1.

V prvi uvodni izjavi Direktive 2000/60/ES ( 2 ) je poudarjeno, da „[v]oda ni kot ostali tržni proizvodi, ampak je dediščina, ki jo je treba varovati, braniti in obravnavati kot tako“. Zaradi globalnega segrevanja ( 3 ) je potreba po tem, da se v Evropski uniji zagotovi varstvo tega vira v javni lasti, še toliko večja.

2.

S to direktivo je določen splošen okvir, v katerem lahko nacionalni in regionalni organi ter organi Unije opredelijo integrirane in skladne politike na področju vodne politike. ( 4 ) V zvezi s tem je eden od ciljev navedene direktive preprečiti poslabšanje stanja vseh teles površinske vode v Uniji.

3.

V postopku v glavni stvari je predsednik vlade Francoske republike sprejel dekret, v skladu s katerim se pri presoji združljivosti programov in upravnih odločb, katerih cilj je preprečevanje poslabšanja kakovosti vode, „ne upoštevajo kratkotrajni začasni vplivi brez dolgoročnih posledic“. Združenje France Nature Environnement je pri Conseil d’État (državni svet, Francija) vložilo tožbo zaradi prekoračitve pooblastil in trdilo, da ta določba ni v skladu z Direktivo 2000/60, s katero naj bi bilo prepovedano vsakršno poslabšanje, pa čeprav zgolj kratkotrajno, stanja teles površinske vode.

4.

Sodišče je tako pozvano, naj preuči, ali je s členom 4(1) te direktive pristojnim nacionalnim organom dovoljeno, da med postopkom izdaje dovoljenja za program ali posamezen projekt ne upoštevajo kratkotrajnih začasnih vplivov brez dolgoročnih posledic na stanje telesa površinske vode, in, po potrebi, pod katerimi pogoji je mogoče uporabiti izjeme od prepovedi poslabšanja stanja vodnega telesa, ki so določene v odstavkih 6 in 7 tega člena 4.

5.

V uvodnih izjavah 1, 25 in 33 Direktive 2000/60 je navedeno:

[…]

[…]

6.

Člen 1 te direktive, naslovljen „Namen“, določa:

„Namen te direktive je določiti okvir za varstvo celinskih površinskih voda, somornic, obalnega morja in podzemne vode:

[…]“

7.

Člen 2 navedene direktive, naslovljen „Opredelitve“, določa:

„V tej direktivi pomeni izraz:

[…]

[…]“

8.

Člen 4 iste direktive, naslovljen „Okoljski cilji“, določa:

„1.   Pri zagotavljanju izvedljivosti programov ukrepov, določenih v načrtih upravljanja povodij:

6.   Začasno poslabšanje stanja vodnih teles ni kršitev zahtev te direktive, če je posledica okoliščin, ki so nastale naravno ali zaradi višje sile in so izjemne ali jih razumno ni bilo mogoče predvideti, zlasti izredno velikih poplav in zelo dolgih suš, ali če je posledica okoliščin zaradi nesreč, ki jih razumno ni bilo mogoče predvideti, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:

7.   Države članice ne bodo kršile te direktive, kadar:

in so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:

[…]“

9.

Člen 8 Direktive 2000/60, naslovljen „Spremljanje stanja površinskih in podzemnih voda ter zavarovanih območij“, določa:

„1.   Države članice zagotovijo uvedbo programov za spremljanje stanja voda z namenom, da se uredi skladen in izčrpen pregled stanja voda na vsakem vodnem območju:

2.   Ti programi so pripravljeni za izvedbo najkasneje šest let po začetku veljavnosti te direktive, če ni drugače določeno v zadevni zakonodaji. Tako spremljanje stanja mora biti skladno z zahtevami Priloge V.

[…]“

10.

V točkah 1.3, 1.3.1 in 1.3.4 Priloge V k tej direktivi je navedeno:

„1.3 Spremljanje ekološkega in kemijskega stanja površinskih voda

Mreža za spremljanje stanja površinskih voda se vzpostavi skladno z zahtevami člena 8. Mreža se oblikuje tako, da zagotavlja skladen in izčrpen pregled ekološkega in kemijskega stanja v vsakem povodju in omogoča razvrstitev vodnih teles v pet razredov, ki ustrezajo normativnim opredelitvam iz oddelka 1.2. Države članice načrtu upravljanja povodja priložijo karto ali karte, ki prikazujejo mrežo za spremljanje stanja površinske vode.

[…]

1.3.1 Oblikovanje nadzornega spremljanja stanja

[…]

Izbor merilnih mest

Nadzorno spremljanje stanja se izvaja na zadostnem številu vodnih teles površinske vode, da se zagotovi ocena celovitega stanja površinske vode v vsakem povodju ali porečju na vodnem območju. Pri izbiranju teh teles države članice zagotovijo, da se, kadar je to primerno, stanje spremlja na mestih:

[…]

1.3.4. Pogostnost spremljanja stanja

V obdobju nadzornega spremljanja stanja mora biti pogostnost taka, kot je navedena spodaj, za parametre, ki kažejo fizikalno‑kemijske elemente kakovosti, razen če bi bili na podlagi tehničnega znanja in presoje strokovnjakov upravičeni večji časovni razmiki. Za biološke ali hidromorfološke elemente kakovosti se meritve izvedejo vsaj enkrat v obdobju nadzornega spremljanja stanja.

Za obratovalno spremljanje stanja pogostnost meritev za kateri koli parameter določijo države članice tako, da se zagotovi dovolj podatkov za zanesljivo oceno stanja ustreznega elementa kakovosti. Meritve spremljanja stanja naj bi se izvajale v časovnih razmikih, ki niso večji od tistih iz spodnje preglednice, razen če bi bili na podlagi tehničnega znanja in presoje strokovnjakov upravičeni večji časovni razmiki.

Izbrati je treba tako pogostnost, da se doseže sprejemljiva raven zaupanja in natančnost. Ocene zaupanja in natančnosti, dosežene pri uporabljenem sistemu spremljanja stanja, se navedejo v načrtu upravljanja povodja.

Izbere se pogostnost meritev, ki upošteva spremenljivost parametrov zaradi naravnih razmer in človekovega vpliva. Čas meritev se izbere tako, da je vpliv sezonskih nihanj na rezultate čim manjši in je tako zagotovljeno, da rezultati odražajo spremembe v vodnem telesu, ki so nastale zaradi človekovega obremenjevanja. V različnih letnih časih istega leta se izvedejo dodatne meritve, kadar je to potrebno za dosego tega cilja.

[…]“

11.

Točka 2.4 Priloge V k navedeni direktivi se nanaša na spremljanje kemijskega stanja podzemne vode in v točki 2.4.1 med drugim določa, da se „[m]reža za spremljanje stanja podzemne vode vzpostavi skladno z zahtevami členov 7 in 8. Mreža se oblikuje tako, da zagotavlja skladen in izčrpen pregled kemijskega stanja podzemne vode v vsakem povodju in da se zazna pojav dolgoročnih trendov naraščanja vsebnosti onesnaževal, ki jih povzroči človek“.

12.

Člen L. 212‑1 code de l’environnement (okoljski zakonik) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa:

„I. – Upravni organ razmeji povodja ali skupine povodij, tako da, odvisno od okoliščin, določi telesa podzemne vode ter notranje in teritorialne morske vode, ki se jim dodelijo.

[…]

III. – Vsako povodje ali skupina povodij spada v enega ali več glavnih načrtov urejanja in upravljanja voda, v katerih so določeni cilji iz odstavka IV tega člena in usmeritve, ki omogočajo izpolnitev načel iz členov L. 211‑1 in L. 430‑1. […]

IV. – Cilji glede kakovosti in količine voda, določeni z glavnimi načrti urejanja in upravljanja voda, so:

1. za površinske vode, razen za umetna vodna telesa ali vodna telesa, ki so bila močno spremenjena zaradi človekovih dejavnosti, dobro ekološko in kemijsko stanje;

[…]

4. preprečevanje poslabšanja kakovosti voda;

[…]

VII. – S spremembami fizičnih značilnosti voda ali izvajanjem novih človekovih dejavnosti je pod pogoji, opredeljenimi z dekretom iz odstavka XIII, mogoče upravičiti izjeme, dovoljene zaradi spoštovanja ciljev iz točk od 1 do 4 odstavka IV in odstavka VI.

[…]

XI. – Programi in upravne odločbe na področju voda morajo biti združljivi oziroma jih je treba uskladiti z določbami glavnih načrtov urejanja in upravljanja voda.

[…]

XIII. – Podrobna pravila za uporabo tega člena se določijo z dekretom Conseil d’État (državni svet).“

13.

Člen R. 212‑13 okoljskega zakonika, kakor je bil spremenjen z dekretom št. 2018‑847, ( 6 ) določa:

„Za uporabo točke 4 odstavka IV člena L. 212‑1 preprečevanje poslabšanja kakovosti voda pomeni, da:

[…]

Pri presoji združljivosti programov in upravnih odločb iz odstavka XI člena L.212‑1 zaradi preprečevanja poslabšanja kakovosti vode, navedenim v točki 4 odstavka IV istega člena, se upoštevajo ukrepi za preprečevanje in zmanjšanje, ne upoštevajo pa se kratkotrajni začasni vplivi brez dolgoročnih posledic.“

14.

Združenje France Nature Environnement je pri Conseil d’État (državni svet) vložilo tožbo in dodatno pripravljalno vlogo, ki sta bili evidentirani 1. aprila 2019 oziroma 22. septembra 2020, zoper Premier ministre (predsednik vlade) in ministre de la Transition écologique et solidaire (ministrica za ekološki in solidarni prehod, Francija), s katero je predlagalo, naj se zaradi prekoračitve pooblastil odpravi dekret št. 2018‑847 v delu, v katerem določa, da se členu R.212‑13 okoljskega zakonika doda še zadnji odstavek, v skladu s katerim se za presojo skladnosti programov in upravnih odločb, sprejetih na področju voda, katerih cilj je preprečevanje poslabšanja kakovosti voda, „ne upoštevajo kratkotrajni začasni vplivi brez dolgoročnih posledic“ (v nadaljevanju: sporna določba), ter implicitne odločitve, ki izhaja iz tega, da predsednik vlade ni ugodil njegovi zahtevi za odpravo te določbe.

15.

To združenje je v podporo tožbi trdilo, da je sporna določba v nasprotju z Direktivo 2000/60, zlasti z njenim členom 4(1), s katerim je prepovedno vsakršno poslabšanje stanja vodnih teles, najsi bo začasno ali dolgoročno.

16.

Predložitveno sodišče navaja, da je Sodišče v sodbi z dne 1. julija 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), ( 7 ) razsodilo, da je treba člen 4(1)(a), od (i) do (iii), Direktive 2000/60 razlagati tako, da morajo države članice – razen če se ne odobri izjema – zavrniti izdajo dovoljenja za posamezen projekt, če bi lahko povzročil poslabšanje stanja telesa površinske vode ali če lahko na dan, ki je v skladu s to direktivo odločilen, ogrozi doseganje dobrega stanja te vode ali njenega dobrega ekološkega potenciala in dobrega kemijskega stanja.

17.

Predložitveno sodišče meni, da je iz Direktive 2000/60 razvidno, da morajo države članice zavrniti izdajo dovoljenja za posamezen projekt, če bi lahko med drugim povzročil poslabšanje stanja telesa površinske vode, ob tem pa upoštevati dve izjemi, ki sta s to direktivo določeni v odstavkih 6 in 7 njenega člena 4.

18.

Ministrica za ekološki in solidarni prehod je pred tem sodiščem trdila, da se sporna določba ne nanaša na izjemo iz odstavka 6 člena 4 Direktive 2000/60, ki mora biti posledica okoliščin, ki so nastale naravno ali zaradi višje sile, ampak na izjemo iz odstavka 7 tega člena, s katero so iz kršitev te direktive izključena poslabšanja stanja vodnega telesa, ki so posledica novih dejavnosti trajnostnega razvoja, če so kumulativno izpolnjeni štirje pogoji iz tega odstavka. Navedena ministrica je v zvezi s tem predložila dokument, ki so ga decembra 2017 pripravile zadevne uprave držav članic in Evropska komisija in v skladu s katerim je mogoče za take dejavnosti, če imajo na stanje vodnega telesa zgolj kratkotrajen začasen vpliv brez dolgoročnih posledic, izdati dovoljenje, ne da bi bilo treba za izdajo tega dovoljenja izpolniti pogoje iz člena 4(7) navedene direktive.

19.

V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:

20.

Pisna stališča so predložili združenje France Nature Environnement, francoska, češka in nizozemska vlada ter Komisija. Na obravnavi 28. oktobra 2021 so združenje France Nature Environnement, francoska in nizozemska vlada ter Komisija tudi ustno podali navedbe.

21.

Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4 Direktive 2000/60 razlagati tako, da je z njim državam članicam pri presoji, ali je program ali posamezni projekt združljiv s ciljem preprečevanja poslabšanja kakovosti voda, dovoljeno, da ne upoštevajo kratkotrajnih začasnih vplivov brez dolgoročnih posledic na stanje telesa površinske vode in, odvisno od okoliščin, pogojev, ki jih mora izpolnjevati ta program ali projekt, da bi bilo mogoče zanj izdati dovoljenje v smislu odstavkov 6 in 7 tega člena 4.

22.

V zvezi s tem je treba poudariti, da je Direktiva 2000/60 okvirna direktiva, ki je bila sprejeta na podlagi člena 175(1) ES (postal člen 192(1) PDEU). Določa skupna načela in splošni okvir delovanja za varstvo voda ter zagotavlja usklajevanje, povezovanje in dolgoročen razvoj splošnih načel in oblik varstva ter ekološko‑trajnostne rabe vode v Uniji. Skupna načela in splošni okvir delovanja, ki jih Unija sprejme, morajo nato izvesti države članice, tako da v rokih, določenih s to direktivo, sprejmejo posebne ukrepe. Namen te direktive pa ni popolna harmonizacija zakonodaj držav članic na področju voda. ( 8 )

23.

Člen 1(a) navedene direktive določa, da je njen namen določiti okvir za varstvo celinskih površinskih voda, somornic, obalnega morja in podzemne vode, ki preprečuje nadaljnje slabšanje stanja vodnih ekosistemov ter, glede na njihove potrebe po vodi, stanja kopenskih ekosistemov in močvirij, ki so neposredno odvisni od vodnih ekosistemov, to stanje varuje in ga izboljšuje.

24.

Najprej poudarjam, da se prvo vprašanje za predhodno odločanje predložitvenega sodišča nanaša na stanje „površinske vode“. Zato se bo analiza, ki sledi, nanašala na „površinske vode“, kot so opredeljene s členom 2, točka 1, Direktive 2000/60.

25.

V zvezi s tem člen 4(1)(a) te direktive določa, da pri zagotavljanju izvedljivosti programov ukrepov, določenih v načrtih upravljanja povodij za površinske vode, države članice izvedejo potrebne ukrepe, da preprečijo poslabšanje stanja vseh teles površinske vode, ob uporabi odstavkov 6 in 7 tega člena in brez vpliva na odstavek 8 navedenega člena.

26.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča namreč člen 4(1)(a) Direktive 2000/60 ni omejen na to, da v obliki programske zasnove določa zgolj cilje načrtovanja upravljanja, temveč nalaga obveznost preprečevanja poslabšanja stanja vodnega telesa, ki ima – potem ko je določeno ekološko stanje zadevnega vodnega telesa – za države članice zavezujoče učinke za vsako fazo postopka, ki je določen s to direktivo. ( 9 )

27.

Drugače povedano, člen 4 navedene direktive ne vsebuje zgolj obveznosti dolgoročnejšega načrtovanja, določene v načrtih upravljanja in programih ukrepov, ampak se nanaša tudi na posamezne projekte, za katere prav tako velja prepoved poslabšanja stanja vodnih teles. ( 10 ) Država članica mora zato zavrniti izdajo dovoljenja za projekt, kadar lahko ta poslabša stanje zadevnega vodnega telesa ali ogrozi dosego „dobrega stanja“ teles površinske ali podzemne vode, upoštevajoč izjeme, ki so prav tako določene v tem členu 4. ( 11 )

28.

Zato morajo pristojni organi med postopkom izdaje dovoljenja za projekt – in torej pred sprejetjem odločbe – na podlagi člena 4 Direktive 2000/60 preveriti, ali ima ta projekt lahko negativne učinke na vode, ki bi bili v nasprotju z obveznostmi preprečevanja poslabšanja in izboljševanja stanja teles površinskih voda in podzemne vode. Ta določba zato nasprotuje temu, da se tak nadzor opravi šele po tem času. ( 12 )

29.

Pojem „poslabšanje stanja“ telesa površinske vode v tej direktivi ni opredeljen. ( 13 ) Vendar je Sodišče podalo pomembna pojasnila glede meril, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da gre za poslabšanje stanja vodnega telesa. Sodišče je opozorilo, da iz sistematike člena 4 navedene direktive ter zlasti njegovih odstavkov 6 in 7 izhaja, da so poslabšanja stanja nekega vodnega telesa, tudi če gre za prehodna poslabšanja, dovoljena le pod strogimi pogoji. Iz tega sledi, da mora biti prag, pri prekoračitvi katerega se ugotovi kršitev obveznosti preprečevanja poslabšanja stanja vodnega telesa, kolikor je mogoče nizek. ( 14 )

30.

V zvezi s tem je treba pojem „poslabšanje stanja“ telesa površinske vode iz člena 4(1)(a)(i) Direktive 2000/60 razlagati tako, da gre za poslabšanje, če se stanje vsaj enega od elementov kakovosti v smislu Priloge V k tej direktivi ( 15 ) poslabša za en razred, čeprav to poslabšanje ne pomeni poslabšanja razvrstitve telesa površinske vode v celoti. Če pa je zadevni element kakovosti že v najnižjem razredu, vsakršno poslabšanje tega elementa pomeni „poslabšanje stanja“ telesa površinske vode v smislu tega člena. ( 16 )

31.

Sodišče je pojasnilo, da se je treba – razen če se ne določi izjema – izogniti vsakršnemu poslabšanju stanja vodnega telesa, neodvisno od dolgoročnih načrtovanj, ki so vsebovana v načrtih upravljanja in programih ukrepov, in da je obveznost preprečevanja poslabšanja stanja teles površinske vode zavezujoča v vsaki fazi izvajanja Direktive 2000/60 ter velja za vse vrste in stanja teles površinske vode, za katere je bil ali bi moral biti sprejet načrt upravljanja. ( 17 ) Poleg tega je treba pojem „poslabšanje stanja“ voda razlagati tako glede na elemente kakovosti kot glede na snovi. Tako obveznost preprečevanja poslabšanja stanja vodnega telesa ohrani polni učinek, kadar zajema vsakršno spremembo, ki bi lahko ogrozila uresničevanje glavnega cilja te direktive. ( 18 )

32.

Tako iz sodne prakse Sodišča izhaja, da morajo po eni strani na podlagi navedene direktive pristojni nacionalni organi med postopkom izdaje dovoljenja za program ali posamezen projekt preveriti, ali lahko povzroči poslabšanje stanja zadevnih teles površinske vode. Po drugi strani so zajeta vsa poslabšanja stanja vodnega telesa, kot jih je opredelilo Sodišče, tudi prehodna.

33.

Res je, da se lahko zdi razlaga pojma „poslabšanje“ stanja vodnega telesa, kot jo je med drugim podalo Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, v sodbi z dne 1. julija 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), zahtevna za države članice, ki lahko program ali projekt dovolijo le pod strogimi pogoji, kar velja tudi v primerih, ko bo poslabšanje verjetno kratkotrajno. ( 19 ) Vendar, kot je Sodišče navedlo v tej sodbi, taka razlaga izhaja iz besedila člena 4(1)(a) Direktive 2000/60 in sobesedila te določbe. ( 20 )

34.

V obravnavani zadevi je s sporno določbo določeno, da se za presojo združljivosti programov in upravnih odločb na področju voda, katerih cilj je preprečevanje poslabšanja kakovosti voda, „ne upoštevajo kratkotrajni začasni vplivi brez dolgoročnih posledic“. ( 21 )

35.

Taki vplivi imajo lahko različne oblike, vendar je glede na Direktivo 2000/60 merilo to, ali gre za poslabšanje stanja zadevnega vodnega telesa ali ne.

36.

Iz sporne določbe je razvidno, da neupoštevanje kratkotrajnih začasnih vplivov brez dolgoročnih posledic nastopi v fazi postopka izdaje dovoljenja za program ali projekt. Ta določba temelji na ideji, da lahko imajo taki vplivi učinke, ki niso pomembni, ( 22 ) na stanje zadevnega telesa površinske vode. Vendar menim, da pomen, ki ga je treba dati tej določbi, ni jasno razviden.

37.

Po prvi možni razlagi sporne določbe pristojni nacionalni organi na prvi pogled in brez dejanske preveritve štejejo, da nekateri programi ali projekti glede na svoje značilnosti ne bodo povzročili poslabšanja stanja zadevnega telesa površinske vode. V tem smislu bi ta določba vsebovala petitio principii, v skladu s katero se za te programe ali te projekte domneva, da nimajo negativnih posledic na stanje tega vodnega telesa. Če je to tako – kot je na obravnavi navedlo združenje France Nature Environnement – navedena določba ne določa, da je treba opraviti analizo vplivov programa ali projekta na vsaj enega od elementov kakovosti, s katerimi je določena razvrstitev zadevnega vodnega telesa, iz Priloge V k Direktivi 2000/60. Če je to razlaga, ki ji sledijo pristojni nacionalni organi, menim, da je s konceptualnega vidika problematična. Kako naj se namreč brez dejanske preveritve ugotovi, da učinki programa ali projekta za stanje vodnega telesa ne bodo pomembni?

38.

Zato taka razlaga ne bi bila v skladu z Direktivo 2000/60. ( 23 ) Iz sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da morajo države članice med postopkom izdaje dovoljenja za projekt na podlagi člena 4 te direktive preveriti, ali lahko ta projekt povzroči poslabšanje stanja vodnega telesa, pa čeprav le prehodno. ( 24 ) Zato je treba pri vsakem programu in vsakem projektu dejansko oceniti učinke, ki jih lahko imata na stanje zadevnega vodnega telesa.

39.

Francoska vlada v pisnem stališču ne podaja izrecno razlage sporne določbe. Ta vlada namreč navaja, da je treba pri uporabi nacionalne ureditve „kljub vsemu“ natančno – v študijah, priloženih spisu za gradbeno dovoljenje zadevnega projekta – preučiti vse vplive posameznega projekta na vode, pa naj gre za kratkotrajne začasne vplive brez dolgoročnih posledic ali za tveganja za poslabšanje stanja vodnih teles. Poleg tega naj bi vsak projekt od zasnove do uresničitve spremljali ukrepi, namenjeni omejitvi vplivov, med drugim na stanje vodnih teles.

40.

Vendar ni jasno razvidno, ali je ta analiza naložena s samo sporno določbo ali pa so s to določbo nasprotno nacionalni organi oproščeni take analize in ali ta izhaja iz drugih določb nacionalnega prava. Ker pa je Sodišče povprašano o tem, ali je sporna določba v skladu z Direktivo 2000/60, je pomembno poznati točen pomen te določbe.

41.

V zvezi s tem je v skladu z ustaljeno sodno prakso le predložitveno sodišče pristojno za obravnavo in oceno dejanskega stanja zadeve, ki mu je predložena v odločanje, ter za razlago in uporabo nacionalnega prava. ( 25 ) Zato mora to sodišče preveriti, katero razlago sporne določbe uporabljajo pristojni nacionalni organi. Če je ta razlaga v tem, da se med postopkom izdaje dovoljenja dejansko ne preveri učinkov programa ali projekta na stanje zadevnega vodnega telesa, ker se šteje, da ti učinki niso pomembni, menim, kot sem že navedel, da taka razlaga ni v skladu s členom 4 Direktive 2000/60.

42.

Če se uporablja druga možna razlaga sporne določbe, in sicer ta, da ta določba pomeni, da se med postopkom izdaje dovoljenja opravi dejansko preveritev učinkov programa ali projekta na zadevno telo površinske vode, pa je treba preučitev te določbe nadaljevati.

43.

Ta preučitev je težka, ker temelji na predhodni oceni učinkov zadevnega programa ali projekta na telo površinske vode, ki jih je same po sebi težko ugotoviti, in to toliko bolj, ker je vodno telo dinamičen sistem, katerega stanje se lahko v času spreminja tudi brez človekovega poseganja. Ta težava, ki je vedno prisotna pri vseh presojah vplivov na okolje, pomeni, da mora navedena preveritev temeljiti na vnaprej vzpostavljenih znanstvenih modelih.

44.

Zato, kot je v pisnem stališču navedla Komisija, mora potekati v obliki natančnega in obrazloženega preizkusa, ki temelji na izračunih, metodah modeliranja ali ocenah, s katerimi je mogoče dobiti dovolj jasen vpogled v učinke programa ali projekta v času in prostoru na zadevno telo površinske vode ob upoštevanju značilnosti in stanja teh voda pred izvedbo tega programa ali tega projekta. ( 26 ) Pri tej preveritvi je treba, zato da so izpolnjeni okoljski cilji iz člena 4 Direktive 2000/60, upoštevati vse druge upoštevne okoliščine, kot so obstoj morebitnih kumulativnih učinkov več programov ali projektov ali prisotnost več teles površinske vode, ki bi bila prizadeta.

45.

Če pristojni nacionalni organi po koncu preizkusa ugotovijo, da ima lahko zadevni program ali projekt le nepomembne in reverzibilne učinke na telo površinske vode in da zaradi tega ne bo povzročil „poslabšanja“ v smislu člena 4(1)(a)(i) Direktive 2000/60, lahko za ta program ali ta projekt izdajo dovoljenje v smislu te direktive.

46.

Če pa pristojni nacionalni organi na podlagi opravljenega preizkusa menijo, da preučeni program ali projekt lahko povzroči „poslabšanje“ stanja zadevnega telesa površinske vode, bo treba uporabiti izjeme, določene v členu 4 Direktive 2000/60. ( 27 )

47.

Kako naj se ugotovi, ali lahko pride do „poslabšanja“ stanja vodnega telesa v smislu člena 4(1)(a)(i) te direktive pri kratkotrajnih začasnih vplivih brez dolgoročnih posledic iz sporne določbe? ( 28 )

48.

Komisija v pisnem stališču trdi, da bi za presojo kratkotrajnega začasnega vpliva, ki ne povzroči „poslabšanja“ v smislu te določbe, kot referenca pristojnim nacionalnim organom, ki morajo izdati dovoljenje za posamezen projekt, lahko služila pogostnost meritev iz preglednice v točki 1.3.4 Priloge V k Direktivi 2000/60, na katero napotuje člen 8 te direktive. Tako bi ti organi lahko šteli, da poslabšanje, omejeno na točno določen trenutek, ki je izčrpalo vse svoje učinke – se pravi poslabšanje, ob koncu katerega bi se prizadeti element kakovosti vrnil v predhodno stanje v času, krajšem od pogostnosti meritev – ne pomeni „poslabšanja“ v smislu člena 4(1)(a)(i) navedene direktive.

49.

Ta trditev me ne prepriča. Po eni strani namreč z Direktivo 2000/60 ni vzpostavljeno nikakršno razlikovanje glede na to, ali je „poslabšanje“ kratkotrajno ali dolgotrajno. Nasprotno, v členu 4(6) te direktive je omenjeno „začasno“ poslabšanje stanja vodnih teles, kar pomeni, da se navedena direktiva nanaša tudi na to vrsto poslabšanja. Tako se je Sodišče sklicevalo na prehodna, se pravi minljiva, poslabšanja. ( 29 ) Drugače povedano, začasna poslabšanja spadajo na področje uporabe člena 4(1)(a)(i) te direktive.

50.

Po drugi strani je s praktičnega vidika v točki 1.3.4 Priloge V k Direktivi 2000/60 navedeno, da je treba v obdobju nadzornega spremljanja stanja parametre, ki kažejo fizikalno‑kemijske elemente kakovosti, nadzirati različno pogosto. Nekateri se preverjajo enkrat mesečno, kot na primer prednostne snovi, drugi na tri leta, na primer nevretenčarji in ribe, tretji celo na šest let, in sicer „kontinuiteta toka“ in „morfologija“. Za ta zadnja elementa kakovosti bo torej časovno merilo, ki se bo upoštevalo za določevanje, ali bo prišlo do poslabšanja, šest let. ( 30 ) Ne razumem, kako je mogoče tako poslabšanje opredeliti kot „kratkotrajno [in] začasno“.

51.

Drugače povedano, ne zdi se mi, da je sklicevanje na pogostnost meritev iz točke 1.3.4 Priloge V k Direktivi 2000/60 upoštevno merilo za oceno poslabšanja stanja telesa površinske vode, glede na dejstvo, da mora biti glede na sodno prakso Sodišča prag, nad katerim se ugotovi kršitev obveznosti preprečevanja poslabšanja stanja vodnega telesa, kolikor je mogoče nizek, in da ta obveznost zajema vsakršno spremembo, ki bi lahko ogrozila uresničevanje glavnega cilja te direktive. ( 31 )

52.

Iz spisa, predloženega Sodišču, tudi nikjer ne izhaja, da se upoštevna francoska ureditev sklicuje na pogostnost meritev, določeno v Prilogi V k navedeni direktivi.

53.

Poleg tega nizozemska vlada trdi, da se v smislu te direktive, prvič, cikel, pogostnost in merilna mesta izberejo tako, da lahko podatki meritve zagotovijo reprezentativno in verno sliko stanja elementa kakovosti ali snovi v celotnem telesu površinske vode. Dalje, podatki, pridobljeni na vsakem merilnem mestu, se spremenijo v skupno vrednost, ki je agregirana tako prostorsko kot časovno. Nazadnje, element kakovosti ali snov v vodnem telesu se razvrsti prek ocene izračunane agregirane vrednosti tega elementa kakovosti ali te snovi glede na pravila za razvrščanje, določena z Direktivo 2000/60.

54.

V zvezi s tem ugotavljam, da je Sodišče presodilo, da iz vloge in pomena vsakega merilnega mesta v sistemu spremljanja kakovosti podzemnih voda, vzpostavljenega z Direktivo 2000/60, zlasti v točki 2.4 Priloge V k njej, izhaja, da za ugotovitev poslabšanja stanja telesa podzemne vode v smislu člena 4(1) te direktive zadostuje neupoštevanje enega elementa kakovosti na enem samem merilnem mestu. V skladu s točko 2.4 Priloge V k navedeni direktivi mora namreč razporeditev merilnih mest zagotoviti skladen in izčrpen pregled kemijskega stanja podzemne vode v vsakem povodju. Za to so v tej določbi predvidena različna merila za izbiro merilnih mest, ki morajo, kot je potrjeno s členom 4(3) Direktive 2006/118/ES, ( 32 ) zagotavljati reprezentativne podatke spremljanja. Tako neupoštevanje enega elementa kakovosti na enem samem merilnem mestu kaže na obstoj poslabšanja kemijskega stanja vsaj enega pomembnega dela telesa podzemne vode v smislu člena 4(1)(b)(i) Direktive 2000/60. ( 33 )

55.

Komisija je na obravnavi navedla, da glede na to sodno prakso Sodišča ne razume, kako bi bilo mogoče šteti, da je kratkotrajna in popolnoma reverzibilna sprememba dovolj reprezentativna in pomembna za stanje telesa površinske vode.

56.

Res je, da se navedena sodna praksa nanaša na podzemne vode in da se Sodišče sklicuje na točko 2.4 Priloge V k Direktivi 2000/60, v skladu s katero se mora mreža za spremljanje oblikovati tako, da zagotavlja skladen in izčrpen pregled kemijskega stanja podzemne vode v vsakem povodju in da se zazna pojav dolgoročnih trendov naraščanja vsebnosti onesnaževal, ki jih povzroči človek.

57.

Vendar je na enak način v zvezi s površinskimi vodami v točki 1.3 Priloge V k tej direktivi določeno, da se „[m]reža za spremljanje stanja površinskih voda […] vzpostavi skladno z zahtevami člena 8. Mreža se oblikuje tako, da zagotavlja skladen in izčrpen pregled ekološkega in kemijskega stanja v vsakem povodju in omogoča razvrstitev vodnih teles v pet razredov, ki ustrezajo normativnim opredelitvam iz oddelka 1.2.“ ( 34 ) V točki 1.3.1 te priloge je pojasnjeno, da se spremljanje izvaja na pomembnih točkah povodja, kar zadeva pretok in količino prisotne vode.

58.

Poleg tega je v uvodni izjavi 33 Direktive 2000/60 navedeno, da morajo biti ukrepi za površinsko vodo in podzemne vode istega ekološkega, hidrološkega in hidrogeološkega sistema usklajeni. Vendar taka usklajenost ne bi bila zagotovljena, če bi se razlikovalo med reprezentativnostjo merilnih mest za kakovost podzemnih voda in reprezentativnostjo merilnih mest za kakovost površinskih voda.

59.

V teh okoliščinah menim, da je mogoče sodno prakso o metodah za oceno kemijskega poslabšanja kakovosti podzemnih voda prenesti na površinske vode. Zato predlagam Sodišču, naj ugotovi, da neupoštevanje enega elementa kakovosti na enem samem merilnem mestu kaže na obstoj poslabšanja stanja vsaj enega pomembnega dela telesa površinske vode v smislu člena 4(1)(a)(i) Direktive 2000/60.

60.

Dodajam, da je nizozemska vlada na obravnavi trdila, da je dinamika telesa površinske vode veliko večja od dinamike telesa podzemne vode ter da nanj vplivajo naravni in človeški dejavniki, kot so padavine, suša, temperatura, plovba ali rekreativne dejavnosti. Zaradi te dinamike ni mogoče ugotoviti stanja telesa površinske vode na podlagi ene same meritve v točno določenem trenutku.

61.

Vendar opozarjam, da je preverjanje, ki ga morajo opraviti pristojni nacionalni organi, predhodno in da mora temeljiti na vnaprej vzpostavljenih znanstvenih modelih. ( 35 ) Pri tem morajo ti organi preučiti učinke programa ali zadevnega projekta in ugotoviti, v kolikšni meri ti sami po sebi, neodvisno od dinamike vodnega telesa, povzročajo poslabšanje stanja tega vodnega telesa.

62.

Če lahko pride do „poslabšanja“ stanja telesa površinske vode v smislu te določbe, se je treba sklicevati na izjeme iz člena 4 Direktive 2000/60.

63.

V zvezi s tem člen 4(6) te direktive določa, da začasno poslabšanje stanja vodnih teles ni kršitev zahtev navedene direktive, če je posledica okoliščin, ki so nastale naravno ali zaradi višje sile in so izjemne ali jih razumno ni bilo mogoče predvideti, zlasti izredno velikih poplav in zelo dolgih suš, ali če je posledica okoliščin zaradi nesreč, ki jih razumno ni bilo mogoče predvideti, če so izpolnjeni nekateri pogoji.

64.

Drugače povedano, ta izjema se uporablja za nazaj in se nanaša na nepredvidene vzroke za poslabšanje. Francoska vlada je pravilno navedla, da poslabšanje stanja vodnega telesa, ki ga lahko povzroči program ali projekt, po definiciji ne sodi na področje uporabe te določbe.

65.

Poleg tega člen 4(7) Direktive 2000/60 določa, da države članice ne kršijo te direktive, če je nedoseganje dobrega stanja podzemne vode, dobrega ekološkega stanja ali dobrega ekološkega potenciala oziroma neuspešno preprečevanje slabšanja stanja telesa površinske vode ali podzemne vode posledica novih preoblikovanj fizičnih značilnosti telesa površinske vode ali spremembe gladine teles podzemne vode. Prav tako ni mogoče državam članicam očitati kršitve, če je neuspešno preprečevanje poslabšanja stanja telesa površinske vode iz zelo dobrega v dobro posledica novih dejavnosti trajnostnega razvoja. ( 36 )

66.

Drugače povedano, ta določba se uporablja za nova preoblikovanja in spremembe ali nove dejavnosti trajnostnega razvoja, če je izpolnjena vrsta meril in pogojev, ( 37 ) kar se nanaša na programe in projekte.

67.

Tako je mogoče projekt, ki ima lahko škodljive učinke za vodo, dovoliti le, če so izpolnjeni pogoji iz člena 4(7), od (a) do (d), Direktive 2000/60. Nacionalni organi, ki so pristojni za izdajo dovoljenja za projekt, morajo preveriti, ali so ti pogoji izpolnjeni, preden izdajo tako dovoljenje, kar ne vpliva na morebiten sodni nadzor. ( 38 )

68.

Po mnenju francoske vlade bi, če bi se štelo, da bi bilo treba upoštevati kratkotrajne začasne vplive brez dolgoročnih posledic in da bi lahko ti vplivi zato upravičili zavrnitev izdaje dovoljenja za program ali zadevni projekt, to povzročilo, da zaradi tega določbe člena 4 Direktive 2000/60 druga z drugo ne bi bile v skladu. Medtem ko bi bilo lahko za programe ali projekte, ki bi lahko povzročili poslabšanje stanja telesa površinske vode, izdano dovoljenje na podlagi člena 4(7) te direktive, naj bi bili lahko programi ali projekti, ki povzročijo zgolj kratkotrajne začasne vplive brez dolgoročnih posledic, iz tega razloga prepovedani, ne da bi bila z istimi določbami glede njih predvidena možnost za izdajo dovoljenja na podlagi izjeme. Taka razlaga naj bi torej privedla do tega, da bi se za programe ali projekte, ki lahko edini povzročijo poslabšanje stanja zadevnega telesa površinske vode, zaradi možnih izjem paradoksalno uporabila manj stroga ureditev.

69.

S to trditvijo se ne strinjam. Za vse programe ali projekte namreč velja ista pravna ureditev, če lahko povzročijo „poslabšanje“ stanja zadevnega telesa površinske vode. Tako bi se lahko tudi za programe ali projekte, katerih vplivi so začasni in kratkotrajni ter brez dolgoročnih posledic, ki pa bi povzročili tako poslabšanje, priznala izjema na podlagi člena 4(7) Direktive 2000/60.

70.

Zato bi bilo mogoče za projekte, ki bi lahko kratkotrajno negativno vplivali na stanje telesa površinske vode, kot so dejavnosti renaturacije, ki pozitivno vplivajo na varovanje okolja, uporabiti to izjemo in zanje v tem okviru izdati dovoljenje.

71.

Nizozemska vlada je na obravnavi poudarila, da je uporaba izjeme iz člena 4(7) Direktive 2000/60 za države članice problematična, zlasti zaradi stroškov, ki so s tem povezani.

72.

Vendar je bila ta direktiva zasnovana zato, da bi se v čim večji meri izognilo poslabšanju stanja vodnih teles. V tem smislu je treba ugotoviti, kot je navedeno v uvodni izjavi 25 navedene direktive, da je treba okoljske cilje določiti tako, da se doseže dobro stanje površinskih in podzemnih voda v vsej Uniji in prepreči slabšanje stanja voda v Uniji. Ti ambiciozni cilji nujno pomenijo breme za države članice, vendar se glede na sedanje podnebne spremembe zdijo toliko bolj upravičeni.

73.

Nazadnje, predložitveno sodišče omenja strokovno navodilo, ki so ga potrdili direktorji za vode Unije na srečanju v Talinu (Estonija), ki je potekalo 4. in 5. decembra 2017, ( 39 ) v skladu s katerim, „[č]e je stanje ali potencial elementa prizadet zgolj za kratek čas in se pričakuje, da se bo obnovil v kratkem času bodisi po naravni poti ali s pomočjo ukrepov za ublažitev, in če ni dolgoročnih škodljivih posledic, taka nihanja ne predstavljajo poslabšanja stanja/potenciala, zato se preizkus na podlagi člena 4(7) ne zahteva. Če se pričakuje, da bodo vplivi na stanje/potencial vodnega telesa trajni ali za daljši čas, je v primeru takih dejavnosti treba opraviti preizkus na podlagi člena 4(7)“. ( 40 )

74.

Francoska, češka in nizozemska vlada se sklicujejo na ta dokument, da bi se štelo, da je sporna določba v skladu s členom 4 Direktive 2000/60.

75.

V zvezi s tem je treba poudariti, da glede na izrecno navedbo v tem dokumentu ta dokument, ki je namenjen olajšanju izvajanja te direktive, ni pravno zavezujoč in ne izraža nujno stališč Komisije, saj je le Sodišče pristojno za to, da poda zavezujočo razlago prava Unije.

76.

Kot sem navedel, se z opredelitvijo pojma „poslabšanje“ v smislu člena 4(1)(a)(i) Direktive 2000/60 ne razlikuje glede na to, ali je poslabšanje kratkotrajno ali dolgotrajno. Edino merilo, ki ga je treba upoštevati med postopkom izdaje dovoljenja za program ali projekt, je, ali lahko pride do „poslabšanja“ v smislu te določbe ali ne. Zato menim, da navedeni dokument ne odraža vsebine te direktive, kot jo razlaga Sodišče.

77.

Glede na vse navedeno menim, da s členom 4 Direktive 2000/60 državam članicam pri presoji, ali je program ali posamezni projekt združljiv s ciljem preprečevanja poslabšanja kakovosti voda, ni dovoljeno, da ne upoštevajo kratkotrajnih začasnih vplivov brez dolgoročnih posledic na stanje telesa površinske vode. Če med postopkom izdaje dovoljenja za program ali projekt pristojni nacionalni organi ugotovijo, da bi lahko povzročil „poslabšanje“ – v smislu člena 4(1)(a)(i) te direktive in kot ga razlaga Sodišče – stanja telesa površinske vode, se sme za ta program ali projekt dovoljenje izdati le, če so izpolnjeni pogoji iz člena 4(7), od (a) do (d), navedene direktive.

78.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložil Conseil d’État (državni svet, Francija), odgovori:

Člen 4 Direktive 2000/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike je treba razlagati tako, da z njim državam članicam pri presoji, ali je program ali posamezni projekt združljiv s ciljem preprečevanja poslabšanja kakovosti voda, ni dovoljeno, da ne upoštevajo kratkotrajnih začasnih vplivov brez dolgoročnih posledic na stanje teles površinske vode. Če med postopkom izdaje dovoljenja za program ali projekt pristojni nacionalni organi ugotovijo, da bi lahko povzročil „poslabšanje“ – v smislu člena 4(1)(a)(i) te direktive in kot ga razlaga Sodišče – stanja telesa površinske vode, se sme za ta program ali projekt dovoljenje izdati le, če so izpolnjeni pogoji iz člena 4(7), od (a) do (d), navedene direktive.