1.

Razloga za tržni uspeh lahkih plastičnih nosilnih vrečk sta njihova majhna teža in odpornost na razpadanje. Njihovo množenje, saj se uporabljajo samo enkrat ali nekajkrat in se zlahka zavržejo, povzroča resen problem onesnaževanja. ( 2 ) Številne od teh vrečk se izmuznejo verigam ravnanja z odpadki in se na koncu kopičijo v naravi, zlasti v obliki morskih odpadkov. ( 3 )

2.

Sodišče mora v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe preučiti, ali je italijanska ureditev, s katero je bila na njenem ozemlju prepovedana uporaba plastičnih nosilnih vrečk z določenimi značilnostmi, medtem ko je bilo z Direktivo 94/62/ES ( 4 ) dovoljeno njihovo trženje v vseh državah članicah, združljiva s pravom Unije.

3.

Člen 1, naslovljen „Cilji“, določa:

„1.   Cilj te direktive je uskladitev nacionalnih predpisov za ravnanje z embalažo in odpadno embalažo, da se, po eni strani, prepreči njen kakršenkoli vpliv na okolje vseh držav članic kot tudi tretjih držav ali da se tak vpliv zmanjša, s čimer se zagotovi visoka raven varstva okolja, ter, po drugi strani, da se zagotovi delovanje notranjega trga in se preprečijo trgovinske ovire kot tudi izkrivljanje in omejevanje konkurence v Skupnosti.

[…]“

4.

Člen 2, naslovljen „Področje uporabe“, določa:

„1.   Ta direktiva velja za vso embalažo, dano v promet v Skupnosti, in vso odpadno embalažo, ki se uporablja v industrijskem, komercialnem, pisarniškem, trgovinskem, storitvenem, gospodinjskem ali katerem koli drugem okolju ali izhaja iz njega, ne glede na uporabljeni material.

[…]“

5.

Člen 3, naslovljen „Opredelitev pojmov“, ( 5 ) določa:

„[…]

[…]“

6.

Člen 4(1a), naslovljen „Preprečevanje“, določa: ( 6 )

„1a. Države članice sprejmejo ukrepe za trajno zmanjšanje potrošnje lahkih plastičnih nosilnih vrečk na njihovem ozemlju.

Ti ukrepi lahko vključujejo uporabo nacionalnih ciljev za zmanjšanje potrošnje, ohranitev ali uvedbo ekonomskih instrumentov in tržnih omejitev z odstopanjem od člena 18, če so te omejitve sorazmerne in nediskriminatorne.

[…]“

7.

Člen 9, naslovljen „Bistvene zahteve“, določa:

„1.   Države članice zagotovijo, da se tri leta po datumu začetka veljavnosti te direktive embalaža lahko da v promet le, če izpolnjuje vse bistvene zahteve, določene v tej direktivi, vključno s Prilogo II.

[…]“

8.

Člen 16, naslovljen „Uradno obveščanje“, določa:

„1.   Brez poseganja v Direktivo [Sveta] 83/189/EGS [z dne 28. marca 1983 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov (UL 1983, L 109, str. 8)] države članice pred sprejetjem tovrstnih ukrepov uradno obvestijo Komisijo o osnutkih ukrepov, ki jih nameravajo sprejeti v okviru te direktive, razen fiskalnih ukrepov, vendar vključno s tehničnimi zahtevami, povezanimi s fiskalnimi ukrepi, ki spodbujajo skladnost s takšnimi tehničnimi zahtevami, da jih Komisija lahko preuči z vidika obstoječih predpisov, pri čemer v vsakem primeru uporabi postopek iz navedene direktive.

2.   Če je predlagani ukrep hkrati tudi tehnični predpis v smislu Direktive [83/189], lahko zadevna država članica v postopku obveščanja iz te direktive navede, da je uradno obvestilo enako veljavno tudi za Direktivo [83/189].“

9.

Člen 18, naslovljen „Prosto dajanje v promet“, določa:

„Države članice na svojem ozemlju ne ovirajo dajanja v promet embalaže, ki izpolnjuje določbe te direktive.“

10.

Priloga II se nanaša na „[b]istvene zahteve za sestavo embalaže ter njeno primernost za ponovno uporabo in predelavo, vključno z recikliranjem“.

11.

Člen 1 določa:

„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

[…]“

12.

Člen 8 določa:

„1.   Države članice v skladu s členom 10 takoj sporočijo Komisiji vsak osnutek tehničnega predpisa, razen kadar gre le za prenos celotnega besedila mednarodnega ali evropskega standarda, ko zadostujejo podatki v zvezi z ustreznim standardom. Komisiji navedejo tudi razloge, na podlagi katerih je uzakonitev takega tehničnega predpisa potrebna, če ti niso že jasno razvidni v osnutku.

[…]

5.   Kadar osnutki tehničnih predpisov sestavljajo del ukrepov, ki jih je treba sporočiti Komisiji v fazi osnutka, na podlagi drugega obvezujočega akta Skupnosti, lahko države članice to storijo v skladu z odstavkom 1 tega drugega pravnega akta, če formalno navedejo, da je navedeno sporočilo tudi sporočilo za namene te direktive.

Če se v skladu s to direktivo Komisija ne odzove na osnutek tehničnega predpisa, to ne posega v nobeno odločbo, ki bi lahko bila sprejeta v skladu z drugimi pravnimi akti Skupnosti.“

13.

Člen 1 opredeljuje nosilne vrečke kot „vrečke, ki so na voljo na prodajnem mestu proti plačilu ali brezplačno, za prenašanje živilskih in neživilskih izdelkov s strani potrošnika“.

14.

Člen 2 določa:

„1.   Dovoljeno je trženje nosilnih vrečk, ki spadajo v eno od naslednjih kategorij:

2.   Poleg tega je dovoljeno trženje nosilnih vrečk za večkratno uporabo, narejenih iz papirja, tkanin iz naravnih vlaken, poliamidnih vlaken in materialov, ki niso polimeri.

[…]“

15.

Člen 6 določa:

„Ta uredba je predmet postopka sporočanja na podlagi Direktive [98/34] Evropskega parlamenta in Sveta, veljati pa začne šele po ugodnem izidu tega postopka.“

16.

Družba Papier Mettler Italia Srl (v nadaljevanju: Papier Mettler) je družba, ki opravlja dejavnost v sektorju distribucije paketov in embalaže. Njena dejavnost je zlasti osredotočena na proizvodnjo polietilenske embalaže, vključno s plastičnimi nosilnimi vrečkami.

17.

Ker je družba Papier Mettler menila, da je z uredbo iz leta 2013 oškodovana, je predložitvenemu sodišču predlagala njeno razveljavitev in povrnitev škode, ki ji je ali ji bo zaradi nje nastala. ( 10 )

18.

Družba Papir Mettler je v utemeljitev svojega predloga navedla naslednje:

19.

Tožena uprava je oporekala predlogom družbe Papier Mettler s temi argumenti:

20.

V teh okoliščinah je Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) postavilo ta vprašanja za predhodno odločanje:

21.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je sodno tajništvo Sodišča prejelo 9. februarja 2022.

22.

Pisna stališča so predložile družba Papier Mettler, Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei materiali Biodegradabili e Compostabili (v nadaljevanju: Assobioplastiche), italijanska vlada in Evropska komisija. Vsi so se udeležili obravnave 22. marca 2023.

23.

Prvič, pojasniti je treba, na katero vrsto plastičnih nosilnih vrečk se sklicuje predložitveno sodišče. Čeprav je v predložitveni odločbi uporabljena terminologija, ki ni vedno enotna, se zdi, da se vsekakor nanaša na lahke plastične nosilne vrečke za enkratno uporabo, ki jih je mogoče zavreči, ( 14 ) izdelane iz biološko nerazgradljivih materialov in niso primerne za kompostiranje, vendar izpolnjujejo druge zahteve iz Direktive 94/62.

24.

Drugič, pojasniti je treba pravila prava Unije, ki so upoštevna za odgovor na postavljena vprašanja:

25.

Združenje Assobioplastiche in italijanska vlada menita, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten, ker uredba iz leta 2013 ni nikoli začela veljati oziroma je bila razveljavljena.

26.

Združenje Assobioplastiche izpodbija tudi dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe, ker predložitveno sodišče ni upoštevalo člena 4(1a) Direktive 94/62.

27.

Menim, da nobeden od teh ugovorov ni razlog za zavrnitev predloga za sprejetje predhodne odločbe a limine. Predložitveno sodišče v okviru svoje odgovornosti opredeljuje nacionalni pravni okvir, ki ureja spor, v katerega so umeščeni predlogi za sprejetje predhodne odločbe. Kot je znano, za te predloge velja domneva upoštevnosti. ( 16 )

28.

Stranke so na obravnavi obširno razpravljale o veljavnosti in uporabi uredbe iz leta 2013, ne da bi bilo iz njihovih intervencij mogoče razbrati jasno rešitev v zvezi s tem. Strinjale so se, da je ustvarjen zakonodajni položaj zmeden: ena ga je opredelila kot kaotičnega, druga kot nepojasnljivega, tretja pa ga je označila za normativni nered.

29.

Po mnenju Komisije je uredba iz leta 2013 začela veljati in se je v Italiji uporabljala od njene uradne objave do uradne razveljavitve leta 2017. ( 17 ) Veljavnost člena 6 se je vsekakor lahko odložila do 13. septembra 2013, ko se je izteklo obdobje mirovanja iz člena 9 Direktive 98/34. Ko je bila 27. marca 2013 uradno objavljena, ni bila več osnutek in je postala veljaven predpis, zaradi česar Komisija ni izdala mnenja o njeni združljivosti s pravom Unije.

30.

Italijanska vlada in združenje Assobioplastiche menita, da uredba iz leta 2013 ni nikoli začela veljati, ker se postopek obveščanja Komisije ni končal uspešno in je obveljal odložni pogoj iz člena 6 te uredbe. Več let pozneje je bila formalno razveljavljena, da bi se „izključila“ iz italijanskega prava, v resnici pa ni šlo za razveljavitev veljavnega besedila.

31.

Družba Papier Mettler je pojasnila, da je sistem sankcij, določen z uredbo‑zakonom št. 2/2012, ( 18 ) začel delovati s sprejetjem uredbe iz leta 2013 in se je uporabljal ne glede na to, ali je ta uredba začela veljati ali ne. Njej sankcije sicer niso bile naložene, a je to zato, ker je nehala prodajati plastične nosilne vrečke, prepovedane v Italiji z uredbo iz leta 2013, zaradi česar je nastal izgubljeni dobiček, ki ga zahteva.

32.

Vsekakor bo moralo predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za razlago nacionalnega prava, rešiti to zmedo glede začetka veljavnosti in učinkih uredbe iz leta 2013. Sodišče ne more sodelovati v razpravi, ki je stvar predložitvenega sodišča.

33.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe ne bi imel smisla, če bi sodišče, ki je predlog vložilo, štelo, da uredba iz leta 2013 (na katero se nanaša tožba, ki jo je pri njem vložila družba Papier Mettler) nikoli ni veljala niti ni imela pravnih učinkov. Za odločitev o prvotnem sporu naj bi mu zadostovalo, da to dejstvo šteje za dokazano. Če tega ni razumelo tako in je vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, je to zato, ker se zdi, da implicitno sprejema nasprotno stališče.

34.

Vsekakor menim, da spora pred predložitvenim sodiščem in samega predloga za sprejetje predhodne odločbe ni mogoče opredeliti kot fiktivna. Zato menim, da je predlog dopusten, če ima nacionalno sodišče zadnjo besedo glede začetka veljavnosti in razlage uredbe iz leta 2013.

35.

V zvezi z drugim ugovorom dopustnosti bom navedel le, da se člen 4(1a) Direktive 94/62 ne uporablja ratione temporis za dejansko stanje v sporu. Dejansko stanje je nastalo leta 2013, ta člen pa je bil v Direktivo 94/62 dodan leta 2015 (z Direktivo 2015/720).

36.

Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je nacionalna določba z že navedeno vsebino, ( 19 ) ki jo je država članica sporočila Komisiji po njenem sprejetju, vendar nekaj dni pred njeno uradno objavo, ( 20 ) združljiva s členom 16(1) Direktive 94/62 in členom 8 Direktive 98/34.

37.

Niti predložitveno sodišče niti stranke v sporu ne dvomijo o tem, da je ureditev iz uredbe iz leta 2013 tehnični predpis (v smislu Direktive 98/34). Težave v zvezi s to opredelitvijo, ki se pogosto izpostavljajo pred Sodiščem, ( 21 ) se v tej zadevi ne pojavljajo, saj je njena nesporna predpostavka, da je ta predpis tehnični predpis.

38.

Italijanska država, kot bom analiziral v nadaljevanju, je morala uradno obvestiti Komisijo o tem tehničnem predpisu (uredba iz leta 2013) v fazi osnutka, torej pred njegovim sprejetjem. ( 22 )

39.

V skladu s členom 8(1) Direktive 98/34 morajo države članice Komisiji takoj sporočiti vsak osnutek tehničnega predpisa. V uradnem obvestilu morajo biti navedeni „razlogi, na podlagi katerih je uzakonitev takega tehničnega predpisa potrebna, če ti niso že jasno razvidni v osnutku“. Če gre zgolj za prenos celotnega besedila mednarodnega ali evropskega standarda, zadostujejo podatki v zvezi z ustreznim standardom.

40.

Nespoštovanje te obveznosti povzroči, da zadevnega tehničnega predpisa ni mogoče uveljavljati proti posameznikom niti v okviru kazenskega postopka niti v okviru spora med posamezniki v drugačnih postopkih. ( 23 )

41.

Direktiva 98/34 Komisiji podeljuje pooblastila za nadzor nad osnutki tehničnih predpisov, o katerih jo uradno obvestijo države članice. ( 24 ) Prav za zaščito teh pooblastil so predvidene posledice, ki so neposredno povezane s tem, da ni bilo uradnega obvestila, kot je Sodišče razsodilo že v sodbi CIA Security International: obveznost iz člena 8 Direktive 98/34 ima neposredni učinek in nacionalnih tehničnih predpisov, ki niso bili uradno sporočeni, ni mogoče uveljavljati proti posameznikom.

42.

Enako je bilo ugotovljeno pri drugih postopkih obveščanja in nadzora, podobnih obravnavanemu, kot je postopek iz Direktive 2000/31/ES, ( 25 ) na področju storitev informacijske družbe, na katero se nanaša sodba Airbnb Ireland. ( 26 )

43.

Sodišče je v sodbi Airbnb Ireland potrdilo posledice, ki izvirajo iz obveznosti, ki je določena v direktivi, s katero so Komisiji podeljena tovrstna pooblastila, in je dovolj jasna, natančna in brezpogojna: ima neposredni učinek in se zato nanjo lahko sklicujejo zasebni subjekti pred nacionalnimi sodišči. ( 27 )

44.

Glede na predložitveno odločbo je bila Komisija 12. marca 2013 uradno obveščena o uredbi iz leta 2013, ( 28 ) ki je bila šest dni pozneje sprejeta, uradno objavljena pa 27. marca 2013.

45.

S takim uradnim obvestilom Komisiji pa je kršena obveznost iz člena 8(1) Direktive 98/34, ker:

46.

Prišlo je torej do izogibanja postopku, predpisanemu z Direktivo 98/34. S sprejetjem osnutka tehničnega predpisa v šestih dneh od uradnega obvestila Komisiji je bila kršena obveznost mirovanja iz člena 9(1) Direktive 98/34: država članica ne sme sprejeti osnutka, o katerem je obvestila Komisijo, vsaj tri mesece po tem, ko je Komisija prejela uradno obvestilo.

47.

Italijanska vlada navaja dva razloga, s katerim utemeljuje svoje ravnanje in izpodbija trditev, da je prišlo do kršitve Direktive 98/34:

48.

Nobena od teh dveh utemeljitev me ne prepriča.

49.

Kar zadeva uradno obvestilo iz leta 2011 ( 32 ) je bil osnutek tehničnega predpisa, ki je bil takrat sporočen Komisiji, (bodoča) uredba‑zakon 2/2012, s katero je bila podaljšana prepoved trženja plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo, ki niso v skladu z usklajenim standardom UNI EN 13432:2002. Njen člen 2(1) je določal pripravo poznejše ministrske uredbe za določitev obsega prepovedi trženja plastičnih nosilnih vrečk, ki niso biološko razgradljive niti primerne za kompostiranje. Poleg tega je določal sankcije v primeru neupoštevanja te prihodnje ureditve.

50.

Zato uradnega obvestila iz leta 2013 – kot je Komisija trdila na obravnavi – ni mogoče šteti zgolj za ponovno obvestilo iz leta 2011. Leta 2013 so obstajale nove omejitve za plastične nosilne vrečke, o katerih je bilo treba v skladu z Direktivo 98/34 obvezno obvestiti Komisijo.

51.

Kar zadeva določbo o mirovanju (člen 6), dejstvo, da je italijanska država to določbo vključila v besedilo uredbe iz leta 2013, ni združljivo z Direktivo 98/34.

52.

Sama uradna objava uredbe iz leta 2013 lahko namreč vpliva na prosti pretok blaga, saj vpliva na vrste plastičnih vrečk, ki se lahko tržijo v Italiji. Pogojevanje začetka veljavnosti uredbe z ugodnim izidom postopka uradnega obveščanja iz Direktive 98/34 je zakonodajna tehnika, ki ne spoštuje pravne varnosti, saj posamezniki ne vedo, kdaj bo znan rezultat (ugoden ali neugoden), ki mu morajo prilagoditi svoje ravnanje.

53.

Ta zakonodajna tehnika poleg tega – kot v obravnavanem primeru – preprečuje ustrezno upoštevanje pripomb in podrobnih mnenj Komisije in drugih držav članic o združljivosti osnutka tehničnega predpisa s pravili prava Unije. Tako bi bil ogrožen cilj, ki mu sledi Direktiva 98/34, in sicer preprečevanje tehničnih ovir v trgovini, preden začnejo učinkovati omejevalno.

54.

Nazadnje menim, da sta bila s sprejetjem uredbe iz leta 2013 iz formalnih razlogov kršena člena 8(1) in 9(1) Direktive 98/34.

55.

V skladu s členom 16(1) Direktive 94/62 države članice Komisijo uradno obvestijo o osnutkih ukrepov, ki jih nameravajo sprejeti v okviru te direktive (v zvezi z embalažo in odpadno embalažo), pred njihovim sprejetjem.

56.

V odstavku 2 istega člena je navedeno, da če je predlagani ukrep tehnični predpis, lahko država članica navede, da je uradno obvestilo enako veljavno tudi za Direktivo 83/189 (pozneje nadomeščena z Direktivo 98/34).

57.

Italijanska država je Komisijo obvestila o osnutku uredbe iz leta 2013 na podlagi člena 16 Direktive 94/62. Ta določba (drugače kakor člen 9 Direktive 98/34) ne določa, koliko časa mora država članica čakati na pripombe Komisije in drugih držav članic, preden sprejme osnutek nacionalnega predpisa. Zato menim, da je Italija ni kršila, čeprav je bila uredba iz leta 2013 uradno objavljena, kot sem že navedel, šest dni po uradnem obvestilu Komisiji.

58.

Pri postopku iz člena 16 Direktive 94/62 gre zgolj za obveščanje, medtem ko gre pri postopku iz Direktive 98/34 za obveščanje in nadzor nad nacionalnimi predpisi. Gre torej za različna postopka, ki imata prav tako različne učinke.

59.

Niti na podlagi besedila niti na podlagi cilja člena 16 Direktive 94/62 ni mogoče sklepati, da ima neupoštevanje obveznosti predhodnega obveščanja enake učinke kot neupoštevanje obveznosti iz Direktive 98/34.

60.

Člen 16 Direktive 94/62 se nanaša na razmerja med državami članicami in Komisijo, tako da ne ustvarja nobene pravice za posameznike, ki bi lahko bili oškodovani, če država članica ne bi izpolnila obveznosti, ki jo ta člen določa. Na določbo se torej ni mogoče sklicevati pred nacionalnimi sodišči, da bi se dosegla razveljavitev ali neuporaba pravil, o katerih Komisija ni bila uradno obveščena, za posameznike. ( 33 )

61.

Menim, da člen 16 Direktive 94/62 določa postopek, pri katerem gre zgolj za obveščanje in ki je podoben postopkom, ki jih je analiziralo Sodišče v sodbah Enichem Base in Bulk Oil. ( 34 )

62.

V tovrstnih postopkih se mi v nasprotju s tem, kar je na obravnavi trdila Komisija, zdi logično, da se zavrne neuporaba nacionalnih določb za posameznike, kadar so bile sprejete v nasprotju z obveznostjo predhodnega obveščanja, naloženo s predpisom Unije, ki ne določa pravnih posledic, neposredno povezanih z neizpolnitvijo te obveznosti.

63.

Naj ponovim, da postopka preprostega obveščanja iz člena 16 Direktive 94/62 ni mogoče enačiti s postopkom iz Direktive 98/34 ali iz drugih določb, ki so napisane po njenem vzoru, kot je bilo v primeru obveznosti iz člena 3(4)(b), druga alinea, Direktive 2000/31, ki sem jo navedel zgoraj. ( 35 )

64.

Navzkrižna sklicevanja v členu 16(2) Direktive 94/62 in členu 8(5) Direktive 98/34 ne spremenijo ničesar do zdaj povedanega. Gre za določbe, v katerih je zgolj navedeno, da je uradno obvestilo o nacionalnem osnutku lahko enako veljavno za dva postopka obveščanja, določena z različnimi „akti Skupnosti“. Tako se prepreči, da je Komisija večkrat obveščena o istem osnutku. Vendar to pravilo ne spremeni dejstva, da sta ta dva postopka različna.

65.

Pojasniti moram tudi, da uradno obvestilo o osnutku tehničnega predpisa na podlagi člena 8 Direktive 98/34 – kot je Komisija pojasnila na obravnavi – ne velja za uporabo člena 114(5) PDEU. Država članica mora za uporabo te določbe Pogodbe DEU utemeljiti, da nacionalni predpis, ki ga namerava sprejeti, temelji na potrebi po višji ravni varstva okolja (vključno z delovnim okoljem) zaradi posebnosti same države, ki obvešča, ki izhajajo iz novih znanstvenih spoznanj, do katerih je prišlo po sprejetju harmonizacijskega predpisa.

66.

Uradno obvestilo za uporabo Direktive 98/34 ne potrebuje tako izčrpne utemeljitve. Poleg tega uradno obvestilo, opravljeno na podlagi te direktive, pomeni zgolj, da osnutek predpisa ne začne veljati, dokler se Komisija in druge države članice ne odzovejo.

67.

Namen uradnega obvestila na podlagi člena 114(5) PDEU pa je, da Komisija odobri nacionalni predpis, ki nudi več varstva, potem ko preveri, ali ne gre za sredstvo samovoljne diskriminacije ali prikrito omejitev trgovine med državami članicami in ali ne ovira delovanja notranjega trga.

68.

Predložitveno sodišče želi v bistvu izvedeti, ali je nacionalna ureditev, ki prepoveduje trženje vrečk za enkratno uporabo, izdelanih iz biološko nerazgradljivega materiala, ki pa izpolnjujejo druge zahteve iz Direktive 94/62,

69.

V skladu s tem členom „[d]ržave članice na svojem ozemlju ne ovirajo dajanja v promet embalaže, ki izpolnjuje določbe te direktive“.

70.

Člen 9 Direktive 94/62 določa, da se „embalaža lahko da v promet le, če izpolnjuje vse bistvene zahteve, določene v tej direktivi, vključno s Prilogo II“. Ta priloga pa ureja „[b]istvene zahteve za sestavo embalaže ter njeno primernost za ponovno uporabo in predelavo, vključno z recikliranjem“. ( 36 )

71.

Po mnenju Sodišča so bile „označevanje in identifikacija embalaže ter zahteve v zvezi z njeno sestavo in možnostjo ponovne uporabe ali predelave embalaže“ (členi od 8 do 11 Direktive 94/62 in Priloga II k tej direktivi) predmet popolne uskladitve. ( 37 )

72.

Iz te izjave izhajajo naslednje posledice:

73.

Na podlagi teh premis člen 18 Direktive 94/62 v povezavi z njenim členom 9 in Prilogo II iz vsebinskih ali utemeljenih razlogov preprečuje sprejetje nacionalne zakonodaje, kakršna je ta v obravnavani zadevi.

74.

Uredba iz leta 2013 prepoveduje trženje vrečk, ki ne ustrezajo tehničnemu standardu (UNI EN 13432:2002), čeprav izpolnjujejo druge zahteve glede primernosti za predelavo, določene v točki 3 Priloge II k Direktivi 94/62, razen če ne izpolnjujejo drugih tehničnih zahtev glede debeline in oblike, ki pa tudi niso določene v tej direktivi.

75.

Tako je uredba iz leta 2013, čeprav je njen namen zagotoviti učinkovito varstvo okolja in učinkovitejše zbiranje odpadkov, izbrala metodi kompostiranja in biološke razgradljivosti in jima dala prednost pred metodami recikliranja materialov in energetske predelave, ki so dovoljene z Direktivo 94/62.

76.

Točka 3 Priloge II k Direktivi 94/62 se nanaša tudi na te štiri metode predelave embalaže. Nacionalni predpis torej ne sme biti v nasprotju z izbiro zakonodajalca Unije, če je ta popolnoma uskladil področje, ne da bi državam članicam pustil kakršno koli možnost, da dajo nekaterim metodam predelave embalaže prednost pred drugimi.

77.

Členi od 8 do 11 Direktive 94/62 in Priloga II k tej direktivi pomenijo izčrpno uskladitev glede označevanja in identifikacije embalaže, zahtev v zvezi z njeno sestavo in možnostjo ponovne uporabe ali predelave. Tako je bila edina možnost, ki jo je imela Italijanska republika za sprejetje strožje ureditve, tista iz člena 114(5) in (6) PDEU. ( 40 )

78.

Te določbe Pogodbe DEU dajejo državi članici možnost, da sprejme nacionalne določbe, ki temeljijo na novih znanstvenih spoznanjih, med drugim, o varstvu okolja in na problemu, ki je značilen za to državo članico in je nastal po sprejetju usklajevalnega ukrepa.

79.

Vendar je ta možnost odvisna od predhodnega uradnega obvestila o nacionalnem ukrepu in Komisijine odobritve tega ukrepa v šestih mesecih po uradnem obvestilu. ( 41 ) Ker se ne zdi, da se je italijanska vlada držala teh zahtev, se odstopanje iz člena 114(5) in (6) PDEU v obravnavanem primeru ne uporabi.

80.

Italijanska vlada in združenje Assobioplastiche trdita, da je bila uredba iz leta 2013 potrjena z uvedbo novega člena 4(1a) v Direktivo 94/62 z Direktivo 2015/720.

81.

Njune utemeljitve ni mogoče sprejeti iz naslednjih razlogov:

82.

Skratka, člen 18 Direktive 94/62 v povezavi s členom 9(1) in Prilogo II k tej direktivi nasprotuje nacionalni ureditvi, ki prepoveduje trženje vrečk, ki jih je mogoče zavreči (za enkratno uporabo), ki so izdelane iz biološko nerazgradljivega materiala, a izpolnjujejo druge pogoje iz Direktive 94/62, če država članica o tem ni uradno obvestila Komisije in prejela njeno odobritev v zvezi s to ureditvijo na podlagi člena 114(5) in (6) PDEU.

83.

Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali ima člen 18 Direktive 94/62 v povezavi s členom 9(1) in Prilogo II k tej direktivi neposredni učinek in ali morajo organi države članice opustiti uporabo nacionalne zakonodaje, ki je v nasprotju z njo.

84.

V skladu z ustaljeno sodno prakso o neposrednem učinku direktiv: ( 42 )

85.

Člen 18 Direktive 94/62 v povezavi s členom 9(1) in Prilogo II k tej direktivi je jasen, natančen in brezpogojen predpis Unije, ki ima neposredni učinek in na katerega se lahko posamezniki pred nacionalnimi sodišči sklicujejo proti organom italijanske države.

86.

V zvezi s tem zadostuje potrditev, da člen 18 Direktive 94/62 državam članicam taksativno in brez izjem prepoveduje, da preprečijo dajanje embalaže, ki izpolnjuje pogoje, določene s to direktivo, v promet na svojem ozemlju.

87.

Na te zahteve (členi od 8 do 11 in Priloga II), ki se nanašajo na označevanje in identifikacijo embalaže ter na njeno sestavo in možnost ponovne uporabe ali predelave, napotuje člen 9(1) Direktive 94/62, ko določi, da se lahko da v promet le embalaža, ki izpolnjuje navedene zahteve.

88.

In sicer Priloga II vsebuje zahteve v zvezi s proizvodnjo in sestavo embalaže (točka 1), v zvezi s ponovno uporabo (točka 2) in v zvezi s predelavo embalaže (točka 3). Kot sem že analiziral, določa štiri alternativna merila za predelavo embalaže (recikliranje materialov, energetska predelava, kompostiranje ali biorazgradljivost).

89.

Do spremembe Direktive 94/62 z Direktivo 2015/720 je bila ugodnost prostega trženja embalaže, proizvedene v skladu z Direktivo 94/62, brezpogojna. Šele od začetka veljavnosti Direktive 2015/720 je bilo državam članicam dovoljeno uvesti bolj omejevalne ukrepe za trženje lahkih plastičnih nosilnih vrečk.

90.

Ker ima člen 18 Direktive 94/62 v povezavi s členom 9(1) in Prilogo II k tej direktivi neposredni učinek, nacionalno sodišče v sporu ne sme uporabiti nobene nasprotujoče nacionalne določbe. ( 43 )

91.

Ker se v sporu o glavni stvari zahteva „odškodnina za škodo, ki je nastala in bo nastala zaradi nezakonitega ravnanja [italijanske] uprave“, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali „nacionalna zakonodaja o prepovedi trženja nosilnih vrečk za enkratno uporabo, ki niso biorazgradljive, vendar so proizvedene z upoštevanjem zahtev iz Direktive 94/62“, pomeni hudo in očitno kršitev člena 18 Direktive 94/62.

92.

Za uveljavljanje odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Unije, za katere odgovarja država, se zahteva, da:

93.

Ti trije pogoji so potrebni in zadostni, da lahko posamezniki pridobijo pravico do odškodnine. Vendar nič ne nasprotuje temu, da lahko država na podlagi nacionalnega prava odgovarja pod manj strogimi pogoji. ( 45 )

94.

Načeloma morajo nacionalna sodišča v skladu z usmeritvami Sodišča preveriti, ali so ti trije pogoji izpolnjeni. ( 46 ) Vendar predložitveno sodišče sprašuje le o dovolj resni kršitvi prava Unije. Zdi se torej, da ne dvomi o drugih dveh.

95.

Sodišče lahko predložitvenemu sodišču da smernice, na podlagi katerih bo lahko ugotovilo, ali je v tem primeru glede na vse elemente spora bila podana dovolj resna kršitev ali ne. Upoštevni dejavniki po njegovem mnenju vključujejo:

96.

Jasnost in natančnost sta podani v členu 18 Direktive 94/62 v povezavi z njenim členom 9(1) in Prilogo II. Gre za nedvoumne določbe, ki državam članicam nalagajo negativno obveznost (da ne preprečujejo dajanja v promet embalaže, ki izpolnjuje značilnosti, določene v Direktivi, s katero se izvaja popolna uskladitev).

97.

Ni dvoma o tem, da je italijanska država nameravala dovoliti le trženje plastičnih nosilnih vrečk, na katere se nanaša uredba iz leta 2013, hkrati pa prepovedati trženje drugih, ki so dopustne na podlagi Direktive 94/62. Res je, da je bil cilj tega ukrepa zmanjšati onesnaževanje, vendar se je italijanski zakonodajalec zavedal, da bi lahko z uvedbo tega pravila kršil Direktivo 94/62. ( 48 )

98.

Člen 18 Direktive 94/62 v povezavi s členom 9(1) in Prilogo II k tej direktivi nacionalnim organom ni podelil nobene diskrecijske pravice, da bi na svojem ozemlju prepovedali embalažo, ki je bila v skladu z usklajenimi predpisi. Italijanska vlada bi lahko sprejela bolj omejevalna in okoljevarstvena pravila s postopkom iz člena 114(5) in (6) PDEU, vendar se, kot sem že navedel, ne zdi, da ga je uporabila.

99.

Kot sem prav tako navedel, države članice do sprejetja Direktive 2015/720, s katero je bil v Direktivo 94/62 vstavljen nov člen 4(1a), niso imele diskrecijske pravice za sprejetje bolj omejevalnih nacionalnih ukrepov v zvezi s trženjem lahkih plastičnih nosilnih vrečk za enkratno uporabo.

100.

Vendar bi ta zakonodajna sprememba lahko imela neki učinek, ( 49 ) če bi predložitveno sodišče menilo, da je italijanska država (zaradi napake, katere opravičljivost bo moralo presoditi to sodišče) želela predvideti zakonodajni predlog Komisije z dne 4. novembra 2013, ( 50 ) na podlagi katerega je bila sprejeta Direktiva 2015/720.

101.

Vendar je bil ta predlog podan po objavi uredbe iz leta 2013. Zato je težko trditi, da je v tem primeru institucija Unije prispevala k sprejetju nacionalnega ukrepa.

102.

Skratka, prepoved trženja lahkih plastičnih vrečk za enkratno uporabo, ki niso biološko razgradljive in niso primerne za kompostiranje, ter tistih, ki ne izpolnjujejo nekaterih pogojev v zvezi z debelino, bi lahko pomenila očitno resno kršitev člena 18 Direktive 94/62, če te vrečke izpolnjujejo zahteve iz Direktive 94/62, kar mora preveriti nacionalno sodišče.

103.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) odgovori tako: