1

Evropska Komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Poljska na eni strani s tem, da je znižala upokojitveno starost sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska) in ta ukrep uporabila za sodnike na položaju, ki so bili na to sodišče imenovani pred 3. aprilom 2018, ter na drugi strani s tem, da je predsedniku republike podelila pristojnost, da po prostem preudarku podaljša mandat sodnikov navedenega sodišča po dopolnitvi na novo določene upokojitvene starosti, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

2

Člen 2 PEU določa:

„Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.“

3

Člen 19(1) PEU določa:

„Sodišče Evropske unije sestavljajo Sodišče, Splošno sodišče in specializirana sodišča. Zagotavlja upoštevanje prava pri razlagi in uporabi Pogodb.

Države članice vzpostavijo pravna sredstva potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije.“

4

Naslov VI Listine, „Sodno varstvo“, vsebuje člen 47, ki je naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“ in ki določa:

„Vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu.

Vsakdo ima pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. […]

[…]“

5

Člen 51 Listine določa:

„1.   Določbe te listine se uporabljajo za institucije, organe, urade in agencije Unije ob spoštovanju načela subsidiarnosti, za države članice pa samo, ko izvajajo pravo Unije. Zato spoštujejo pravice, upoštevajo načela in spodbujajo njihovo uporabo v skladu s svojimi pristojnostmi in ob spoštovanju meja pristojnosti Unije, ki so ji dodeljene v Pogodbah.

2.   Ta listina ne razširja področja uporabe prava Unije preko pristojnosti Unije niti ne ustvarja nikakršnih novih pristojnosti ali nalog Unije in ne spreminja pristojnosti in nalog, opredeljenih v Pogodbah.“

6

Člen 183(3) ustave določa, da je prvi predsednik Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) imenovan za šest let.

7

Člen 186(1) ustave določa:

„Krajowa Rada Sądownictwa [(nacionalni sodni svet)] je varuh neodvisnosti sodišč in sodnikov.“

8

Člen 187 ustave določa:

„(1)   Nacionalni sodni svet sestavljajo:

[…]

(3)   Mandat izvoljenih članov nacionalnega sodnega sveta traja štiri leta.

(4)   Ureditev, področje delovanja in način dela nacionalnega sodnega sveta ter način izvolitve njegovih članov so opredeljeni z zakonom.“

9

S členom 30 ustawa o Sądzie Najwyższym (zakon o vrhovnem sodišču) z dne 23. novembra 2002 (Dz. U. 2002, pozicija 240) je bila upokojitvena starost za sodnike Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) določena na 70 let. Na podlagi te določbe so imeli sodniki tega sodišča tudi možnost, da najpozneje šest mesecev pred dopolnitvijo 70. leta starosti prvemu predsedniku navedenega sodišča pošljejo izjavo, v kateri izrazijo željo za nadaljevanje opravljanja svoje funkcije, in predložijo potrdilo, da so glede na svoje zdravstveno stanje zmožni opravljati sodniško funkcijo, na podlagi česar so lahko po zakonu opravljali svojo funkcijo do 72. leta starosti.

10

Predsednik republike je 20. decembra 2017 podpisal ustawa o Sądzie Najwyższym (zakon o vrhovnem sodišču) z dne 8. decembra 2017 (Dz. U. 2018, pozicija 5; v nadaljevanju: novi zakon o vrhovnem sodišču), ki je začel veljati 3. aprila 2018. Ta zakon je bil večkrat spremenjen, zlasti z ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (zakon o spremembi zakona o organizaciji sodišč splošne pristojnosti, zakona o vrhovnem sodišču in nekaterih drugih zakonov) z dne 10. maja 2018 (Dz. U. 2018, pozicija 1045; v nadaljevanju: zakon o spremembah z dne 10. maja 2018).

11

Člen 37 novega zakona o vrhovnem sodišču določa:

„1.   Sodniki [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)] se upokojijo, ko dopolnijo starost 65 let, razen če največ dvanajst mesecev in najmanj šest mesecev pred dopolnitvijo [65. leta] starosti predložijo izjavo, v kateri navedejo, da želijo še naprej opravljati svojo funkcijo, in potrdilo, sestavljeno v skladu s pogoji, ki veljajo za sodniške kandidate, da jim njihovo zdravstveno stanje omogoča opravljanje sodniške funkcije, ter če predsednik Republike Poljske izda dovoljenje za njihovo nadaljnje opravljanje funkcije sodnika na [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)].

1a.   Preden predsednik Republike Poljske izda to dovoljenje, se posvetuje z nacionalnim sodnim svetom. Nacionalni sodni svet posreduje predsedniku Republike Poljske mnenje v 30 dneh od dne, ko ga je ta pozval, naj to stori. Če nacionalni sodni svet v roku iz drugega stavka mnenja ne posreduje, se šteje, da je izdal pozitivno mnenje.

1b.   Nacionalni sodni svet v mnenju iz odstavka 1a upošteva interes pravosodja ali pomemben družbeni interes, zlasti racionalno razporeditev članov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) ali potrebe, ki izhajajo iz delovne obremenitve v različnih senatih [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)].

2.   Izjava in potrdilo iz odstavka 1 se predložita prvemu predsedniku [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)], ki ju skupaj s svojim mnenjem nemudoma predloži predsedniku Republike Poljske. Prvi predsednik [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)] svojo izjavo in potrdilo skupaj z mnenjem kolegija [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)] predloži predsedniku Republike Poljske.

3.   Predsednik Republike Poljske lahko dovoljenje, da sodnik [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)] še naprej opravlja svojo funkcijo, izda v treh mesecih od prejema mnenja nacionalnega sodnega sveta iz člena 1a ali v treh mesecih po izteku roka za predložitev tega mnenja. Če v roku iz prvega stavka dovoljenje ni izdano, to pomeni, da se sodnik upokoji, ko dopolni starost 65 let. Če postopek v zvezi z nadaljnjim opravljanjem funkcije sodnika [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)] ob dopolnitvi starosti iz odstavka 1 še ni končan, sodnik službo opravlja do konca tega postopka.

4.   Dovoljenje iz odstavka 1 se izda za obdobje 3 let z možnostjo enkratnega podaljšanja. Smiselno se uporabljajo določbe odstavka 3. […]“

12

Člen 39 tega zakona določa:

„Predsednik Republike Poljske določi datum, ko se sodnik [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)] prostovoljno ali prisilno upokoji.“

13

Člen 111 navedenega zakona določa:

„1.   Sodniki [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)], ki so na dan začetka veljavnosti tega zakona že dopolnili starost 65 let ali ki bodo dopolnili to starost v treh mesecih od istega dne, se upokojijo prvi dan po poteku tega trimesečnega roka, razen če v enem mesecu od datuma začetka veljavnosti tega zakona predložijo izjavo in potrdilo iz člena 37(1) in če predsednik Republike Poljske izda dovoljenje za njihovo nadaljnje opravljanje funkcije sodnika na [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)]. Smiselno se uporabljajo določbe člena 37, od (2) do (4).

1a.   Sodniki [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)], ki bodo dopolnili starost 65 let po poteku trimesečnega roka, vendar v 12 mesecih od datuma začetka veljavnosti tega zakona, se upokojijo 12 mesecev po datumu začetka veljavnosti tega zakona, razen če v tem obdobju predložijo izjavo in potrdilo iz člena 37(1) in če predsednik Republike Poljske izda dovoljenje za njihovo nadaljnje opravljanje funkcije sodnika na [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)]. Smiselno se uporabljajo določbe člena 37, od (1a) do (4).“

14

Zakon o spremembah z dne 10. maja 2018 poleg določb, ki spreminjajo novi zakon o vrhovnem sodišču, vsebuje nekatere avtonomne določbe, s katerimi je urejen postopek podaljšanja tekočega mandata sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), ki so upokojitveno starost dopolnili najpozneje 3. julija 2018. Člen 5 tega zakona o spremembah določa:

„Predsednik Republike Poljske izjave iz člena 37(1) in člena 111(1) [novega zakona o vrhovnem sodišču], ki jih do začetka veljavnosti tega zakona še ni preučil, nemudoma posreduje nacionalnemu sodnemu svetu, da ta izda mnenje. Nacionalni sodni svet izda mnenje v roku 30 dni od datuma, ko ga je predsednik Republike Poljske pozval, naj to stori. Predsednik Republike Poljske lahko dovoljenje, da sodnik [Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče)] še naprej opravlja svojo funkcijo, poda v roku 60 dni po prejemu mnenja nacionalnega sodnega sveta ali po izteku roka za predložitev tega mnenja. Smiselno se uporabljajo določbe člena 37, od (2) do (4), [novega zakona o vrhovnem sodišču], kakor je bil spremenjen s tem zakonom.“

15

Komisija je menila, da Republika Poljska s sprejetjem novega zakona o vrhovnem sodišču in poznejših zakonov, s katerimi je bil ta zakon spremenjen, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi določb člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine, zato je 2. julija 2018 tej državi članici poslala uradni opomin. Ta je nanj odgovorila z dopisom z dne 2. avgusta 2018, v katerem je prerekala, da je bilo pravo Unije kakor koli kršeno.

16

Komisija je 14. avgusta 2018 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je vztrajala, da so bile z nacionalno zakonodajo iz prejšnje točke kršene navedene določbe prava Unije. Ta institucija je zato pozvala Republiko Poljsko, naj v enem mesecu od prejetja navedenega obrazloženega mnenja sprejme potrebne ukrepe za uskladitev z njim. Ta država članica je na to obrazloženo mnenje odgovorila z dopisom z dne 14. septembra 2018, v katerem je zanikala obstoj tako zatrjevanih kršitev.

17

V teh okoliščinah se je Komisija odločila, da vloži to tožbo.

18

Komisija je 2. oktobra 2018 v sodnem tajništvu Sodišča z ločeno vlogo vložila predlog za izdajo začasnih odredb na podlagi člena 279 PDEU in člena 160(2) Poslovnika Sodišča, s katerim je predlagala, naj se Republiki Poljski odredi, da do izdaje sodbe, s katero bo Sodišče vsebinsko odločilo o zadevi:

19

Komisija je v skladu s členom 160(7) Poslovnika predlagala tudi, naj se predlagane začasne odredbe iz prejšnje točke zaradi neposredne nevarnosti hude in nepopravljive škode z vidika načela učinkovitega sodnega varstva v okviru uporabe prava Unije izdajo, še preden tožena stranka predstavi svoja stališča.

20

Podpredsednica Sodišča je s sklepom z dne 19. oktobra 2018, Komisija/Poljska (C‑619/18 R, neobjavljen, EU:C:2018:852), začasno ugodila zadnjenavedenemu predlogu do izdaje sklepa, s katerim bo končan postopek za izdajo začasne odredbe.

21

Podpredsednica Sodišča je 23. oktobra 2018 na podlagi člena 161(1) Poslovnika ta predlog odstopila Sodišču, ki ga je ob upoštevanju njegove pomembnosti dodelilo velikemu senatu v skladu s členom 60(1) Poslovnika.

22

Sodišče je s sklepom z dne 17. decembra 2018, Komisija/Poljska (C‑619/18 R, EU:C:2018:1021), ugodilo predlogu Komisije za izdajo začasnih odredb do razglasitve končne sodbe v zadevi.

23

Poleg tega je predsednik Sodišča s sklepom z dne 15. novembra 2018, Komisija/Poljska (C‑619/18, EU:C:2018:910), na predlog Komisije odločil, da se ta zadeva obravnava po hitrem postopku, ki je določen v člena 23a Statuta Sodišča Evropske unije in členu 133 Poslovnika.

24

Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 9. januarja 2019 Madžarski dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Poljske.

25

Komisija v tožbi navaja dva očitka, ki se nanašata na kršitev obveznosti, ki naj bi za države članice izhajale iz določb člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine.

26

Komisija s prvim očitkom trdi, da je Republika Poljska kršila te obveznosti s tem, da je bila z novim zakonom o vrhovnem sodišču v nasprotju z načelom neodvisnosti sodnikov in zlasti načelom njihove neodstavljivosti določena uporaba ukrepa o znižanju upokojitvene starosti sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) za sodnike na položaju, ki so bili na to sodišče imenovani pred 3. aprilom 2018, ko je začel veljati ta zakon. Komisija z drugim očitkom trdi, da je ta država članica kršila navedene obveznosti s tem, da je z navedenim zakonom predsedniku republike v nasprotju z načelom neodvisnosti sodnikov podelila pristojnost, da po prostem preudarku dvakrat, vsakič za tri leta, podaljša tekoči mandat sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) po dopolnitvi na novo določene upokojitvene starosti.

27

Republika Poljska je na obravnavi trdila, da so bile vse nacionalne določbe, ki jim Komisija nasprotuje v tožbi, razveljavljene in da so bili vsi njihovi učinki odpravljeni z ustawa o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (zakon o spremembi novega zakona o vrhovnem sodišču) z dne 21. novembra 2018 (Dz. U. 2018, pozicija 2507), ki ga je predsednik republike podpisal 17. decembra 2018, veljati pa je začel 1. januarja 2019.

28

Navedena država članica je zatrdila, da so na podlagi tega zakona sodniki Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) na položaju, na katere je že vplivalo znižanje upokojitvene starosti, določeno z novim zakonom o vrhovnem sodišču, dejansko ostali na položaju ali so bili ponovno imenovani za sodnike tega sodišča pod pogoji, ki so veljali pred sprejetjem zadnjenavedenega zakona, poleg tega pa se šteje, da njihova funkcija ni bila prekinjena. Določbe, na podlagi katerih predsednik republike lahko dovoli podaljšanje opravljanja funkcije sodniku Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), ki dopolni redno upokojitveno starost, naj bi bile prav tako razveljavljene. Republika Poljska zato meni, da je v teh okoliščinah postopek za ugotovitev neizpolnitve obveznosti brezpredmeten.

29

Komisija je na obravnavi navedla, da vztraja pri tožbi.

30

Glede tega je treba spomniti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj zadevne države članice, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da Sodišče ne upošteva poznejših sprememb (glej zlasti sodbo z dne 6. novembra 2012, Komisija/Madžarska, C‑286/12, EU:C:2012:687, točka 41 in navedena sodna praksa).

31

V obravnavani zadevi ni sporno, da so na dan izteka roka, ki ga je Komisija določila v obrazloženem mnenju, določbe novega zakona o vrhovnem sodišču, ki jim Komisija nasprotuje s to tožbo, še vedno veljale. Zato Sodišče mora odločiti o navedeni tožbi, četudi naj bi začetek veljavnosti zakona z dne 21. novembra 2018 o spremembi novega zakona o vrhovnem sodišču povzročil, da so bili za nazaj odpravljeni vsi učinki nacionalnih določb, ki jih Komisija izpodbija, saj takšnega dogodka namreč ni mogoče upoštevati, ker je nastal po izteku roka iz obrazloženega mnenja (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2012, Komisija/Madžarska, C‑286/12, EU:C:2012:687, točka 45).

32

Komisija je na obravnavi pojasnila, da s tožbo v bistvu predlaga, naj se ugotovi kršitev člena 19(1), drugi pododstavek, PEU ob upoštevanju člena 47 Listine. Komisija namreč meni, da je treba pojem učinkovitega sodnega varstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU razlagati ob upoštevanju vsebine člena 47 Listine in zlasti jamstev, ki so sestavni del pravice do učinkovitega pravnega sredstva, določene v zadnjenavedeni določbi, tako da prva od teh določb pomeni, da je treba zagotoviti ohranitev neodvisnosti organa, kot je Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), ki mu je med drugim zaupana naloga razlaganja in uporabe prava Unije.

33

Za sprejetje odločitve o tej tožbi je treba zato preizkusiti, ali Republika Poljska ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU.

34

Komisija, ki se opira zlasti na sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), in z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), trdi, da morajo države članice za izpolnitev obveznosti, ki jim je naložena s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU, in sicer, da vzpostavijo sistem pravnih sredstev, s katerim je zagotovljen učinkovit sodni nadzor na področjih, ki jih ureja pravo Unije, zlasti zagotoviti, da nacionalni organi, ki se lahko izrečejo o vprašanjih v zvezi z uporabo ali razlago tega prava, izpolnjujejo zahtevo po neodvisnosti sodnikov, pri čemer je ta zahteva del bistvene vsebine temeljne pravice do poštenega sojenja, kot je zagotovljena zlasti s členom 47, drugi odstavek, Listine.

35

Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) je tak organ, zato naj bi moralo biti z nacionalnimi določbami, ki urejajo sestavo, organizacijsko strukturo in način delovanja tega sodišča, zagotovljeno, da to izpolnjuje zahtevo po neodvisnosti.

36

Navedena zahteva naj se namreč ne bi nanašala samo na potek konkretnega postopka, ampak tudi na način organizacije sodstva. Nacionalni ukrep, ki na splošno vpliva na neodvisnost nacionalnih sodišč, naj bi povzročil, da učinkovito pravno sredstvo ni več zagotovljeno, med drugim kadar ta sodišča uporabljajo ali razlagajo pravo Unije.

37

Republika Poljska ob podpori Madžarske trdi, da nacionalna pravila, kakršnim Komisija nasprotuje v tej tožbi, ne morejo biti predmet nadzora glede na člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in člen 47 Listine.

38

Na eni strani naj namreč ti določbi prava Unije ne bi pomenili nikakršnega odstopanja od načela prenosa pristojnosti, ki ureja pristojnosti Unije in ki izhaja iz člena 4(1), člena 5(1) in (2) ter člena 13(2) PEU. Gotovo pa naj bi bilo, da so za organizacijo nacionalnega sodstva izključno pristojne države članice, tako da si Unija ne bi smela prisvajati pristojnosti na tem področju.

39

Na drugi strani naj bi se člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in člen 47 Listine enako kot splošna načela prava Unije, kot je načelo neodvisnosti sodnikov, uporabljala samo v položajih, ki jih ureja pravo Unije.

40

Nacionalna pravila, ki jim Komisija nasprotuje v tej zadevi, pa naj ne bi imela nobene zveze s pravom Unije in naj bi se v tem pogledu razlikovala od nacionalne ureditve, v zvezi s katero je bila izdana sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), saj naj bi bila navedena ureditev povezana z dodelitvijo finančne pomoči Unije državi članici v okviru boja proti čezmernemu proračunskemu primanjkljaju in zato sprejeta na podlagi prava Unije.

41

Tudi člen 47 Listine naj se v obravnavani zadevi ne bi uporabljal, ker ne gre za položaj, v katerem se izvaja pravo Unije, v smislu člena 51(1) Listine. Poleg tega naj bi iz člena 6(1) PEU ter iz člena 51(2) Listine in Protokola št. 30 o uporabi Listine na Poljskem in v Združenem kraljestvu (UL 2010, C 83, str. 313) izhajalo, da se področje uporabe prava Unije z Listino ne razširja preko pristojnosti, ki jih ima Unija.

42

Opozoriti je treba, da so v Uniji – kot izhaja iz člena 49 PEU, ki določa možnost vsake evropske države, da zaprosi za članstvo v njej – združene države, ki so svobodno in prostovoljno pristopile k skupnim vrednotam iz člena 2 PEU, ki te vrednote spoštujejo in se zavezujejo k njihovem spodbujanju, tako da pravo Unije temelji na osnovni premisi, da vsaka država članica z vsemi ostalimi državami članicami deli navedene vrednote in priznava, da jih druge države članice delijo z njo (glej v tem smislu sodbo z dne 10. decembra 2018, Wightman in drugi, C‑621/18, EU:C:2018:999, točka 63 in navedena sodna praksa).

43

Ta premisa pomeni in utemeljuje obstoj vzajemnega zaupanja med državami članicami in zlasti njihovimi sodišči pri priznavanju teh vrednot, na katerih Unija temelji in med katerimi je pravna država, ter torej pri spoštovanju prava Unije, s katerim se te vrednote izvajajo (glej v tem smislu sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 30, in z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 35).

44

Prav tako je treba opozoriti, da je bil za zagotovitev ohranitve posebnih značilnosti in avtonomije pravnega reda Unije s Pogodbama uveden sodni sistem, katerega namen je zagotoviti skladnost in enotnost pri razlagi prava Unije (sodba z dne 6. marca 2018, Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, točka 35 in navedena sodna praksa).

45

Predvsem je bistvo tako zasnovanega sodnega sistema postopek predhodnega odločanja, ki je določen v členu 267 PDEU in katerega namen je z vzpostavitvijo dialoga med dvema sodiščema, in sicer med Sodiščem in sodiščem države članice, zagotoviti to skladnost in enotnost razlage prava Unije, s čimer je mogoče zagotoviti polni učinek in avtonomijo tega prava ter, nazadnje, posebno naravo prava, uvedenega s Pogodbama (glej v tem smislu sodbo z dne 6. marca 2018, Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, točka 37).

46

Nazadnje, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, Unija temelji na načelu pravne države, v kateri imajo pravni subjekti pravico sodno izpodbijati zakonitost katere koli nacionalne odločbe ali drugega nacionalnega akta, s katerim se v zvezi z njimi uporablja akt Unije (sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 31 in navedena sodna praksa, in z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 49).

47

V tem okviru morajo v skladu s členom 19 PEU, ki konkretizira vrednoto pravne države, potrjeno v členu 2 PEU, nacionalna sodišča in Sodišče zagotoviti polno uporabo prava Unije v vseh državah članicah in sodno varstvo, ki ga imajo pravni subjekti na podlagi navedenega prava (glej v tem smislu sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 32, in z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 50 in navedena sodna praksa).

48

V skladu s tem in kot to določa člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, države članice vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za to, da se pravnim subjektom zagotovi spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije. Države članice morajo tako določiti sistem pravnih sredstev in postopkov, s katerimi se zagotavlja učinkovit sodni nadzor na navedenih področjih (glej sodbo z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 34 in navedena sodna praksa).

49

Načelo učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, na katero se tako nanaša člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, namreč pomeni splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic, ki je določeno s členoma 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu, in ki je sedaj potrjeno v členu 47 Listine (sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 35 in navedena sodna praksa).

50

Glede stvarnega področja uporabe člena 19(1), drugi pododstavek, PEU je treba poleg tega opozoriti, da se ta določba nanaša na „področj[a], ki jih ureja pravo Unije“, ne glede na položaj, v katerem države članice izvajajo to pravo, v smislu člena 51(1) Listine (sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 29).

51

V nasprotju s tem, kar sta glede tega trdili Republika Poljska in Madžarska, okoliščina, da so bili nacionalni ukrepi za zmanjšanje plač iz zadeve, v kateri je bila izdana sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), sprejeti zaradi zahtev v zvezi z odpravo čezmernega proračunskega primanjkljaja zadevne države članice in v okviru programa finančne pomoči Unije tej državi članici, pri razlagi, na podlagi katere je Sodišče ugotovilo, da se člen 19(1), drugi pododstavek, PEU uporabi v navedeni zadevi, ni igrala nobene vloge, kot je to razvidno iz točk od 29 do 40 navedene sodbe. Ta ugotovitev je namreč temeljila na okoliščini, da je lahko nacionalni organ iz navedene zadeve, in sicer Tribunal de Contas (računsko sodišče, Portugalska) – kar pa je moralo preveriti predložitveno sodišče iz navedene zadeve – kot sodišče odločal o vprašanjih, ki se nanašajo na uporabo ali razlago prava Unije in torej na področja, ki jih ureja to pravo (glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 40).

52

Poleg tega, čeprav je, kot opozarjata Republika Poljska in Madžarska, organizacija sodstva v državah članicah v njihovi pristojnosti, morajo države članice pri izvajanju te pristojnosti vseeno spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije (glej po analogiji sodbi z dne 13. novembra 2018, Raugevicius, C‑247/17, EU:C:2018:898, točka 45, in z dne 26. februarja 2019, Rimšēvičs in ECB/Latvija, C‑202/18 in C‑238/18, EU:C:2019:139, točka 57) in natančneje iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU (glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 40). Dodati je treba, da s tem, da se od držav članic zahteva, naj tako spoštujejo te obveznosti, Unija nikakor ne poskuša sama izvajati navedene pristojnosti in si je posledično, nasprotno kot trdi Republika Poljska, niti ne poskuša prisvojiti.

53

Nazadnje, v zvezi s Protokolom št. 30 je treba navesti, da se ne nanaša na člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, poleg tega pa opozoriti, da se s tem protokolom prav tako ne postavlja pod vprašaj uporaba Listine na Poljskem in da njegov cilj ni izvzeti Republike Poljske iz obveznosti, da spoštuje določbe Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi, C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točki 119 in 120).

54

Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da člen 19(1), drugi pododstavek, PEU nalaga vsem državam članicam, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva, predvsem v smislu člena 47 Listine, na področjih, ki jih ureja pravo Unije (sodba z dne 14. junija 2017, Online Games in drugi, C‑685/15, EU:C:2017:452, točka 54 in navedena sodna praksa).

55

Natančneje, na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU mora vsaka država članica zagotoviti, da organi, ki kot „sodišče“ v smislu, ki ga opredeljuje pravo Unije, spadajo v njen sistem pravnih sredstev na področjih, ki jih ureja pravo Unije, izpolnjujejo zahteve po učinkovitem sodnem varstvu (sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 37, in z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 52).

56

V obravnavani zadevi ni sporno, da Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) lahko odloča o vprašanjih v zvezi z uporabo ali razlago prava Unije in da kot „sodišče“ v smislu, kot ga opredeljuje to pravo, spada v poljski sistem pravnih sredstev na „področjih, ki jih ureja pravo Unije“ v smislu člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, tako da to sodišče mora izpolnjevati zahteve po učinkovitem sodnem varstvu (sklep z dne 17. decembra 2018, Komisija/Poljska, C‑619/18 R, EU:C:2018:1021, točka 43).

57

Za zagotovitev, da lahko organ, kot je Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), nudi takšno varstvo, je ohranitev neodvisnosti tega organa bistvenega pomena, kot to potrjuje člen 47, drugi odstavek, Listine, ki med zahtevami, povezanimi s temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, omenja dostop do „neodvisnega“ sodišča (glej v tem smislu sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 41, in z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 53).

58

Ta zahteva po neodvisnosti sodišč, ki je neločljivo povezana z nalogo sojenja, je del bistvene vsebine pravice do učinkovitega sodnega varstva in temeljne pravice do poštenega sojenja, ki ima poglaviten pomen kot garant varstva vseh pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, in ohranitve skupnih vrednot držav članic, ki so navedene v členu 2 PEU, zlasti vrednote pravne države (glej v tem smislu sodbo z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točki 48 in 63).

59

Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da so nacionalna pravila, ki jim Komisija nasprotuje v tožbi, lahko predmet nadzora glede na člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, tako da je treba preizkusiti, ali so kršitve te določbe, ki jih zatrjuje ta institucija, dokazane.

60

Komisija s prvim očitkom trdi, da je Republika Poljska kršila člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, ker je bila z novim zakonom o vrhovnem sodišču določena uporaba ukrepa o znižanju upokojitvene starosti sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) za sodnike na položaju, ki so bili na to sodišče imenovani pred 3. aprilom 2018, ko je začel veljati ta zakon. Ta država članica naj bi s tem kršila načelo neodvisnosti sodnikov in zlasti načelo njihove neodstavljivosti.

61

Komisija glede tega navaja, da se zaradi člena 37(1) ter člena 111(1) in (1a) novega zakona o vrhovnem sodišču sodniki tega sodišča, ki so dopolnili starost 65 let pred začetkom veljavnosti tega zakona, torej pred 3. aprilom 2018, ali najpozneje 3. julija 2018, načeloma upokojijo 4. julija 2018, sodniki, ki 65 let dopolnijo med 4. julijem 2018 in 3. aprilom 2019, pa se morajo načeloma upokojiti 3. aprila 2019. Sodniki, ki 65 let dopolnijo po 3. aprilu 2019, se morajo načeloma upokojiti pri 65. letih.

62

Komisija poleg tega poudarja, da so imele te nacionalne določbe takojšen vpliv na 27 od 72 sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), ki so bili na položaju na dan začetka veljavnosti novega zakona o vrhovnem sodišču, med njimi pa je bila tudi prva predsednica tega sodišča. Navedena institucija v zvezi z zadnjenavedeno osebo poleg tega navaja, da je bila v skladu s členom 183(3) ustave imenovana za šestletni mandat, ki bi se moral v obravnavani zadevi izteči 30. aprila 2020.

63

Komisija pa meni, da je Republika Poljska s tem, da je določila to znižanje upokojitvene starosti za sodnike Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) na položaju, poleg tega pa na podlagi členov 112 in 112a novega zakona o vrhovnem sodišču predsedniku republike dala pristojnost, da se do 3. aprila 2019 prosto odloči povečati število mest sodnikov na tem sodišču, odprla pot temeljiti in takojšnji spremembi sestave navedenega sodišča, s čimer je kršila načelo neodstavljivosti sodnikov kot jamstvo, ki je neločljivo povezano z njihovo neodvisnostjo, in posledično člen 19(1), drugi pododstavek, PEU.

64

Komisija meni, da sicer ni mogoče povsem izključiti znižanja upokojitvene starosti sodnikov, vendar so ustrezni ukrepi, kot sta prehodno obdobje ali stopnjevit pristop, s katerimi je mogoče preprečiti, da se to znižanje na skrivaj uporabi za spremembo sestave sodnih organov, vsekakor potrebni, zlasti da se prepreči vsakršen vtis, da je razlog za skrajšanje trajanja sodniške funkcije zadevnih sodnikov v resnici delo teh sodnikov med aktivnim izvrševanjem te funkcije, in da se ne posega v njihovo gotovost, da lahko ostanejo na svojem mestu.

65

Republika Poljska meni, da člen 19(1), drugi pododstavek, PEU ne zahteva, da se v primeru znižanja upokojitvene starosti obvezno uvede prehodno obdobje za sodnike na položaju, zato da bi bila zagotovljena njihova neodvisnost. Ker se namreč ta upokojitvena starost na splošno in samodejno uporablja za vse zadevne sodnike, naj ne bi mogla ustvarjati pritiskov, ki bi lahko vplivali na zadevne osebe v okviru opravljanja njihove sodne funkcije.

66

V poljskem pravnem redu naj bi bila jamstva za neodvisnost sodstva v prvi vrsti povezana z varstvom trajnosti sodniškega mandata, kamor spada tudi jamstvo neodstavljivosti, z imuniteto, s primernim plačilom, s tajnostjo posvetovanj, z nezdružljivostjo sodniške funkcije z drugimi javnimi funkcijami, z obveznostjo politične nevtralnosti in s prepovedjo opravljanja gospodarske dejavnosti. Sodnike naj bi bilo mogoče razrešiti zgolj v primeru najhujših disciplinskih kršitev ali pravnomočne kazenske obsodbe. Upokojitev sodnika pa naj ne bi pomenila razrešitve, saj ima zadevna oseba še naprej naziv sodnik in na podlagi tega statusa ohrani imuniteto in pravico do primernega dohodka, hkrati pa jo še naprej zavezujejo različna pravila poklicne etike.

67

Poleg tega naj bi iz sodb z dne 21. julija 2011, Fuchs in Köhler (C‑159/10 in C‑160/10, EU:C:2011:508), in z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), izhajalo, da države članice ohranijo možnost prilagajanja delovnih pogojev, ki veljajo za sodnike, in torej njihove upokojitvene starosti, zlasti da to upokojitveno starost, kot je to v obravnavani zadevi, izenačijo z upokojitveno starostjo, ki je določena v splošnem sistemu upokojevanja, in hkrati optimizirajo starostno strukturo članov zadevnega sodišča.

68

Nazadnje, če bi bilo treba šteti, da mora biti upokojitvena starost sodnika določena glede na pravo, ki velja takrat, ko je zadevna oseba začela opravljati funkcijo, naj bi bilo treba v obravnavani zadevi upoštevati dejstvo, da je bila upokojitvena starost sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) leta 2002 spremenjena in ponovno določena na 70 let, potem ko je bila med letoma 1990 in 2002 določena na 65 let. 17 od 27 sodnikov na položaju na tem sodišču, na katere je vplivalo znižanje upokojitvene starosti na podlagi novega zakona o vrhovnem sodišču, pa naj bi bilo imenovanih med letoma 1990 in 2002, tako da naj se zanje nikakor ne bi skrajšalo prvotno določeno trajanje opravljanja njihovih funkcij.

69

To, da bi se kot merilo za določitev upokojitvene starosti sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) upošteval datum njihovega imenovanja za sodnike na tem sodišču, naj bi poleg tega lahko ustvarjalo diskriminacijo med sodniki tega sodišča, saj bi se morali nekateri izmed njih, zlasti tisti, ki bodo imenovani po začetku veljavnosti novega zakona o vrhovnem sodišču, upokojiti prej kot drugi, ki so bili imenovani pred navedenim začetkom veljavnosti, torej takrat, ko je bila upokojitvena starost 70 let.

70

Madžarska meni, da Komisija ni dokazala, da bi lahko znižanje upokojitvene starosti sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) in upokojitev nekaterih sodnikov tega sodišča, ki je posledica tega ukrepa, vplivala na zmožnost navedenega sodišča, da zagotavlja učinkovito sodno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije.

71

Zahteva po neodvisnosti sodišč, glede katere morajo države članice na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU in kot izhaja iz točk od 42 do 59 te sodbe zagotoviti, da je spoštovana v zvezi z nacionalnimi sodišči, ki tako kot Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) odločajo o vprašanjih glede razlage ali uporabe prava Unije, ima dva vidika.

72

Prvi, zunanji vidik zahteva, da zadevni organ svoje funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bil s komer koli kakor koli hierarhično povezan ali mu podrejen in ne da bi prejemal kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve (sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 44 in navedena sodna praksa).

73

Drugi, notranji vidik je povezan s pojmom nepristranskosti in se nanaša na to, da je zagotovljena enaka distanca do strank spora in njihovih posamičnih interesov glede predmeta spora. Ta vidik zahteva spoštovanje objektivnosti in odsotnost kakršnega koli interesa za izid spora, razen stroge uporabe pravnih pravil (sodba z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 65 in navedena sodna praksa).

74

Ta jamstva neodvisnosti in nepristranskosti zahtevajo, da obstajajo pravila, ki se nanašajo zlasti na sestavo organa ter na imenovanje, trajanje funkcije in razloge za vzdržanje, izločitev in razrešitev njegovih članov, in na podlagi katerih je mogoče zavrniti vsak legitimen dvom pri pravnih subjektih o zavarovanosti navedenega organa pred zunanjimi dejavniki in o njegovi nevtralnosti glede nasprotujočih si interesov (sodbi z dne 19. septembra 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, točka 53 in navedena sodna praksa, in z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 66 in navedena sodna praksa).

75

Natančneje, ta nujno potrebna svoboda sodnikov v zvezi s kakršnimi koli zunanjimi posegi ali pritiski zahteva, kot je Sodišče večkrat opozorilo, določena jamstva, kot je neodstavljivost, s katerimi se zaščiti osebe, ki jim je poverjena naloga sojenja (glej v zvezi s tem sodbo z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 64 in navedena sodna praksa).

76

Načelo neodstavljivosti zlasti zahteva, da lahko sodniki ostanejo na položaju, dokler ne dopolnijo obvezne upokojitvene starosti ali dokler jim ne poteče mandat, če je začasen. Navedeno načelo sicer ni popolnoma absolutno, vendar je v zvezi z njim mogoče določiti izjeme, zgolj če to upravičujejo legitimni in nujni razlogi, pri čemer je treba spoštovati načelo sorazmernosti. Tako je splošno priznano, da je sodnike mogoče razrešiti, če niso več primerni za opravljanje svoje funkcije zaradi nezmožnosti ali hude kršitve, pri tem pa je treba spoštovati ustrezne postopke.

77

V zvezi s tem zadnjim vidikom iz sodne prakse Sodišča natančneje izhaja, da zahteva po neodvisnosti nalaga, da pravila, ki urejajo disciplinsko ureditev za osebe, ki opravljajo sodno funkcijo, in torej njihovo eventualno razrešitev, vsebujejo potrebna jamstva za izognitev kakršni koli nevarnosti, da bo taka ureditev uporabljena kot sistem političnega nadzora nad vsebino sodnih odločb. Tako določitev pravil, s katerimi so zlasti opredeljena ravnanja, ki pomenijo disciplinske kršitve, in sankcije, ki se konkretno uporabljajo, s katerimi je določeno posredovanje neodvisnega organa v skladu s postopkom, v katerem so v celoti zagotovljene pravice iz členov 47 in 48 Listine, zlasti pravica do obrambe, in s katerimi je dana možnost sodnega izpodbijanja odločb disciplinskih organov, pomeni celoto bistvenih jamstev za ohranitev neodvisnosti sodne oblasti (sodba z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 67).

78

V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je posledica izpodbijane reforme, s katero je določena uporaba ukrepa znižanja upokojitvene starosti sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) za sodnike tega sodišča na položaju, predčasno prenehanje opravljanja sodne funkcije teh sodnikov in da tako lahko zbuja legitimne pomisleke glede spoštovanja načela neodstavljivosti sodnikov.

79

V teh okoliščinah in glede na to, da je navedeno načelo bistvenega pomena, na kar je bilo opozorjeno v točkah od 75 do 77 te sodbe, je lahko takšna uporaba dovoljena, samo če je upravičena z legitimnim ciljem in je z njim sorazmerna ter če pri pravnih subjektih ne more ustvarjati legitimnih dvomov v zvezi z zavarovanostjo zadevnega sodišča pred zunanjimi dejavniki in njegovo nevtralnostjo glede na nasprotujoče si interese.

80

V obravnavani zadevi Republika Poljska trdi, da se želi z znižanjem upokojitvene starosti sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) na 65 let, ta upokojitvena starost uskladiti s splošno upokojitveno starostjo, ki se uporablja za vse delavce na Poljskem, in s tem optimizirati starostna struktura članov tega sodišča.

81

Glede tega je treba na prvem mestu navesti, da je Sodišče sicer res priznalo, da so cilji s področja politike zaposlovanja, kot so na eni strani poenotenje mejnih starosti za obvezno prenehanje opravljanja poklicev, ki spadajo v javni sektor, in na drugi strani spodbujanje vzpostavitve bolj uravnotežene starostne strukture, tako da se mladim olajša dostop do sodniških poklicev, lahko legitimni (glej v tem smislu sodbi z dne 21. julija 2011, Fuchs in Köhler, C‑159/10 in C‑160/10, EU:C:2011:508, točka 50, in z dne 6. novembra 2012, Komisija/Madžarska, C‑286/12, EU:C:2012:687, točki 61 in 62).

82

Vendar je treba navesti, da, prvič, kot poudarja Komisija in kot je že navedla Evropska komisija za demokracijo skozi pravo (imenovana „Beneška komisija“) v točkah 33 in 47 mnenja št. 904/2017 [CDL‑AD(2017)031], obrazložitveni memorandum k osnutku novega zakona o vrhovnem sodišču vsebuje elemente, ki lahko vzbujajo resne dvome v zvezi s tem, da so reformo upokojitvene starosti sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) na položaju vodili takšni cilji, ne pa želja odstraniti določeno skupino sodnikov tega sodišča.

83

Drugič, opozoriti je treba, da je bil v obravnavani zadevi skupaj z znižanjem upokojitvene starosti sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) na položaju ob začetku veljavnosti novega zakona o vrhovnem sodišču uveden novi mehanizem, na podlagi katerega lahko predsednik republike po prostem preudarku odloči, da bo podaljšal tako skrajšano opravljanje sodniške funkcije, in sicer dvakrat zapored za tri leta.

84

Na eni strani je zaradi uvedbe te možnosti podaljšanja opravljanja sodniške funkcije za šest let, pri čemer se upokojitvena starost sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) na položaju z začetkom veljavnosti novega zakona o vrhovnem sodišču hkrati zniža za pet let, mogoče podvomiti v dejstvo, da je izvedena reforma resnično namenjena uskladitvi upokojitvene starosti teh sodnikov z upokojitveno starostjo, ki se uporablja za vse delavce, in optimiziranju starostne strukture članov tega sodišča.

85

Na drugi strani kombinacija teh dveh ukrepov prav tako še bolj daje vtis, da bi v resnici lahko šlo za ukrepe odstranitve vnaprej določene skupine sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), saj ima namreč predsednik republike ne glede na to, da se ukrep znižanja upokojitvene starosti uporablja za vse sodnike tega sodišča, ki so bili na položaju ob začetku veljavnosti novega zakona o vrhovnem sodišču, pristojnost, da del zadevnih oseb po prostem preudarku obdrži na položaju.

86

Tretjič, ugotoviti je treba, da sta ukrep znižanja upokojitvene starosti sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), ki so bili na položaju ob začetku veljavnosti novega zakona o vrhovnem sodišču, za pet let in učinek tega ukrepa, da se je trajanje njihovih funkcij skrajšalo, takoj vplivala na okoli tretjino sodnikov tega sodišča na položaju, med katerimi je zlasti prva predsednica navedenega sodišča, katere šestletni mandat, zagotovljen z ustavo, se je zaradi tega prav tako skrajšal. Kot trdi Komisija, ta ugotovitev priča o potencialno velikem učinku zadevne reforme na sestavo in funkcionalno kontinuiteto Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče). Kot pa je generalni pravobranilec navedel v točki 76 sklepnih predlogov, ta obsežna sprememba sestave vrhovnega sodišča kot posledica reforme, ki se posebej nanaša na to sodišče, lahko vzbuja dvome glede tega, kakšna je resnična narava te reforme in kakšni cilji se z njo dejansko uresničujejo.

87

Dvomov glede resničnih ciljev izpodbijane reforme, ki izhajajo iz celote preudarkov iz točk od 82 do 86 te sodbe, ne morejo odpraviti trditve Republike Poljske, da, prvič, so bili nekateri sodniki Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) na položaju, na katere je vplivala ta reforma, na to delovno mesto imenovani v obdobju, ko je bila upokojitvena starost sodnikov tega sodišča določena na 65 let, ter da, drugič, takšen sodnik ob upokojitvi vseeno ohrani status sodnika, še naprej uživa imuniteto in prejema dohodke ter zanj še naprej veljajo nekatera pravila poklicne etike.

88

Te okoliščine, tudi če bi bile dokazane, namreč ne morejo omajati dejstva, da upokojitev zadevnih sodnikov pomeni takojšnjo in predčasno prenehanje izvajanja njihove sodniške funkcije v primerjavi s tem, kar je bilo določeno pred sprejetjem izpodbijane reforme.

89

Na drugem mestu, kot je Republika Poljska potrdila na obravnavi, splošna upokojitvena starost delavcev, s katero naj bi ta država članica želela uskladiti upokojitveno starost sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), ne pomeni, da se ti delavci prisilno upokojijo, ampak je zgolj njihova pravica, ne pa obveznost, da prenehajo s poklicno dejavnostjo in se jim v tem primeru prizna pokojnina.

90

V teh okoliščinah Republika Poljska ni dokazala, da izpodbijani ukrep pomeni ustrezni način za zmanjšanje raznolikosti glede mejne starosti za obvezno prenehanje opravljanja dejavnosti za vse zadevne poklice. Natančneje, ta država članica ni navedla objektivnega razloga, iz katerega je bilo treba za izenačitev upokojitvene starosti sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) s splošno upokojitveno starostjo, ki se uporablja za vse delavce na Poljskem, določiti, da se ti sodniki prisilno upokojijo, razen če predsednik republike po prostem preudarku odloči, da lahko še naprej opravljajo funkcijo, medtem ko je za ostale delavce upokojitev pri starosti, ki je v ta namen določena z zakonom, fakultativna.

91

Na tretjem mestu je treba poudariti, da je Sodišče v zvezi s ciljem poenotenja upokojitvene starosti že razsodilo, da se z nacionalnimi določbami, s katerimi se takoj in občutno zniža starostna meja za obvezno prenehanje opravljanja poklica sodnika, ne da bi bili določeni prehodni ukrepi, s katerimi bi se lahko ohranila legitimna pričakovanja zadevnih oseb, ki so bile ob začetku veljavnosti teh določb na položaju, ne spoštuje načelo sorazmernosti (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2012, Komisija/Madžarska, C‑286/12, EU:C:2012:687, točki 68 in 80).

92

V zvezi s sodbo z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), na katero se je Republika Poljska prav tako sklicevala, da bi upravičila legitimnost nacionalnega ukrepa, ki mu Komisija nasprotuje v okviru prvega očitka, je treba opozoriti, da se je navedena sodba nanašala na ukrep zmanjšanja plačila sodnikov. Sodišče je v navedeni sodbi, potem ko je navedlo, da je bil ta ukrep zmanjšanja plač omejen glede zneska in trajanja ter da ni bil sprejet posebej za člane Tribunal de Contas (računsko sodišče, Portugalska), ampak je nasprotno šlo za splošni ukrep, ugotovilo, da je treba člen 19 PEU razlagati tako, da načelo neodvisnosti sodnikov ne nasprotuje uporabi takšnega ukrepa.

93

Učinki takšnega omejenega in začasnega znižanja plač pa z vidika varstva neodvisnosti sodnikov nikakor niso primerljivi z učinki ukrepa, s katerim se znižuje upokojitvena starost sodnikov na položaju in katerega posledica je, da se sodniška kariera zadevnih oseb predčasno in dokončno konča.

94

Na četrtem mestu, takojšnje uporabe izpodbijane reforme za sodnike Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), ki so bili ob začetku veljavnosti novega zakona o vrhovnem sodišču na položaju, prav tako ni mogoče upravičiti s težnjo, ki jo je navedla Republika Poljska, po preprečitvi morebitne diskriminacije glede trajanja sodniške funkcije med temi sodniki in sodniki, ki bodo na to sodišče imenovani po tem datumu.

95

Kot namreč trdi Komisija, ti kategoriji sodnikov nista v podobnem položaju, ker se bo zgolj prvim skrajšala kariera med opravljanjem funkcije na Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), drugi pa bodo na to sodišče imenovani na podlagi nove zakonodaje, v kateri je določena zakonska upokojitvena starost 65 let. Poleg tega je treba v delu, v katerem Republika Poljska v svoji argumentaciji nakazuje tudi, da obstoječim sodnikom Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) za razliko od njihovih kolegov, imenovanih po začetku veljavnosti novega zakona o vrhovnem sodišču, ne bo priznana možnost uporabe nove upokojitvene starosti, ki je uvedena s tem zakonom, navesti – kot je opozorila Komisija – da bi bilo mogoče za zadevne osebe uvesti možnost, da se prostovoljno odpovejo opravljanju svoje funkcije, ko dopolnijo to novo zakonsko upokojitveno starost, ne pa da so k temu prisiljene.

96

Glede na vse zgornje preudarke je treba ugotoviti, da uporaba ukrepa znižanja upokojitvene starosti sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) za sodnike tega sodišča na položaju ni upravičena z legitimnim ciljem. Navedena uporaba zato posega v načelo neodstavljivosti sodnikov, ki je neločljivo povezano z njihovo neodvisnostjo.

97

Prvi očitek Komisije, ki se nanaša na kršitev člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, je treba torej sprejeti.

98

Komisija z drugim očitkom trdi, da je Republika Poljska kršila člen 19(1), drugi pododstavek, PEU s tem, da je z novim zakonom o vrhovnem sodišču predsedniku republike podelila pristojnost, da po prostem preudarku dvakrat, vsakič za tri leta, podaljša tekoči mandat sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) po dopolnitvi nove upokojitvene starosti, določene s tem zakonom.

99

Komisija meni, da lahko predsednik republike ob neobstoju zavezujočih meril v zvezi s sprejetjem odločitve o dovolitvi tega podaljšanja opravljanja sodniške funkcije ter neobstoju obveznosti, da so te odločitve obrazložene, in možnosti, da se nad njimi opravi sodni nadzor, vpliva na sodnike Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče). To, da je treba za ta podaljšanja zaprositi pri predsedniku republike in nato po vložitvi teh prošenj čakati na njegovo odločitev, naj bi za zadevnega sodnika lahko pomenilo pritisk, zaradi katerega bi se lahko uklonil morebitnim željam predsednika republike glede zadev, o katerih bi odločal, tudi kadar bi moral razlagati in uporabljati določbe prava Unije.

100

Obveznost predsednika republike, da zahteva mnenje nacionalnega sodnega sveta, ki je določena v členu 37(1a) in (1b) ter v členu 111a novega zakona o vrhovnem sodišču, pa tudi v členu 5 zakona o spremembah z dne 10. maja 2018, naj ne bi vplivala na zgornjo ugotovitev. Merila, na podlagi katerih mora ta svet izdati mnenje, naj bi bila namreč preveč splošna, to mnenje pa naj za predsednika republike ne bi bilo zavezujoče. Poleg tega naj glede na nedavno spremembo ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (zakon o nacionalnem sodnem svetu) z dne 12. maja 2011 (Dz. U. 2011, pozicija 714), izvedeno z ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (zakon o spremembah zakona o nacionalnem sodnem svetu in nekaterih drugih zakonov) z dne 8. decembra 2017 (Dz. U. 2018, pozicija 3), 15 članov tega sveta, ki morajo biti od skupaj 27‑ih članov izvoljeni izmed sodnikov, odslej več ne bodo volili njihovi kolegi, ampak spodnji dom parlamenta, tako da naj bi bilo mogoče podvomiti v njihovo neodvisnost.

101

Nazadnje, Komisija trdi, da za sodnike Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), ki bodo dopolnili starost 65 let po 3. juliju 2018, ni bil določen rok, v katerem mora predsednik republike zahtevati mnenje od nacionalnega sodnega sveta, kar bi potencialno lahko podaljšalo dejansko obdobje, v katerem je ohranitev zainteresiranega sodnika na položaju odvisna od prostega preudarka predsednika republike.

102

Ti različni dejavniki naj bi lahko pripeljali do položaja, v katerem se za Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) ne bo več štelo, da ponuja jamstva, da v vseh okoliščinah deluje nepristransko in neodvisno.

103

Republika Poljska trdi, da pooblastilo predsedniku republike za odločanje o eventualnem podaljšanju opravljanja funkcije sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), ki so dopolnili upokojitveno starost, pomeni pristojnost, ki izhaja iz prerogative tega predsednika na podlagi ustave, da imenuje sodnike. To prerogativo, katere namen naj bi bil prav zavarovanje sodne oblasti pred posegi zakonodajne in izvršilne veje oblasti, pa naj bi moral izvrševati predsednik republike osebno in ob tem spoštovati zgolj ustavna pravila in načela, v skladu z ustaljeno sodno prakso pa naj bi njegove odločitve o zavrnitvi imenovanja kandidata na sodniško mesto pomenile akte, ki ne spadajo na upravno področje delovanja in jih ni mogoče sodno izpodbijati.

104

Vendar naj bi bili v mnenjih, ki jih predsedniku republike posreduje nacionalni sodni svet, kot to izhaja iz člena 37(1b) novega zakona o vrhovnem sodišču, upoštevani interes pravosodja ali pomemben družbeni interes, zlasti racionalna razporeditev članov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) ali potrebe, ki izhajajo iz delovne obremenitve nekaterih oddelkov tega sodišča. Poleg tega, čeprav ta mnenja za predsednika republike ne morejo biti zavezujoča, saj bi to pomenilo poseg v njegove ustavne prerogative iz prejšnje točke, naj bi bilo očitno, da jih ta v praksi upošteva. Prav tako naj bi bilo jasno, da čeprav v tem zakonu ni določen rok v zvezi s tem, predsednik republike nacionalni sodni svet zaprosi za mnenje takoj, ko prejme prošnjo sodnika Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) za podaljšanje njegove sodniške funkcije.

105

Republika Poljska v zvezi s sestavo nacionalnega sodnega sveta trdi, da se z bojaznimi Komisije ne strinja. Poleg tega trdi, da so te bojazni brez pomena za presojo obravnavane zadeve, saj Komisija tej državi članici v bistvu očita, da je pustila, da o tem, ali se dovoli eventualno nadaljevanje opravljanja funkcije sodnika Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) po dopolnitvi zakonske upokojitvene starosti, odloči predsednik republike po prostem preudarku, ne da bi bilo mogoče to odločitev sodno izpodbijati, mnenje nacionalnega sodnega sveta pa za predsednika republike naj nikakor ne bi bilo zavezujoče.

106

Nazadnje, Republika Poljska meni, da sodniki Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) v praksi ne bi smeli podleči vplivom predsednika republike zgolj zato, da bi bila njihova funkcija podaljšana, namesto da bi se upokojili in prejemali visoko pokojnino, sploh ker naj bi tajnost posvetovanj zadnjenavedenemu preprečevala, da bi razpolagal z informacijami glede tega, kako je vsak sodnik glasoval. Poleg tega naj bi bil rok, v katerem se predsednik republike izreče o prošnji sodnika za nadaljevanje opravljanja njegove funkcije, in sicer naj bi trajal približno štiri mesece, dovolj kratek.

107

Podobni modeli podaljšanja opravljanja sodne funkcije po dopolnitvi redne upokojitvene starosti naj sicer ne bi obstajali zgolj v Republiki Poljski, ampak tudi v drugih državah članicah, prav tako pa naj bi bilo tudi podaljšanje mandata sodnika Sodišča Evropske unije odvisno od diskrecijske presoje vlade države članice, ki ji zadevna oseba pripada.

108

Kot je bilo opozorjeno v točkah od 72 do 74 te sodbe, jamstvi neodvisnosti in nepristranskosti sodišč zahtevata, da zadevni organ svoje naloge opravlja povsem samostojno, pri čemer je zavarovan pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko posegajo v neodvisnost sojenja njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve, ter ob spoštovanju objektivnosti in odsotnosti kakršnega koli interesa za izid spora. Pravila za zagotovitev te neodvisnosti in nepristranskosti morajo biti takšna, da je lahko pri pravnih subjektih odpravljen vsakršen legitimen dvom v zvezi z zavarovanostjo tega organa pred zunanjimi dejavniki in njegovo nevtralnostjo glede na nasprotujoče si interese.

109

V obravnavani zadevi je treba najprej navesti, da nacionalno pravilo, ki je predmet drugega očitka Komisije, ni povezano s postopkom imenovanja kandidatov za opravljanje sodniške funkcije, ampak z možnostjo, da sodniki na položaju, ki torej uživajo jamstva, ki so sestavni del opravljanja te funkcije, to funkcijo opravljajo tudi po dopolnitvi redne upokojitvene starosti, in da se to pravilo tako nanaša na pogoje v zvezi s potekom in prenehanjem njihove poklicne poti.

110

Poleg tega, čeprav so zgolj države članice pristojne za odločitev, ali se to podaljšanje opravljanja sodne funkcije po dopolnitvi redne upokojitvene starosti dovoli ali ne, vseeno velja, da morajo te države, če se odločijo za tak mehanizem, zagotoviti, da se s pogoji in ureditvijo, ki veljajo za to podaljšanje, ne posega v načelo neodvisnosti sodnikov.

111

Glede tega okoliščina, da se organu, kot je predsednik republike, podeli pristojnost za odločanje o dovolitvi eventualnega podaljšanja, zagotovo ni dovolj, da se ugotovi obstoj posega v to načelo. Vendar se je treba prepričati, da vsebinski pogoji in postopkovna pravila, ki se uporabljajo za sprejetje takšnih odločitev, pri pravnih subjektih ne morejo ustvariti legitimnih dvomov v zvezi z zavarovanostjo zadevnih sodnikov pred zunanjimi dejavniki in njihovo nevtralnostjo glede na nasprotujoče si interese.

112

Zato je potrebno zlasti, da so navedeni pogoji in navedena ureditev zasnovani tako, so ti sodniki varni pred eventualnimi poskusi, da bi podlegli zunanjim posegom ali pritiskom, ki bi lahko ogrozili njihovo neodvisnost (glej v tem smislu sodbo z dne 31. januarja 2013, D. in A., C‑175/11, EU:C:2013:45, točka 103). Takšna ureditev mora tako zlasti omogočiti, da se ne izključijo zgolj vsakršni neposredni vplivi v obliki navodil, ampak tudi oblike bolj posrednega vplivanja, ki lahko usmerjajo odločitve zadevnih sodnikov (glej po analogiji sodbi z dne 16. oktobra 2012, Komisija/Avstrija, C‑614/10, EU:C:2012:631, točka 43, in z dne 8. aprila 2014, Komisija/Madžarska, C‑288/12, EU:C:2014:237, točka 51).

113

V obravnavani zadevi pa pogoji in postopkovna pravila, ki so v novem zakonu o vrhovnem sodišču določeni v zvezi z eventualnim podaljšanjem opravljanja funkcije sodnika na Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) po dopolnitvi redne upokojitvene starosti, teh zahtev ne izpolnjujejo.

114

Glede tega je treba na prvem mestu navesti, da je na podlagi novega zakona o vrhovnem sodišču takšno podaljšanje odslej odvisno od odločitve predsednika republike, ki je sprejeta po prostem preudarku, saj v zvezi z njenim sprejetjem ni določeno nobeno objektivno in preverljivo merilo ter je ni treba obrazložiti. Poleg tega takšne odločitve ni mogoče sodno izpodbijati.

115

Na drugem mestu, v zvezi z dejstvom, da je z novim zakonom o vrhovnem sodišču določeno, da se od nacionalnega sodnega sveta zahteva, naj predsedniku republike, preden ta sprejme odločitev, poda mnenje, zagotovo drži, da sodelovanje takšnega organa v okviru postopka podaljšanja opravljanja sodniške funkcije po dopolnitvi redne upokojitvene starosti načeloma lahko prispeva k objektivnosti tega postopka.

116

Vendar to velja, le če so izpolnjeni nekateri pogoji in zlasti, če je navedeni organ neodvisen od zakonodajne in izvršilne veje oblasti ter od organa, ki mu mora predložiti mnenje, takšno mnenje pa mora biti izdano na podlagi meril, ki so objektivna in ustrezna, ter ustrezno obrazloženo, tako da je lahko temu organu objektivno v pomoč pri sprejetju odločitve.

117

Glede tega zadošča ugotovitev, kot je Republika Poljska potrdila na obravnavi, da je nacionalni sodni svet, ko je moral predložiti takšna mnenja predsedniku republike, na splošno in ob neobstoju pravila, ki bi od njega zahtevalo, naj ta mnenja obrazloži, zadnja ne glede na to, ali so bila pritrdilna ali odklonilna, izdal včasih neobrazložena, včasih pa obrazložena povsem formalno s splošno napotitvijo na besedilo meril iz člena 37(1b) novega zakona o vrhovnem sodišču. V teh okoliščinah je treba ugotoviti – pri čemer niti ni potrebno ugotavljati, ali so merila, ki so omenjena v tej določbi, dovolj transparentna, objektivna in preverljiva – da takšna mnenja predsedniku republike ne morejo biti objektivno v pomoč pri izvrševanju pristojnosti, ki mu je podeljena z namenom, da dovoli ali zavrne nadaljnje opravljanje funkcije sodnika Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) po tem, ko zadevna oseba dopolni redno upokojitveno starost.

118

Glede na vse zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da prosti preudarek, ki je predsedniku republike priznan, da dvakrat, vsakič za tri leta, med starostjo 65 in 71 let dovoli nadaljevanje opravljanja funkcije sodnika na nacionalnem vrhovnem sodišču, kot je Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), zlasti pri pravnih subjektih lahko povzroči legitimne dvome v zvezi z zavarovanostjo zadevnih sodnikov pred zunanjimi dejavniki in njihovo nevtralnostjo glede na morda nasprotujoče si interese, o katerih odločajo.

119

Nazadnje, trditve Republike Poljske v zvezi z domnevno podobnostjo med izpodbijanimi nacionalnimi določbami in postopki, ki se uporabljajo v drugih državah članicah ali ob morebitnem podaljšanju mandata sodnika na Sodišču Evropske unije, ni mogoče sprejeti.

120

Prvič, tudi če bi postopek, določen v drugi državi članici, z vidika člena 19(1), drugi pododstavek, PEU vseboval podobne napake, kot so bile navedene v zvezi z nacionalnimi določbami iz obravnavane zadeve, kar pa ni bilo dokazano, se namreč država članica še vedno ne bi mogla sklicevati na eventualno kršitev prava Unije druge države članice, da bi upravičila lastno neizpolnitev obveznosti (glej v tem smislu sodbo z dne 6. junija 1996, Komisija/Italija, C‑101/94, EU:C:1996:221, točka 27 in navedena sodna praksa).

121

Drugič, opozoriti je treba, da so sodniki Sodišča – drugače kot nacionalni sodniki, ki so imenovani do takrat, ko dopolnijo zakonsko upokojitveno starost – v skladu s členom 253 PDEU imenovani za obdobje šestih let. Poleg tega je na podlagi tega člena za novo imenovanje sodnika v odhodu na to mesto enako kot za njegovo prvo imenovanje potrebno medsebojno soglasje vlad držav članic, potem ko odbor iz člena 255 PDEU izda mnenje.

122

Tako določeni pogoji v Pogodbah ne morejo spremeniti obsega obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU.

123

Zato je treba drugi očitek Komisije, ki se nanaša na kršitev člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, sprejeti in tožbi v celoti ugoditi.

124

Glede na vse zgornje preudarke je treba ugotoviti, da Republika Poljska na eni strani s tem, da je določila uporabo ukrepa, s katerim se zniža upokojitvena starost sodnikov Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) za sodnike na položaju, ki so bili za sodnike tega sodišča imenovani pred 3. aprilom 2018, in na drugi strani s tem, da je predsedniku republike podelila pristojnost, da po prostem preudarku podaljša aktivni mandat sodnikov navedenega sodišča po dopolnitvi na novo določene upokojitvene starosti, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU.

125

V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se Republiki Poljski naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

126

V skladu s členom 140(1) tega poslovnika Madžarska nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo: