–

za estonsko vlado N. Grünberg in M. Kriisa, agentki,

–

za špansko vlado A. Ballesteros Panizo in M. J. Ruiz Sánchez, agenta,

–

za Evropsko komisijo C. Cattabriga, L. Grønfeldt in E. Randvere, agentke,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 15(1) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med I. L., moldavskim državljanom s prebivališčem v Estoniji, ki mu je bila izdana odločba o vrnitvi, in Politsei- ja Piirivalveamet (urad policije in mejne straže, Estonija; v nadaljevanju: PPA) glede odločbe, s katero je PPA odredil pridržanje I. L. iz razloga, da je pri njem obstajala dejanska nevarnost, da bo storil kaznivo dejanje, katerega preiskovanje in sankcioniranje bi lahko bistveno otežili postopek odstranitve.

3

V uvodnih izjavah 16 in 17 Direktive 2008/115 je navedeno:

4

Člen 3, točka 7, te direktive določa, da „nevarnost pobega“ pomeni, da „v posameznem primeru obstajajo razlogi na podlagi objektivnih meril, opredeljenih z zakonom, zaradi katerih se domneva, da bi državljan tretje države, ki je v postopku vrnitve, lahko pobegnil“.

5

Člen 15(1) navedene direktive določa:

„Razen če v določenem primeru ni možno učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov, lahko države članice pridržijo državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, le, da pripravijo vrnitev in/ali izvedejo postopek odstranitve, zlasti če:

Obdobje pridržanja je kar se da kratko in traja le toliko časa, kolikor trajajo postopki za ureditev odstranitve, ti pa se izvedejo skrbno.“

6

Člen 68 väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus (zakon o obveznosti zapustitve države in prepovedi vstopa) z dne 21. oktobra 1998 (RT I 1998, 98, 1575) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: VSS), naslovljen „Nevarnost pobega tujca“, določa:

„Ob sprejetju odločbe o vrnitvi ali pridržanju tujca se oceni nevarnost njegovega pobega. V zvezi s tujcem obstaja nevarnost pobega, če:

7

Člen 15 VSS, naslovljen „Pridržanje tujca in postopek odstranitve“, določa:

„(1)   Tujca je mogoče pridržati na podlagi odstavka 2, če ukrepov nadzora, določenih s tem zakonom, ni mogoče učinkovito izvesti. Pridržanje mora biti v skladu z načelom sorazmernosti in pri njem je vedno treba upoštevati relevantne okoliščine v zvezi s tujcem.

(2)   Tujec je lahko pridržan, če izvedba ukrepov nadzora, določenih s tem zakonom, ne zagotavlja učinkovite izvršitve odločbe o vrnitvi in zlasti če:

[…]“

8

I. L. je moldavski državljan, ki je v Estoniji prebival na podlagi izvzetja iz vizumske obveznosti.

9

I. L. je bil 12. oktobra 2020 prijet na podlagi suma, da je svoji partnerici in neki drugi ženski povzročil telesne bolečine in škodoval njunemu zdravju.

10

Harju Maakohus (prvostopenjsko sodišče v Harjuju, Estonija) je s sodbo z dne 13. oktobra 2020 I. L. spoznalo za krivega kaznivega dejanja telesnih poškodb in mu izreklo zaporno kazen enega leta, enega meseca in 28 dni, s preizkusno dobo dveh let. Tako je navedeno sodišče odredilo izpustitev I. L. na prostost.

11

Istega dne je PPA I. L. predčasno odvzel pravico do prebivanja na estonskem ozemlju in odredil njegovo pridržanje v prostorih Harju Maakohus (prvostopenjsko sodišče v Harjuju). PPA je zadnjenavedeno odločitev utemeljil z „nevarnostjo pobega“ v smislu člena 15(2), točka 1, VSS. V zapisniku o pridržanju je navedeno, da je bila zadevna oseba pridržana ob upoštevanju njenega odnosa do storjenega kaznivega dejanja in njenega ravnanja po obsodbi. Po mnenju PPA so v teh okoliščinah obstajali razlogi za prepričanje, da bi se zadevna oseba lahko poskušala izogniti odstranitvi kljub obljubi, da bo prostovoljno zapustila državo, in prošnji, naj se ji izda odločba o prostovoljnem odhodu.

12

PPA je na I. L. naslovil tudi odločbo, s katero mu je naložil, naj zapusti estonsko ozemlje, ker je v Estoniji prebival nezakonito.

13

Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu, Estonija) je s sklepom z dne 15. oktobra 2020, s katerim je ugodilo predlogu PPA, dovolilo namestitev I. L. v centru za pridržanje do datuma njegove odstranitve, brez možnosti podaljšanja tega pridržanja po 15. decembru 2020.

14

Tallinna Ringkonnakohus (višje sodišče v Talinu, Estonija) je s sklepom z dne 2. decembra 2020 zavrnilo pravno sredstvo, ki ga je I. L. vložil za razveljavitev sklepa Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu).

15

Medtem je bil I. L. 23. novembra 2020 odstranjen v Moldavijo.

16

I. L. je pri Riigikohus (vrhovno sodišče, Estonija) vložil pritožbo, s katero je predlagal razveljavitev sklepa Tallinna Ringkonnakohus (višje sodišče v Talinu) in ugotovitev nezakonitosti svojega pridržanja. I. L. je v pritožbi pojasnil, da bi bil, če bi Riigikohus (vrhovno sodišče) izdalo sodbo, s katero bi bila ugotovljena nezakonitost njegovega pridržanja, upravičen do vložitve odškodninske tožbe zoper PPA.

17

Predložitveno sodišče pojasnjuje, da se spor o glavni stvari nanaša samo na dovoljenje za pridržanje I. L.

18

Navedeno sodišče v nasprotju s presojo PPA meni, da pridržanja I. L. ni mogoče odrediti na podlagi „nevarnosti pobega“ v smislu člena 15(2), točka 1, VSS. Navedeno sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da v okoliščinah spora o glavni stvari ne gre za nobenega od primerov, naštetih v členu 68 tega zakona, katerega namen je opredeliti pojem „nevarnost pobega“.

19

Predložitveno sodišče zlasti v zvezi z merilom iz člena 68, točka 4, VSS, ki se nanaša na primer kazenske obsodbe na kazen odvzema prostosti, poudarja, da predpostavlja obstoj pravnomočne odločbe. Odločba o obsodbi I. L. pa je postala pravnomočna šele po odločbi Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu) o odobritvi njegovega pridržanja.

20

Predložitveno sodišče dodaja, da pridržanje prav tako ne more temeljiti na točkah 2 in 3 člena 15(2) VSS, ki se nanašata na neizpolnitev dolžnosti sodelovanja in neobstoj dokumentov, potrebnih za vrnitev.

21

Zato predložitveno sodišče meni, da je zakonitost pridržanja I. L. odvisna od tega, ali je seznam iz člena 15(2) VSS izčrpen.

22

V skladu z eno razlago so trije razlogi za pridržanje iz člena 15(2) VSS izčrpni. Ker pri I. L. ni podan nobeden od teh treh razlogov, naj bi bilo treba njegovo pridržanje šteti za nezakonito.

23

V skladu z drugo razlago navedeni razlogi niso izčrpni, ampak ponazarjajo splošno merilo, in sicer tveganje, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve, ki naj bi izhajala iz člena 15(2), prvi stavek, VSS.

24

Predložitveno sodišče meni, da bi okoliščine zadeve iz postopka v glavni stvari dejansko lahko pomenile tako tveganje, ker je obstajalo dejansko tveganje, da bi I. L. nameraval rešiti spor med njim in njegovo nekdanjo partnerko ter da bi ob tej priložnosti storil novo kaznivo dejanje. Zaradi ugotovitve in sankcioniranja takega kaznivega dejanja s sodno odločbo ter, odvisno od primera, izvršitve izrečene kazni pa bi se lahko izvršitev njegove odstranitve odložila za nedoločen čas.

25

Navedeno sodišče se sprašuje o združljivosti take razlage s členom 15(1) Direktive 2008/115.

26

Natančneje, navedeno sodišče se sprašuje, ali je mogoče člen 15(1) Direktive 2008/115 razlagati tako, da dovoljuje pridržanje na podlagi zgoraj opredeljenega splošnega merila, in sicer tveganja, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve, ali pa mora biti podan eden od dveh razlogov, izrecno naštetih v tej določbi.

27

V teh okoliščinah je Riigikohus (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je treba člen 15(1), prvi stavek, [Direktive 2008/115] razlagati tako, da smejo države članice pridržati državljana tretje države, pri katerem obstaja dejanska nevarnost, da pred odstranitvijo, če bi bil na prostosti, stori kaznivo dejanje, katerega preiskovanje in sankcioniranje lahko bistveno otežita odstranitev?“

28

Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 15(1) Direktive 2008/115 razlagati tako, da državi članici dovoljuje, da pridržanje nezakonito prebivajočega državljana tretje države odredi zgolj na podlagi splošnega merila, ki se nanaša na tveganje, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve, ne da bi bil podan eden od posebnih razlogov za pridržanje, ki so določeni in jasno opredeljeni z zakonodajo za prenos te določbe v nacionalno pravo.

29

Iz pojasnil, ki jih je predložitveno sodišče predložilo Sodišču, izhaja, da predložitveno sodišče ugotavlja, da v okoliščinah spora o glavni stvari ni podan nobeden od posebnih razlogov za pridržanje iz člena 15(2) VSS, katerega namen je prenos člena 15(1) Direktive 2008/115 v estonsko pravo, ki temeljijo na obstoju nevarnosti pobega, neizpolnitvi dolžnosti sodelovanja in neobstoju dokumentov, potrebnih za vrnitev. Navedeno sodišče, nasprotno, meni, da je splošno merilo, opredeljeno v postavljenem vprašanju, in sicer tveganje, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve, izpolnjeno, ker je obstajala resnična nevarnost, da bo zadevna oseba storila kaznivo dejanje, zaradi preiskovanja in sankcioniranja katerega bi bil postopek odstranitve lahko bistveno otežen.

30

Poudariti je treba, da je v skladu s členom 15(1) Direktive 2008/115 pridržanje zadevne osebe dovoljeno le, da se „pripravi[…] vrnitev in/ali izvede[…] postopek odstranitve“.

31

Sodišče je v zvezi s tem pojasnilo, da lahko države članice zadevni osebi prostost s pridržanjem odvzamejo samo, če bi lahko, glede na presojo vsakega posebnega položaja, ravnanje te osebe ogrozilo izvršitev odločbe o vrnitvi v obliki odstranitve (sodba z dne 10. marca 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, točka 37 in navedena sodna praksa).

32

Iz tega sledi, da je pridržanje nezakonito prebivajočega državljana tretje države, kadar je odrejeno z namenom odstranitve, namenjeno zgolj zagotovitvi učinkovitosti postopka vračanja in nima nobenega kaznovalnega namena (sodba z dne 10. marca 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, točka 38).

33

Tako mora ukrep pridržanja, ki ga država članica odredi na podlagi nacionalne zakonodaje za prenos člena 15(1) Direktive 2008/115, izpolnjevati splošno merilo, ki se nanaša na tveganje, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve.

34

To pa ne pomeni, da je treba člen 15(1) Direktive 2008/115 razumeti tako, da splošno merilo samo po sebi pomeni razlog za pridržanje in državi članici omogoča, da ukrep pridržanja odredi zgolj na tej podlagi.

35

Člen 15(1) Direktive 2008/115 namreč izrecno določa dva razloga za pridržanje, ki temeljita, prvič, na obstoju nevarnosti pobega, kot je opredeljena v členu 3, točka 7, te direktive, in drugič, na okoliščini, da se zadevna oseba izogiba pripravi vrnitve ali postopku odstranitve ali ju ovira.

36

Res je, kot je poudaril generalni pravobranilec v točkah od 30 do 34 sklepnih predlogov, da iz prvega stavka člena 15(1) Direktive 2008/115 in zlasti iz besed „zlasti če“ izhaja, da ta razloga nista izčrpna. Zato lahko države članice poleg dveh razlogov, ki sta izrecno določena v tej določbi, določijo še druge posebne razloge za pridržanje.

37

Ob tem je treba poudariti, da je možnost, dana državam članicam, da sprejmejo dodatne razloge za pridržanje, strogo omejena tako z zahtevami, ki izhajajo iz same Direktive 2008/115, kot z zahtevami, ki izhajajo iz varstva temeljnih pravic, še posebej temeljne pravice do svobode iz člena 6 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

38

V zvezi s tem je treba poudariti, na prvem mestu, da je, kot je bilo opozorjeno v točkah od 30 do 33 te sodbe, ukrep pridržanja mogoče odrediti le, če bi lahko ravnanje zadevne osebe ogrozilo izvršitev odločbe o vrnitvi v obliki odstranitve, edini cilj tega ukrepa pa je lahko le to, da se zagotovi učinkovitost postopka vračanja.

39

V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da tej zahtevi ustreza splošno merilo, kot je tisto, ki je bilo opredeljeno v postavljenem vprašanju in ki se nanaša na tveganje, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve.

40

Na drugem mestu, uporaba pridržanja z namenom odstranitve bi morala biti omejena in bi morala upoštevati načelo sorazmernosti, kot potrjuje tudi uvodna izjava 16 Direktive 2008/115.

41

Spomniti je treba, da je cilj Direktive 2008/115 vzpostavitev učinkovite politike odstranitve in repatriacije ob polnem spoštovanju temeljnih pravic in dostojanstva zadevnih oseb (sodba z dne 10. marca 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, točka 39 in navedena sodna praksa).

42

Tako je vsako pridržanje, odrejeno na podlagi te direktive, strogo omejeno z določbami poglavja IV navedene direktive, da se zagotovi, prvič, spoštovanje načela sorazmernosti v zvezi z uporabljenimi ukrepi in želenimi cilji ter, drugič, spoštovanje temeljnih pravic zadevnih državljanov tretjih držav (sodba z dne 10. marca 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, točka 40 in navedena sodna praksa).

43

Iz tega sledi, da se dodatni razlog za pridržanje, ki ga določi država članica, v nobenem primeru ne more nanašati na položaj, v katerem uporaba manj prisilnih ukrepov, zlasti takih, s katerimi se spoštujejo temeljne pravice zadevnih oseb, zadostuje za zagotovitev učinkovitosti postopka vračanja.

44

Kar zadeva, natančneje, zahteve, ki izhajajo iz varstva temeljne pravice do svobode, določene v členu 6 Listine, je treba upoštevati spoznanja iz sodbe z dne 15. marca 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213).

45

Sodišče je v tej sodbi navedlo, da člen 28 Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (UL 2013, L 180, str. 31) s tem, da omogoča pridržanje prosilca zaradi omogočanja postopkov predaje v skladu s to uredbo, če obstaja znatna nevarnost njegovega pobega, določa omejitev izvrševanja temeljne pravice do svobode (sodba z dne 15. marca 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, točka 36).

46

Na enak način člen 15(1) Direktive 2008/115 s tem, da omogoča pridržanje državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, zaradi priprave vrnitve in/ali izvedbe odstranitve, določa omejitev temeljne pravice do svobode iz člena 6 Listine.

47

V zvezi s tem iz člena 52(1) Listine izhaja, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja te pravice predpisano z zakonom ter mora spoštovati bistveno vsebino te pravice in načelo sorazmernosti. Kolikor Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisano 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), člen 52(3) Listine določa, da sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP, pri čemer natančneje določa, da je lahko s pravom Unije zagotovljeno širše varstvo. Za razlago člena 6 Listine je treba torej upoštevati člen 5 EKČP kot minimalno raven varstva (sodba z dne 15. marca 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, točka 37).

48

Glede zahtev, ki morajo biti izpolnjene pri pravni podlagi za omejitev pravice do svobode, je Sodišče ob upoštevanju sodbe Sodišča ESČP z dne 21. oktobra 2013, Del Río Prada proti Španiji (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009), poudarilo, da mora biti nacionalni zakon, ki dovoljuje odvzem prostosti, za izpolnitev zahtev iz člena 52(1) Listine dovolj dostopen, natančen in predvidljiv pri svoji uporabi, da bi se preprečila vsakršna nevarnost samovoljnega ravnanja (sodba z dne 15. marca 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, točka 38, v tem smislu pa glej tudi sodbo z dne 17. septembra 2020, JZ (Zaporna kazen v primeru prepovedi vstopa), C‑806/18, EU:C:2020:724, točka 41).

49

Glede zadnjenavedenega je Sodišče prav tako poudarilo, da je cilj jamstev v zvezi s svobodo, kot so določena tako v členu 6 Listine kot v členu 5 EKČP, zlasti zaščita posameznika pred samovoljnim ravnanjem. Da bi bila izvršitev ukrepa odvzema prostosti v skladu s tem ciljem, mora ta izvršitev tako med drugim biti brez elementov slabe vere ali prevare s strani organov (sodbi z dne 15. marca 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, točka 39, in z dne 12. februarja 2019, TC, C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, točka 59).

50

Iz navedenega sledi, da je za pridržanje državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, pri čemer to pridržanje pomeni resen poseg v njegovo pravico do svobode, določeno spoštovanje strogih jamstev, in sicer obstoja pravne podlage, jasnosti, predvidljivosti, dostopnosti in zaščite pred samovoljnim ravnanjem (sodba z dne 15. marca 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, točka 40).

51

V obravnavani zadevi je treba glede zahteve po pravni podlagi ugotoviti, da omejitev pravice do svobode v okoliščinah spora o glavni stvari temelji na členu 15 VSS, in sicer na določbi nacionalnega prava, katere namen je izvedba člena 15(1) Direktive 2008/115.

52

Po tem pojasnilu se je treba vprašati o spoštovanju drugih jamstev, navedenih zgoraj, v primeru, na katerega se nanaša postavljeno vprašanje, v katerem je zadevna oseba pridržana zgolj na podlagi splošnega merila, ki se nanaša na tveganje, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve, ne da bi bil podan eden od posebnih razlogov za pridržanje, ki so določeni s to zakonsko določbo nacionalnega prava.

53

V skladu s sodno prakso, na katero je bilo opozorjeno v točkah od 47 do 49 te sodbe, je treba v zvezi s tem poudariti, da mora biti polje individualne presoje, ki ga imajo zadevni organi, v okviru vnaprej določenih meja. Zato je bistveno, da so merila, ki opredeljujejo razlog za pridržanje, jasno opredeljena z zavezujočim aktom, katerega uporaba mora biti predvidljiva (glej v tem smislu sodbo z dne 15. marca 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, točka 42).

54

Ugotoviti pa je treba, da splošno merilo, ki se nanaša na tveganje, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve, ne izpolnjuje zahtev po jasnosti, predvidljivosti in zaščiti pred samovoljnim ravnanjem, kot je pravilno trdila Evropska komisija. Zaradi nenatančnosti, zlasti glede določitve elementov, ki jih morajo pristojni nacionalni organi upoštevati pri presoji obstoja tveganja, na katerem tako merilo temelji, to merilo namreč zadevnim osebam ne omogoča, da z zahtevano stopnjo gotovosti predvidijo, v katerih primerih bi jih bilo mogoče pridržati. Iz istih razlogov tako merilo tem osebam ne zagotavlja ustrezne zaščite pred samovoljnim ravnanjem.

55

Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 15(1) Direktive 2008/115 razlagati tako, da državi članici ne dovoljuje, da pridržanje nezakonito prebivajočega državljana tretje države odredi zgolj na podlagi splošnega merila, ki se nanaša na tveganje, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve, ne da bi bil podan eden od posebnih razlogov za pridržanje, ki so določeni in jasno opredeljeni z zakonodajo za prenos te določbe v nacionalno pravo.

56

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člen 15(1) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav

je treba razlagati tako, da

državi članici ne dovoljuje, da pridržanje nezakonito prebivajočega državljana tretje države odredi zgolj na podlagi splošnega merila, ki se nanaša na tveganje, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve, ne da bi bil podan eden od posebnih razlogov za pridržanje, ki so določeni in jasno opredeljeni z zakonodajo za prenos te določbe v nacionalno pravo.