena območja in prednostne naloge za ohranjanje določiti čim prej, vsekakor pa najkasneje v šestih letih od trenutka, ko je bilo območje, pomembno za Skupnost, sprejeto v okviru postopka iz odstavka 2 tega člena, se ta rok ne sme preseči niti pri določitvi ciljev ohranjanja, saj so ti cilji potrebni za določitev teh prednostnih nalog in jih je zato treba določiti pred določitvijo navedenih nalog (sodba z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij),C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 65 in navedena sodna praksa).

107

Dodati je treba, da morajo biti določeni cilji, da bi jih bilo mogoče šteti za „cilje ohranjanja“ v smislu Direktive o habitatih, specifični in natančni (sodba z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij),C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 66 in navedena sodna praksa).

108

V obravnavani zadevi Zvezna republika Nemčija priznava, da do izteka roka za odgovor na obrazloženo mnenje, in sicer 13. junija 2020, v nacionalnem pravu ni določila podrobnih ciljev ohranjanja za 88 od 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, na katera se nanaša drugi očitek Komisije.

109

V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Zvezna republika Nemčija s tem, da za teh 88 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, ni opredelila podrobnih ciljev ohranjanja, ni izpolnila obveznosti iz člena 4(4) Direktive o habitatih.

110

V zvezi s trditvijo Komisije, da je Zvezna republika Nemčija sprejela splošno in strukturno prakso, da se cilji ohranjanja določajo v nasprotju z zahtevami iz člena 4(4) Direktive o habitatih, je treba opozoriti, da brez poseganja v obveznost Komisije, da zadosti dokaznemu bremenu, ki ga nosi, tej a priori nič ne preprečuje, da hkrati ugotovi kršitve določb Direktive o habitatih zaradi ravnanja organov države članice v zvezi s konkretnimi položaji, ki so posebej opredeljeni, in kršitve navedenih določb, ker naj bi ti organi sprejeli splošno prakso, ki je v nasprotju s temi določbami, pri čemer bi lahko navedeni posebni položaji pomenili njeno ponazoritev (sodbi z dne 26. aprila 2005, Komisija/Irska,C‑494/01, EU:C:2005:250, točka 27, in z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij),C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 165).

111

Kadar Komisija predloži dovolj dokazov, ki razkrivajo, da so organi države članice razvili ponavljajočo se in vztrajno prakso, ki je v nasprotju z določbami direktive, mora ta država članica vsebinsko in podrobno izpodbijati tako predložene podatke ter posledice, ki iz njih izhajajo (sodbi z dne 26. aprila 2005, Komisija/Irska,C‑494/01, EU:C:2005:250, točka 47, in z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij),C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 165).

112

Hkrati se Komisija glede na svojo obveznost, da dokaže zatrjevano kršitev, s tem, da zadevni državi članici očita splošno in vztrajno neizpolnitev obveznosti, ki jih ta ima na podlagi prava Unije, ne more razbremeniti te obveznosti predložitve dokazov o očitani neizpolnitvi obveznosti na podlagi konkretnih elementov, iz katerih je razvidna kršitev specifičnih določb, ki jo zatrjuje, in se opreti zgolj na domneve ali shematske vzročne zveze (glej v tem smislu sodbi z dne 5. septembra 2023, Komisija/Italija (Bakterija Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:524, točka 167, in z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij), C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 167).

113

V obravnavanem primeru Komisija trdi, na prvem mestu, da je Zvezna republika Nemčija sprejela splošno prakso, v skladu s katero se cilji ohranjanja določijo, ne da bi se opredelili količinski in merljivi elementi, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti poseben prispevek, ki ga mora ohranitveno območje zagotoviti za dosego ugodnega stanja ohranjenosti zadevnega habitata ali vrste na nacionalni ravni.

114

V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 107 te sodbe, da cilji ohranjanja resda ne smejo biti navedeni na splošno, temveč morajo biti specifični in natančni.

115

Zato je treba cilje ohranjanja opredeliti glede na informacije, ki temeljijo na znanstveni preučitvi stanja vrst in njihovih habitatov na zadevnem območju. Ker morajo biti namreč v skladu s členom 4(1) Direktive o habitatih v postopku določitve območij za posebna ohranitvena območja tista območja, ki jih predlagajo države članice, predlagana na podlagi meril iz Priloge III k tej direktivi in upoštevnih znanstvenih informacij, lahko take informacije prav tako zagotovijo specifičnost in natančnost ciljev ohranjanja.

116

Hkrati, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 53 sklepnih predlogov, čeprav morajo cilji ohranjanja, ki jih je določila država članica, omogočati preverjanje, ali so ohranitveni ukrepi, ki temeljijo na teh ciljih, primerni za dosego želenega stanja ohranjenosti zadevnega območja, je treba nujnost, da se ti cilji določijo kvantitativno in merljivo, preučiti v vsakem konkretnem primeru in je ni mogoče priznati kot splošno obveznost za države članice.

117

Kot je namreč Zvezna republika Nemčija v bistvu navedla v odgovoru na tožbo, se lahko količinski in merljiv pristop k določitvi ciljev ohranjanja izkaže za neprimeren za nekatere kompleksne habitate in nekatera dinamična ohranitvena območja, katerih elementi se precej spreminjajo glede na zunanje dejavnike okolja ali pri katerih obstaja pomemben medsebojni vpliv na druge habitate in ohranitvena območja.

118

Zato mora načeloma Komisija predložiti dokaz, da mora zadevna država članica v vsakem konkretnem primeru kvantitativno in merljivo določiti cilje ohranjanja, da se zagotovi želeno stanje ohranjenosti zadevnega območja.

119

V obravnavanem primeru je Komisija res predstavila konkretne primere območij, za katera cilji ohranjanja zadevnih habitatov in vrst niso opredeljeni količinsko in merljivo.

120

Vendar je Komisija po eni strani te primere predstavila, da bi ponazorila splošno in strukturno prakso Zvezne republike Nemčije, ki je po mnenju te institucije v nasprotju s členom 4(4) Direktive o habitatih.

121

Tako Komisija v tožbenih predlogih Sodišču ni predlagala, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti iz navedene določbe, ker cilji ohranjanja niso bili količinsko in merljivo določeni glede habitatov in vrst, ki so prisotni na območjih, ki jih je ta institucija navedla kot ponazoritev v tožbi.

122

Po drugi strani se ta tožba nanaša na 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, ki so v alpskih, celinskih in atlantskih biogeografskih regijah.

123

Navedene regije vsebujejo veliko območij, na katera se nanaša drugi očitek Komisije, in, kot je razvidno iz spisa, ki je na voljo Sodišču, je zanje značilna velika raznovrstnost vrst in habitatov.

124

V teh okoliščinah bi morala Komisija ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 112 te sodbe, dokazati, da so primeri vrst in habitatov, ki jih je ta institucija predstavila v utemeljitev očitka, da je bila ugotovljena splošna in strukturna neizpolnitev obveznosti iz Direktive o habitatih, reprezentativni za vsa zadevna območja, pomembna za Skupnost (glej po analogiji sodbo z dne 29. junija 2023, Komisija/Irska (Varstvo posebnih ohranitvenih območij), C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 170).

125

Vendar, tudi če bi Komisija dejansko dokazala, da je treba cilje ohranjanja območij, na katera se je sklicevala za ponazoritev, izraziti količinsko in izmerljivo, da bi se zagotovilo želeno stanje ohranjenosti teh območij, zadostuje ugotovitev, da ta institucija niti v tožbi niti v repliki ni pravno zadostno dokazala – z dovolj natančnimi, jasnimi in podrobnimi trditvami in podatki – da so primeri navedenih območij, ki jih je navedla, torej reprezentativni za vsa zadevna območja, pomembna za Skupnost, kar zadeva neupravičen neobstoj količinskih ukrepov.

126

V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je treba trditev Komisije, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti iz člena 4(4) Direktive o habitatih, ker je sprejela splošno prakso, v skladu s katero se cilji ohranjanja določijo brez navedbe kvantitativnih in merljivih elementov, zavrniti.

127

Na drugem mestu, Komisija trdi, da je praksa Zvezne republike Nemčije, da cilje ohranjanja določi brez razlikovanja med obnovitvijo predmetov varstva na eni strani in vzdrževanjem teh predmetov na drugi, v nasprotju s členom 4(4) Direktive o habitatih.

128

V zvezi s tem, kot je bilo opozorjeno v točki 106 te sodbe, člen 4(4) Direktive o habitatih zahteva, da pristojni organi zadevne države članice pri določitvi posebnega ohranitvenega območja določijo cilje ohranjanja in prednostne naloge glede na pomembnost območij za vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti habitatnega tipa.

129

Čeprav morajo biti cilji ohranjanja, kot je bilo opozorjeno v točki 107 te sodbe, specifični in natančni, ostaja dejstvo, da nič v Direktivi o habitatih ne omogoča sklepanja, da morajo države članice v vseh primerih razlikovati med obnovitvijo predmetov varstva na eni strani in vzdrževanjem teh predmetov na drugi strani že v fazi oblikovanja teh ciljev.

130

Kot je namreč generalna pravobranilka v bistvu navedla v točkah 94 in 95 sklepnih predlogov, se to razlikovanje lahko izkaže za upoštevno v fazi določitve konkretnih ohranitvenih ukrepov, ne da bi ga bilo treba opredeliti v okviru določitve ciljev ohranjanja.

131

Glede na zgoraj navedeno je treba zavrniti trditev Komisije, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti iz člena 4(4) Direktive o habitatih, ker je sprejela splošno prakso določitve ciljev ohranjanja brez razlikovanja med obnovitvijo predmetov varstva na eni strani in vzdrževanjem teh predmetov na drugi.

132

Na tretjem mestu, Komisija Zvezni republiki Nemčiji očita, da je določila cilje ohranjanja, ki za tretje osebe niso pravno zavezujoči, kar je v nasprotju s členom 4(4) Direktive o habitatih.

133

V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 105 sklepnih predlogov, da so cilji ohranjanja po naravi namenjeni uresničevanju s konkretnimi ohranitvenimi ukrepi.

134

Da bi se učinkovito zagotovilo varstvo okolja in konkretneje, kot je določeno v členu 2(2) Direktive o habitatih, da bi se zagotovilo vzdrževanje ali po potrebi obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Evropske unije, morajo namreč države članice navedene konkretne ohranitvene ukrepe sprejeti kot pravno zavezujoče instrumente, če je to potrebno zlasti v razmerju do tretjih oseb.

135

Nasprotno pa nič v Direktivi o habitatih ne omogoča sklepanja, da morajo biti za zagotovitev učinkovitosti ohranitvenih ukrepov tudi cilji, na katerih ti ukrepi temeljijo, pravno zavezujoči za tretje osebe. Dodati je treba, da neobstoj take zavezujoče narave nikakor ni ovira za to, da bi ti cilji lahko imeli posredne zavezujoče učinke na tretje osebe, zlasti ker so v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih merilo za presojo posledic, ki bi jih načrt ali projekt lahko imel na varovano območje, saj lahko taka presoja namreč pripelje do prepovedi izvedbe takega načrta ali projekta (glej v tem smislu sodbo z dne 25. julija 2018, Grace in Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, točka 32).

136

Torej je treba trditev Komisije iz točke 132 te sodbe zavrniti.

137

Zato je drugi očitek utemeljen le v delu, v katerem Zvezna republika Nemčija ni sprejela podrobnih ciljev za 88 območij od 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, kar je v nasprotju s členom 4(4) Direktive o habitatih.

138

Komisija v tožbi trdi, da je Zvezna republika Nemčija kršila člen 6(1) Direktive o habitatih, ker za 737 območij od 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, ni določila nobene vrste ohranitvenih ukrepov in da za določitev ohranitvenih ukrepov sledi splošni praksi, ki ne izpolnjuje zahtev iz te določbe.

139

Prakso te države članice, v skladu s katero ohranitveni ukrepi temeljijo na ciljih ohranjanja, ki sami ne izpolnjujejo zahtev iz Direktive o habitatih, naj bi bilo treba sankcionirati tako, da se ugotovi splošna in strukturna kršitev člena 6(1) navedene direktive.

140

Ta zahteva, da morajo ohranitveni ukrepi temeljiti na dovolj specifičnih ciljih ohranjanja, naj bi bila potrjena s sodbo z dne 17. decembra 2020, Komisija/Grčija (C‑849/19, EU:C:2020:1047, točke od 48 do 52), in naj bi bila utemeljena tako s sistematiko kot s ciljem Direktive o habitatih.

141

Zvezna republika Nemčija v odgovoru na tožbo odgovarja, da je od vročitve obrazloženega mnenja dosegla znaten napredek in da je 31. marca 2022 določila potrebne ohranitvene ukrepe za 99 % posebnih ohranitvenih območij. Za 45 manjkajočih območij v deželah Brandenburg, Spodnja Saška in Porenje – Pfalška naj bi bili ohranitveni ukrepi z nekaj izjemami določeni leta 2022.

142

Poleg tega se splošna in strukturna kršitev člena 6(1) Direktive o habitatih, ki naj bi jo storila Zvezna republika Nemčija, ne nanaša na noben natančen ohranitveni ukrep v Nemčiji, ampak naj bi bila le očitek, ki je posledica drugega navedenega očitka. Ker naj drugi očitek ne bi bil utemeljen, naj ne bi bil niti tretji očitek.

143

V skladu s členom 6(1) Direktive o habitatih morajo države članice za vsako ohranitveno območje določiti potrebne ohranitvene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I k tej direktivi in vrst iz Priloge II k navedeni direktivi na zadevnem območju (sodba z dne 29. junija 2023, Komisija proti Irski (Varstvo posebnih ohranitvenih območij), C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 137 in navedena sodna praksa).

144

Obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi člena 6 Direktive o habitatih, vključno z obveznostjo sprejetja potrebnih ohranitvenih ukrepov iz odstavka 1 tega člena, je treba izvajati učinkovito ter s celovitimi, jasnimi in natančnimi ukrepi (sodba z dne 29. junija 2023, Komisija proti Irski (Varstvo posebnih ohranitvenih območij), C‑444/21, EU:C:2023:524, točka 138 in navedena sodna praksa).

145

V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da Zvezna republika Nemčija ne izpodbija, da 13. junija 2020, kar je bil rok, določen za odgovor na obrazloženo mnenje Komisije, za 737 zadevnih območij ni uradno sprejela ohranitvenih ukrepov.

146

V zvezi s trditvijo Komisije, da je Zvezna republika Nemčija s tem, da je na splošno in strukturno sprejela ohranitvene ukrepe, ki temeljijo na ciljih ohranjanja, ki sami ne izpolnjujejo zahtev iz te direktive, kršila člen 6(1) Direktive o habitatih, je treba ugotoviti, da se ta trditev tako navezuje na predmet drugega očitka, ki se nanaša na cilje ohranjanja, kot je poudarila ta država članica, in mora zato o njem biti odločeno enako.

147

Kot pa je razvidno iz točke 137 te sodbe, je drugi očitek utemeljen le v delu, v katerem Zvezna republika Nemčija ni sprejela podrobnih ciljev za 88 od 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, kar je v nasprotju s členom 4(4) Direktive o habitatih, pri čemer so bile druge trditve Komisije, predstavljene v okviru drugega očitka, ki se nanašajo na značilnosti ciljev ohranjanja, ki jih je sprejela ta država članica, zavrnjene.

148

Zato je treba ugotoviti, da je drugi očitek utemeljen le v delu, v katerem Zvezna republika Nemčija ni sprejela ohranitvenih ukrepov za 737 območij od 4606 zadevnih območij, pomembnih za Skupnost, kar je v nasprotju s členom 6(1) Direktive o habitatih.

149

Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov je treba ugotoviti, da:

150

V preostalem se tožba zavrne.

151

V skladu s členom 138(1) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov, in ker ta z večino predlogov ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo: