Začasna izdaja

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

LAILE MEDINA,

predstavljeni 4. julija 2024(1)

Združene zadeve od C-728/22 do C-730/22

Associazione Nazionale Italiana Bingo - Anib,

Play Game Srl (C-728/22)

Associazione Concessionari Bingo - Ascob Srl,

B&B Srl,

TM Srl,

Better Now Srl,

Bingo Adda Srl,

Bingo Baccara Srl,

Bingo Boing Srl,

Bingo Bon Srl,

Bingobrescia Srl,

Bingo Bul Srl,

Bingo Centrum Srl,

Bingo Dolomiti Srl,

Bingo Gallura Srl,

Bingo Globo Srl Unipersonale,

Bi.Pa. Srl,

Bingo Ritz Somalia Srl,

Bingo Seven Monza Srl,

Bingo Star Rovigo Srl,

Bingo Time Trentino Srl,

Borgaro Bingo Srl,

Dora Srl,

Eden Srl,

Eliodoro Srl,

Eurogela Giochi Srl,

Euronissa Giochi Srl,

Fiore Srl,

Hippobingo Firenze Srl,

Hippogroup Cesenate SpA,

Hippogroup Modena Srl,

Iris Srl,

Kristal Palace Srl,

Le Casinò Srl,

AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,

Milano Giochi Srl,

Mondo Bingo Srl,

Progetto Bingo Srl,

Romulus Srl,

Tutto Gioco Srl (C-729/22)

Coral Srl (C-730/22)

proti

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

ob udeležbi:

B. E. Srl,

Play Game Srl,

Play Line Srl unipersonale,

B. C.,

B. D.,

E. F.,

G. L.,

H. U.

(Predlogi za sprejetje predhodne odločbe, ki jih je vložil Consiglio di Stato (Italija))

„ Predhodno odločanje – Direktiva 2014/23 – Direktiva 89/665 – Pravica do ustanavljanja – Koncesije za dejavnosti stav, povezanih z igro „bingo“ – Pravila o „tehničnem podaljšanju“ – Plačilo mesečne dajatve v fiksnem znesku – Bistvena sprememba koncesije – Možnost javnega naročnika začasno ustaviti uporabo ali spremeniti pogoje koncesije – Nepredvidljive okoliščine, ki jih ni mogoče pripisati koncesionarju – “

I.      Uvod

1.        Obravnavane zadeve se nanašajo na predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija). Navedeno sodišče sprašuje Sodišče o skladnosti nekaterih značilnosti pravil o „tehničnem podaljšanju“, ki se v Italiji uporabljajo glede koncesij, podeljenih za opravljanje dejavnosti iger na srečo, kakršna je igra bingo, ki so se iztekle, s pravom Unije – predvsem z Direktivo 2014/23,(2) Direktivo 89/665(3) in členom 49 PDEU.

2.        Pravila o „tehničnem podaljšanju“ je italijanski zakonodajalec sprejel leta 2013; od tedaj veljajo kot predhodni ukrep do izvedbe novega postopka podelitve navedenih koncesij. Na podlagi navedenih pravil morajo gospodarski subjekti, ki opravljajo dejavnosti stav, povezanih z igro bingo, plačevati mesečno dajatev. Plačilo navedene dajatve ni bil eden od pogojev pri prvotni podelitvi koncesije, uporablja pa se za gospodarske subjekte v zadevnem sektorju in je določena enoznačno, ne glede na njihove finančne zmožnosti. Poleg tega se je navedena dajatev od sprejetja večkrat zvišala. Dalje, podvrženost tem pravilom in torej plačilu mesečne dajatve je pogoj za sodelovanje v prihodnjem postopku javnega naročanja, katerega datum začetka je bil od decembra 2014 večkrat preložen in do danes še ni bil določen.

3.        Zahtevke sta v postopkih pred nacionalnim sodiščem vložili dve združenji gospodarskih subjektov, ki organizirajo stave, povezane z igro bingo, ter posamično tudi več gospodarskih subjektov v navedenem sektorju. Trdijo, da so jih pravila o „tehničnem podaljšanju“ močno prizadela, zlasti po pandemiji COVID-19. V bistvu izpodbijajo odločbo Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agencija za carine in monopole, Italija; v nadaljevanju: ADM), s katero je navedena agencija ugotovila, da nima pravice začasno ustaviti uporabe ali spremeniti pogojev, ki urejajo pravila o „tehničnem podaljšanju“, kot jih je določil italijanski zakonodajalec.

4.        Obravnavana zadeva je priložnost, da Sodišče odloči o področju uporabe Direktive 2014/23 in o diskrecijski pravici javnih naročnikov v državah članicah glede ponovne presoje pogojev koncesije, kadar nepredvidljive okoliščine, ki jih ni mogoče pripisati koncesionarjem, vplivajo na ekonomsko ravnotežje izvajanja storitve. Prav tako Sodišču omogoča opredelitev, v katerih primerih je v skladu z navedeno direktivo mogoče spremeniti koncesijo brez izvedbe novega postopka podelitve koncesije.

II.    Pravni okvir

A.      Pravo Evropske unije

5.        Poleg člena 49 PDEU, ki se nanaša na pravico do ustanavljanja, sta v okviru prava Unije za obravnavane zadeve upoštevni predvsem Direktiva 2014/23 in Direktiva 89/665.

6.        Direktiva 2014/23 določa pravila o postopku podelitve koncesije s strani javnih naročnikov in naročnikov. Uporablja se za podelitev koncesij za gradnje ali storitve, katerih ocenjena vrednost ni manjša od mejnih vrednosti iz direktive.(4) Navedena vrednost je bila v različici direktive, ki se je uporabljala v času, upoštevnem za obravnavane zadeve, določena v višini 5.225.000 EUR.(5)

7.        Direktiva 89/665 pa ureja temeljne zahteve in načela glede pravnih sredstev v zvezi s kršitvami postopka javnega naročanja v Uniji. Na podlagi navedene uredbe morajo države članice zagotoviti, da je za odločbe o dodelitvi javnega naročila oziroma koncesije ter predhodne postopkovne odločbe v zvezi s tem na voljo hiter in učinkovit revizijski postopek, če se z njimi krši pravo Unije na področju javnega naročanja.(6)

8.        Določbe obeh pravnih instrumentov, kolikor bi lahko bile upoštevne za obravnavano zadevo, so navedene v oddelku teh sklepnih predlogov, ki vsebuje analizo zadeve.

B.      Italijansko pravo

9.        V zvezi z nacionalnim pravom je treba poudariti, da lahko v Italiji le država organizira igro bingo in da je prvič to področje uredila leta 2000 z nacionalno uredbo.(7) V njej je bilo določeno, da se opravljanje zadevnih dejavnosti iger na srečo zaupa prejemnikom koncesije, ki se podeli na podlagi izbirnega postopka. Država je upravljanje navedenega sektorja zaupala ADM.

10.      Veljavnost koncesij je bila sprva določena na šest let, po izteku tega obdobja pa je bilo mogoče koncesije enkrat podaljšati. V skladu s temi koncesijami državi ni bilo treba plačati nobene dajatve. Odločitev o nezaračunavanju dajatev je temeljila na dejstvu, da so gospodarski subjekti z opravljanjem te dejavnosti v vsakem primeru ustvarjali neposredno ekonomsko korist za državo, in sicer v obliki tako imenovanega „prispevka v korist državne blagajne“, ki se obračuna od vplačil, ki jih imetniki koncesije prejmejo s prodajo igralnih kartic.

11.      Italijanski zakonodajalec se je zaradi zagotavljanja skladnosti z evropskim načelom konkurence pri ponovnem podeljevanju koncesij odločil, da bo po predhodni časovni uskladitvi večine koncesij, ki so se iztekle v letih 2013 in 2014, organiziral en sam postopek javnega naročanja, v katerem bodo lahko sodelovali vsi gospodarski subjekti v navedenem sektorju. Sprva je bilo predvideno, da se bo postopek javnega naročanja začel do 31. decembra 2014. Zakonodajalec je prav tako določil, da bodo v vmesnem času koncesionarji, katerih veljavnost koncesij se je iztekla, dejavnosti opravljali na podlagi pravil o „tehničnem podaljšanju“ in državi plačevali mesečno dajatev v višini 2.800 EUR. Poleg tega bi navedena dajatev pomenila tudi pogoj za udeležbo v prihodnjem postopku javnega naročanja, s čimer je zakonodajalec pravzaprav uvedel načelo odplačnosti koncesij.(8)

12.      Ko se je iztekel prvotni rok za izvedbo javnega naročila, je zakonodajalec nov rok določil na 31. december 2016(9) in nato na 30. september 2018.(10) V obeh primerih je razširil uporabo pravil o „tehničnem podaljšanju“ tako, da so se uporabljala tudi za koncesije, ki so se med tem iztekle. Hkrati je zvišal mesečno dajatev, najprej na 5.000 EUR in pozneje na 7.500 EUR.

13.      Zakonodajalec je veljavnost pravil o „tehničnem podaljšanju“ s poznejšimi zakonodajnimi ukrepi najprej podaljšal do leta 2023, nato pa sprejel začasno zamrznitev plačevanja dajatve v času zaprtja poslovnih prostorov zaradi pandemije COVID-19 v letu 2020 in omogočil odlog plačila zapadlih zneskov ter nazadnje določil, da se bo nov postopek javnega naročanja začel do 31. marca 2023. Vendar zadevni javni razpis do danes še ni bil objavljen.

III. Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

14.      Pritožniki v zadevah C-728/22 in C-729/22 so dve poklicni združenji podjetij, ki upravljajo dejavnosti iger na srečo, kakršna je igra bingo, in sicer Associazione Nazionale Italiana Bingo (Anib) in Associazione Concessionari del Bingo (Ascob), ter druga podjetja v navedenem sektorju, ki sodelujejo posamično. Tudi pritožnik v zadevi C-730/22 je podjetje, ki deluje v navedenem sektorju.

15.      Vsem navedenim podjetjem je bila izdana koncesija, ki se je že iztekla, zato zanje veljajo pravila o „tehničnem podaljšanju“, ki jih je določil italijanski zakonodajalec. Trdijo, da se spoprijemajo z velikimi finančnimi težavami zaradi učinkov pandemije COVID-19 in zaradi uvedbe zgoraj navedene nacionalne zakonodaje, na podlagi katere je med drugim treba za koncesijo plačati obvezno mesečno dajatev v fiksnem znesku.

16.      Pritožniki v zadevah C-728/22 in C-729/22 so pri ADM vložili predlog za takojšnje zadržanje obveznosti plačila dajatve dokler se ponovno ne vzpostavijo razmere ekonomskega in finančnega ravnotežja, kot so obstajale pred pandemijo. Prav tako prosijo agencijo, naj v vsakem primeru določi znesek dajatve glede na dejansko zmožnost plačila vsakega gospodarskega subjekta. Pritožniki zato trdijo, da so pravila o „tehničnem podaljšanju“ v nasprotju z več določbami prava Unije.

17.      ADM je z dopisoma z dne 9. julija 2020 in 18. novembra 2020, ki sta izpodbijani odločbi v postopkih v glavni stvari v zadevah C-729/22 oziroma C-728/22, zavrnila predlog pritožnikov z obrazložitvijo, da z upravnim ukrepom ne more spreminjati učinkov norme, ki jo je sprejel italijanski zakonodajalec.

18.      Navedeni pritožniki so nato pri Tribunale amministrativo regionale del Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija; v nadaljevanju: TAR Lazio) vložili tožbo zoper zavrnilno odločbo ADM. Pri navedenem sodišču pa je pritožnik v zadevi C-730/22 že prej izpodbijal odločbo navedene agencije o izvajanju nacionalne zakonodaje, v kateri je bila leta 2017 višina mesečne dajatve koncesionarjev, ki je pogoj za njihovo nadaljnje opravljanje dejavnosti na podlagi pravil o „tehničnem podaljšanju“, določena na 7.500 EUR.(11) Vendar je TAR Lazio navedene tri tožbe zavrnilo, pri čemer se je sklicevalo na sodbo Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija), v kateri je slednje ugotovilo, da dvomi v ustavnost zadevne nacionalne zakonodaje niso utemeljeni.(12)

19.      Vsi pritožniki so se nato pritožili pri Consiglio di Stato (državni svet), ki je v obravnavanih zadevah predložitveno sodišče. Pred navedenim sodiščem so trdili, da so pravne določbe, ki jih je ADM uporabila v izpodbijani odločbi, nezakonite v smislu prava Unije in nacionalnega ustavnega prava.  

20.      Pritožniki v bistvu na eni strani trdijo, da dejstvo, da znesek dajatve, ki se plača na podlagi pravil o „tehničnem podaljšanju“, določi italijanski zakonodajalec, ne upravičuje odvzema diskrecijske pravice ADM v zvezi s prilagoditvijo ekonomskega ravnotežja koncesij, zlasti kadar nepredvidljive okoliščine vplivajo na pogoje izvajanja zadevne storitve. V zvezi s tem navajajo, da čeprav koncesije že po svoji naravi vključujejo prenos operativnega tveganja na koncesionarja, pa to ne pomeni, da se v primeru izrednih okoliščin pogoji navedene koncesije ne bi mogli spremeniti.

21.      Na drugi strani pa pritožniki trdijo, da so bila pravila o „tehničnem podaljšanju“, ki so predmet postopkov v glavni stvari, kot prehodni instrument za izredne primere uporabljena tako, da je to mogoče šteti za zlorabo, ter da so bile posledično določene čezmerne spremembe obstoječih koncesij, in sicer na način, ki presega omejitve, dovoljene po Direktivi 2014/23. Pritožniki tudi trdijo, da se je s tem spremenilo ekonomsko ravnotežje navedenih koncesij, saj ne vpliva enako na vse gospodarske subjekte in vključuje dodatne omejitve, kot je prepoved prenosa prostorov opravljanja dejavnosti koncesionarja kot pogoj za sodelovanje pri prihodnjem javnem naročilu.

22.      Consiglio di Stato (državni svet) v predložitvenih odločbah ugotavlja, da so pritožniki predložili dokazila, iz katerih izhaja, da je bilo po pandemiji COVID-19 zelo težko izpolnjevati pogoje za izvajanje koncesij – zlasti vzdržnost stroškov poslovanja. Vendar pa se navedeno sodišče sprašuje, prvič, ali se Direktiva 2014/23 uporablja za koncesije iz obravnavanih zadev, saj so bile prvič podeljene leta 2000 na podlagi postopka javnega naročanja.

23.      Če bi Sodišče ugotovilo, da se Direktiva 2014/23 uporablja, se Consiglio di Stato (državni svet) sprašuje, ali navedeni instrument preprečuje razlago nacionalnega prava, na podlagi katere upravna agencija, kot je ADM, ne more spremeniti operativnih pogojev koncesije v primeru nepredvidenih dogodkov. Navedeno sodišče se zlasti sklicuje na dogodke, ki jih ni mogoče pripisati koncesionarjem in ki pomembno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja.

24.      Consiglio di Stato (državni svet) se tudi sprašuje, ali Direktiva 2014/23 omogoča, da se v okviru nacionalne zakonodaje sprejmejo pravila, kot v postopkih v glavni stvari, ki se do organizacije novega postopka javnega naročanja uporabljajo za koncesije, ki so se že iztekle. Predložitveno sodišče opozarja na obveznost plačila mesečne dajatve, uvedene na podlagi navedenih pravil, ki v prvotni podelitvi koncesije ni bila predvidena in ki se je sčasoma močno zvišala. Prav tako opozarja, da se dajatev določi povsem abstraktno in ne temelji na konkretni oceni ekonomskih pogojev posamezne koncesije, kar bi lahko ogrozilo splošno ravnotežje koncesije.

25.      Če pa se Direktiva 2014/23 ne uporablja za koncesije iz postopkov v glavni stvari, se Consiglio di Stato (državni svet) sprašuje, ali je pravila o „tehničnem podaljšanju“ mogoče šteti za skladna z splošnimi načeli iz člena 3 PEU, členov 8, 12, 49, 56, 63, 145 in 151 PDEU ter členov 15, 16, 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Prav tako se sklicuje na načela svobode ustanavljanja, svobode opravljanja storitev in varstva legitimnih pričakovanj ter zlasti na razlago navedenih načel, kot jo je Sodišče podalo v svoji sodbi z dne 2. septembra 2021, Sisal in drugi (C-721/19 in C-722/19, EU:C:2021:672). Consiglio di Stato (državni svet) meni, da iz pravil o „tehničnem podaljšanju“ izhajajo dvomi o tem, ali so potrebna, ustrezna, sorazmerna in koristna glede na cilj, ki ga po navedbah italijanskega zakonodajalca dejansko zasledujejo – uskladitev novega postopka javnega naročanja glede vseh koncesij, ki so se že iztekle.

26.      V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet, Italija) prekinil odločanje v treh zadevah, ki jih obravnava, in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:

–        v zvezi z zadevama C-728/22 in C-729/22:

„1.      Ali je treba [Direktivo 2014/23] o podeljevanju koncesijskih pogodb ter splošna načela, ki izhajajo iz Pogodbe, zlasti pa člene 15, 16, 20 in 21 [Listine], člen 3 [PEU] ter člene 8, 49, 56, 12, 145 in 151 [PDEU](13) razlagati tako, da se uporabljajo za koncesije za upravljanje igre bingo, ki so bile na podlagi razpisnega postopka podeljene leta 2000, vendar so se nato iztekle, njihova veljavnost pa je bila v skladu z zakonskimi določbami, ki so začele veljati po začetku veljavnosti navedene direktive in po poteku roka za prenos te direktive, večkrat podaljšana?

2.      Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali [Direktiva 2014/23] nasprotuje razlagi ali uporabi nacionalnih zakonskih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki upravnemu organu odrekajo diskrecijsko pravico, da v primerih, v katerih pride do nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkov, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, na predlog zadevnih subjektov začne upravni postopek za spremembo pogojev izvajanja koncesije, ki ga izvede bodisi na podlagi novega postopka za podelitev koncesij bodisi brez njega, kar je odvisno od tega, ali je mogoče ponovna pogajanja, namenjena vzpostavitvi običajnega ravnotežja, šteti za bistveno spremembo, pri čemer ta sprememba velja, dokler taki pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?

3.      Ali [Direktiva 89/665], kakor je bila spremenjena z [Direktivo 2014/23], nasprotuje razlagi ali uporabi nacionalnih zakonskih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki zakonodajalcu ali javnemu upravnemu organu omogočajo, da sodelovanje v postopku ponovne podelitve koncesij za igre na srečo pogojuje s tem, da koncesionar v skladu s pravilom tehničnega podaljšanja nadaljuje z opravljanjem svoje dejavnosti, tudi če je izključena vsakršna možnost ponovnih pogajanj o pogojih izvajanja koncesije, namenjenih ponovni vzpostavitvi ravnotežja po nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkih, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, in sicer dokler ti pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?

4.      Ali člena 49 in 56 PDEU, načeli pravne varnosti in učinkovitosti pravnega varstva ter načelo varstva legitimnih pričakovanj vsekakor nasprotujejo razlagi ali uporabi nacionalnih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki upravnemu organu odrekajo diskrecijsko pravico, da v primerih, v katerih pride do nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkov, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, na predlog zadevnih subjektov začne upravni postopek za spremembo pogojev izvajanja koncesije, ki ga izvede bodisi na podlagi novega postopka za podelitev koncesij bodisi brez njega, kar je odvisno od tega, ali je mogoče ponovna pogajanja, namenjena vzpostavitvi običajnega ravnotežja, šteti za bistveno spremembo, pri čemer ta sprememba velja, dokler taki pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?

5.      Ali člena 49 PDEU in 56 PDEU, načeli pravne varnosti in učinkovitosti pravnega varstva ter načelo varstva legitimnih pričakovanj nasprotujejo razlagi ali uporabi nacionalnih zakonskih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb, ki zakonodajalcu ali javnemu upravnemu organu omogočajo, da sodelovanje v postopku ponovne podelitve koncesij za igre na srečo pogojuje s tem, da koncesionar v skladu s pravilom tehničnega podaljšanja nadaljuje z opravljanjem svoje dejavnosti, tudi če je izključena vsakršna možnost ponovnih pogajanj o pogojih izvajanja koncesije, namenjenih ponovni vzpostavitvi ravnotežja po nepredvidenih in nepredvidljivih dogodkih, ki jih ni mogoče pripisati pogodbenim strankam in ki znatno vplivajo na običajne pogoje operativnega tveganja, in sicer dokler ti pogoji trajajo in toliko časa, kolikor je potrebno za ponovno vzpostavitev prvotnih pogojev izvajanja koncesije?

6.      Ali člena 49 in 56 PDEU, načeli pravne varnosti in učinkovitosti pravnega varstva ter načelo varstva legitimnih pričakovanj na splošno nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki določa, da morajo upravljavci igralnih salonov, v katerih se prireja igra bingo, mesečno plačevati visoko dajatev iz naslova tehničnega podaljšanja koncesije, ki v prvotnem aktu o podelitvi koncesije ni predvidena, katere znesek je enak ne glede na vrsto upravljavca in ki jo zakonodajalec občasno spreminja ne glede na značilnosti in razvoj posameznega koncesijskega razmerja?“

–        zgolj v zvezi z zadevo C-730/22:

„Ali [Direktiva 2014/23], če se ugotovi, da se uporablja, in vsekakor splošna načela, ki izhajajo iz členov 26, 49, 56 in 63 PDEU, kot se razlagajo in uporabljajo v sodni praksi Sodišča, zlasti z vidika prepovedi diskriminacije, sorazmernosti in varstva konkurence ter prostega pretoka storitev in kapitala, nasprotujejo uporabi nacionalnih zakonskih določb, v skladu s katerimi lahko nacionalni zakonodajalec ali javni upravni organ v okviru tako imenovanega pravila ‚tehničnega podaljšanja‘, ki se uporablja v sektorju koncesij za igre na srečo in katerega veljavnost je bila v zadnjem desetletju večkrat podaljšana, enostransko poseže v obstoječa razmerja, in sicer tako, da uvede obveznost plačila koncesijskih dajatev, ki sprva niso bile predpisane, zadevne dajatve pozneje večkrat poviša, pri čemer so bile te dajatve vselej določene v fiksnem znesku, ki se je uporabljal za vse koncesionarje ne glede na njihov promet, ter sprejme dodatne omejitve za dejavnosti koncesionarjev, kot je prepoved prenosa prostorov, obenem pa sodelovanje v prihodnjem postopku ponovne podelitve koncesij pogojuje z zahtevo, v skladu s katero morajo gospodarski subjekti še naprej poslovati na podlagi navedenega podaljšanja?“

27.      Predloge za sprejetje predhodne odločbe je sodno tajništvo Sodišča prejelo 24. novembra 2022. Dne 31. januarja 2023 se je Sodišče zaradi povezav med navedenimi zadevami odločilo te združiti za namene pisnega in ustnega dela postopka in izdajo sodbe. Pisna stališča so predložile italijanska vlada, Evropska komisija in stranke v postopkih v glavni stvari. Sodišče je 16. oktobra 2023 na Consiglio di Stato (državni svet) naslovilo zahtevo za pojasnila v skladu s členom 101 Poslovnika Sodišča. Consiglio di Stato (državni svet) je na zahtevo odgovoril z dopisom z dne 16. novembra 2023. Obravnava je potekala 24. aprila 2024.

IV.    Presoja

28.      Predložitveno sodišče z vprašanji sprašuje o skladnosti nekaterih elementov, ki izhajajo iz tako imenovanih pravil o „tehničnem podaljšanju“, ki se v Italiji uporabljajo za koncesije, ki jih je država podelila za izvajanje dejavnosti iger na srečo, kakršna je igra bingo, in ki so se že iztekle, s pravom Unije.

29.      Natančneje, predložitveno sodišče sprašuje, ali se Direktiva 2014/23 – oziroma nekatere določbe PEU, PDEU in Listine – uporablja za koncesije, ki so bile podeljene pred začetkom veljavnosti navedene direktive in ki so bile po izteku večkrat podaljšane na podlagi ukrepov zakonodajalca po začetku veljavnosti navedene direktive (vprašanje 1, zadevi C-728/22 in C-729/22).

30.      Če se šteje, da se Direktiva 2014/23 uporablja, predložitveno sodišče sprašuje, ali navedena direktiva nasprotuje razlagi nacionalne zakonodaje,(14) ki upravi države članice odvzema diskrecijsko pravico, da na zahtevo zadevnih gospodarskih subjektov spremeni pogoje izvajanja koncesije. Nanaša se zlasti na zadeve, pri katerih se zgodijo nepredvideni dogodki, ki jih ni mogoče pripisati strankam in ki imajo velik vpliv na običajne pogoje operativnega tveganja (vprašanje 2, zadevi C-728/22 in C-729/22).

31.      Predložitveno sodišče nadalje sprašuje, ali Direktiva 89/665 preprečuje pogojevanje pravice do sodelovanja v postopku ponovne podelitve koncesije s tem, da je koncesionar podvržen pravilom o „tehničnem podaljšanju“, zlasti kadar se navedeni koncesionarji ne morejo pogajati o operativnih pogojih izvajanja koncesije po nepredvidenih dogodkih (vprašanje 3, zadevi C-728/22 in C-729/22).

32.      Nazadnje, predložitveno sodišče sprašuje, ali je enostranska naložitev plačila mesečne dajatve na podlagi pravil o „tehničnem podaljšanju“ morda neskladna z Direktivo 2014/23. Vprašanje postavlja ob upoštevanju, (i) da dajatev ni bila določena ob prvotni podelitvi koncesije, (ii) da je njen znesek določen v isti višini za vse gospodarske subjekte v sektorju, ne glede na njihovo finančno zmožnost, (iii) da se je dajatev od njene uvedbe večkrat zvišala ter (iv) da je njeno plačilo pogoj za sodelovanje v postopku ponovne podelitve koncesije (prvi del edinega vprašanja v zadevi C-730/22).

33.      Če pa Sodišče ugotovi, da se Direktiva 2014/23 ne uporablja, predložitveno sodišče postavlja enaka vprašanja kot so navedena v točkah od 30 do 32 zgoraj v zvezi s členoma 49 in 56 PDEU na eni strani ter v povezavi z načeli pravne varnosti, učinkovitega pravnega varstva, varstva legitimnih pričakovanj, prepovedi diskriminacije in sorazmernosti na drugi strani (vprašanja 4, 5 in 6 v zadevah C-728/22 in C-729/22 ter drugi del edinega vprašanja v zadevi C-730/22).

34.      Najprej bom obravnavala prvo vprašanje, predloženo v zadevah C-728/22 in C-729/22, saj je od odgovora na to vprašanje odvisno, katere norme prava Unije se uporabljajo za koncesije, ki so predmet postopkov v glavni stvari. Nato bom ob predpostavki, da se zanje uporablja Direktiva 2014/23, obravnavala prvi del edinega vprašanja, predloženega v zadevi C-730/22, saj lahko pritrdilen odgovor na navedeno vprašanje pomeni, da Sodišču ni treba nadalje obravnavati teh predlogov za sprejetje predhodne odločbe. Nato bom obravnavala drugo in tretje vprašanje, predloženo v zadevah C-728/22 in C-729/22, nazadnje pa še četrto, peto in šesto vprašanje, predloženo v zadevah C-728/22 in C-729/22, ter drugi del edinega vprašanja v zadevi C-730/22.

A.      Prvo vprašanje, predloženo v zadevah C-728/22 in C-729/22

35.      Za odgovor na prvo vprašanje, predloženo v zadevah C-728/22 in C-729/22, je treba obravnavati področje uporabe Direktive 2014/23. Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali se navedena direktiva lahko uporablja za koncesije, ki so bile podeljene pred začetkom njene veljavnosti in pred iztekom roka za njen prenos. Podredno, predložitveno sodišče sprašuje, ali se za spore v postopkih v glavni stvari uporabljajo „splošna načela, ki izhajajo iz Pogodbe, zlasti pa člen[i] 15, 16, 20 in 21 [Listine], člen 3 [PEU] ter člen[i] 8, 49, 56, 12, 145 in 151 [PDEU]“.

36.      Najprej naj navedem, da po mojem mnenju odgovor Sodišča ni potreben glede nekaterih določb PEU, PDEU in Listine, ki jih v prvem vprašanju, predloženem v zadevi C-728/22, navaja predložitveno sodišče. To velja za člen 3 PEU, člene 8, 12, 145 in 151 PDEU ter člene 15, 16, 20 in 21 Listine. V zvezi s tem zadošča navedba, da predložitveno sodišče ni pojasnilo upoštevnosti navedenih določb oziroma splošnih načel, ki po mnenju predložitvenega sodišča „iz njih izhajajo“, za postopke v glavni stvari.(15) V navedenih okoliščinah in v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča(16) predlagam, naj se prvo vprašanje, predloženo v zadevi C-728/22, razglasi za nedopustno, v kolikor se nanaša na navedene določbe ali splošna načela.

37.      Nadalje, v odgovor na zahtevo za pojasnila, ki jo je Sodišče poslalo predložitvenemu sodišču, je slednje navedlo, da nima dvomov glede vprašanja, ali zadevne koncesije, prvič, pomenijo koncesije za storitve v smislu člena 5(1)(b) Direktive 2014/23, in, drugič, ali presegajo mejno vrednost iz člena 8 navedene direktive.

38.      V vsakem primeru je v zvezi s prvim od navedenih elementov treba opozoriti, da se v nasprotju s pomisleki Komisije, ki jih je navedla v svojih pisnih stališčih, spori v glavni stvari ne nanašajo na akte, s katerimi se daje pooblastilo ali upravno dovoljenje za izvajanje gospodarske dejavnosti. Navedeni spori se nanašajo na koncesije, v okviru katerih je ADM, ki je javni naročnik, na pritožnike v postopkih v glavni stvari prenesla pravico do uporabe storitve v korist končnih uporabnikov. Na podlagi določb dogovora med ADM in koncesionarji je država prejemala dobiček, in sicer „prispevek v korist državne blagajne“, ki se je obračunaval od vplačil, ki so jih imetniki koncesij prejemali s prodajo igralnih kartic. Hkrati so tudi koncesionarji prejemali nadomestilo, ki je v bistvu ustrezalo znesku prodaje bingo kartic, zmanjšanem za prispevek v korist državne blagajne, ki jim je bil naložen, in nagrade igralcev.

39.      Nadalje, okoliščina, da so bile koncesije, ki so predmet postopkov v glavni stvari, spremenjene na podlagi zakonodajnih ukrepov, ne spremeni njihove narave koncesije, prav tako ne pomeni, da gre pri navedenih koncesijah zato le še za opravljanje storitev, ki so predmet regulacije. V zvezi s tem je pomembno navesti, da nacionalna zakonodaja, s katero se uvajajo pravila o „tehničnem podaljšanju“, nalaga ADM sprejetje potrebnih določb, da se navedene koncesije prilagodijo pogojem, ki jih je določil italijanski zakonodajalec.(17)

40.      Na podlagi opredelitve pojma iz člena 5(1)(b) Direktive 2014/23 in sodne prakse Sodišča(18) menim, da ni nobenega dvoma, da gre pri zadevnih koncesijah za „koncesije za storitve“, ki zato spadajo na področje uporabe zadevne direktive v skladu z njenim členom 1(2)(b).

41.      V zvezi z količinskim pragom, ki ga mora koncesija dosegati, da se zanjo uporablja Direktiva 2014/23, predložitveno sodišče prav tako navaja, da nima nobenega dvoma, da koncesije, ki so predmet postopkov v glavni stvari, izpolnjujejo navedeno zahtevo.

42.      Zlasti ugotavljam, da so v skladu s pojasnili predložitvenega sodišča, ki je edino pristojno za ugotavljanje dejanskega stanja v postopkih v glavni stvari, prihodki koncesionarjev v šestletnem obdobju koncesije v povprečju presegali 8.000.000 EUR. Iz pojasnil prav tako izhaja, da so navedeni prihodki „v vsakem primeru“ presegali 5.382.000 EUR. Navedene zneske, ki so višji od praga, kot se zahteva na podlagi različice direktive, ki se je uporabljala v upoštevnem času, torej 5.225.000 EUR,(19) so na obravnavi pred Sodiščem potrdili tudi pritožniki v postopkih v glavni stvari.

43.      Posledično, ker je mogoče šteti, da so pogoji iz člena 5(1)(b) in člena 8 Direktive 2014/23 izpolnjeni, menim, da v obravnavanih zadevah ni potrebna nadaljnja obravnava vprašanja, ali se Direktiva 2014/23 uporablja ratione materiae, o čemer je na primer dvomila Komisija.

44.      Predložitveno sodišče namesto tega potrebuje smernice glede vprašanja, ali se navedena direktiva uporablja ratione temporis za koncesije, ki so predmet postopkov v glavni stvari, kar je tudi edini upoštevni vidik, ki izhaja iz predložitvenih odločb, glede na besedilo prvega predloženega vprašanja v zadevah C-728/22 in C-729/22 ter obrazložitve predložitvenih odločb.

45.      V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da se za koncesijske pogodbe načeloma uporablja tista zakonodaja Unije, ki je bila veljavna takrat, ko je naročnik izbral vrsto postopka, ki ga bo uporabil, in odgovoril na vprašanje, ali je treba za oddajo javnega naročila opraviti postopek s predhodnim javnim razpisom. Če pa se rok za prenos direktive izteče po tem datumu, se direktiva ne uporablja.(20)

46.      V obravnavanih zadevah je bil rok za prenos Direktive 2014/23 določen na 18. april 2016, kar pomeni, da v kolikor so bile koncesije, ki jih obravnava predložitveno sodišče, podeljene leta 2000, se navedena direktiva zanje načeloma ne uporablja.

47.      Člen 54, drugi pododstavek, Direktive 2014/23 nadalje določa, da se njene določbe ne uporabljajo za podeljevanje koncesij, ponujenih ali podeljenih pred 17. aprilom 2014, torej datumom začetka veljavnosti navedene direktive. Iz tega sledi, da začetna podelitev zadevnih koncesij na podlagi navedene določbe v nobenem primeru ne bi spadala na področje uporabe Direktive 2014/23.

48.      Kljub temu pa je Sodišče ugotovilo, kot pravilno opozarja predložitveno sodišče, da je v primeru bistvene spremembe pogojev, ki se uporabljajo za koncesijo, zakonodaja Unije, glede na katero je treba presojati to spremembo, tista, ki je veljala na dan, ko je bila sprejeta. Dejstvo, da je bila prvotna koncesijska pogodba sklenjena pred sprejetjem pravil Unije na tem področju, v zvezi s tem nima posledic.(21)

49.      Kot je navedeno v točki 17 teh sklepnih predlogov, se spor na nacionalni ravni nanaša na dva dopisa, ki ju je izdala ADM, in sicer 9. julija 2020 (zadeva C-729/22) oziroma 18. novembra 2020 (zadeva C-728/22). Navedena dopisa temeljita na italijanski zakonodaji, sprejeti decembra 2017, s katero so se drugič spremenila pravila o „tehničnem podaljšanju“, ki so bila prvotno sprejeta leta 2013, potem ko so bila prvič spremenjena leta 2015.(22) Posledično velja, da če se pravila o „tehničnem podaljšanju“, kot so bila pozneje spremenjena, štejejo za bistveno spremembo prvotnih koncesij v smislu zgoraj navedene sodne prakse, je treba šteti, da se Direktiva 2014/23 uporablja za spor v postopku v glavni stvari.

50.      V zvezi s tem je pomembno navesti, da se lahko akt nacionalne zakonodaje šteje za bistveno spremembo koncesij, kot so bile sprva podeljene, če se na primer enostransko podaljša trajanje koncesije na način, ki v prvotni pogodbi ni bil predviden. Tako je tudi, če se z navedeno nacionalno zakonodajo določijo novi pogoji, ki jih je treba izpolniti za izvajanje koncesije, zlasti v zvezi z nadomestilom, ki ga morajo koncesionarji zagotoviti za izvajanje zadevne storitve.

51.      V obravnavani zadevi pa mora predložitveno sodišče ugotoviti, ali italijanska zakonodaja, sprejeta leta 2013, kot je bila nato spremenjena leta 2015 in 2017, pomeni bistveno spremembo pogojev koncesije, ki je bila podeljena leta 2000. Ne glede na to pa menim, da iz informacij v predložitveni odločbi jasno izhaja, da so se z navedeno zakonodajo, s katero so bila sprejeta in ohranjena pravila o „tehničnem podaljšanju“, spremenili upoštevni pogoji izvajanja koncesij prirejanja igre bingo, zlasti v primerjavi s pogoji, ki so bili dogovorjeni v prvotni koncesijski pogodbi:

–        prvič, s pravili o „tehničnem podaljšanju“ so se podaljšale koncesije, ki so se že iztekle, s čimer se je podaljšalo prvotno dogovorjeno trajanje koncesij. Ob upoštevanju sprememb, ki so bile leta 2015 uvedene z italijansko zakonodajo(23) in nato ohranjene tudi leta 2017, se je trajanje obstoječih koncesij na podlagi navedenih pravil podaljšalo za devet let, kar je 1,5-kratnik prvotno dogovorjenega obdobja;

–        drugič, s pravili o „tehničnem podaljšanju“ je bila uvedena obveznost plačila mesečne dajatve kot nadomestilo za izvajanje koncesije, kar v prvotni pogodbi ni bilo določeno. S tem se je spremenil način, na katerega država prejema dobiček od opravljanja storitev koncesionarjev, saj je predhodno prejemala prispevek v korist državne blagajne, ki se je obračunal od prejemkov iz prodaje igralnih kartic;(24) in

–        tretjič, na podlagi pravil o „tehničnem podaljšanju“ je bila podvrženost tem pravilom in plačilo mesečne dajatve obvezno za koncesionarje, ki so želeli sodelovati tudi pri prihodnjem postopku javnega naročanja, kar je dodatno pomenilo nov pogoj, poleg tistih, ki so bili določeni v prvotni pogodbi;  (25) ter

52.      Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba, s pridržkom presoje, ki jo mora opraviti predložitveno sodišče šteti, da se navedena direktiva uporablja za koncesije iz postopkov v glavni stvari , ker so se pogoji iz prvotne koncesijske pogodbe bistveno spremenili s sprejetjem pravil o „tehničnem podaljšanju“ in z naknadnimi spremembami navedenih pravil.

53.      Zato Sodišču predlagam, naj na prvo predloženo vprašanje v zadevah C-728/22 in C-729/22 odgovori, da se Direktiva 2014/23 uporablja za koncesije, ki so predmet postopkov v glavni stvari.

54.      Poleg tega je pomembno navesti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba nacionalni ukrep na področju, ki je bilo predmet popolne harmonizacije na ravni Unije, presojati glede na določbe tega harmonizacijskega ukrepa, ne pa glede na določbe primarnega prava.(26) Če bi se torej Sodišče strinjalo z analizo iz predhodnih točk teh sklepnih predlogov, člena 49 in 56 PDEU, na katera se sklicuje predložitveno sodišče v besedilu prvega vprašanja, predloženega v zadevah C-728/22 in C-729/22, ne bi bila upoštevna za obravnavane zadeve. Prav tako bi to pomenilo, da odgovori na četrto, peto in šesto vprašanje, predloženo v navedenih zadevah, ter odgovor na drugi del edinega vprašanja, predloženega v zadevi C-730/22, ne bi bili več potrebni.

B.      Prvi del edinega vprašanja, predloženega v zadevi C-730/22

55.      Na podlagi ugotovitve, da se za koncesije, ki so predmet postopkov v glavni stvari, uporablja Direktiva 2014/23, je potrebno dati še odgovor na prvi del edinega vprašanja, predloženega v zadevi C-730/22, ki se nanaša predvsem na navedeno direktivo.  (27) Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je obveznost plačila mesečne dajatve, ki izhaja iz pravil o „tehničnem podaljšanju“, skladna z navedeno direktivo, zlasti ob upoštevanju specifičnih značilnosti navedene dajatve, kot so opisane v točki 32 teh sklepnih predlogov.

56.      Naj najprej navedem, da se predložitveno sodišče v prvem delu navedenega edinega vprašanja ne sklicuje na nobeno specifično določbo Direktive 2014/23, iz katere bi morda izhajala neskladnost plačila naložene mesečne dajatve. Vendar pa iz informacij v predložitvenih odločbah izhaja, da se navedeno sodišče v bistvu sklicuje na člen 43 navedene direktive.

57.      Člen 43 Direktive 2014/23 naslovljen „Spremembe pogodb med njihovo veljavnostjo“ ureja pogoje, ki jih morajo izpolnjevati spremembe, uvedene glede koncesij za storitve v času izvajanja pogodbe. Navedena določba temelji na domnevi, da se koncesijske pogodbe običajno nanašajo na dolgoročne in zapletene finančne dogovore, na katere pogosto vplivajo spreminjajoče se okoliščine.(28) Zato je namenjen pojasnitvi pogojev, na podlagi katerih je treba ali pa ni treba zaradi spremembe koncesije za storitve opraviti nov postopek podelitve koncesije.(29)

58.      Natančneje, člen 43(1)(e) Direktive 2014/23 določa, da se lahko koncesije spremenijo brez novega postopka podelitve koncesije, če spremembe ne glede na njihovo vrednost niso bistvene v smislu odstavka 4 navedenega člena. Prvi stavek člena 43(4) Direktive 2014/23 pa kot splošno merilo določa, da se sprememba koncesije med njeno veljavnostjo šteje za bistveno, če se zaradi te spremembe koncesija znatno razlikuje od prvotno sklenjene koncesije. V skladu s pododstavkom (a) navedene določbe je v vsakem primeru tako, če sprememba uvaja pogoje, ki bi, če bi bili del prvotnega postopka podelitve koncesije, omogočili udeležbo drugih vlagateljev kot tistih, ki so bili prvotno izbrani. Nazadnje, pomembno je spomniti, da če se sprememba koncesije šteje za bistveno, člen 43(5) Direktive 2014/23 določa, da je potreben nov postopek podelitve koncesije.

59.       V teh zadevah sem v okviru svoje analize prvega vprašanja, predloženega v zadevah C-728/22 in C-729/22, že navedla, da je bilo s pravili o „tehničnem podaljšanju“ uvedenih več sprememb upoštevnih pogojev izvajanja koncesij v zvezi s prirejanjem igre bingo.(30) Navedene spremembe so se nanašale na nekatere osnovne elemente navedenih koncesij, in sicer, prvič, njihovo trajanje v primerjavi s prvotno dogovorjenim obdobjem trajanja ter, drugič, način, kako so morali koncesionarji javnemu naročniku zagotoviti nadomestilo za izvajanje zadevnih storitev.

60.      Naj navedem, da je edini element pravil o „tehničnem podaljšanju“, upošteven za zadevno vprašanje, kot ga je oblikovalo predložitveno sodišče, obveznost plačila mesečne dajatve na podlagi navedenih pravil in ne dejstvo, da so bile koncesije z navedenimi pravili znatno podaljšane. Zato menim, da je mogoče navedeni element pravil o „tehničnem podaljšanju“ izpustiti iz analize Sodišča, čeprav bi bilo mogoče na podlagi navedenega podaljšanja ugotoviti, da gre za bistveno spremembo koncesij v postopkih v glavni stvari v smislu člena 43(4) Direktive 2014/23.(31)

61.      V zvezi z obveznostjo plačila mesečne dajatve velja, da ta obveznost zagotovo ni bila predvidena v prvotnih koncesijskih pogodbah, ki so predmet postopkov v glavni stvari. Trditi je mogoče, da je bila določena zaradi zagotovitve, da je podaljšanje koncesij na podlagi pravil o „tehničnem podaljšanju“, vzporedno s plačilom za podaljšano izvajanje zadevnih storitev . Vendar pa se je s sprejetjem pravil o „tehničnem podaljšanju“ spremenil način zagotavljanja navedenega nadomestila, saj ga je do takrat v bistvu sestavljalo to, da je držav pobrala „prispevek v korist državne blagajne“, ki se je obračunal na podlagi prejemkov koncesionarjev iz prodaje igralnih kartic.

62.      V zvezi s tem ostaja dejstvo, da je plačilo „prispevka v korist državne blagajne“, kot je bil določen v prvotnih koncesijskih pogodbah, temeljilo na posrednih plačilih končnih uporabnikov igre bingo. To je tudi pomenilo, da je bilo nadomestilo, ki ga je moral plačati koncesionar za izvajanje navedenih storitev, prilagojeno višini njegovih dejanskih prihodkov.

63.      V nasprotju s tem pa se je z določitvijo plačila dajatve na podlagi pravil o „tehničnem podaljšanju“ enostransko spremenil temelj navedenega nadomestila, saj se je, prvič, mehanizem nadomestila naložil neposredno koncesionarju, in, drugič, je bilo določeno v fiksnem znesku, kar je pomenilo, da so morali vsi koncesionarji plačati isti znesek, ne glede na njihovo finančno zmožnost ali trajanje prvotne koncesije. Hkrati je dejstvo, da se je mesečna dajatev večkrat zvišala z vsako spremembo pravil o tehničnem podaljšanju, tako da je leta 2017 dosega trikratno vrednost te dajatve glede na to, koliko je znašala, ko je bila prvič naložena, povečalo finančni pritisk na koncesionarje z nižjimi prihodki. Država je lahko bila na podlagi načela koncesij za katere se plačujejo dajatve gotova, da prejme gotov znesek dobička od izvajanja zadevnih storitev, ki ne odraža variabilne narave plačila za koncesije, kot so bile prvotno zasnovane. .

64.      Iz tega sledi, kot trdijo pritožniki v postopkih v glavni stvari, da so se z obveznostjo plačila mesečne dajatve na podlagi pravil o „tehničnem podaljšanju“ spremenili osnovni ekonomski parametri koncesij, kot so bili določeni ob njihovi prvotni podelitvi. Menim, da glede tega navedeni pritožniki upravičeno trdijo, da so po sprejetju pravil o „tehničnem podaljšanju“ in njihovih naknadnih spremembah navedene koncesije bistveno drugačnega materialnega značaja od prvotno sklenjenih.(32) Ravno tako ni mogoče izključiti, da če bi bili navedeni pogoji del prvotnega postopka podelitve koncesij, bi lahko potencialno sodelovali tudi drugi ponudniki, poleg teistih, ki so bili prvotno izbrani.

65.      Na podlagi navedenega menim, da so izpolnjena splošna in specifična merila iz člena 43(4) Direktive 2014/23 oziroma iz pododstavka (a) navedene določbe.(33) Poleg tega na podlagi zgoraj navedenih preudarkov ugotavljam, da je bila z uvedbo obveznosti plačila mesečne dajatve za koncesionarje, kot je bila ta določena v pravilih o „tehničnem podaljšanju“, uvedena „bistvena“ sprememba koncesij, ki so predmet postopkov v glavni stvari, v smislu člena 43(1)(e) Direktive 2014/23. Zato bi bilo treba na podlagi člena 43(5) Direktive 2014/23 pred uvedbo navedenih sprememb izvesti nov postopek javnega naročanja.

66.      Menim, da je enaka ugotovitev mogoča glede obveznosti koncesionarjev sprejeti obveznost plačila dajatve na podlagi pravil o „tehničnem podaljšanju“ kot pogoj za njihovo sodelovanje v novem postopku javnega naročanja. Navedeno obveznost je zagotovo, kot navaja Komisija, mogoče šteti za element, katerega namen je izravnati konkurenčno prednost obstoječih koncesionarjev v primerjavi z novimi. Vendar pa se s to obveznostjo še bolj spreminjajo ekonomski parametri koncesij v primerjavi s tem, kar je bilo prvotno dogovorjeno. Hkrati pa s tem, ko datum začetka postopka podelitve novih koncesij ostaja nedoločen, uporaba navedenega pogoja pomeni novo spremembo vsebine koncesijske pogodbe v smislu člena 43(4) navedene direktive.

67.      Iz tega sledi, da člen 43(1)(e) in člen 43(5) Direktive 2014/23 nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kot je ta v postopkih v glavni stvari, s katero se uvaja obveznost plačila mesečne dajatve, ki ni bila predvidena v prvotni pogodbi, ker se s tem spremenijo osnovni ekonomski parametri zadevnih koncesij, na primer z določitvijo iste višine navedene dajatve za vse gospodarske subjekte v sektorju, ne glede na njihove finančne zmožnosti, ter z znatnim zvišanjem navedene dajatve po njeni uvedbi. Obe določbi tudi nasprotujeta navedeni zakonodaji, ker je plačilo zadevne dajatve določeno kot pogoj za sodelovanje v prihodnjem razpisnem postopku za ponovno podelitev zadevnih koncesij.

C.      Drugo vprašanje, predloženo v zadevah C-728/22 in C-729/22

68.      Kot sem navedla v točki 34 teh sklepnih predlogov, menim, da pritrdilen odgovor na prvi del edinega predloženega vprašanja v zadevi C-730/22 pomeni, da Sodišču ni treba nadalje obravnavati teh predlogov za sprejetje predhodne odločbe. Če bi se torej Sodišče strinjalo z ugotovitvijo, da je obveznost plačila mesečne dajatve, kot je določena v okviru pravil o tehničnem podaljšanju, v nasprotju z Direktivo 2014/23 ne bi bilo potrebe po obravnavi drugega in tretjega vprašanja, predloženih v zadevah C-728/22 in C-729/22, katerih namen je ugotovitev, ali bi to dajatev nacionalna uprava lahko ponovno obravnavala v okviru nepredvidljivih okoliščin. Kljub temu pa bom zaradi celovitosti obravnave obe vprašanji obravnavala.

69.      Drugo vprašanje, predloženo v zadevah C-728/22 in C-729/22, se nanaša na primer, ko javni naročnik zavrne ponovna pogajanja o pogojih koncesije, če pride do nepredvidenih dogodkov, ki jih ni mogoče pripisati koncesionarjem. Predložitveno sodišče sprašuje, ali Direktiva 2014/23 nasprotuje razlagi nacionalne zakonodaje, na podlagi katere javni naročnik, kot je ADM, ni pristojen za spremembo pogojev javnega naročila v navedenih okoliščinah.

70.      Ponovna pogajanja o javnih naročilih v času njihovega trajanja so klasična tema v literaturi s področja upravnega prava, zlasti na področju javnega naročanja.(34) Pomenijo izjemo od enega od temeljnih načel izvajanja koncesij, in sicer da morajo koncesionarji prevzeti tveganje za opravljanje podeljenih storitev („à ses risques et périls“)(35) in da javni naročniki zato ne smejo posegati v finančne posledice takega izvajanja. Ponovna pogajanja o javnih naročilih so na splošno nezaželena, saj bi lahko spodbudila oportunistično vedenje ponudnikov pri oddaji ponudb.(36)

71.      Vendar pa se v primeru dogodkov, ki jih koncesionarji niso mogli predvideti in za katere niso odgovorni, v nacionalnih pravnih redih javnim naročnikom daje diskrecija za ponoven premislek o pogojih koncesije.(37) Tak pristop se upravičuje z argumentom, da koncesije temeljijo na ekonomskem in finančnem ravnotežju, ki ga je treba ponovno vzpostaviti, če okoliščine, ki so zunaj nadzora koncesionarjev, vplivajo na pogoje, pod katerimi je na podlagi prvotno sklenjene koncesijske pogodbe treba izvajati koncesije za storitve. Možnost ponovnih pogajanj o določbah javnega naročila nastopi, kadar lahko navedene okoliščine porušijo ravnotežje take pogodbe.(38)

72.      Iz predložitvene odločbe jasno izhaja, da italijanski pravni red vsebuje določbo, s katero se upošteva potreba po ohranjanju ekonomskega in finančnega ravnotežja koncesij, kot so te v postopkih v glavni stvari.(39) Vendar pa se zdi, da ADM v dopisih z dne 9. julija 2020 in 18. novembra 2020 trdi, da ni pristojna za uporabo navedene določbe na zahtevo pritožnikov, saj kot upravni organ ne more odločiti v nasprotju z nacionalnim zakonodajnim ukrepom, s katerim so bila določena in nato spremenjena pravila o „tehničnem podaljšanju“.

73.      V zvezi s tem želim opozoriti, da na eni strani razlogovanje ADM – ki se nanaša na načelo hierarhije pristojnosti in norm v nacionalnem pravnem redu – ni upoštevno pri obravnavi vprašanja, ali Direktiva 2014/23 daje javnim naročnikom možnost ponovne presoje pogojev koncesije na podlagi diskrecijske pravice, ki jim je dodeljena. Če Sodišče ugotovi, da javni naročniki imajo tako diskrecijsko pravico, bi bila ADM upravičena do njene uporabe, ne glede na to, da je pravila o „tehničnem podaljšanju“ sprejel in spreminjal zakonodajalec oziroma celo ne glede na dejstvo, da navedena agencija deluje na podlagi obveznih nalog, ki izhajajo iz nacionalne zakonodaje.

74.      Na drugi strani pa se ob proučitvi informacij v predložitvenih odločbah zdi, da je predložitveno sodišče ugotovilo, da je treba pandemijo COVID-19 šteti kot nepredvidljive okoliščine, ki jih ni mogoče pripisati pritožnikom v postopkih v glavni stvari in ki lahko vplivajo na ekonomsko in finančno ravnotežje koncesij.(40) To pomeni, da če Sodišče ugotovi, da Direktiva 2014/23 javnim naročnikom priznava diskrecijsko pravico v zvezi s presojo potrebe po ponovnih pogajanjih o pogojih javnega naročila v primeru nepredvidljivih okoliščin, bi bila ta zahteva v obravnavani zadevi izpolnjena.(41)

75.      V zvezi z vprašanjem, ali diskrecijska pravica javnega naročnika, da ponovno presodi o pogojih izvajanja koncesije, izhaja iz Direktive 2014/23, ugotavljam , da taka diskrecijska pravica ni navedena v nobeni določbi.

76.      Vendar pa predložitveno sodišče navaja, da člen 5(1)(b), drugi pododstavek, navedene direktive opredeljuje pojem „koncesija za storitve“ kot pogodbo ter da določa tudi, da je treba šteti, da koncesionar prevzame operativno tveganje izvajanja storitve „pod običajnimi pogoji delovanja“.(42) Po mnenju predložitvenega sodišča je iz navedene določbe mogoče sklepati, da če lahko nepredvidljive okoliščine spremenijo ekonomsko ravnotežje javnega naročila, bi morali koncesionarji imeti možnost zahtevati spremembo zadevne pogodbe.

77.      V nasprotju s trditvami pritožnikov v postopkih v glavni stvari menim, da je jasno, da opredelitev v členu 5(1)(b), drugi pododstavek, Direktive 2014/23 ne more sama po sebi biti podlaga za to, da se javnemu naročniku da diskrecijska pravica ponovno presoditi o pogojih javnega naročila, še manj pa, da imajo koncesionarji pravico zahtevati izvrševanje take pravice. Navedena opredelitev pojma je namenjena le uporabi Direktive 2014/23(43) ter zlasti opredelitvi stvarnega področja uporabe navedene direktive v skladu z njenim členom 1(2).

78.      Vendar pa člen 43 Direktive 2014/23, ki sem ga že navajala v teh sklepnih predlogih, v odstavku 1(c) določa, da se koncesije lahko spremenijo brez novega postopka podelitve koncesije, če je sprememba potrebna zaradi okoliščin, ki jih skrben javni naročnik ali naročnik ni mogel predvideti.

79.      Navedeno določbo je treba razlagati v smislu uvodne izjave 76 Direktive 2014/23, v kateri je navedeno, da so javni naročniki in naročniki lahko soočeni z zunanjimi okoliščinami, ki jih ob podelitvi koncesije niso mogli predvideti, zlasti če se izvajanje koncesije nanaša na daljše obdobje. Iz navedene uvodne izjave izhaja, da je potrebna določena mera prožnosti, da je mogoče koncesijo prilagoditi tem okoliščinam brez novega postopka podelitve.

80.      Iz tega sledi, da je v Direktivi 2014/23 predvideno, da bi nepredvidljive okoliščine lahko vplivale na pogoje javnega naročila, kot sta jih dogovorila javni naročnik in koncesionar. Zato navedena direktiva določa več pravil, ki jih je mogoče upoštevati, če se ugotovi, da je treba koncesijo prilagoditi novim okoliščinam, zlasti brez izvedbe novega postopka podelitve koncesije.

81.      Pomembno je navesti, da predhodna ugotovitev ne pomeni – v nasprotju s tem kar trdijo pritožniki v postopkih v glavni stvari –, da imajo koncesionarji pravico, na podlagi katere se mora javni naročnik v primeru nepredvidljivih okoliščin v vsakem primeru ponovno pogajati o pogojih koncesijske pogodbe. Italijanska vlada v zvezi s tem pravilno trdi, da je cilj Direktive 2014/23 predvsem usklajevanje postopkov podelitve nekaterih koncesij in da navedena direktiva ne ureja pravic koncesionarjev, ki izhajajo iz dogodkov v času izvajanja javnega naročila.  

82.      Ne glede na to pa je iz člena 43(1)(c) Direktive 2014/23 v povezavi z uvodno izjavo 76 navedene direktive mogoče sklepati, da v primeru nepredvidljivih okoliščin pri izvajanju koncesije za storitve, ki lahko vplivajo na ekonomsko in finančno ravnotežje koncesije, pravo Unije javnim naročnikom zagotavlja pravila, na podlagi katerih lahko ponovno presodijo o pogojih koncesije za storitve. Navedena pravila so učinkovita le, če lahko organ že na začetku presodi, ali je zaradi nepredvidljivih okoliščin treba ponovno vzpostaviti finančno ravnotežje koncesije. V skladu s tem velja, da če akt nacionalne zakonodaje – ali njegova razlaga – javnemu naročniku preprečuje sprejetje odločitve, ki spada na področje njegove diskrecijske pravice, v zvezi s tem, ali je treba ponovno vzpostaviti ekonomsko in finančno ravnotežje koncesije, to omejuje uporabo člena 43(1)(c) Direktive 2014/23 in lahko spodkopava učinkovitost prava EU.

83.      V obravnavani zadevi mora predložitveno sodišče ugotoviti, ali je ADM storila napako, ko je izdala dopisa z dne 9. julija 2020 in 18. novembra 2020, zlasti ko je odločila, da ni upravičena ponovno proučiti pogojev zadevne koncesije za storitve, saj je norme, iz katerih izhajajo pravila o „tehničnem podaljšanju“, sprejel italijanski zakonodajalec.

84.      Vendar bi bilo treba po mojem mnenju šteti, da je javni naročnik storil tako napako, če ne upošteva dejstva, da pravo Unije – torej člen 43(1)(c) Direktive 2014/23 – določa pravila, ki jih je treba upoštevati za namene ponovne proučitve koncesije za storitve v primeru nepredvidljivih okoliščin, za učinkovitost katerih je že po definiciji potrebna diskrecijska pravica tega javnega naročnika.

85.      V zvezi s tem dodajam, da ni dvoma, da izvrševanje navedene diskrecijske pravice nikakor ne pomeni, da se mora javni naročnik strinjati s koncesionarji, da je treba koncesijo za storitve spremeniti ali jo ponovno opredeliti tako, kot zahtevajo zadevni koncesionarji. Lahko tudi ugotovi, da nepredvidljive okoliščine, ki bi upravičevale tako odločitev, sploh ne obstajajo. Vendar pa se javni naročnik se more sklicevati na nacionalno pravo ali na razlago navedenega prava, da bi se izognil taki presoji, ki mora biti poleg tega tudi podvržena sodnemu nadzoru nacionalnih sodišč.

86.      Zato ugotavljam, da člen 43(1)(c) Direktive 2014/23 nasprotuje razlagi nacionalnega prava, ki javnemu naročniku odvzema diskrecijsko pravico za oceno, ali nepredvidljivi dogodki, ki jih ni mogoče pripisati koncesionarjem in ki lahko vplivajo na ekonomsko in finančno ravnotežje koncesije, upravičujejo ponovno presojo pogojev koncesije.

87.      Zoper to razlago Komisija navaja, da je Sodišče v sodbi v zadevi Consorzio Italian Management(44) ugotovilo, da državam članicam ni treba vzpostaviti upravnih ali pogodbenih postopkov, ki bi zagotavljali upoštevanje okoliščin, s katerimi bi bilo mogoče upravičiti spremembo javnega naročila, ki se sedaj izvaja.(45) Vendar pa se je navedena sodba nanašala na Direktivo 2004/17,(46) ki ne velja več in ki ni vsebovala nobene določbe, podobne členu 43(1)(c) Direktive 2014/23. Zato menim, da se Sodišče ne bi smelo sklicevati na navedeno sodbo kot veljaven precedens pri presoji vprašanj, predloženih v obravnavani zadevi.

88.      Glede na prej navedeno Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje, predloženo v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 dogovori pritrdilno in torej zavzame stališče, da Direktiva 2014/23 nasprotuje temu, da se javnemu naročniku odvzame diskrecijska pravica, da oceni, ali je treba pogoje javnega naročila ponovno preučiti v okviru okoliščin, ki jih je opisalo predložitveno sodišče.

D.      Tretje vprašanje, predloženo v zadevah C-728/22 in C-729/22

89.      S tretjim vprašanjem, predloženim v zadevah C-728/22 in C-729/22, predložitveno sodišče Sodišče sprašuje, ali Direktiva 89/665 nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki od koncesionarjev kot pogoj za sodelovanje v prihodnjem postopku javnega naročanja zahteva podvrženost pravilom o „tehničnem podaljšanju“, kot so tista v postopkih v glavni stvari. Navedeno vprašanje se postavlja v zvezi s položajem, v katerem javni naročnik ne bi imel diskrecijske pravice glede ponovnih pogajanj o operativnih pogojih koncesije v primeru nepredvidljivih okoliščin.

90.      Najprej je treba navesti, da to vprašanje temelji na domnevi, ki je v nasprotju z mojo analizo, ki se nanaša na drugo predloženo vprašanje, in sicer da Direktiva 2014/23 ne nasprotuje odvzemu diskrecijske pravice javnemu naročniku za spremembo pogojev koncesije v primeru nepredvidljivih dogodkov. Kot sem že navedla, je odgovor na to vprašanje potreben le, če se Sodišče ne bi strinjalo z mojo analizo.

91.      V vsakem primeru menim, da Direktiva 89/665 ne omogoča pritrdilnega odgovora na vprašanje predložitvenega sodišča.

92.      Direktiva 89/665, ki je del tako imenovanih direktiv o pravnih sredstvih,(47) se uporablja za koncesije, ki jih javni naročniki podelijo v skladu z Direktivo 2014/23.(48) To vključuje koncesije za storitve, kot so tiste v postopkih v glavni stvari.(49) Na podlagi navedene direktive morajo države članice v bistvu zagotoviti, da je za odločbe o podelitvi javnega naročila in koncesije ter predhodne postopkovne odločbe v zvezi s tem na voljo hiter in učinkovit revizijski postopek.(50) V skladu s sodno prakso Sodišča je Direktiva 89/665 specifičen odraz splošnega načela prava Unije, ki izhaja iz pravice do učinkovitega pravnega sredstva na posebnem področju javnih naročil.(51)

93.      V ta namen Direktiva 89/665 državam članicam nalaga, da morajo zagotoviti, da so revizijski postopki v skladu z natančnimi pravili v bistvu na voljo vsaj osebam, ki imajo interes za dodelitev določenega naročila in ki jim je z domnevno kršitvijo prava Unije s področja javnih naročil nastala škoda.(52) Nacionalna pravna sredstva morajo omogočati sprejetje začasnih ukrepov, s katerimi je mogoče razveljaviti nezakonite odločbe in priznati odškodnino.(53) Države članice lahko prosto določijo organe, ki bodo odgovorni za izdajo revizijskih odločb na podlagi navedene direktive. To so lahko bodisi organi, ki so po naravi sodni, bodisi nepravosodni revizijski organi, če slednji upoštevajo nekatere dodatne pogoje.(54)

94.      Kot je navedla Komisija, v obravnavanih zadevah zadošča ugotovitev, da iz opisa sporov v glavni stvari neposredno ne izhaja, da so bile obveznosti iz Direktive 89/665 kršene s sprejetjem in naknadno spremembo pravil o „tehničnem podaljšanju“. Še pomembneje pa je, da se zdi, da nobena od določb navedene direktive ni upoštevna za namene presoje zakonitosti podrejanja koncesionarjev navedenim pravilom kot pogoj za sodelovanje v prihodnjem postopku javnega naročanja.

95.      Iz informacij v predložitveni odločbi jasno izhaja, da so navedeni koncesionarji imeli možnost izpodbijati oba dopisa, ki ju je izdala ADM na podlagi njihovih zahtev. Natančneje, lahko so izpodbijali odločbo navedene agencije, s katero je ta zavrnila začasno prenehanje uporabe in spremembo plačila mesečne dajatve, ki izhaja iz navedenih pravil. V ta namen so uporabili pravna sredstva, ki so bila na voljo v okviru italijanskega prava ter ki so jim omogočala dostop do dveh sodnih teles in možnost ugovora nezakonitosti zakonodajnih določb, na podlagi katerih je ADM utemeljila svoji odločitvi. Iz navedenih pravnih sredstev izhaja predložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU.

96.      Nadalje, na tak sklep ne vpliva dejstvo, da italijanski pravni red ne predvideva upravnega pravnega sredstva, ki bi koncesionarju omogočal vložiti zahtevo pri javnem naročniku, naj začne postopek ponovnih pogajanj o pogojih javnega naročila. Obveznost zagotovitve dostopa do navedenega upravnega pravnega sredstva se lahko določi na podlagi člena 43(1)(c) Direktive 2014/23, kot je že bilo pojasnjeno v okviru moje analize drugega predloženega vprašanja, vendar ne izhaja zgolj iz Direktive 89/665.

97.      Na podlagi zgoraj navedenega menim, da Direktiva 89/665 ni pravna podlaga, na podlagi katere bi bilo mogoče podvomiti o zakonitosti akta nacionalne zakonodaje, kot je ta v postopkih v glavni stvari, pri katerem se sodelovanje v prihodnjem postopku javnega naročanja pogojuje z podvrženostjo pravilom o „tehničnem podaljšanju“. Očitno je, da navedeno mnenje temelji na domnevi, da imajo zadevni gospodarski subjekti na voljo potrebna pravna sredstva za izpodbijanje zakonitosti navedene zakonodaje z ugovorom nezakonitosti, če je potrebno.

E.      Četrto, peto in šesto predloženo vprašanje, predloženo v zadevah C-728/22 in C-729/22 ter drugi del edinega vprašanja, predloženega v zadevi C-730/22

98.      V točki 54 teh sklepnih predlogov sem navedla, da če bi Sodišče ugotovilo, da se Direktiva 2014/23 uporablja za koncesije iz postopkov v glavni stvari, odgovor na četrto, peto in šesto vprašanje (predloženo v zadevah C-728/22 in C-729/22) ter na drugi del edinega vprašanja (v zadevi C-730/22) ne bi bil potreben. Naslednje točke zagotavljajo nekaj smernic Sodišču, če se s tem mnenjem ne bi strinjalo.(55)

99.      Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da morajo javni organi, ko nameravajo podeliti koncesijo, ki ne spada na področje uporabe direktiv v zvezi z različnimi kategorijami javnih naročil, na splošno spoštovati temeljna pravila PDEU.(56)

100. V obravnavani zadevi velja, da čeprav se predložitveno sodišče v svojih vprašanjih v glavnem sklicuje na člena 49 in 56 PDEU, je za namene te analize upoštevna le prvonavedena določba.  (57) Za izvajanje koncesij, ki se nanašajo na upravljanje igralnih salonov, v katerih se prireja igra bingo, kot so tiste v postopkih v glavni stvari, je potreben stalen in dolgoročen temelj v državah članicah, kjer se organizira igra bingo. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je za to treba uporabiti člen 49 PDEU, ki se nanaša na pravico do ustanavljanja, in izključiti uporabo člena 56 PDEU, ki se nanaša na svobodo opravljanja storitev.(58) Na obravnavi so pritožniki potrdili tudi, da se obravnavane zadeve ne nanašajo na nobeno drugo vrsto storitev, povezanih z igro bingo, ki bi se zagotavljale na primer prek spleta.

101. Nadalje, za ugotovitev, da se v obravnavani zadevi uporablja člen 49 PDEU, je treba ugotoviti tudi, da obstaja določen čezmejni interes, kar pa lahko presodi le predložitveno sodišče, kot izhaja iz sodne prakse Sodišča.(59) V zvezi s tem ugotavljam, da je predložitveno sodišče v odgovoru na zahtevo za pojasnila, ki jo je poslalo Sodišče, izrecno navedlo, da če se šteje, da se Direktiva 2014/23 ne uporablja za zadevne koncesije, navedeno sodišče „ne bo imelo nobenih težav na podlagi podrobne presoje ugotoviti, da v zvezi s zadevnimi koncesijami obstaja čezmejni interes v smislu sodne prakse Sodišča“. V vsakem primeru so pritožniki v postopkih v glavni stvari na obravnavi potrdili, da so bile nekatere zadevne koncesije podeljene gospodarskim subjektom s sedežem v drugih državah članicah(60) In so zato predmet pogojev in omejitev, ki jih določa zadevna nacionalna zakonodaja. Glede na navedene okoliščine menim, da Sodišču ni treba dalje glede na druga objektivna merila(61) preverjati, ali koncesije iz postopkov v glavni stvari izpolnjujejo navedeni pogoj za uporabo člena 49 PDEU.

102. Glede vsebine pa člen 49 PDEU določa, da so omejitve glede pravice do ustanavljanja za državljane ene države članice na ozemlju druge države članice prepovedane.

103. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da člen 49 PDEU nasprotuje vsakemu nacionalnemu ukrepu, ki bi lahko – tudi če se uporabi brez razlikovanja glede na državljanstvo – za državljane Evropske unije predstavljal prepoved, oviro ali zmanjšal privlačnost izvrševanja svobode ustanavljanja, ki je zagotovljena z navedenimi določbami Pogodbe.(62)

104. V tej zadevi, če ne upoštevamo podaljšanja, ki je bilo z nacionalno zakonodajo uvedeno glede koncesij iz postopkov v glavni stvari, kar je vprašanje, na katerega se ne nanaša nobeno od tukaj obravnavanih vprašanj(63) predložitveno sodišče sprašuje o združljivosti s členom 49 PDEU (i) razlage nacionalnega prava, ki javnemu naročniku odvzema njegovo diskrecijsko pravico, da ponovno preuči pogoje javnega naročila v okviru nepredvidljivih dogodkov; (ii) določitve, da je podvrženost pravilom o tehničnem podaljšanju pogoj za sodelovanje v bodočem razpisnem postopku; in (iii) obveznosti plačila mesečne dajatve, ki ni bila določena ob prvotni podelitvi koncesije.

105. V zvezi s tem se mi zdi jasno, prvič, da so spremembe, uvedene s pravili o tehničnem podaljšanju, pri koncesijah, ki so bile zmožne spremeniti njihove osnovne ekonomske parametre v primerjavi z prvotno podelitvijo(64) same po sebi zadosten razlog za stališče, da lahko zmanjšajo privlačnost izvrševanja svobode ustanavljanja v smislu sodne prakse, navedene v točki 103 zgoraj. To velja še toliko bolj, če se upošteva enostranska in ne pogajana narava teh sprememb.

106. Drugič, to je podano tudi v zvezi z obveznostjo podreditvi pravilom o „tehničnem podaljšanju“ in torej v zvezi z obveznostjo plačila mesečne dajatve kot pogoja za sodelovanje v prihodnjem postopku javnega naročanja. Če se ti obveznosti upoštevata je namreč jasno, da je izvrševanje svobode ustanavljanja manj privlačno – oziroma, kot navaja Komisija, nemogoče – za vsak gospodarski subjekt s sedežem v drugi državi članici, ki želi v Italiji upravljati igralne salone, v katerih se prireja igra bingo.

107. Nazadnje, ne sme biti nobenega dvoma, da nemožnost javnega naročnika, da se ponovno pogaja glede pogojev koncesij v kontekstu nepredvidenih okoliščin ravno tako pomeni oviro za svobodo ustanavljanja. Gospodarski subjekti namreč ne bi imeli zadostnih spodbud, da v Italiji izvršujejo svobodo ustanavljanja, ob upoštevanju dejstva, da ekonomskega in finančnega ravnovesja koncesij ni mogoče ponovno vzpostaviti po njegovem porušenju zaradi dogodkov, ki so zunaj nadzora koncesionarjev.

108. Glede legitimnih ciljev, na katere se lahko država članica sklicuje za utemeljitev omejitve svobode ustanavljanja(65) je treba spomniti, da je omejitev svobode ustanavljanja dopustna le, če je, prvič, upravičena s prevladujočim razlogom v javnem interesu, kar pomeni, da mora biti primerna za to, da dosledno in sistematično zagotavlja uresničitev zastavljenega cilja in ne sme iti preko tega kar je nujno za dosego tega cilja.(66)

109. V zakonodaji, na katero se sklicuje predložitveno sodišče, je kot njen edini cilj navedeno sovpadanje iztekajočih se koncesij in novega razpisnega postopka zaradi uskladitve načela prava EU, da morajo biti javne koncesije podeljena ali ponovno podeljene, po njihovem izteku, v skladu s konkurenčnimi izbirnimi postopki, s potrebo po nadaljnjem pobiranju stav v okviru igre bingo.

110. Vendar po mojem mnenju ni jasno, kako sta lahko podaljšanje ali časovno sovpadanje sedanjih koncesij in obveznost nadaljnjega izvajanja storitve, da bi se lahko pridobila ponovna podelitev teh koncesij kasneje, kot sta ta, ki sta določena v zakonodaji iz postopkov v glavni stvari upravičena, na primer glede na potrebo po zagotovitvi kontinuitete storitve.  (67) Zlasti neobstoj jasnega datuma izteka za trajanje koncesij močno otežuje, da bi se to utemeljitev štelo kot upravičeno v tem primeru.

111. V vsakem primeru menim, prvič, da bi bil ta cilj lahko dosežen na bolj ustrezen način, na primer z organizacijo prehodnega obdobja, v katerem bi imele podeljene koncesije različno trajanje. Drugič sledenje takemu cilju se zdi nedosledno, saj so se pravila o tehničnem podaljšanju uporabljala deset let, tudi po izteku zadnjih koncesij.

112. Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj člen 49 PDEU razlaga tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta v postopkih v glavni stvari, ki določa, da mora koncesionar sprejeti pogoje iz navedene zakonodaje, in sicer obveznost plačila mesečne dajatve, ki ni bila določena v okviru prvotne podelitve koncesije, če želi sodelovati v novem postopku javnega naročanja za ponovno podelitev novih koncesij. Ravno tako nasprotuje razlagi nacionalnega prava, ki javnemu naročniku odvzema diskrecijsko pravico, da oceni, ali nepredvideni dogodki, ki jih ni mogoče pripisati koncesionarjem in ki lahko vplivajo na ekonomsko in finančno ravnotežje koncesije, upravičujejo ponovno preučitev pogojev koncesije.

V.      Predlog

113. Na podlagi zgornje analize predlagam, naj Sodišče na vprašanja, ki jih je predložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori:

–        v zvezi z zadevama C-728/22 in C-729/22:

1.      Direktivo 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb

je treba razlagati tako, da se uporablja za koncesije za storitve, kot so tiste v postopkih v glavni stvari, ki so bile podeljene, preden je zadevna direktiva začela veljati, in ki so bile po izteku večkrat podaljšane na podlagi zakonodajnih ukrepov po tistem, ko je navedena direktiva začela veljati, pod pogojem da so se pogoji prvotne podelitve bistveno spremenili, kar pa mora oceniti predložitveno sodišče.

2.      Člen 43(4) in (5) Direktive 2014/23

je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta v postopkih v glavni stvari, s katero se uvaja obveznost plačila mesečne dajatve, ki ni bila predvidena v prvotni pogodbi, če se s tem spremenijo osnovni ekonomski parametri zadevnih koncesij, na primer z določitvijo iste višine navedene dajatve za vse gospodarske subjekte v sektorju, ne glede na njihove finančne zmožnosti, ter z znatnim zvišanjem navedene dajatve po njeni uvedbi. Obe določbi tudi nasprotujeta navedeni zakonodaji, kolikor je plačilo zadevne dajatve določeno kot pogoj za sodelovanje v prihodnjem postopku javnega naročanja za ponovno podelitev zadevnih koncesij.

Če pa se Sodišče ne bi strinjalo s predlogom iz točke 2, predlagam naslednji dodatni odgovor:

3.      Člen 43(1)(c) Direktive 2014/23

je treba razlagati tako, da nasprotuje razlagi nacionalnega prava, ki javnemu naročniku odvzame diskrecijsko pravico pri presoji, ali nepredvidljivi dogodki, ki jih ni mogoče pripisati koncesionarjem, upravičujejo kakršno koli ponovno presojo pogojev koncesije.

4.      Direktivo Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje

je treba razlagati tako, da navedena direktiva ni pravna podlaga, na podlagi katere bi bilo mogoče izpodbijati zakonitost akta nacionalne zakonodaje, kot je ta v postopkih v glavni stvari, pri katerem se sodelovanje v prihodnjem postopku javnega naročanja pogojuje z podvrženostjo pravilom o „tehničnem podaljšanju“.

Če pa se Sodišče vsaj delno ne bi strinjalo s predlogom iz točke 1, predlagam naslednji dodatni odgovor:

5.      Člen 49 PDEU

je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta v postopkih v glavni stvari, ki določa, da mora koncesionar sprejeti pogoje iz navedene zakonodaje, in sicer obveznost plačila mesečne dajatve, ki ni bila določena v okviru prvotne podelitve koncesije, če želi sodelovati v novem postopku javnega naročanja za ponovno podelitev novih koncesij. Ravno tako nasprotuje razlagi nacionalnega prava, ki javnemu naročniku odvzema diskrecijsko pravico, da oceni, ali nepredvideni dogodki, ki jih ni mogoče pripisati koncesionarjem in ki lahko vplivajo na ekonomsko in finančno ravnotežje koncesije, upravičujejo ponovno preučitev pogojev koncesije.

–        Poleg tega v zvezi z zgolj zadevo C-730/22:

6.      Člen 43(4) in (5) Direktive 2014/23

je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaj, kot je ta v postopkih v glavni stvari, s katero se uvaja obveznost plačila mesečne dajatve, ki ni bila predvidena v prvotni pogodbi, če se s tem spremenijo osnovni ekonomski parametri zadevnih koncesij, na primer z določitvijo iste višine navedene dajatve vse gospodarske subjekte v sektorju, ne glede na njihove finančne zmožnosti, ter z znatnim zvišanjem navedene dajatve po njeni uvedbi. Obe določbi tudi nasprotujeta navedeni zakonodaji, kolikor je plačilo zadevne dajatve določeno kot pogoj za sodelovanje v prihodnjem postopku javnega naročanja za ponovno podelitev zadevnih koncesij.

Če pa se Sodišče vsaj delno ne bi strinjalo s predlogom iz točke 1, predlagam naslednji dodatni odgovor:

7.      Člen 49 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta v postopkih v glavni stvari, ki določa, da mora koncesionar sprejeti pogoje iz navedene zakonodaje, in sicer obveznost plačila mesečne dajatve, ki ni bila določena v okviru prvotne podelitve koncesije, če želi sodelovati v novem postopku javnega naročanja za ponovno podelitev novih koncesij. Ravno tako nasprotuje razlagi nacionalnega prava, ki javnemu naročniku odvzema diskrecijsko pravico, da oceni, ali nepredvideni dogodki, ki jih ni mogoče pripisati koncesionarjem in ki lahko vplivajo na ekonomsko in finančno ravnotežje koncesije, upravičujejo kakršno koli ponovno preučitev pogojev koncesije..

---

1      Jezik izvirnika: angleščina.

---

2      Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014, L 94, str. 1, ter popravka v UL 2015, L 114, str. 24, in v UL 2018, L 82, str. 17; v nadaljevanju: Direktiva 2014/23).

---

3      Direktiva Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 6, zvezek 1, str. 246, ter popravka v UL 2016, L 63, str. 44, in v UL 2022, L 225, str. 5), kakor je bila pozneje spremenjena z Direktivo 2014/23 (v nadaljevanju: Direktiva 89/665).

---

4      Člen 1(1) in (2) Direktive 2014/23.

---

5      Člen 8 Direktive 2014/23, kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2015/2172 z dne 24. novembra 2015 (UL 2015, L 307, str. 9).

---

6      Člen 1(3) Direktive 89/665.

---

7      Decreto del Ministro delle finanze. n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco «Bingo» ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (uredba ministra za finance št. 29 – uredba, ki določa pravila glede vzpostavitve igre na srečo Bingo v smislu člena 16 zakona št. 133 z dne 13. maja 1999) z dne 31. januarja 2000 (GURI št. 43 z dne 22. februarja 2000).

---

8      Člen 1 od (636) do (638) legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annual e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) zakon št. 147 o pravilih za pripravo letnega in večletnega državnega proračuna (zakon o zagotavljanju stabilnosti za leto 2014)) z dne 27. decembra 2013 (GURI št. 302 z dne 27. decembra 2013 - Redni dodatek št. 87) (v nadaljevanju: zakon št. 147/2013).

---

9      Člen 1(934) legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (zakon št. 208 o pravilih za pripravo letnega in večletnega državnega proračuna (zakon o zagotavljanju stabilnosti za leto 2016)) z dne 28. decembra 2015 (GURI št. 302 z dne 30. decembra 2015 – Redni dodatek št. 70) (v nadaljevanju: zakon št. 208/2015).

---

10      Člen 1(1047) legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 (zakon št. 205 o predvidenem državnem proračunu za finančno leto 2018 ter o večletnem proračunu za triletno obdobje med letoma 2018 in 2020) z dne 27. decembra 2017 (GURI št. 302 z dne 29. decembra 2017 – Redni dodatek št. 62) (v nadaljevanju: zakon št. 205/2017).

---

11      Glej sprotno opombo 10 zgoraj.

---

12      Sodba št.49 z dne 29. marca 2021 (IT:COST:2021:49).

---

13      Prvo vprašanje v zadevi C-729/22 se nanaša le na Direktivo 2014/23 ter člena 49 in 56 PDEU. V njem ni sklicev na druge določbe, ki so navedene v prvem vprašanju v zadevi C-728/22.

---

14      Pri oblikovanju drugega, tretjega, četrtega in petega vprašanja v zadevah C-728/22 in C-729/22 predložitveno sodišče v bistvu uporablja frazo „razlag[a] ali uporab[a] nacionalnih zakonskih določb ali praks, kakršne so se izoblikovale na podlagi izvajanja teh določb“. Zaradi poenostavitve bom navedeno dikcijo nadomestila z izrazom „razlaga nacionalne zakonodaje“ ali s enakovrednim izrazom.

---

15      Kot je navedeno v sprotni opombi 13 zgoraj, v besedilu prvega vprašanja, predloženega v zadevi C-729/22, navedene določbe sploh niso omenjene.

---

16      Glej med drugim sklep z dne 10. januarja 2022, ZI in TQ (C-437/20, EU:C:2022:53, točke od 18 do 21), ter sodbo z dne 19. aprila 2018, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi (C-152/17, EU:C:2018:264, točke od 21 do 24).

---

17      Glej člen 1(637) zakona št. 147/2013.

---

18      Glej sodbo z dne 14. julija 2016, Promoimpresa in drugi (C-458/14 in C-67/15, EU:C:2016:558, točka 46), na katero se sklicuje predložitveno sodišče.

---

19      Na podlagi dejstva, da gre pri navedenem znesku za povprečje, bi Sodišče lahko pomislilo, da nekatere koncesije morda ne dosegajo zahtevanega praga. Vendar pa menim, da iz odgovora predložitvenega sodišča v okviru zahteve za pojasnila izhaja, da v zvezi s tem nima nobenih dvomov.

---

20      Sodba z dne 2. septembra 2021, Sisal in drugi (C-721/19 in C-722/19, EU:C:2021:672, točka 24 in navedena sodna praksa).

---

21      Prav tam (točka 28 in navedena sodna praksa).

---

22      Glej točko 12 teh sklepnih predlogov. Po letu 2017 so bile sprejete dodatne spremembe zakonodaje o pravilih o „tehničnem podaljšanju“. Vendar pa te niso upoštevne za obravnavane zadeve.

---

23      Glej sprotno opombo 9 teh sklepnih predlogov.

---

24      Glej točko 10 teh sklepnih predlogov.

---

25      V predlogu za sprejetje predhodne odločbe v zadevi C‑730/22 predložitveno sodišče tudi navaja, da so pravila o tehničnem podaljšanju vključevala upoštevne omejitve za imetnike koncesij za storitve, ki so na primer zajemale prepoved prenosa operativnih prostorov za te storitve. Vendar so bile te omejitve uvedene s spremembami pravil tehničnega podaljšanja, ki so bile sprejete po letu 2017. Iz tega razloga menim, da jih za namene te analize ni treba upoštevati.

---

26      Sodba z dne 2. septembra 2021, Sisal in drugi (C-721/19 in C-722/19, EU:C:2021:672, točka 32 in navedena sodna praksa).

---

27      V delu, v katerem prvi del edinega vprašanja, predloženega v zadevi C‑730/22 implicitno zahteva ugotovitev, ali bi se Direktiva 2014/23 uporabljala za koncesije, obravnavane v tej zadevi, se uporabljajo isti preudarki, ki so navedeni kot del analize prvega vprašanja, predloženega v zadevah C‑728/22 in C‑729/22.

---

28      Bovis C. in Clarke C., „Title III. Rules on performance of concessions“, v Steinecke M. in Vesterdorf P. L., EU Public Procurement Law. Brussels Commentary, C. H. Beck, 2018, str. 1195.

---

29      Glej v tem smislu sodbo z dne 2. septembra 2021, Sisal in drugi (C-721/19 in C-722/19, EU:C:2021:672, točka 33).

---

30      Glej točko 51 teh sklepnih predlogov.

---

31      Glej v tem smislu člen 43(4)(c) Direktive 2014/23, ki se nanaša na primere, pri katerih je „zaradi spremembe [...] znatno razširjen obseg koncesije (moj poudarek).

---

32      V zvezi s slednjim naj v skladu s pisnimi stališči Komisije poudarim, da člen 43(4) Direktive 2014/23 ne ureja le sprememb, ki so v prid koncesionarju. Navedena določba se lahko nanaša tudi na spremembe, ki so v prid javnemu naročniku. Glej v tem smislu Bogdanowicz P., Contract Modifications in EU Procurement Law, Edward Elgar Publishing, 2021, str. 60.

---

33      Ne uporablja se noben drug pododstavek člena 43(4) Direktive 2014/23.

---

34      Glej med drugim Dufau J., Les concessions de service public, Éd. du Moniteur, 1979, str. 7 in 18, ter Mestre Delgado J. F., La extinción de la concesión de servicio público, La Ley, 1992, str. od 66 do 86.

---

35      Bettinger C., La concession de service public et de travaux publics, Berger-Levrault, 1978, str. 117. Glej uvodno izjavo 20 Direktive 2014/23 ter sodbo z dne 21. maja 2015, Kansaneläkelaitos  (C-269/14, EU:C:2015:329, točka 33 in navedena sodna praksa).

---

36      See Beuve J.in Saussier, S. , „Renegotiations of public contracts: A blessing in disguise?“, v Bandiera O., Bosio E. in Spagnolo G (ur.), Procurement in Focus: Rules, Discretion, and Emergencies, CEPR Press, 2021, str. od 23 do 31, na voljo na naslovu: https://cepr.org/publications/books-and-reports/procurement-focus-rules-discretion-and-emergencies.

---

37      V francoskem pravnem redu se v strokovni literaturi navaja arrêt du Conseil d’État du 3 mars 1916 (sodba državnega sveta z dne 3. marca 1916) (Compagnie genérale d’éclairage de Bordeaux) kot vir „théorie de l’imprévision“ (doktrina nepredvidljivosti) na področju javnih naročil. Glej Hauriou M., Précis élémentaire de droit admnistratif, Sirey, 1943, str. 445.

---

38      Philippe D. M., Changement de circonstances et bouleversement de l’économie contractuelle, Bruylant, 1986. Glej tudi Mestre Delgado J. F., op. cit., str. 77.

---

39      Člen 165 Decreto legislativo 18 aprile 2016, nº 50 (Codice dei contratti pubblici) (zakonska uredba št. 50 z dne 18. aprila 2016 o zakoniku o javnem naročanju) (GURI št. 91 z dne 19. aprila 2016 – redni dodatek št. 10).

---

40      Predložitveno sodišče v predložitvenih odločbah navaja, da so pritožniki predložili dokazila o tem, da je pandemija COVID-19 močno vplivala na pogoje izvajanja koncesij, zlasti na vzdržnost operativnih stroškov. Glej točko 22 teh sklepnih predlogov.

---

41      V Direktivi 2014/23 je v uvodni izjavi 76 v bistvu pojasnjeno, da se pojem „nepredvidljivih okoliščin“ nanaša na zunanje okoliščine, ki jih ni bilo mogoče napovedati, čeprav je bila prvotna podelitev ustrezno skrbno pripravljena.

---

42      Glej tudi uvodno izjavo 18 Direktive 2014/23.

---

43      Glej prvi stavek člena 5 Direktive 2014/23.

---

44      Sodba z dne 19. aprila 2018, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi (C-152/17, EU:C:2018:264).

---

45      Prav tam, točki 29 in 30.

---

46      Direktiva 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 6, zvezek 7, str. 19).

---

47      Glej tudi Direktivo Sveta 92/13/EGS z dne 25. februarja 1992 o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o uporabi pravil Skupnosti za oddajo javnih naročil podjetij na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 6, zvezek 1, str. 315, ter popravek v UL 2022, L 225, str. 5). Direktiva 89/665 in Direktiva 92/13, sta bili bistveno spremenjeni z Direktivo 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 (UL 2007, L 335, str. 31) in z Direktivo 2014/23.

---

48      Glej člen 1(1), drugi pododstavek, Direktive 89/665.

---

49      Glej člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive 89/665. To velja po spremembah, ki so bile v Direktivo 89/665 uvedene z Direktivo 2014/23.

---

50      Glej prvo in tretjo uvodno izjavo Direktive 89/665. Glej tudi sklep z dne 4. oktobra 2007, Consorzio Elisoccorso San Raffaele  (C-492/06, EU:C:2007:583, točka 29).

---

51      Sklep z dne 23. aprila 2015, Komisija/Vanbreda Risk & Benefits (C-35/15 P(R), EU:C:2015:275, točka 28).

---

52      Člen 1(3) Direktive 89/665, kakor se med drugim razlaga v sodbi z dne 9. februarja 2023, VZ (Dokončno izključen ponudnik)  (C-53/22, EU:C:2023:88, točka 29).

---

53      Člen 2(1) Direktive 89/665.

---

54      Člen 2(9) Direktive 89/665.

---

55      Tako bi bilo, če bi na primer Sodišče ugotovilo, da ostaja negotovo, ali nekatere koncesije iz postopkov v glavni stvari dosegajo prag iz člena 8 Direktive 2014/23, oziroma če bi ugotovilo, da so se navedene koncesije z zadevnimi zakonodajnimi spremembami spremenile v zgolj zagotavljanje storitev, ki so predmet regulacije. Glej v tem smislu točko 39 teh sklepnih predlogov.

---

56      Sodba z dne 14. julija 2016, Promoimpresa in drugi (C-458/14 in C-67/15, EU:C:2016:558, točka 64 in navedena sodna praksa).

---

57      V četrtem, petem in šestem vprašanju, ki so predložena v zadevah C‑728/22 in C‑729/22 predložitveno sodišče navaja tudi „načeli pravne varnosti in učinkovitosti pravnega varstva in načelo varstva legitimnih pričakovanj.“ Po drugi strani pa v drugem delu edinega vprašanja, predloženega v zadevi C‑730/22 to sodišče poleg členov 49 in 56 PDEU navaja člene 26, 56 in 63 te Pogodbe ter „načelo prepovedi diskriminacije, načelo sorazmernosti in varstva konkurence ter prosti pretok storitev in kapitala.“ Iz razlogov, ki so podobni tistim, ki so navedeni v točki 36 teh sklepnih predlogov menim, da bi morala biti vsa ta vprašanja razglašena za nedopustna kolikor se nanašajo na te določbe ali na ta načela.

---

58      Glej med drugim sodbo z dne 19. julija 2012, Garkalns (C-470/11, EU:C:2012:505, točki 26 in 27 ter navedena sodna praksa).

---

59      Sodba z dne 23. decembra 2009, Serrantoni in Consorzio stabile edili (C-376/08, EU:C:2009:808, točka 25 in navedena sodna praksa). Primerjaj s sodbo z dne 6. oktobra 2016, Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, točka 26) in sodbo z dne 14. julija 2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559, točka 49).

---

60      Primerjaj s sodbo z dne 13. februarja 2014, Crono Service in drugi  (C-419/12 in C-420/12, EU:C:2014:81, točki 35 in 36).

---

61      Glej sodbo z dne 6. oktobra 2016, Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, točka 20 in navedena sodna praksa).

---

62      Sodba z dne 11. februarja 2021, Katoen Natie Bulk Terminals in General Services Antwerp (C-407/19 in C-471/19, EU:C:2021:107, točka 58 in navedena sodna praksa).

---

63      Glej v tem smislu točko 60 teh sklepnih predlogov.

---

64      Glej točki 63 in 64 the sklepnih poredlogov.

---

65      Sodba z dne 22. januarja 2015, Stanley International Betting in Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, točka 53).

---

66      Sodba z dne 6. oktobra 2020, Komisija/Madžarska (Visokošolsko izobraževanje) (C‑66/18, EU:C:2020:792, točka 178).

---

67      Sodba z dne 16. marca 2023, OL (Podaljšanje italijanskih koncesij) (C‑517/20, EU:C:2023:219, točke od 49 do 51).