1.

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe izhaja iz spora glede razlage več določb Direktive 2012/34/EU ( 2 ) v povezavi z nacionalnimi pravili, ki urejajo dodeljevanje zmogljivosti za uporabo javne železniške infrastrukture.

2.

Spor se na kratko nanaša na: (a) prednostna merila, ki se v skladu z litovsko zakonodajo uporabljajo za prošnje podjetij, ki želijo uporabljati železniško infrastrukturo, zlasti kadar je ta preobremenjena, in (b) predhodni postopek usklajevanja, ki ga mora izvesti upravljavec te infrastrukture.

3.

Člen 39, naslovljen „Dodeljevanje zmogljivosti“, določa:

„1.   Države članice lahko določijo okvir za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti ob upoštevanju pogoja neodvisnosti upravljanja iz člena 4. Določijo se posebna pravila za dodeljevanje zmogljivosti. Upravljavec infrastrukture izvaja postopke dodeljevanja zmogljivosti. Upravljavec infrastrukture zlasti zagotavlja, da se infrastrukturne zmogljivosti dodeljujejo na pošten in nediskriminatoren način ter v skladu s pravom Unije.

[…]“

4.

Člen 44, naslovljen „Prošnje“, določa:

„1.   Prosilci lahko pri upravljavcu infrastrukture na podlagi javnega ali zasebnega prava vložijo prošnjo za sporazum o priznavanju pravic do uporabe železniške infrastrukture […].

[…]“

5.

Člen 45, naslovljen „Načrtovanje voznega reda“, določa:

„1.   Upravljavec infrastrukture si prizadeva, kolikor je mogoče, ugoditi vsem prošnjam za infrastrukturne zmogljivosti, vključno s prošnjami za vlakovne poti, ki prečkajo več kot eno omrežje, in upošteva, kolikor je mogoče, vse omejitve, s katerimi se soočajo prosilci, vključno z ekonomskim učinkom na njihovo poslovanje.

2.   Upravljavec infrastrukture lahko v postopkih načrtovanja in usklajevanja voznega reda daje prednost posebnim storitvam, vendar le kot je določeno v členih 47 in 49.

3.   Upravljavec infrastrukture se z zainteresiranimi stranmi posvetuje o osnutku operativnega voznega reda in jim da na voljo najmanj en mesec, da izrazijo svoja stališča […].

4.   Upravljavec infrastrukture sprejme ustrezne ukrepe v zvezi z vsemi izraženimi pomisleki.“

6.

Člen 46, naslovljen „Postopek usklajevanja“, določa:

„1.   Kadar upravljavec železniške infrastrukture v postopku načrtovanja voznega reda, navedenega v členu 45, naleti na med seboj nezdružljive prošnje, si z njihovim usklajevanjem prizadeva za to, da bi se čim bolj ugodilo vsem zahtevam.

2.   Kadar je potrebno usklajevanje, ima upravljavec infrastrukture pravico v sprejemljivem okviru ponuditi infrastrukturne zmogljivosti, ki se razlikujejo od zaprošenih.

3.   Upravljavec infrastrukture si prizadeva, da v posvetovanju z zadevnimi prosilci razreši vse nezdružljivosti. Podlaga za tako posvetovanje so naslednje informacije, ki se brezplačno in v razumnem roku razkrijejo v pisni ali elektronski obliki:

[…]

4.   Načela postopka usklajevanja se določijo v programu omrežja. Odražajo zlasti težavnost dogovarjanja o mednarodnih vlakovnih poteh in učinek, ki ga lahko ima sprememba na druge upravljavce infrastrukture.

5.   Kadar prošnjam za infrastrukturne zmogljivosti ni mogoče ugoditi brez usklajevanja, si upravljavec infrastrukture prizadeva za ugodno rešitev vseh prošenj v okviru usklajevanja.

6.   Brez poseganja v sedanje pritožbene postopke in v člen 56 se v primeru sporov glede dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti da na voljo sistem za reševanje sporov, da bi se taki spori hitro rešili. Ta sistem se določi v programu omrežja. Pri uporabi tega sistema se odločitev sprejme v roku 10 delovnih dni.“

7.

Člen 47, naslovljen „Preobremenjena infrastruktura“, določa:

„1.   Kadar po usklajevanju zaprošenih vlakovnih poti in po posvetovanju s prosilci ni mogoče v primernem obsegu ugoditi prošnjam za infrastrukturne zmogljivosti, upravljavec infrastrukture ta odsek infrastrukture, na katerem je do tega prišlo, takoj razglasi za preobremenjenega. Enako se stori glede infrastrukture, za katero se lahko pričakuje, da v bližnji prihodnosti ne bo imela zadostnih zmogljivosti.

[…]

3.   Kadar uporabnine niso bile zaračunane v skladu s členom 31(4) ali niso dosegle zadovoljivega rezultata in je bila infrastruktura razglašena za preobremenjeno, lahko upravljavec infrastrukture poleg tega uporabi prednostna merila za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti.

4.   Prednostna merila upoštevajo pomembnost storitve za družbo glede na katero koli drugo storitev, ki bo zaradi tega izključena.

Za zagotovitev razvoja ustreznih prevoznih storitev v tem okviru, zlasti za izpolnitev zahtev, povezanih z javnimi storitvami, ali spodbujanje razvoja notranjega in mednarodnega železniškega tovornega prometa, lahko države članice pod nediskriminatornimi pogoji izvedejo vse potrebne ukrepe, da se tem storitvam zagotovi prednost pri dodeljevanju infrastrukturnih zmogljivosti.

[…]

6.   Glede preobremenjene infrastrukture se postopki, po katerih je treba ravnati, in merila, ki jih je treba uporabiti, določijo v programu omrežja.“

8.

Člen 52, naslovljen „Uporaba vlakovnih poti“, določa:

„1.   Pri določanju prednosti v postopku dodeljevanja upravljavec infrastrukture v programu omrežja določi pogoje, s katerimi bo upošteval predhodne stopnje uporabe vlakovnih poti.

2.   Upravljavec infrastrukture zlasti v primeru preobremenjene infrastrukture zahteva ukinitev vlakovne poti, katere uporaba je bila v obdobju najmanj enega meseca manjša od mejne kvote, določene v programu omrežja, razen če se to zgodi zaradi neekonomskih razlogov, na katere prosilec nima vpliva.“

9.

Točka 28 določa:

„Če je mogoče, upravljavec javne železniške infrastrukture zaradi uskladitve prošenj za dodelitev istih zmogljivosti prosilcem predlaga […] zmogljivosti, ki niso navedene v njihovih prošnjah. Če prosilci […] zavrnejo nadomestne zmogljivosti, ki jih predlaga upravljavec javne železniške infrastrukture, ali če takih zmogljivosti ni, upravljavec javne infrastrukture uporabi pravilo o prednosti, in sicer se zadevne zmogljivosti dodelijo prosilcu, ki jih bo uporabil za opravljanje storitev potniškega in tovornega prometa na mednarodnih progah; če se zmogljivost ne bo uporabljala za opravljanje storitev potniškega in tovornega prometa na mednarodnih progah, se dodeli prosilcu, ki jo bo uporabljal za opravljanje storitev potniškega in tovornega prometa na lokalnih progah; če se zmogljivost ne bo uporabljala za opravljanje storitev potniškega in tovornega prometa na mednarodnih ali lokalnih progah, se dodeli prosilcu […], ki jo bo uporabljal največje število dni; če je zmogljivost namenjena uporabi v istem številu dni, se dodeli prosilcu […], ki je zaprosil za dodelitev največjega možnega števila voženj na zadevni progi.“

10.

Družba UAB Gargždų geležinkelis (v nadaljevanju: Gargždų geležinkelis) je 3. aprila 2019 zaprosila za dodelitev železniške infrastrukturne zmogljivosti za tovorne vlake za obdobje 2019–2020.

11.

Lietuvos transporto saugos administracija (uprava za varnost prometa, Litva) je 3. maja 2019 to prošnjo posredovala v ocenjevanje upravljavcu javne infrastrukture. ( 4 )

12.

Upravljavec infrastrukture je 10. julija 2019 upravi za varnost prometa predložil osnutek operativnega voznega reda. Dodal je, da v vozni red zaradi omejene zmogljivosti na nekaterih delih železniške infrastrukture ni mogoče vključiti vseh zmogljivosti, ki so jih zahtevali prosilci (vključno z družbo Gargždų geležinkelis), ker nekatere od teh prošenj niso združljive.

13.

Družba Gargždų geležinkelis je 17. julija 2019 pri upravljavcu infrastrukture in upravi za varnost prometa trdila, da je morebitna zasičenost infrastrukture umetna, saj operativni vozni red vključuje prošnje različnih prosilcev, ki se nanašajo na prevoz istega blaga.

14.

Upravljavec infrastrukture je 3. avgusta 2019 družbi Gargždų geležinkelis odgovoril, da je bil zaradi nestrinjanja glede dodelitve istih zmogljivosti na odseku javne železniške infrastrukture sprožen postopek usklajevanja. Pojasnil je, da prošnje za dodelitev zmogljivosti ne vsebujejo podatkov o blagu, ki se bo predvidoma prevažalo.

15.

Upravljavec infrastrukture je 23. septembra 2019 družbo Gargždų geležinkelis obvestil, da temelji razglasitev preobremenjenosti odseka javne železniške infrastrukture na dejanski zmogljivosti odseka ob upoštevanju analize vlog za dodelitev za obdobje veljavnosti operativnega voznega reda. Navedel je tudi, da je eden od prosilcev zavrnil sodelovanje v postopku usklajevanja, zato upravljavec infrastrukture ni mogel predlagati drugih zmogljivosti namesto tistih, ki so navedene v njegovi prošnji.

16.

Upravljavec infrastrukture je 24. septembra 2019 upravo za varnost prometa obvestil, da je med 27. avgustom 2019 in 23. septembrom 2019 izvedel postopek usklajevanja, po katerem ne more ugoditi vsem prošnjam. V skladu s tem je razglasil, da je javna železniška infrastruktura na nekaterih odsekih preobremenjena za obdobje veljavnosti operativnega voznega reda za leto 2019.

17.

Družba Gargždų geležinkelis je 30. septembra 2019 pri upravi za varnost prometa vložila zahtevo, naj pregleda ravnanje upravljavca infrastrukture.

18.

Uprava za varnost prometa je 15. oktobra 2019 ugotovila, da je upravljavec infrastrukture pri preučitvi in usklajevanju prošenj ravnal v skladu z zahtevami takrat veljavnih predpisov ter da ni kršil pravic družbe Gargždų geležinkelis ali škodoval njenim zakonitim interesom.

19.

Direktor uprave za varnost prometa je 17. oktobra 2019 odločil, da se družbi Gargždų geležinkelis ne dodelijo zmogljivosti, za katere je zaprosila, saj so bile te že dodeljene drugim podjetjem na podlagi pravila o prednosti iz točke 28 pravilnika o dodeljevanju. Poleg tega je navedel, da ni mogoče ponuditi nadomestnih zmogljivosti, ker je del javne železniške infrastrukture preobremenjen.

20.

Družba Gargždų geležinkelis je 12. novembra 2019 zoper ta sklep vložila pritožbo pri predsedniku regulatornega organa, ki je 13. februarja 2020 izdal sklep o zavrnitvi pritožbe.

21.

Družba Gargždų geležinkelis je zoper zadnjenavedeni sklep vložila tožbo pri Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalno upravno sodišče v Vilni, Litva), ki jo je s sodbo z dne 22. oktobra 2020 zavrnilo.

22.

Družba Gargždų geležinkelis je zoper sodbo z dne 22. oktobra 2020 vložila pritožbo pri Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče Litve).

23.

Na prvem mestu, to sodišče se sprašuje o nacionalnih pravilih, ki urejajo dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti. Natančneje, sprašuje se, ali sta tretje in četrto pravilo o prednosti iz točke 28 pravilnika o dodeljevanju v skladu z Direktivo 2012/34.

24.

Ti pravili naj bi kot prednostno merilo za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti določali intenzivnost uporabe omrežja, kar naj bi bil dejavnik, na podlagi katerega bi bilo lahko kršeno načelo nediskriminacije, saj daje prvotnemu izvajalcu neupravičeno prednost. Tako naj bi bilo razsojeno v sodbi Sodišča z dne 28. februarja 2013 ( 5 ) v zvezi z Direktivo 2001/14/ES, ( 6 ) ki je bila razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2012/34.

25.

Na drugem mestu, isto sodišče se sprašuje, ali je uporaba prednostnih meril pogojena s tem, da je bila infrastruktura razglašena za preobremenjeno, ali pa, nasprotno, kot izhaja iz člena 45(2) Direktive 2012/34, lahko upravljavec infrastrukture ta merila upošteva tudi v okviru postopka načrtovanja in usklajevanja voznega reda.

26.

V teh okoliščinah je Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče Litve) Sodišču predložilo ti vprašanji za predhodno odločanje:

„Ali je treba prvi in drugi stavek člena 47(4) Direktive 2012/34/EU razlagati tako, da nedvoumno prepovedujeta sprejetje nacionalnega zakonskega predpisa, ki določa, da se v primeru preobremenjene infrastrukture pri dodeljevanju zmogljivosti upošteva intenzivnost uporabe železniške infrastrukture? Ali na to presojo vpliva povezanost stopnje uporabe železniške infrastrukture z dejansko uporabo te infrastrukture v preteklosti ali z načrtovano uporabo v obdobju, na katerega se nanaša veljavni vozni red? Ali na to presojo vplivajo določbe členov 45 in 46 Direktive 2012/34/EU, ki upravljavcu javne infrastrukture ali subjektu, ki odloča o zmogljivosti, podeljujejo široko diskrecijsko pravico za usklajevanje zahtevanih zmogljivosti, in izvajanje teh določb v nacionalnem pravu? Ali na to presojo vpliva dejstvo, da je infrastruktura v konkretnem primeru razglašena za preobremenjeno, ker sta za zmogljivosti zaprosila dva ali več prevoznikov v železniškem prometu za prevoz istega tovora?

Ali določba člena 45(2) Direktive 2012/34/EU […] pomeni, da lahko upravljavec infrastrukture nacionalno pravilo o prednosti uporabi tudi, če infrastruktura ni razglašena za preobremenjeno? V kolikšni meri (na podlagi katerih meril) mora upravljavec infrastrukture pred razglasitvijo infrastrukture za preobremenjeno uskladiti zahtevane vlakovne poti in se posvetovati s prosilci v skladu s prvim stavkom člena 47[(1)] Direktive 2012/34/EU? Ali bi moralo to posvetovanje s prosilci obsegati presojo o tem, ali sta dva ali več prosilcev vložila konkurenčne prošnje za prevoz istega tovora (blaga)?“

27.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil pri Sodišču vložen 9. novembra 2021.

28.

Pisna stališča so predložile družba Gargždų geležinkelis, litovska vlada in Evropska komisija.

29.

Presojeno je bilo, da izvedba obravnave ni nujna.

30.

Za boljše razumevanje spora je priporočljivo povzeti pravila, ki urejajo ravnanje upravljavca infrastrukture pri dodeljevanju zmogljivosti za uporabo elementov železniške infrastrukture. ( 7 )

31.

Direktiva 2012/34 vsebuje določbe, ki se uporabljajo za upravljanje železniške infrastrukture na eni strani in za dejavnosti prevoznikov v železniškem prometu na drugi. Med zadnjenavedene spadajo določbe o pravni ureditvi pridobivanja licenc in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti družbam, ki morajo zanje plačevati uporabnino.

32.

Zmogljivost železniške infrastrukture je seveda omejena, ( 8 ) saj gre za „naravni monopol“, ( 9 ) ki ga ni smiselno ponovno pojasnjevati. V Direktivi 2012/34 sestavni deli te infrastrukture niso opredeljeni, temveč so opisno navedeni v Prilogi I k tej direktivi. ( 10 ) Pojem omrežja je povezan s to infrastrukturo: železniško omrežje pomeni „celotno železniško infrastrukturo, ki jo upravljavec infrastrukture upravlja“. ( 11 )

33.

Železniško infrastrukturo (ki je povezana s pojmom vlakovnih poti) ( 12 ) upravlja njen upravljavec, ki je odgovoren za njeno obratovanje, vzdrževanje in obnovo. Subjekti, ki so pridobili licenco za prevoznika v železniškem prometu, morajo upravljavca zaprositi, naj jim dodeli pravico do uporabe določenega dela zmogljivosti te infrastrukture.

34.

Pred postopkom dodeljevanja železniških infrastrukturnih zmogljivosti se sestavi tako imenovani „program omrežja“, v katerem upravljavec infrastrukture podrobno obrazloži splošna pravila, roke, postopke in merila za dodelitev. V skladu z Direktivo 2012/34 je natančna določitev raznovrstnih podrobnosti v zvezi s tem prepuščena upravljavcu. ( 13 )

35.

Osnovno načelo je, da si upravljavec infrastrukture prizadeva, kolikor je mogoče, ugoditi vsem prošnjam za infrastrukturne zmogljivosti, ki jih prejme. Če to ni mogoče, uporabi druga merila dodeljevanja. ( 14 ) Poleg tega mora pripraviti osnutek operativnega voznega reda ter ga predstaviti zainteresiranim stranem, da te izrazijo svoja stališča.

36.

Po sprejetju vseh odločb ( 15 ) o dodelitvi infrastrukturnih zmogljivosti se lahko na podlagi načrtovanih voženj vlakov in voznega parka na infrastrukturi v obdobju veljavnosti operativnega voznega reda ta dokončno določi. V točki 2 Priloge VII k Direktivi 2012/34 je navedena možnost sprememb ali prilagoditev operativnega voznega reda, iz česar je razvidna njegova prožnost in prilagodljivost glede na spreminjajoče se okoliščine.

37.

Upravljavec infrastrukture deluje v okoliščinah, v katerih so možnosti za izpolnitev prošenj družb, ki so jih vložile, (prostorsko in časovno) omejene. Ker so proge omejene na te, ki tečejo po tirih, in je njihova uporaba odvisna od zmogljivosti objektov za izvajanje storitev, mora upravljavec usklajevati izvajanje prevoznih storitev vseh prevoznikov v železniškem prometu.

38.

Svoboda prevoznikov v železniškem prometu, da javnosti nudijo proge, ki jih želijo, in vozni red, ki jim najbolj ustreza, je združljiva s tem, da mora biti ta ponudba v skladu z usklajevalnimi odločitvami upravljavca infrastrukture. Ta v končni fazi „predpiše“ (čeprav z ugoditvijo prošnjam prevoznikov) tako imenovane „pogoje delovanja“, v skladu s katerimi se storitve opravljajo.

39.

V Direktivi 2012/34 je določenih več pristojnosti upravljavca infrastrukture, ki vplivajo na te pogoje. Opredelitve „nadomestne proge“, „gospodarsko smiselne nadomestne možnosti“ ali „preobremenjene infrastrukture“, določene v členu 3, se pozneje odražajo v ureditvi, na podlagi katere upravljavec infrastrukture pri določanju pogojev uporabe železniškega omrežja, pa naj gre za „zmogljivost, ki se bo dala na voljo“, „stanje [proge], ki se bo oskrbovala“ ali „pogostnost storitve“, lahko posreduje – in mora posredovati – da se preprečijo podvajanja in preobremenitve. ( 16 )

40.

Upravljavec infrastrukture lahko na podlagi programa omrežja, ki ga mora objaviti, prav tako spremeni elemente, ki jih ni mogoče določiti vnaprej. Poleg tega lahko dodeli zmogljivosti, ki se razlikujejo od zaprošenih, kar kaže na to, da je polje proste presoje, ki ga imajo prevozniki v železniškem prometu pri odločanju, skrčeno zaradi omejenih možnosti, ki so neizogibna posledica omejenosti razpoložljivih sredstev, s katerimi mora upravljati upravljavec infrastrukture.

41.

Skratka, posledica potrebe po upravljanju in razdeljevanju omejenih sredstev železniške infrastrukture je ta, da mora biti upravljavec infrastrukture pristojen, da za podjetja, ki jo uporabljajo, določa pogoje opravljanja storitev, ki vplivajo na zmogljivost, ki se bo dala na voljo, proge in pogostnost storitev.

42.

Upravljavec infrastrukture ima osrednjo vlogo kot oseba, odgovorna za obratovanje, vzdrževanje in obnavljanje fizične infrastrukture, ki omogoča železniški promet. V skladu s členom 39(1) Direktive 2012/34 mora zagotoviti, „da se infrastrukturne zmogljivosti dodeljujejo na pošten in nediskriminatoren način“.

43.

Prevozniki v železniškem prometu, ki imajo dovoljenje ( 17 ) za opravljanje dejavnosti v tem sektorju, morajo pri njem zaprositi za priznanje pravice do uporabe določenega dela infrastrukturnih zmogljivosti za opravljanje prevoznih storitev. ( 18 )

44.

Člen 13(1) Direktive 2012/34 upravljavcem železniške infrastrukture nalaga obveznost, da vsem prevoznikom v železniškem prometu na nediskriminatoren način zagotavljajo minimalni paket dostopa do infrastrukture, določen v točki 1 Priloge II.

45.

Namen postopka dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti, določenega v Direktivi 2012/34, je zagotoviti, da prevozniki v železniškem prometu dejansko razpolagajo z dodeljenimi zmogljivostmi v skladu s pooblastili iz člena 10(1) Direktive. ( 19 )

46.

Ta postopek sega od sestave programa omrežja do odobritve operativnega voznega reda. ( 20 ) Vmesni postopki so določeni v oddelku 3 poglavja IV Direktive 2012/34 in vključujejo:

47.

Zdi se mi, da je pri preučitvi postavljenih vprašanj najprimerneje upoštevati časovno zaporedje postopkov za dodelitev zmogljivosti. Zato bom najprej obravnaval postopek usklajevanja, nato pa se bom osredotočil na pravila, ki se uporabljajo za preobremenjeno infrastrukturo.

48.

Predložitveno sodišče želi z elementi drugega vprašanja v bistvu izvedeti, ali upravljavec železniške infrastrukture pred razglasitvijo njene preobremenjenosti:

49.

V tem sklopu vprašanj se materialni vidiki (pravila za dodeljevanje zmogljivosti) prepletajo s formalnimi (postopki načrtovanja in usklajevanja voznega reda). Začel bom z analizo zadnjenavedenih.

50.

V okviru načrtovanja voznega reda si „[u]pravljavec infrastrukture […] prizadeva, kolikor je mogoče, ugoditi vsem prošnjam za infrastrukturne zmogljivosti“. ( 21 ) Kadar naleti na med seboj nezdružljive prošnje, „si z njihovim usklajevanjem prizadeva za to, da bi se čim bolj ugodilo vsem zahtevam“. ( 22 )

51.

Usklajevanje ( 23 ) ima torej ključno vlogo pri dodeljevanju infrastrukturnih zmogljivosti med nezdružljive prošnje. Pri izvajanju te usklajevalne naloge, katere načela je treba določiti v programu omrežja, ( 24 ) člen 46 Direktive 2012/34:

52.

Iz tega sklopa pravil izhaja, da morajo prevozniki v železniškem prometu in upravljavec infrastrukture v postopku usklajevanja aktivno sodelovati, da bi dosegli razumno rešitev. Upravljavec infrastrukture na podlagi poznavanja predlogov vsakega prosilca in obstoječih omejitev zmogljivosti omogoči, da imajo vsi prosilci možnost opravljati storitve, četudi za to nekaj žrtvujejo.

53.

Menim, da vloga upravljavca infrastrukture presega vlogo navadnega posrednika, ki poskuša nasprotni strani pripeljati do sporazuma. Kot sem že navedel, so mu z Direktivo 2012/34 podeljena pooblastila za odločanje. Zlasti člen 46(3) upravljavca infrastrukture pooblašča za reševanje sporov med prosilci.

54.

Iz informacij v predložitveni odločbi in stališč strank je mogoče sklepati, da postopek usklajevanja, opravljen v tej zadevi, ni v celoti v skladu z zahtevami iz člena 46 Direktive 2012/34, ( 25 ) vendar lahko to zaradi seznanjenosti z dejanskim stanjem ugotovi le predložitveno sodišče.

55.

Člen 45(2) Direktive dopušča, da upravljavec infrastrukture „v postopkih načrtovanja in usklajevanja voznega reda daje prednost posebnim storitvam, vendar le kot je določeno v členih 47 in 49“.

56.

Razlaga te določbe ni enostavna, saj člen 47 ureja razglasitev odseka za preobremenjenega, člen 49 pa se nanaša na posebno infrastrukturo (ki v obravnavani zadevi ni pomembna).

57.

Menim, da sklicevanje na člen 47 v členu 45 omogoča, da se prednostna merila, ugodna za nekatere storitve, ki jih prvonavedena določba predvideva za dodeljevanje zmogljivosti preobremenjene infrastrukture, smiselno uporabljajo za (predhodne) postopke načrtovanja in usklajevanja voznega reda.

58.

Glede tega se strinjam s stališčem litovske vlade in ne s Komisijo, ki meni, da v členih 45 in 46 uporaba pravil o prednosti ni obravnavana, saj so ta omejena na člen 47. Komisija trdi, da to izhaja iz sodbe SJ, ( 26 ) točki 39 in 40, vendar se moja razlaga teh točk razlikuje od njene.

59.

Sodišče je v navedeni sodbi, potem ko je povzelo bistvo postopkov načrtovanja in usklajevanja voznega reda, poudarilo, da „člen 47 Direktive 2012/34 vsebuje določbe za primer preobremenjenosti železniške infrastrukture, v okviru katerih lahko upravljavec infrastrukture določi prednostna merila“. Ni preučilo (ker v tem sporu to ni bilo potrebno), ali bi se ista merila lahko uporabila v postopkih načrtovanja in usklajevanja voznega reda.

60.

Kot sem prav tako že navedel, člena 45 in 46 Direktive 2012/34 upravljavcu infrastrukture podeljujeta široko diskrecijsko pravico pri odločanju o prošnjah za dodelitev. Za to mu nič ne preprečuje, da bi vnaprej (v programu omrežja) napovedal, na podlagi katerih razumnih, objektivnih in nediskriminatornih meril bo načrtoval vozni red in po potrebi usklajeval medsebojno nezdružljive prošnje. Prav tako lahko daje prednost nekaterim storitvam pred drugimi, če je to v skladu s splošnim interesom.

61.

Kot trdi litovska vlada, to spodbuja preglednost postopka, saj so prosilci vnaprej seznanjeni, kaj lahko pričakujejo, kadar je treba njihove prošnje uskladiti.

62.

Drugače je, če pravila o prednosti kot odločilno merilo vključujejo intenzivnost uporabe. V nadaljevanju bom analiziral, v kolikšni meri se s tem merilom daje prednost že uveljavljenemu izvajalcu, tako da njegova uporaba onemogoča uresničitev enega od bistvenih ciljev Direktive 2012/34, in sicer odprtje železniškega trga za konkurenco.

63.

Tako kot litovska vlada in Komisija menim, da vrsta blaga, ki se prevaža, ni upošteven element v postopku usklajevanja prošenj za dodelitev zmogljivosti, ki se izkažejo za nezdružljive.

64.

V Direktivi 2012/34 se posebnosti v zvezi z naravo blaga upoštevajo pri določanju pribitkov, ne pa tudi v postopku usklajevanja. V skladu s četrtim pododstavkom člena 32(1) Direktive lahko upravljavci infrastrukture uvedejo razlikovanje med tržnimi deli glede na blago, ki se prevaža.

65.

Še več, ni razloga, da bi bila v prošnjah za dodelitev zmogljivosti navedena vrsta tovora, ki ga namerava prevoznik v železniškem prometu prevažati. Po navedbah družbe Gargždų geležinkelis ( 27 ) se je namreč njena prošnja nanašala na tovorne vlake, ne da bi opredelila blago, ki ga je nameravala prevažati (kar se zdi logično, saj je to okoliščina, odvisna od konkretnih zahtev trga). ( 28 )

66.

Predložitveno sodišče želi z elementi tega vprašanja za predhodno odločanje v bistvu izvedeti, ali člen 47(4) Direktive 2012/34, če je infrastruktura opredeljena kot preobremenjena, omogoča sprejetje prednostnih meril za dodelitev zmogljivosti, ki upoštevajo intenzivnost pretekle ali prihodnje uporabe te infrastrukture s strani prevoznika v železniškem prometu.

67.

Stališča strank v postopku se v tem pogledu razlikujejo. Družba Gargždų geležinkelis trdi, da gre za diskriminacijo izvajalcev, ki vstopajo na trg, kar litovska vlada zanika. Komisija pa trdi, da bi bilo merilo, tudi če bi bilo abstraktno gledano veljavno, dopustno le, če ne bi povzročilo omejevanja konkurence in ne bi spodbujalo pridrževanja zmogljivosti.

68.

Sodba Komisija/Španija po mojem mnenju vsebuje napotke, potrebne za odgovor na ta vprašanja. Sodišče je v tej sodbi:

69.

Res je, da se je v navedeni zadevi intenzivnost uporabe nanašala na preteklo uporabo, v obravnavanem sporu pa gre za predvideno uporabo v prihodnosti. Vendar menim, da ta okoliščina ne vpliva na rezultat.

70.

Da bi bile napovedi prihodnjih potreb po infrastrukturnih zmogljivostih prepričljive in realistične, jih je namreč treba podpreti z objektivnimi podatki o uporabi v bližnji preteklosti (ali sedanjosti). Te elemente presoje lahko predložijo samo uveljavljeni izvajalci, medtem ko so vsi, ki se šele poskušajo vključiti, v podrejenem položaju: v svojo korist se ne morejo sklicevati na storitve, ki so jih opravili (ali pa lahko to storijo le v manjšem obsegu).

71.

V resnici bi lahko sprejetje tega merila povzročilo začaran krog, v katerem bi se uveljavljenemu izvajalcu zaporedoma verižno dodeljevale zmogljivosti, s čimer bi se zaobšla zahteva iz člena 38(2) Direktive 2012/34 („Pravica do uporabe posebnih infrastrukturnih zmogljivosti v obliki vlakovne poti se prosilcem lahko dodeli za največ eno sezono operativnega voznega reda.“). ( 30 )

72.

Tudi če bi se priznalo, da je neenako obravnavanje upravičeno z drugim ciljem Direktive 2012/34, kot je zagotavljanje učinkovitejše uporabe infrastrukture, „za uresničitev tega cilja nikakor ni nujno, da zadevni ukrep razlikuje med prevozniki v omrežju niti da preprečuje dostop do omrežja novim prevoznikom“. ( 31 )

73.

Zdi se, da iz dejanskega stanja, opisanega v predložitveni odločbi in stališčih strank, izhaja, da je dejansko prišlo do takšne diskriminacije v škodo novega izvajalca. Čeprav mora tudi to preveriti predložitveno sodišče, vse kaže, da se na podlagi tretjega in četrtega pravila iz točke 28 pravilnika o dodeljevanju zahtevki novega izvajalca za dostop do infrastrukture sistematično zavračajo v korist prvotnega izvajalca v javni lasti. Poleg tega naj bi zadnjenavedeni izvajalec zaprošal za zmogljivosti, ki naj jih po pridobitvi ne bi uporabljal, ( 32 ) in zavračal sodelovanje v postopku usklajevanja.

74.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče Litve) odgovori:

Direktivo 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja

je treba razlagati tako, da