1.

Italijanski zakonodajalec je želel leta 2014 kot odgovor na razmah sektorja fotonapetostne energije znižati spodbude za upravljavce v tem sektorju na ozemlju te države.

2.

Ta predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je 17. decembra 2018 vložilo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija), se nanašata na združljivost take reforme s pravom Unije ter, natančneje, na morebitne omejitve, postavljene s členoma 16 in 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ki se nanašata na svobodo gospodarske pobude oziroma lastninsko pravico.

3.

Ta predloga sta bila vložena v okviru sporov med precejšnjim številom upravljavcev fotonapetostnih elektrarn v Italiji in Federazione Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (nacionalna zveza podjetij v sektorju elektrotehnike in elektronike) (v nadaljevanju: Anie) ( 2 ) na eni strani ter Ministero dello Sviluppo economico (ministrstvo za gospodarski razvoj, Italija) in Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (v nadaljevanju: družba GSE), delniško družbo, katere kapital je v celoti v lasti Ministero dell'Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija), na drugi strani.

4.

Posebnost obravnavanih zadev je to, da je družba GSE s temi upravljavci sklenila pogodbe, v katerih so bile za dvajsetletno obdobje določene spodbude, in sicer v okviru programa podpore, katerega namen je bil v italijansko pravo prenesti zaporedni evropski direktivi s področja spodbujanja uporabe energije iz obnovljivih virov. ( 3 )

5.

Reforma, ki jo je izvedel italijanski zakonodajalec, se umešča v ta posebni zakonodajni okvir, njen namen pa je za navedene upravljavce neugodno spremeniti spodbude, katerih izplačilo je bilo na podlagi teh pogodb določeno, ni pa še zapadlo.

6.

V skladu z zahtevo Sodišča se bom v teh sklepnih predlogih osredotočil na razlago členov 16 in 17 Listine ter člena 10 Pogodbe o energetski listini ( 4 ) v povezavi s členom 216(2) PDEU ( 5 ).

7.

Ob koncu teh sklepnih predlogov bom Sodišču predlagal, naj odloči, da člena 16 in 17 Listine ne nasprotujeta reformi, kakršno je izvedel italijanski zakonodajalec. Poleg tega bom še pojasnil, zakaj menim, da se člen 10 Energetske listine v povezavi s členom 216(2) PDEU v obravnavanih zadevah ne uporablja.

8.

Člen 10(1) Energetske listine, naslovljen „Pospeševanje, varstvo in obravnavanje naložb“, določa:

„1.   Vsaka pogodbenica v skladu z določbami te pogodbe spodbuja in ustvarja ustaljene, nepristranske, ugodne in pregledne razmere za investitorje drugih pogodbenic za uresničevanje naložb na svojem območju. Pri tem se tudi zavezuje, da za naložbe investitorjev drugih pogodbenic vedno zagotovi pošteno in nepristransko obravnavanje. Take naložbe uživajo tudi najtrajnejše varstvo in varnost in nobena pogodbenica na noben način ne sme z nerazumnimi ali diskriminacijskimi ukrepi ovirati njihovega upravljanja, ohranjanja, uporabe, izkoriščanja ali razpolaganja z njimi […]“.

9.

V uvodni izjavi 25 Direktive 2009/28 je navedeno:

„Države članice imajo različne možnosti za razvoj obnovljive energije in na nacionalni ravni uporabljajo različne programe podpore za energijo iz obnovljivih virov […] Za dobro delovanje nacionalnih programov podpore je bistvenega pomena, da lahko države članice nadzorujejo učinke in stroške svojih nacionalnih programov podpore v skladu s svojim potencialom. Pomembno sredstvo za doseganje cilja te direktive je, da se zagotovi pravilno delovanje nacionalnih programov podpore, kot v skladu z Direktivo 2001/77/ES, da bi ohranili zaupanje vlagateljev, državam članicam pa omogočili, da predvidijo učinkovite nacionalne ukrepe za izpolnjevanje ciljev. […]“.

10.

Člen 3 te direktive, naslovljen „Obvezni nacionalni splošni cilji in ukrepi za uporabo energije iz obnovljivih virov“, določa:

„1.   Vsaka država članica zagotovi, da je delež energije iz obnovljivih virov […] v končni bruto porabi energije v letu 2020 najmanj enak njenemu nacionalnemu splošnemu cilju za delež energije iz obnovljivih virov v tem letu, določenemu v tretjem stolpcu razpredelnice v delu A Priloge I […]

[…]

3.   Da bodo države članice dosegle cilje iz odstavkov 1 in 2 tega člena, lahko med drugim uporabijo naslednje ukrepe:

[…]“.

11.

Člen 26 uredbe-zakona št. 91/2014 ( 6 ) določa:

„1.   Da bi se izboljšala uporaba časa, potrebnega za zbiranje in izplačevanje spodbud, ter omogočila večja vzdržnost politike podpore obnovljivim virom energije, se spodbujevalne tarife za električno energijo, proizvedeno v sončnih fotonapetostnih elektrarnah […], izplačajo v skladu s pravili, določenimi s tem členom.

2.   [Družba GSE] od druge polovice leta 2014 izplačuje spodbujevalne tarife iz odstavka 1 v obliki stalnih mesečnih obrokov v višini 90 % ocenjene povprečne letne proizvodne zmogljivosti posamezne elektrarne v koledarskem letu proizvodnje, izravnalni znesek, ki je odvisen od dejanske proizvodnje, pa izplača do 30. junija prihodnjega leta. Operativna pravila opredeli družba GSE v 15 dneh po objavi te uredbe, odobri pa jih minister za gospodarski razvoj z uredbo.

3.   Od 1. januarja 2015 se spodbujevalna tarifa za energijo, proizvedeno v elektrarnah z nazivno močjo nad 200 kW, preoblikuje v skladu z eno od naslednjih možnosti, za katero se gospodarski subjekt odloči po lastni izbiri in o tem najpozneje do 30. novembra 2014 obvesti družbo GSE:

[…]“.

12.

Družba GSE je v okviru italijanskega programa podpore proizvodnji energije iz obnovljivih virov (izvedenega z zakonskima uredbama št. 387/2003 ( 7 ) in 28/2011 ( 8 )) z upravljavci fotonapetostnih elektrarn z nazivno močjo nad 200 kW sklenila civilnopravne pogodbe, sestavljene na podlagi tipske pogodbe, ki jo je določil italijanski organ za električno energijo in plin. ( 9 ) Te pogodbe, ki naj bi se uporabljale 20 let, so določale redno izplačevanje spodbujevalnih tarif tem upravljavcem.

13.

V takih okoliščinah je bila leta 2014 sprejeta reforma za spremembo spodbud, katerih izplačilo je bilo na podlagi navedenih pogodb določeno, ni pa še zapadlo. Ta reforma, določena s členom 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014, je zajemala dva sklopa. ( 10 )

14.

Po eni strani je člen 26(2) te uredbe-zakona od druge polovice leta 2014 določal, da se te spodbude izplačujejo v obliki stalnih mesečnih obrokov v višini 90 % ocenjene povprečne letne proizvodne zmogljivosti posamezne elektrarne v koledarskem letu proizvodnje. Izravnalni znesek, odvisen od dejanske proizvodnje, naj bi se odtlej izplačal šele naknadno (to je najpozneje do 30. junija prihodnjega leta), da se tako zagotovi morebitna uskladitev.

15.

Po drugi strani je bil s členom 26(3) navedene uredbe tem upravljavcem naložen prehod na drugačen tarifni sistem, v okviru katerega so bile določene tri možnosti, ki so bile zanje vse manj ugodne, z učinkom od 1. januarja 2015, torej pred iztekom veljavnosti pogodb, sklenjenih z družbo GSE.

16.

V tem okviru so tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari predložitvenemu sodišču predlagale odpravo ministrskih uredb z dne 16. in 17. oktobra 2014, s katerima je bil izveden člen 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014. ( 11 )

17.

Predložitveno sodišče navaja, da je pri Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija) vložilo pobudo za oceno ustavnosti člena 26(3) te uredbe-zakona. To je v odločbi z dne 24. januarja 2017 ( 12 ) odločilo, da ta člen ni v nasprotju z italijansko ustavo.

18.

Vendar predložitveno sodišče kljub temu meni, da Corte costituzionale (ustavno sodišče) v svoji odločbi ni odločilo o nekaterih vprašanjih, pomembnih za rešitev sporov, ki so mu predloženi. Natančneje, treba naj bi bilo z vidika prava Unije razjasniti, ali nacionalni zakonodajalec lahko sprejme ukrepe za znižanje spodbud, priznanih v okviru programa podpore za spodbujanje uporabe energije iz obnovljivih virov, čeprav je bilo izplačevanje teh spodbud že določeno v pogodbah, sklenjenih s prejemniki.

19.

To sodišče se zlasti sprašuje, ali je člen 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014 v nasprotju s členoma 16 in 17 Listine, ker naj bi bilo z njim poseženo v pravico prejemnikov do vzpostavitve in opravljanja gospodarske dejavnosti na podlagi navedenih pogodb. Iz istih razlogov se mu porajajo tudi dvomi glede združljivosti te določbe z Energetsko listino, v zvezi s katero opozarja, da njen člen 10(1) določa, da vsaka pogodbenica „spodbuja in ustvarja ustaljene, nepristranske, ugodne in pregledne razmere […] za uresničevanje naložb“.

20.

V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje v vsaki od združenih zadev predložilo to vprašanje:

„Ali pravo [Unije] nasprotuje uporabi nacionalne določbe, kakršen je člen 26(2) in (3) uredbe-zakona [št. 91/2014], ki določa znatno zmanjšanje oziroma časovno zakasnitev izplačila spodbud, ki so že bile določene z zakonom in opredeljene v zadevnih pogodbah, sklenjenih med proizvajalci električne energije s fotonapetostno pretvorbo in javno družbo [GSE];

zlasti pa, ali je navedena nacionalna določba združljiva s splošnimi načeli prava [Unije] glede varstva legitimnih pričakovanj, pravne varnosti, lojalnega sodelovanja in polnega učinka; s členoma 16 in 17 [Listine]; z Direktivo [2009/28] in s pravili glede programov podpore, ki jih ta določa; ter s členom 216(2) PDEU, zlasti v zvezi z [Energetsko listino]?“

21.

Sodišču so pisna stališča predložile tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari, intervenientki v obravnavanih zadevah, in sicer Elettricità Futura – Unione delle Imprese Elettriche italiane in Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana – Confagricoltura, italijanska, češka, nemška, grška in španska vlada ter Evropska komisija.

22.

S sklepom predsednika Sodišča z dne 5. februarja 2019 sta bili ti zadevi združeni za pisni del postopka in izdajo končne odločbe.

23.

Stranke so pisno odgovorile na vprašanja Sodišča.

24.

S tema predlogoma za sprejetje predhodne odločbe je Sodišče v bistvu pozvano, naj presodi, ali pravo Unije nasprotuje temu, da država članica zniža spodbude, ki so določene v okviru programa podpore in katerih namen je spodbujanje uporabe energije iz obnovljivih virov v skladu s cilji, določenimi z evropskima direktivama, zaporedoma sprejetima na tem področju.

25.

Kot navaja predložitveno sodišče, se spora, ki sta mu bila predložena, umeščata v okvir obširnega nacionalnega spora. Isto sodišče je vložilo še tri enake predloge za sprejetje predhodne odločbe, ( 13 ) ki so trenutno v obravnavi pred Sodiščem. Poleg tega je začelo še več drugih držav članic po zgledu Italijanske republike revidirati ukrepe, ki so jih sprejele na svojem ozemlju za spodbujanje uporabe energije iz obnovljivih virov. ( 14 )

26.

V oddelkih v nadaljevanju bom pojasnil, zakaj menim, da z reformo, kakršno je izvedel italijanski zakonodajalec v okoliščinah iz zadev iz postopkov v glavni stvari, ni poseženo v svobodo gospodarske pobude in lastninsko pravico v smislu členov 16 in 17 Listine ter da bi bila kakršna koli omejitev pravic, zavarovanih s tema določbama, tudi če bi bila dokazana, vsekakor utemeljena in sorazmerna ob upoštevanju ciljev, ki si jih je Unija zastavila na področju spodbujanja uporabe energije iz obnovljivih virov (oddelek A). Poleg tega bom po jezikovni in teleološki razlagi Energetske listine ter, natančneje, njenega člena 10 ugotovil, da se ta določba za zadevi iz postopkov v glavni stvari ne uporablja (oddelek B).

27.

Člen 16 Listine določa, da je „[s]voboda gospodarske pobude […] priznana v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami in običaji“. Varstvo, ki ga daje ta člen, zajema pravico do izvajanja gospodarske ali trgovske dejavnosti, pogodbeno svobodo in svobodno konkurenco, kakor je razvidno iz pojasnil k temu členu, ki jih je treba v skladu s členom 6(1), tretji pododstavek, PEU in členom 52(7) Listine upoštevati kot vodilo pri njeni razlagi. ( 15 )

28.

Člen 17 Listine v odstavku 1 določa, da ima „[v]sakdo […] pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti. Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa.“

29.

V pojasnilih k temu členu je pojasnjeno, da ustreza členu 1 Dodatnega protokola št. 1 k EKČP. ( 16 ) Iz navedenega v povezavi s členom 52(3) Listine izhaja, da ima lastninska pravica, varovana s členom 17 te listine, isti pomen in isti obseg, kot ju zanjo določa EKČP, pri čemer se na podlagi prava Unije vseeno lahko zagotovi širše varstvo. ( 17 )

30.

Vendar v skladu s sodno prakso Sodišča svoboda gospodarske pobude in lastninska pravica nista absolutni pravici, temveč ju je treba upoštevati glede na njuno vlogo v družbi ( 18 ) in sta lahko predmet omejitev, če so te ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebne in utemeljene s cilji splošnega interesa, ki jih priznava Unija ( 19 ). Te zahteve izhajajo iz člena 52(1) Listine, ki poleg tega določa, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina, predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. ( 20 )

31.

V obravnavani zadevi tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari in intervenientki trdijo, da je s členom 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014, katerega namen je za upravljavce fotonapetostnih elektrarn neugodno spremeniti višino spodbud, katerih izplačilo je bilo dogovorjeno v pogodbah, ki so jih sklenili z družbo GSE, ni pa še zapadlo, poseženo v njihovo lastninsko pravico. Pri tem poudarjajo, da ima ta uredba učinek prikrajšanja, saj so stroški, povezani z izgradnjo in zagonom fotonapetostnih elektrarn, na podlagi katerih so bili zneski navedenih spodbud določeni, že v celoti bremenile te upravljavce. V zvezi s tem navajajo, da je v Direktivi 2009/28 (katere cilji se uresničujejo z zadevnim programom podpore) v uvodnih izjavah 8, 14 in 25 poudarjena potreba po tem, da se ohrani „zaupanje vlagateljev“ in da se jim ponudi določena „gotovost“. ( 21 ) Na podlagi istih preudarkov v bistvu menijo, da je z navedeno uredbo omejena svoboda gospodarske pobude teh upravljavcev.

32.

Po drugi strani italijanska, češka, grška in španska vlada menijo, da niso upravljavci fotonapetostnih elektrarn zaradi uredbe-zakona št. 91/2014 nikakor prikrajšani za svojo lastnino niti ni s to uredbo omejena njihova svoboda gospodarske pobude.

33.

Glede na ta razhajanja menim, da je ob upoštevanju spisa, s katerim razpolaga Sodišče, uvodoma koristno izpostaviti nekatere značilnosti zadevnega programa podpore, da se tako natančneje opredeli okvir, v katerem je bila sprejeta reforma, določena s členom 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014.

34.

Prvič, namen tega programa podpore je bil prenos Direktive 2009/28 v italijansko pravo. Iz člena 3(3) te direktive pa izhaja, da države članice lahko sprejmejo programe podpore za dosego „[o]bvezni[h] nacionalni[h] splošni[h] cilj[ev] […] za uporabo energije iz obnovljivih virov“. V zvezi s tem je v uvodni izjavi 25 navedene direktive poudarjeno, da „imajo [države členice] različne možnosti za razvoj obnovljive energije“, zato je bistvenega pomena, da lahko nadzorujejo učinke in stroške svojih programov podpore v skladu s svojimi možnostmi.

35.

Sodišče je že razsodilo, da države članice za spodbujanje uporabe energije iz obnovljivih virov nikakor niso zavezane sprejeti programov podpore in da imajo tako diskrecijsko pravico glede ukrepov, za katere menijo, da so primerni za uresničitev ciljev spodbujanja, določenih z Direktivo 2009/28. Takšna diskrecijska pravica pomeni, da lahko države članice prosto sprejmejo, spremenijo ali odpravijo programe podpore, zlasti če so ti cilji doseženi. ( 22 )

36.

Ob upoštevanju te sodne prakse se mi ne zdi, da bi bila Direktiva 2009/28 kot taka ovira za reformo, kakršno je izvedel italijanski zakonodajalec v okoliščinah zadev iz postopkov v glavni stvari.

37.

Ti preudarki mi bodo koristili pri presoji, ki jo bom v nadaljevanju analize opravil v zvezi s tem, ali se lahko upravljavci fotonapetostnih elektrarn sklicujejo na legitimna pričakovanja, da bodo na nespremenjen način upravičeni do spodbud, določenih v pogodbah z družbo GSE, med celotnim trajanjem veljavnosti teh pogodb, in ali lahko zato upravičeno trdijo, da je s tako reformo poseženo v njihovo lastninsko pravico.

38.

Drugič, člen 7(2)(d) zakonske uredbe št. 387/2003 je že določal, da morajo dodeljene spodbude ustrezati padajočemu znesku, določenemu za posamezno obdobje. Kar zadeva zakonsko uredbo št. 28/2011, na podlagi katere so bile sklenjene pogodbe med družbo GSE in temi upravljavci, je iz njenega člena 24(2)(d) razvidno, da so bile te sestavljene na podlagi tipske pogodbe, ki jo je določil italijanski organ za električno energijo in plin. Po navedbah tožečih strank iz postopkov v glavni stvari je ta pogodba določala, da ima družba GSE enostransko pravico do spremembe njihove vsebine zaradi upoštevanja sprememb referenčnega zakonodajnega okvira. ( 23 ) Po mojem mnenju ti elementi nakazujejo, da je bilo pravila izplačevanja v zvezi s temi spodbudami mogoče spremeniti in da jih je bilo mogoče znižati.

39.

Tretjič, reforma na podlagi člena 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014, s katero je bila spremenjena višina spodbud, določena v navedenih pogodbah, se je uporabljala zgolj za zneske, katerih izplačilo je bilo že dogovorjeno, ni pa še zapadlo, ne da bi bilo poseženo v že izvedena izplačila. ( 24 )

40.

V nadaljevanju teh sklepnih predlogov bom najprej preučil vprašanje, ali je s tako reformo poseženo v svobodo gospodarske pobude in lastninsko pravico, zavarovanima z določbami Listine. Nanj bom odgovoril nikalno. Če se Sodišče ne bi strinjalo z mojim stališčem, bom podredno še pojasnil, zakaj menim, da bi bil ob upoštevanju ugotovitev iz sodne prakse, navedenih v točki 30 teh sklepnih predlogov, poseg v ti pravici vsekakor utemeljen in sorazmeren glede na cilje, ki si jih je Unija zastavila na področju spodbujanja uporabe energije iz obnovljivih virov.

41.

Naj navedem, da se obravnavani zadevi nanašata na dva različna vidika lastnine, in sicer po eni strani na morebitno pravico na podlagi pogodb, sklenjenih med upravljavci fotonapetostnih elektrarn in družbo GSE, do spodbud, po drugi strani pa na pravico do uporabe in izkoriščanja teh elektrarn.

42.

Sodišče je glede materialnih pogojev iz člena 17(1) Listine razsodilo, da se varstvo, ki ga zagotavlja ta določba, nanaša na pravice, ki imajo premoženjsko vrednost in iz katerih glede na zadevni pravni red izhaja pridobljen pravni položaj, ki imetniku teh pravic omogoča samostojno izvajanje teh pravic v njegovo korist. ( 25 )

43.

V sklepnih predlogih v zadevi Komisija/Madžarska (Pravice užitka na kmetijskih zemljiščih) ( 26 ) sem navedel, da je treba v bistvu preveriti, ali sta izpolnjena dva pogoja, in sicer, prvič, ali imajo navedene pravice premoženjsko vrednost in, drugič, ali iz teh pravic izhaja pridobljen pravni položaj, ki njihovemu imetniku omogoča samostojno izvajanje teh pravic v njegovo korist.

44.

Glede prvega pogoja je iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice razvidno, da pojem „lastnina“ ni omejen zgolj na lastnino premoženja v stvareh, saj se lahko tudi nekatere druge pravice in interesi, ki so del premoženjskih sredstev, obravnavajo kot „premoženjske pravice“. ( 27 ) V določenih okoliščinah lahko člen 1 Dodatnega protokola št. 1 k EKČP zajema celo upravičeno pričakovanje prihodnje uresničitve premoženjskih zahtevkov. ( 28 ) Tako lahko ukrepi, ki določajo prihodnje izplačilo socialne dajatve ( 29 ) ali subvencij ( 30 ), pa tudi pogodbene pravice ( 31 ) ali pravice iz terjatve ( 32 ) za upravičence ustvarijo premoženjski interes, ki spada na področje uporabe te določbe.

45.

V okoliščinah zadev iz postopkov v glavni stvari se nagibam k mnenju, da pravica do prejemanja spodbud na podlagi pogodb, sklenjenih z družbo GSE, za prejemnike teh spodbud pomeni dejavnik obogatitve, ki bi bil po naravi lahko premoženjski. Poleg tega se mi zdi, da je ta pravica, ker so navedeni prejemniki te pogodbe sklenili ad hoc in v svojem imenu, po naravi ekskluzivna.

46.

Vendar se kljub temu postavlja vprašanje, ali navedena pravica pomeni pridobljen pravni položaj v smislu drugega pogoja, navedenega v točki 43 teh sklepnih predlogov.

47.

V zvezi s tem je Sodišče menilo, da se v skladu s sodno prakso v zvezi z razlago člena 1 Dodatnega protokola št. 1 k EKČP prihodnji dohodek lahko šteje za „premoženje“, za katero velja varstvo iz te določbe, le, če je bil že pridobljen, če je predmet gotove terjatve ali če obstajajo posebne okoliščine, ki pri zadevni osebi lahko utemeljijo legitimno pričakovanje glede pridobitve premoženjske koristi. ( 33 )

48.

V obravnavani zadevi menim, da pravice do prihodnjega izplačila spodbud, določenih s pogodbami, sklenjenimi med upravljavci fotonapetostnih elektrarn in družbo GSE, ni mogoče šteti za dovolj dokončno ( 34 ), da bi se lahko znižanje teh spodbud in sprememba pravil za njihovo izplačilo ujemala z razlastitvijo „dobrine“, ki bi že postala sestavni del premoženja ( 35 ) teh upravljavcev. Kot sem namreč že navedel v točki 39 teh sklepnih predlogov, je namen člena 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014 zgolj spremeniti višino spodbud, katerih izplačilo je bilo na podlagi teh pogodb že določeno, ni pa še zapadlo, ne da bi to vplivalo na že izvedena izplačila.

49.

Poleg tega menim, da se upravljavci fotonapetostnih elektrarn ne morejo sklicevati na legitimna pričakovanja, da bodo na nespremenjen način upravičeni do navedenih spodbud med celotnim trajanjem veljavnosti pogodb, sklenjenih z družbo GSE.

50.

V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da imajo možnost sklicevanja na načelo varstva legitimnih pričakovanj vsi gospodarski subjekti, pri katerih je nacionalni organ ustvaril upravičena pričakovanja. Vendar kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru sprejetja tega ukrepa na to načelo ne more sklicevati. Poleg tega gospodarski subjekti ne morejo upravičeno zaupati v ohranitev obstoječega položaja, ki ga lahko nacionalni organi spremenijo v okviru svoje diskrecijske pravice. ( 36 )

51.

V okoliščinah iz zadev iz postopkov v glavni stvari mora predložitveno sodišče preučiti, ali je nacionalna določba, kakršna je člen 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014, skladna z navedenim načelom. ( 37 ) Da pa bi temu sodišču dal koristen odgovor, menim, da je mogoče še posebej upoštevati spodaj navedene elemente, ki izhajajo iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče.

52.

Na prvem mestu menim, da neugodne spremembe spodbud za upravljavce fotonapetostnih elektrarn ni bilo mogoče šteti za nepredvidljivo že v okviru zakonskih uredb št. 387/2003 in 28/2011, ki jima je sledilo sprejetje uredbe-zakona št. 91/2014. ( 38 )

53.

Po eni strani je namreč iz člena 7(2)(d) zakonske uredbe št. 387/2003 razvidno, da so morale spodbude, dodeljene upravljavcem fotonapetostnih elektrarn, ustrezati – kot sem navedel v točki 38 teh sklepnih predlogov – padajočemu znesku, določenemu za posamezno obdobje.

54.

Po drugi strani je Sodišče v zvezi z zakonsko uredbo št. 28/2011 v sodbi Agrenergy in Fusignano Due ( 39 ) razsodilo, da so zakonske določbe v zvezi s „petim energetskim računom“, sprejetim na podlagi te uredbe ( 40 ), „take, da so lahko razumni in preudarni gospodarski subjekti takoj ugotovili, da so nacionalni organi sistem spodbud, ki se je uporabljal za sončne fotonapetostne elektrarne, lahko prilagodili ali celo odpravili, da bi upoštevali razvoj nekaterih okoliščin“.

55.

Na drugem mestu ugotavljam, da tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari tudi same priznavajo, da so bila od leta 2011 že uvedena postopna znižanja dodeljenih spodbud na podlagi ministrskih odredb pred sprejetjem uredbe-zakona št. 91/2014.

56.

Na tretjem mestu menim, da je pravica, ki si jo je družba GSE v pogodbah, sklenjenih z upravljavci fotonapetostnih elektrarn, pridržala v zvezi s tem, da lahko enostransko spremeni njihovo vsebino zaradi upoštevanja sprememb referenčnega zakonodajnega okvira, ( 41 ) jasno kazala na to, da je bilo te spodbude mogoče prilagoditi ali celo ukiniti prav s spremembami zakonodaje. Take spremembe je bilo še toliko bolj mogoče predvideti, ker – kot je navedlo predložitveno sodišče – je bila veljavnost teh pogodb 20 let. Glede na dolžino tega obdobja bi moral biti po mojem mnenju razumen in preudaren gospodarski subjekt zmožen predvideti, da se bodo razmere na trgu ali proračunske prioritete Italijanske republike morda spremenile.

57.

Na zadnjem mestu naj spomnim, da je Sodišče, kot sem že navedel v točki 35 teh sklepnih predlogov, v sodbi Agrenergy in Fusignano Due ( 42 ) razsodilo, da države članice zaradi spodbujanja uporabe energije, proizvedene iz obnovljivih virov, nikakor niso zavezane sprejeti programov podpore na podlagi Direktive 2009/28. Ta ugotovitev je podkrepljena z uvodno izjavo 25 te direktive, v kateri je uresničevanje tega cilja v bistvu navezano na možnosti vsake države članice.

58.

Ob upoštevanju navedenih elementov ter v nasprotju s trditvami tožečih strank iz postopkov v glavni stvari in intervenientk skoraj ne dvomim o tem, da se v okoliščinah, kakršne so te iz zadev iz postopkov v glavni stvari, razumen in preudaren gospodarski subjekt ne more sklicevati na načelo varstva legitimnih pričakovanj niti na podlagi zakonodajnega okvira, v katerega spada zadevni program podpore, niti na podlagi Direktive 2009/28. V primeru drugačne ugotovitve bi bila po mojem mnenju – kot upravičeno navaja italijanska vlada – pristojnost držav članic za to, da sprejemajo politične odločitve ter svojo zakonodajo spreminjajo ob upoštevanja splošnega interesa in cilja Direktive 2009/28, preveč omejena glede na diskrecijsko pravico, ki jim jo je zakonodajalec Unije podelil za to, da lahko programe podpore, sprejete na podlagi te direktive, prilagodijo razmeram na trgu in svojim proračunskim prioritetam.

59.

Iz teh razlogov menim, da zatrjevana pravica upravljavcev fotonapetostnih elektrarn do tega, da bodo na nespremenjen način upravičeni do spodbud med celotnim trajanjem veljavnosti pogodb, ki so jih sklenili z družbo GSE, ne spada na področje varstva, določenega s členom 17 Listine.

60.

V nadaljevanju bom pojasnil, zakaj menim, da se s členom 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014 tudi način, kako upravljavci uporabljajo elektrarne, ne ureja tako, da bi to lahko pomenilo poseg v njihovo lastninsko pravico.

61.

Naj v zvezi s tem opozorim – kot je razvidno iz točke 28 teh sklepnih predlogov – da člen 17(1), tretji stavek, Listine v bistvu določa, da je s to določbo uživanje lastnine sicer zavarovano, ( 43 ) vendar se lahko kljub temu uredi z zakonom, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa.

62.

V skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice pojem „ureditev uporabe premoženja“ pomeni ukrep, s katerim se ne prenese lastništva, temveč se z njim želi „omejiti ali nadzirati“ uporaba lastnine. ( 44 )

63.

V obravnavani zadevi tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari trdijo, da so prejemniki spodbud, ker so predvidevali njihovo izplačevanje, vlagali v fotonapetostne elektrarne, ki jih upravljajo. Zaradi reforme na podlagi člena 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014 naj bi bili odtlej v položaju nezmožnosti vračila bančnih posojil, ki so jih najeli za financiranje teh naložb.

64.

Vendar po mojem mnenju ti elementi ne omogočajo ugotovitve, da je namen člena 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014 omejiti ali nadzirati uporabo teh elektrarn. S to določbo je namreč le znižan znesek pomoči, določenih v korist teh prejemnikov, ne da bi jim bile naložene še druge omejitve ali obveznosti. Po mojem mnenju in kot poleg tega trdi Komisija, iz tega sledi, da lahko navedeni prejemniki še naprej prosto izkoriščajo svoje elektrarne in vlagajo vanje, kakor se jim zdi primerno.

65.

V takih okoliščinah tako kot ta institucija menim, da z določbo, kakršna je člen 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014, ni omejena uporaba fotonapetostnih elektrarn s strani njihovih upravljavcev.

66.

Ob upoštevanju vsega navedenega je treba po mojem mnenju ugotoviti, da s tako določbo ni poseženo v lastninsko pravico, določeno s členom 17 Listine.

67.

V zvezi s svobodo gospodarske pobude, katere varstvo je zagotovljeno s členom 16 Listine, tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari trdijo, da je s členom 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014 poseženo tako v pogodbeno svobodo prejemnikov spodbud kot tudi v njihovo pravico do prostega razpolaganja s svojimi gospodarskimi in finančnimi viri.

68.

S tem stališčem se ne strinjam.

69.

Na prvem mestu naj v zvezi s pogodbeno svobodo spomnim, da je Sodišče razsodilo, da ta med drugim zajema svobodno izbiro gospodarskega partnerja in svobodo pri določitvi cene za storitev. ( 45 )

70.

Ni treba še dodatno pojasnjevati, da je namen člena 16 Listine zlasti ohraniti pogodbeno avtonomijo strank neke pogodbe, ni pa, nasprotno, namen te določbe v korist teh strank ustvariti pravice, ki bi presegle pravice, že določene v tej pogodbi, niti jim omogočiti, da zahtevajo druge pogoje poleg tistih, ki jih ta že vsebuje. V primeru tipske pogodbe, ki jo sestavi druga pogodbena stranka, je pogodbena svoboda v bistvu v odločitvi, ali bomo pogodbene pogoje sprejeli ali ne.

71.

V obravnavani zadevi menim, da ni nobenega dvoma o tem, da pogodbe, sklenjene med družbo GSE in upravljavci fotonapetostnih elektrarn, nikakor ne določajo nespremenljivosti spodbud v korist zadnjenavedenih.

72.

Nasprotno, iz teh pogodb je razvidno, da je višina teh spodbud odvisna od nacionalne zakonodaje, na podlagi katere jih je mogoče izplačati. ( 46 ) Kot sem že navedel v točkah 38 in 56 teh sklepnih predlogov, te pogodbe vsebujejo klavzulo, v skladu s katero lahko družba GSE upošteva spremembe veljavnega zakonodajnega okvira.

73.

Iz tega po mojem mnenju sledi, da so upravljavce fotonapetostnih elektrarn, ko je bil ta znesek spremenjen na podlagi člena 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014, preprosto zavezovali pogodbeni pogoji, za sprejetje katerih so se svobodno odločili ob sklenitvi navedenih pogodb.

74.

V takih okoliščinah menim, da ni bilo poseženo v njihovo pogodbeno svobodo.

75.

Na drugem mestu naj spomnim, da svoboda gospodarske pobude zajema tudi pravico vseh podjetij, da lahko v mejah odgovornosti, ki jo določijo s svojimi akti, prosto uporabljajo gospodarske in finančne vire, ki so jim na voljo. ( 47 )

76.

V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je prosta uporaba sredstev, ki so na voljo podjetju, med drugim omejena, kadar pritisk to podjetje zavezuje, da sprejme ukrepe, ki lahko zanj pomenijo znaten strošek, imajo velik vpliv na organizacijo njegovih dejavnosti ali vodijo do tehnično zahtevnih in zapletenih rešitev. ( 48 )

77.

Ob pridržku, da mora predložitveno sodišče presoditi vse elemente dejanskega stanja, ki jih ima na voljo, menim, da upravljavci fotonapetostnih elektrarn s členom 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014 niso bili izpostavljeni nikakršnemu posebnemu pritisku v smislu te sodne prakse.

78.

Vsekakor menim, da višine spodbud, določenih s pogodbami med družbo GSE in upravljavci, ni mogoče obravnavati kot del gospodarskih, tehničnih in finančnih virov, ki so jim bili na voljo, saj – kot sem navedel v točkah od 48 do 58 teh sklepnih predlogov – zadevni zneski še niso bili izplačani in se navedeni upravljavci niso mogli sklicevati na legitimna pričakovanja v zvezi s tem, da jim bodo izplačani.

79.

Iz vseh teh razlogov menim, da določba, kot je člen 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014, ne posega v svobodo gospodarske pobude, določeno s členom 16 Listine.

80.

Čeprav sem prepričan, da v okoliščinah zadev iz postopkov v glavni stvari ni mogoče ugotoviti obstoja posega v svobodo gospodarske pobude in lastninsko pravico z vidika členov 16 in 17 Listine, podredno navajam še ugotovitve, ki sledijo.

81.

Glede na okoliščine zadev iz postopkov v glavni stvari menim, da bi morebitna kršitev teh pravic vsekakor izpolnjevala zahteve iz člena 52(1) Listine, iz katerega izhaja, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja priznanih pravic in svoboščin predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino navedenih pravic in svoboščin ( 49 ) ter da mora biti ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebno in dejansko ustrezati ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali potrebno zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.

82.

Naj v zvezi s tem opozorim, da je po navedbah italijanske vlade cilj uredbe-zakona št. 91/2014 v bistvu znova spodbuditi konkurenčnost nacionalnega sistema proizvodnje električne energije s prerazporeditvijo splošnih stroškov tega sistema, ki se v večjem obsegu naložijo upravljavcem fotonapetostnih elektrarn. Natančneje, ta vlada trdi, da je mogoče spremembo višine spodbud pojasniti s potrebo po ponovnem uravnoteženju zadevnega programa podpore in porazdelitvi stroškov za končne potrošnike električne energije ob upoštevanju omejitve razpoložljivih sredstev.

83.

Navedena vlada izpostavlja še hitro rast, ki jo je zabeležil sektor energije iz obnovljivih virov v Italiji in zaradi katere je ta država članica postala ena najpomembnejših proizvajalk fotonapetostne energije na evropskem trgu.

84.

Ob upoštevanju teh preudarkov menim, da bi bilo treba v primeru, da bi Sodišče v nasprotju s pristopom, ki ga priporočam, odločilo, da je bilo s spremembo višine spodbud, ki izhaja iz člena 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014, poseženo v njihovo svobodo gospodarske pobude in lastninsko pravico, kot sta določeni s členoma 16 in 17 Listine, ta poseg vsekakor obravnavati kot potreben in utemeljen s cilji splošnega interesa, ki ustrezajo ciljem, zastavljenim z Direktivo 2009/28. ( 50 )

85.

Poleg tega bi bilo treba to spremembo po mojem mnenju in ob pridržku preverjanj, ki jih bo moralo opraviti predložitveno sodišče, obravnavati kot skladno z načelom sorazmernosti. Kot upravičeno poudarja italijanska vlada, so lahko upravljavci fotonapetostnih elektrarn izbirali med različnimi možnostmi, določenimi s členom 26(3) uredbe-zakona št. 91/2014. Zdi se, da so bili poleg tega določeni še izravnalni ukrepi, kot je dostop do bančnih posojil pod ugodnejšimi pogoji, da bi tako izravnali negativne posledice, nastale zaradi sprejetja te določbe. ( 51 )

86.

Iz vseh navedenih razlogov menim, da je glede na spis, ki je na voljo Sodišču, člen 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014 združljiv s pravicami, zavarovanimi s členoma 16 in 17 Listine.

87.

Kot je razvidno iz točke 19 teh sklepnih predlogov, se predložitveno sodišče sprašuje tudi o združljivosti člena 26(2) in (3) uredbe-zakona št. 91/2014 s členom 10 Energetske listine (v povezavi s členom 216(2) PDEU).

88.

Za odgovor na to vprašanje je treba najprej opredeliti, ali se je na to določbo mogoče sklicevati v sporih med posamezniki in državo članico.

89.

V zvezi s tem tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari trdijo, da je bil z Energetsko listino izoblikovan sistem poravnave sporov med „pogodbenicami“ in „investitorji drugih pogodbenic“. ( 52 ) Intervenientki dodajata, da je iz preambule te listine razvidno, da je bila sprejeta z namenom izoblikovanja boljših razmer za naložbe v sektorju energije in razvoja energetskega sodelovanja. Člen 10 navedene listine, katerega namen je uresničevanje teh ciljev, naj bi vsaki pogodbenici nalagal, naj spodbuja in ustvarja „ustaljene, nepristranske, ugodne in pregledne razmere za investitorje drugih pogodbenic za uresničevanje naložb na svojem območju“.

90.

Naj opozorim, da je Unija pristopila k Energetski listini in je torej ena od „pogodbenic“ v smislu člena 1, točka 2, te listine. V skladu s členom 216(2) PDEU so mednarodni sporazumi, ki jih sklene Unija, zavezujoči za institucije Unije in države članice.

91.

Kot so upravičeno poudarile nemška in grška vlada ter Komisija, je treba k temu še dodati, da se člen 10 Energetske listine nanaša na razmere, ki jih pogodbenice te listine ustvarijo za naložbe, ki jih uresničijo investitorji drugih pogodbenic.

92.

Kot upravičeno trdi nemška vlada, je po mojem mnenju iz tega razvidno, da je namen člena 10 Energetske listine v pravnem redu Unije zavarovati investitorje drugih pogodbenic, torej tretjih držav, ki so prav tako pogodbenice te listine, na celotnem ozemlju Unije. ( 53 ) Po drugi strani pa se mi ne zdi, da bi se na to določbo lahko sklicevali investitorji iz Unije zoper institucije Unije ali države članice.

93.

V zvezi z državami članicami, ki so tudi same pristopile k Energetski listini kot „pogodbenice“ (kar za Italijansko republiko ne drži), ( 54 ) so stranke postavile vprašanje, ali se lahko na člen 10 te listine v sporih, v katere je vpletena ena od teh držav članic, sklicujejo tudi investitorji drugih držav članic, ne pa zgolj tisti iz tretjih držav. Vendar tega vprašanja v obravnavanih zadevah ni treba preučiti. ( 55 ) Menim namreč, da se ta določba vsekakor ne more uporabljati v zadevah, kakršni sta ti iz postopkov v glavni stvari, v katerih investitorji nasprotujejo lastni državi članici. ( 56 )

94.

Taka rešitev se mi zdi očitna glede na samo besedilo navedene določbe. Poleg tega menim, da je skladna z omejitvami, postavljenimi z drugimi določbami te listine, zlasti njenim členom 26, ki se nanaša zgolj na reševanje sporov med pogodbenico in investitorji druge pogodbenice. ( 57 )

95.

Vsekakor menim, da tudi če bi bilo treba v nasprotju z jezikovno in sistematično razlago, ki jo priporočam, šteti, da se člen 10 Energetske listine uporablja v sporih, v katerih investitorji nasprotujejo lastni državi, zgolj dejstvo, da je v tej določbi na splošno navedena potreba po „ustaljenih, nepristranskih, ugodnih in preglednih razmerah“, še ne more privesti do tega, da bi bilo državi članici prepovedano spremeniti ali ukiniti program podpore, sprejet na njenem ozemlju v skladu s členom 3(3)(a) Direktive 2009/28. ( 58 )

96.

Zlasti menim, da ni namen te določbe investitorjem, ki nasprotujejo taki reformi, podeliti varstvo, ki bi preseglo jamstva, že določena s pravom Unije, natančneje členoma 16 in 17 Listine. ( 59 )

97.

Glede na vse zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je postavilo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija), odgovori: