–

za Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA A. Fantini in G. Scaccia, avvocati,

–

za Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA S. Fidanzia in A. Gigliola, avvocati,

–

za ED & F Man Liquid Products Italia Srl C.E. Rossi in F. P. Francica, avvocati,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z G. Palatiellom, avvocato dello Stato,

–

za Evropsko komisijo G. Gattinara in K. Talabér-Ritz, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 18 Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL 2009, L 140, str. 16), v povezavi z Izvedbenim sklepom Komisije 2011/438/EU z dne 19. julija 2011 o potrditvi sistema ISCC (International Sustainability and Carbon Certification) za dokazljivo skladnega s trajnostnimi merili iz direktiv 2009/28/ES in 2009/30/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2011, L 190, str. 79).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto SpA (L.E.G.O.) in Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Mare e del Territorio (ministrstvo za varstvo okolja, Italija), Ministero dello Sviluppo Economico (ministrstvo za gospodarski razvoj, Italija) in Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (ministrstvo za kmetijske in gozdne politike, Italija), ker niso bili predloženi trajnostni certifikati za tekoča biogoriva, ki so se uporabljala za obratovanje termoelektrarne družbe L.E.G.O., kar je povzročilo izključitev iz sheme spodbud za zelene certifikate, do katerih je bil upravičen ta obrat.

3

V uvodnih izjavah 65, 67, 76 in 79 Direktive 2009/28 je navedeno:

[…]

[…]

[…]

4

Člen 2, drugi odstavek, Direktive 2009/28 opredeljuje pojme „biomasa“, „tekoče biogorivo“ in „biogorivo“ takole:

„[…]

[…]

5

Člen 17 te direktive, naslovljen „Trajnostna merila za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva“, v odstavku 1 določa:

„Ne glede na to, ali so bile surovine pridelane na ozemlju [Unije] ali zunaj nje, se energija iz pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv za namene iz točk (a), (b) in (c) upoštev[a] v nadaljevanju samo, če izpolnjujejo trajnostna merila, določena v odstavkih 2 do 6:

[…]“

6

Člen 17, od (2) do (6), te direktive opredeljuje trajnostna merila za proizvodnjo pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv.

7

Člen 17(8) iste direktive določa:

„Države članice za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1 ne smejo opustiti upoštevanja pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, pridobljenih v skladu s tem členom, iz drugih razlogov, povezanih s trajnostjo.“

8

Člen 18 Direktive 2009/28, naslovljen „Preverjanje izpolnjevanja trajnostnih meril za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva“, določa:

„1.   Če se pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva upoštevajo za namene iz točk (a), (b) in (c) člena 17(1), države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo, da dokažejo, da so izpolnjena trajnostna merila, določena v členu 17(2) do (5). Za ta namen od gospodarskih subjektov zahtevajo, da uporabijo sistem masne bilance, ki določa:

[…]

3.   Države članice sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo, da gospodarski subjekti predložijo zanesljive informacije in državi članici na zahtevo dajo na voljo podatke, ki so bili uporabljeni za pripravo informacij. Države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo, da zagotovijo ustrezen standard neodvisne revizije informacij, ki jih predložijo, in da predložijo dokazila, da so to storili. Z revizijo se preveri, ali so sistemi, ki jih uporabljajo gospodarski subjekti, natančni, zanesljivi in zaščiteni pred goljufijami. Ocenijo se pogostost in metodologija vzorčenja ter zanesljivost podatkov.

Informacije iz prvega pododstavka tega odstavka vključujejo predvsem informacije o spoštovanju trajnostnih meril iz člena 17(2) do (5), ustrezne informacije o ukrepih za zaščito tal, vode in zraka, sanacijo degradiranih zemljišč, izogibanje prekomerni porabi vode na območjih, kjer vode primanjkuje, ter ustrezne informacije o ukrepih, sprejetih zaradi upoštevanja vidikov iz drugega pododstavka člena 17(7).

[…]

Obveznosti iz tega odstavka veljajo za pogonska biogoriva ali druga tekoča biogoriva, ki so proizvedena v [Uniji] ali uvožena.

4.   […]

Komisija lahko odloči, da prostovoljni nacionalni ali mednarodni sistemi, ki določajo standarde za proizvodnjo proizvodov iz biomase, vsebujejo točne podatke za namene člena 17(2) ali dokazujejo, da pošiljke biogoriva izpolnjujejo trajnostna merila iz člena 17(3) do (5). Komisija lahko ugotovi, da ti sistemi vsebujejo natančne podatke za obveščanje o ukrepih za zaščito območij, ki zagotavljajo bistvene ekosistemske storitve v izrednih razmerah (na primer zaščita porečij, obvladovanje erozije), za zaščito tal, vode in zraka, sanacijo degradiranih zemljišč, izogibanje prekomerni porabi vode na območjih, kjer vode primanjkuje, in vidikih iz drugega pododstavka člena 17(7). […]

[…]

5.   Komisija sprejme odločitve v skladu z odstavkom 4 le, če zadevni sporazum ali sistem izpolnjuje ustrezne standarde glede zanesljivosti, preglednosti in neodvisne revizije. V primeru sistemov za merjenje prihrankov toplogrednih plinov morajo taki sistemi prav tako izpolnjevati metodološke zahteve iz Priloge V. […]

[…]

7.   Če gospodarski subjekt predloži dokaz ali podatke, pridobljene v skladu s sporazumom ali sistemom, za katerega je bila sprejeta odločitev v skladu z odstavkom 4 tega člena, v okviru omenjene odločitve, država članica od dobavitelja ne zahteva, da predloži nadaljnja dokazila o izpolnjevanju trajnostnih meril iz člena 17(2) do (5) ali informacije o ukrepih iz drugega pododstavka odstavka 3 tega člena.

[…]“

9

Na podlagi člena 2 je Izvedbeni sklep 2011/438 veljal pet let od začetka njegove veljavnosti, torej do 9. avgusta 2016. Ta izvedbeni sklep je glede na datum dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari treba upoštevati.

10

V uvodnih izjavah 4 in od 6 do 8 tega izvedbenega sklepa je navedeno:

[…]

11

Člen 1 tega izvedbenega sklepa določa:

„[Sistem ISCC], za katerega je bila prošnja za priznanje Komisiji predložena 18. marca 2011, dokazuje, da so pošiljke biogoriv skladne s trajnostnimi merili iz člena 17(3)(a), (b) in (c) ter člena 17(4) in (5) Direktive [2009/28] […]. Sistem vsebuje tudi točne podatke za namene člena 17(2) Direktive 2009/28/ES in člena 7b(2) Direktive 98/70/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 1998 o kakovosti motornega bencina in dizelskega goriva ter spremembi Direktive 93/12/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 23, str. 182)].

Poleg tega se lahko uporablja za dokazovanje skladnosti s členom 18(1) Direktive [2009/28] in členom 7c(1) Direktive [98/70].“

12

Člen 2(2)(i) in (p) ter (3) decreto interministeriale che istituisce il „Sistema di certificazione nazionale della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi“ (ministrska uredba v zvezi z „nacionalnim sistemom certificiranja biogoriv in tekočih biogoriv“) z dne 23. januarja 2012 (GURI št. 31 z dne 7. februarja 2012, v nadaljevanju: ministrska uredba z dne 23. januarja 2012) vsebuje naslednje opredelitve:

„2.   […]

[…]

[…]

3.   Opredelitev gospodarskega subjekta zajema […]:

13

Člen 8 te ministrske uredbe upošteva položaj subjektov, ki ne pristopijo k nacionalnemu sistemu certificiranja, in določa:

„1.   Le v mejah elementov, ki jih krije prostovoljni sistem, ki je predmet sklepa v smislu člena 7c(4), drugi pododstavek, Direktive [98/70] […], gospodarski subjekti, ki pristopijo k takšnim prostovoljnim sistemom, zanesljivost podatkov ali izjav, danih naslednjemu gospodarskemu subjektu dobavne verige, torej dobavitelju ali uporabniku, dokažejo tako, da k pošiljki priložijo dokaze ali podatke, ki so določeni v teh sistemih. Ti dokazi ali podatki so predmet lastne izjave […]

[…]

4.   Če prostovoljni sistemi iz točke 1 in sporazumi iz točke 2 ne zajemajo preučitve vseh trajnostnih meril in uporabe metode masne bilance, morajo gospodarski subjekti dobavne verige, ki so k njim pristopili, ta preizkus glede vseh elementov, ki v teh sistemih ali sporazumih niso zajeti, v vsakem primeru izvesti ob uporabi nacionalnega sistema certificiranja.

[…]“

14

Člen 12 ministrske uredbe z dne 23. januarja 2012 določa:

„1.   Za namene te uredbe, z odstopanjem od člena 8(1), lahko gospodarski subjekti dobavne verige tekočih biogoriv pristopijo k prostovoljnim sistemom, ki so predmet odločitve v smislu člena 7c(4), drugi pododstavek, Direktive [98/70] in se uporabljajo za pogonska biogoriva, če izpolnjujejo pogoje iz odstavka 2.

2.   Gospodarski subjekti dobavne verige tekočih biogoriv iz točke 1 morajo v izjavi ali potrdilu, ki pošiljke spremlja med celotno dobavno verigo, navesti informacije iz člena 7(5), (6), (7) in (8) […].“

15

L.E.G.O. je družba italijanskega prava in je lastnik tiskarne. V obratu je zgradila termoelektrarno z zmogljivostjo 0,840 megavata, v kateri se kot gorivo uporablja tekoče biogorivo, in sicer surovo rastlinsko palmovo olje.

16

GSE, javno podjetje italijanskega prava, ki izplačuje pomoč za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, je 20. maja 2011 temu obratu priznal, da obratuje na obnovljive vire. Tako je družba L.E.G.O. postala upravičena do sheme spodbud zelenih certifikatov (ZC) za obdobje od 2012 do 2014 v skupni višini 14.698 ZC v protivrednosti 1.610.421,58 EUR.

17

GSE je z odločbo z dne 29. septembra 2014 na podlagi dokumentov, ki jih je predložila družba L.E.G.O., ugotovil, da ta družba ni izpolnila meril za upravičenost do sheme pomoči, in ji naložil vračilo vseh zneskov, ki so ji bili izplačani v obdobju od 2012 do 2014.

18

Razlog, ki ga GSE navaja v utemeljitev svoje odločbe, je bil med drugim to, da družba, ki je zgradila termoelektrarno, in sicer Movendi Srl, ni predložila trajnostnih certifikatov. Ta deluje tudi kot posrednik za nakup pri družbi ED&F Man Liquid Products Italia Srl in Unigrà Srl tekočega biogoriva, ki se uporablja za delovanje tega obrata. Čeprav je bil ta proizvod prodan in dobavljen neposredno družbi L.E.G.O., GSE meni, da bi bilo treba družbo Movendi obravnavati kot „gospodarski subjekt“ v smislu ministrske uredbe z dne 23. januarja 2012, ki mora predložiti trajnostne certifikate, čeprav sta te že predložili družbi ED&F Man Liquid Products Italia in Unigrà. Poleg tega je bil datum, naveden na trajnostnih certifikatih, ki sta jih izdala ta dobavitelja, kasnejši, kot je bil dejanski prevoz, GSE pa meni, da bi morali biti izdani skupaj z vsakim sklopom tekočega biogoriva.

19

Družba L.E.G.O. je zoper to odločbo vložila tožbo pri Tribunale Regionale Amministrativo per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija), ki je v sodbi z dne 29. januarja 2016 odločilo, da je bila odločitev GSE, da družbo Movendi opredeli kot gospodarski subjekt v smislu italijanske zakonodaje, zaradi česar mora ta sama predložiti trajnostni certifikat za zadevno tekoče biogorivo, pravilna.

20

To sodišče meni, da čeprav Direktiva 2009/28 sicer ne določa natančno, koga je mogoče opredeliti kot gospodarski subjekt, pa državam članicam dopušča, da določijo, katere so potrebne informacije in osebe, ki morajo upoštevati trajnostna merila. Zato se kot „gospodarski subjekt“ opredeli vsaka oseba iz dobavne verige, vključno s posredniki, kot je družba Movendi, ki zadevnega biogoriva nimajo v fizični posesti.

21

Družba L.E.G.O. je 13. maja 2016 zoper to sodbo vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču, Consiglio di Stato (državni svet, Italija).

22

To sodišče meni, da je treba natančno določiti obseg prava Unije, da se ugotovi, ali nasprotuje nacionalni ureditvi in zlasti členom 8 in 12 ministrske uredbe z dne 23. januarja 2012, ki nalagata, da se za gospodarske subjekte, ki so pristopili k prostovoljnemu sistemu certificiranja, če je to potrebno, izvede revizija na podlagi tega sistema, ob upoštevanju nacionalnega sistema certificiranja in da v izjavi ali v potrdilih, ki spremljajo pošiljke v dobavni verigi, povzamejo informacije iz člena 17, od (2) do (5), Direktive 2009/28.

23

V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, da družba L.E.G.O. v pritožbi trdi, da ker sta dobavitelja ED&F Man Liquid Products Italia in Unigrà pristopila k prostovoljnemu sistemu certificiranja ISCC, ki ga priznava Izvedbeni sklep 2011/438, nacionalni sistem poleg tega prostovoljnega sistema ne sme določiti dodatnih obveznosti, kot je obveznost, da posredniki predložijo trajnostne certifikate.

24

Predložitveno sodišče razlaga, da se njegov predlog za sprejetje predhodne odločbe na eni strani nanaša na možnost, da se za gospodarske subjekte, ki na splošno pristopajo k prostovoljnim sistemom, ki so predmet odločitev Komisije, naložijo kasnejše revizije, ki jih določa nacionalni sistem certificiranja, in na drugi strani možnost, da se za gospodarske subjekte, ki so del dobavne verige, določi obveznost, da izjave ali potrdila, ki pošiljke spremljajo med celotno dobavno verigo, dopolnijo z zahtevanimi informacijami. V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, da ker je cilj nacionalne ureditve zagotoviti sledljivost proizvoda in njegovo trajnost med celotno dobavno verigo, posrednikov, kot je družba Movendi, ni mogoče odvezati od te obveznosti.

25

V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

26

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 18(7) Direktive 2009/28 v povezavi z Izvedbenim sklepom št. 2011/438 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki gospodarskim subjektom nalaga posebne pogoje, ki so drugačni in obširnejši od tistih, ki se izpolnijo s pristopom k prostovoljnemu sistemu certificiranja trajnosti, kakršen je sistem ISCC, ki je priznan s tem Izvedbenim sklepom, ki ga je Komisija sprejela v skladu s členom 18(4) te direktive.

27

Uvodoma je treba navesti, da člen 17, od (2) do (5), Direktive 2009/28 določa trajnostna merila, ki jih morajo biogoriva in tekoča biogoriva spoštovati, da se jih lahko obravnava kot obnovljivo energijo.

28

Kot izhaja iz člena 17 Direktive 2009/28 v povezavi z uvodnimi izjavami 65 in 67 te direktive, je zakonodajalec Unije s tem, da se je oprl na člen 114 PDEU, poskušal harmonizirati trajnostna merila, ki jim morajo nujno ustrezati pogonska biogoriva in tekoča biogoriva, da bi se lahko iz njih proizvedena energija v vsaki državi članici upoštevala glede treh ciljev iz točk (a), (b) in (c) člena 17(1). Navedeni cilji so preverjanje, koliko države članice izpolnjujejo po eni strani nacionalne cilje iz člena 3 te direktive in po drugi strani svoje obveznosti glede uporabe obnovljive energije, ter morebitna upravičenost do nacionalne finančne podpore za porabo biogoriv (glej v tem smislu sodbo z dne 22. junija 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, točka 28).

29

Harmonizacija teh trajnostnih meril je izčrpna, saj je v členu 17(8) Direktive 2009/28 namreč določeno, da države članice za te iste tri cilje iz drugih razlogov, povezanih s trajnostjo, ne smejo opustiti upoštevanja biogoriv, ki ustrezajo trajnostnim merilom iz tega člena (glej v tem smislu sodbo z dne 22. junija 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, točka 32).

30

Glede preverjanja izpolnjevanja trajnostnih meril za pogonska biogoriva in za tekoča biogoriva, kot izhaja iz člena 18(1), prvi stavek, Direktive 2009/28, ker je zadnja treba upoštevati glede treh ciljev iz člena 17(1) te direktive, države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo, da dokažejo, da so izpolnjena trajnostna merila, določena v členu 17, od (2) do (5).

31

V zvezi s tem morajo države članice med drugim, kot izhaja iz člena 18(1), drugi stavek, Direktive 2009/28, od teh subjektov zahtevati, da uporabijo sistem masne bilance, ki, kot je navedeno v točkah od (a) do (c) te določbe, prvič, dopušča mešanje pošiljk surovin ali biogoriva z različnimi trajnostnimi značilnostmi, drugič, zahteva, da podatki glede trajnostnih značilnosti in velikosti pošiljk veljajo tudi za mešanico, in tretjič, določa, da je vsota vseh pošiljk, odstranjenih iz mešanice, opisana, kot da ima enake trajnostne značilnosti, v enakih količinah, kot vsota vseh pošiljk, dodanih mešanici.

32

V teh okoliščinah se metoda masne bilance med drugim lahko izvaja, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 42 sklepnih predlogov, z nacionalnim sistemom, ki ga določi pristojni organ vsake države članice, v skladu s členom 18(3) Direktive 2009/28, ali s prostovoljnimi nacionalnimi ali mednarodnimi sistemi, ki jih odobri Komisija, kakršen je sistem ISCC v skladu z zahtevami iz člena 18(4) in (5) te direktive.

33

V zvezi s tem iz člena 18(7) navedene direktive izhaja, da če gospodarski subjekt predloži dokaz ali podatke, pridobljene v skladu s sporazumom ali sistemom, za katerega je Komisija sprejela odločitev v skladu s členom 18(4) Direktive 2009/28, in v okviru omenjene odločitve, država članica od dobavitelja ne zahteva, da predloži nadaljnja dokazila o izpolnjevanju trajnostnih meril iz člena 17, od (2) do (5), te direktive.

34

Če pa Komisija ni sprejela odločbe glede danega sistema certificiranja ali če je v tej odločbi navedeno, da ta sistem ne zajema vseh trajnostnih meril, ki so določena v členu 17, od (2) do (5), Direktive 2009/28, lahko države članice prosto določijo gospodarskim subjektom, da v tej meri upoštevajo nacionalno ureditev, s katero se zagotavlja nadzor nad spoštovanjem teh meril.

35

Zato je za odgovor na prvo vprašanje treba določiti področje uporabe Izvedbenega sklepa št. 2011/438, ki ga je Komisija sprejela na podlagi člena 18(4) Direktive 2009/28, v zvezi s sistemom certificiranja iz postopka v glavni stvari.

36

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da s tem, da je bil s tem Izvedbenim sklepom sistem ISCC potrjen za obdobje petih let, to velja le za določitev trajnosti pogonskih biogoriv in ne trajnosti tekočih biogoriv, kot izhaja iz člena 1, prvi odstavek, tega sklepa. Iz tega izhaja, da ker sistem ISCC, ki je predmet Izvedbenega sklepa št. 2011/438, metodo masne bilance uporablja kot dokaz trajnosti pogonskih biogoriv, ne more omejiti pristojnosti, ki jo imajo države članice v skladu s členom 18(1) in (3) Direktive 2009/28 za določitev načinov nadzora skladnosti s trajnostnimi merili, določenimi v členu 17, od (2) do (5), Direktive 2009/28, glede tekočih biogoriv.

37

Člen 18(4) Direktive 2009/28, ki Komisiji omogoča, da odloči, da se prostovoljni, nacionalni ali mednarodni sistem uporablja za ugotavljanje skladnosti s trajnostnimi merili, ki so opredeljena v členu 17, od (2) do (5), te direktive, se je namreč uporabljal le za pogonska biogoriva do sprejetja Direktive (EU) 2015/1513 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o spremembi Direktive 98/70/ES ter spremembi Direktive 2009/28/ES (UL 2015, L 239, str. 1), ki je začela veljati 15. oktobra 2015 in je uvedla možnost, da se trajnost tekočih biogoriv certificira s prostovoljnimi sistemi.

38

V zvezi s tem je treba navesti, da iz člena 2, drugi odstavek, točki (h) in (i), Direktive 2009/28 izhaja, da sta tekoče biogorivo in biogorivo različna pojma, saj je biogorivo tekoče gorivo, namenjeno uporabi v prometu, tekoče biogorivo pa se uporabi za energetske namene, razen za transport.

39

V obravnavanem primeru je bila družba L.E.G.O. upravičenka sheme spodbud zelenih certifikatov v obdobju od 2012 do 2014 za termoelektrarno na obnovljive vire energije in je uporabljala tekoče biogorivo, in sicer palmovo olje. Pristojni organ je s sklepom z dne 29. septembra 2014 zahteval vračilo iz tega naslova pridobljenih zneskov, med drugim zaradi nespoštovanja obveznosti iz nacionalnega sistema certificiranja za dokaz trajnosti tekočih biogoriv.

40

V teh okoliščinah in glede na to, da je Izpodbijani sklep št. 2011/438 sistem ICSS potrdil le za pogonska biogoriva, dodatni pogoji, ki ji je naložila italijanska zakonodaja v zvezi z nadzorom trajnosti tekočih biogoriv, ne pomenijo prepovedi iz 18(7) Direktive 2009/28.

41

Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 18(7) Direktive 2009/28 v povezavi z Izvedbenim sklepom št. 2011/438 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki gospodarskim subjektom nalaga posebne obveznosti za certifikacijo trajnosti tekočih biogoriv, ki so drugačne in obširnejše od tistih, ki se izpolnijo s pristopom k prostovoljnemu sistemu certificiranja trajnosti, kakršen je sistem ISCC, ki je bil potrjen z navedenim sklepom, ki ga je Komisija sprejela v skladu s členom 18(4) navedene direktive, ker je bil ta sistem potrjen le za pogonska biogoriva in ker se ti pogoji nanašajo le na tekoča biogoriva.

42

Drugo vprašanje, ki je zastavljeno za primer, če bi bil odgovor na prvo vprašanje nikalen, se nanaša v bistvu na to, da se določi, ali je pravo Unije, med drugim člen 18(1) in (3) Direktive 2009/28, treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki nalaga nacionalni sistem preverjanja trajnosti tekočih biogoriv, ki določa, da za vse gospodarske subjekte, ki sodelujejo v verigi dobave zadevnega proizvoda, tudi če gre za posrednike, ki dejansko nimajo v fizični posesti pošiljk tekočih biogoriv, veljajo določene obveznosti certificiranja, obveščanja in predložitve informacij, ki izhajajo iz tega sistema.

43

Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča to, da je nacionalno sodišče predlog za sprejetje predhodne odločbe formalno oblikovalo tako, da se je sklicevalo na nekatere določbe prava Unije, ni ovira za to, da Sodišče nacionalnemu sodišču ne bi predložilo vseh elementov razlage, ki bi lahko bili koristni pri sojenju o zadevi, o kateri odloča, ne glede na to, ali jih je nacionalno sodišče v vprašanjih navedlo. Glede tega mora Sodišče iz vseh elementov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe, zbrati elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti ob upoštevanju predmeta spora (sodba z dne 22. junija 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, točka 72 in navedena sodna praksa).

44

Čeprav v obravnavanem primeru predložitveno sodišče ni formalno zaprosilo Sodišča za razlago določb Pogodbe v zvezi s prostim pretokom blaga, je treba, kot je priporočil generalni pravobranilec v točki 87 sklepnih predlogov, preučiti tudi, ali člen 34 PDEU nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari.

45

Na prvem mestu je treba navesti, da Direktiva 2009/28 uporablja pojem „gospodarski subjekt“, ne da bi ga opredelila. Glede na splošnost izrazov, v katerih so navedena merila, našteta v točkah od (a) do (c) člena 18(1) te direktive, je Sodišče že odločilo, da ta določba ni popolnoma harmonizirala metode preverjanja po sistemu masne bilance. Zato imajo države članice pod pogojem, da so spoštovale splošne zahteve iz te določbe v točkah od (a) do (c), širok manevrski prostor, kadar morajo natančneje določiti konkretne pogoje, v katerih morajo zadevni gospodarski subjekti uporabljati tak sistem (glej v tem smislu sodbo z dne 22. junija 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, točki 40 in 77).

46

Na drugem mestu, kot izhaja iz uvodne izjave 76 Direktive 2009/28, metoda masne bilance iz člena 18(1) te direktive temelji na fizični povezavi med proizvodnjo in porabo tekočih biogoriv v Uniji za namene nadzora skladnosti, tako da se prepreči nerazumne obremenitve industrije.

47

V obravnavanem primeru iz besedila člena 12(2) ministrske uredbe z dne 23. januarja 2012, v povezavi s členom 2(1)(i)(f) zakonske uredbe št. 66/2005 in členom 2(3)(a) te iste ministrske uredbe izhaja, da ta ureditev določa, da morajo vsi gospodarski subjekti dobavne verige tekočih biogoriv, vključno s posredniki, ki teh proizvodov nimajo v fizični posesti, v izjavi ali potrdilu, ki pošiljke tekočih biogoriv spremlja med celotno dobavno verigo, navesti informacije o njihovi trajnosti.

48

Iz predložitvene odločbe izhaja, da dejstvo, da se posrednike opredeli kot „gospodarske subjekte“ v skladu z zahtevami iz člena 18(3) Direktive 2009/28, zagotavlja sledljivost tekočega biogoriva v celotni dobavni verigi in tako omogoča boljši nadzor nad njegovo proizvodnjo in prodajo, da se zmanjšajo tveganja goljufij.

49

V zvezi s tem je treba navesti, da v skladu z besedilom člena 18(3) Direktive 2009/28 države članice sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo, da gospodarski subjekti predložijo zanesljive informacije in državi članici na zahtevo dajo na voljo podatke, ki so bili uporabljeni za pripravo informacij glede lastnosti trajnosti zadevnega proizvoda. Države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo tudi, da zagotovijo ustrezen standard neodvisne revizije informacij, ki jih predložijo, in da predložijo dokazila, da so opravili revizijo, s katero so preverili, ali so sistemi, ki jih uporabljajo gospodarski subjekti, natančni, zanesljivi in zaščiteni pred goljufijami.

50

Ker prvič, pojem „gospodarski subjekti“ v Direktivi 2009/28 ni opredeljen in, drugič, glede na sedanje stanje harmonizacije, ki jo je izvedel zakonodajalec Unije glede načinov metode preverjanja, ki je povezan z metodo masne bilance, je treba šteti, da imajo države članice široko diskrecijsko pravico, da ob upoštevanju prava Unije določijo, kateri gospodarski subjekti morajo predložiti dokaz, da ustrezajo merilom trajnosti, ki so določena v členu 17, od (2) do (5), te direktive.

51

Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba člen 18(1) in (3), Direktive 2009/28 razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da nacionalna zakonodaja, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, določi nacionalni sistem preverjanja trajnosti tekočih biogoriv, ki za vse gospodarske subjekte, ki sodelujejo v dobavni verigi, tudi če gre za posrednike, ki tekočih biogoriv fizično nimajo v posesti, določi nekatere obveznosti certificiranja, obveščanja in dajanja informacij iz te ureditve.

52

Najprej je treba spomniti, da glede na to, da je bilo to področje predmet izčrpne uskladitve na ravni Unije, je treba vse z njo povezane nacionalne ukrepe presojati glede na določbe tega uskladitvenega ukrepa in ne glede na določbe primarnega prava (sodba z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točka 57).

53

Zakonodajalec Unije – daleč od tega, da bi želel izčrpno uskladiti nacionalne programe podpore za proizvodnjo zelene energije – kot je razvidno iz uvodne izjave 25 Direktive 2009/28, je po eni strani izhajal iz ugotovitve, da države članice uporabljajo različne programe podpore, in po drugi iz načela, da je treba zagotoviti dobro delovanje teh programov, da bi se ohranilo zaupanje investitorjev in tem državam omogočilo, da določijo učinkovite nacionalne ukrepe za uresničitev obveznih nacionalnih splošnih ciljev, ki jim jih nalaga navedena direktiva (sodba z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točka 59).

54

Poleg tega, kot izhaja iz točke 45 te sodbe, člen 18 Direktive 2009/28 ne določa izčrpne harmonizacije glede metode preverjanja glede metode masne bilance, tako da države članice pri izvajanju tega člena ohranijo široko polje proste presoje. Vendar morajo pri tem spoštovati člen 34 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 22. junija 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, točka 78).

55

Treba je torej podati razlago določb Pogodbe v zvezi s prostim pretokom blaga, da bi se določilo, ali člen 34 PDEU nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki določa za vse gospodarske subjekte, ki sodelujejo v dobavni verigi, tudi če gre za posrednike, ki tekočih biogoriv fizično nimajo v posesti, nekatere obveznosti certificiranja, obveščanja in dajanja informacij iz nacionalnega sistema preverjanja trajnosti.

56

V obravnavanem primeru, kot izhaja iz spisa, ki je bil predložen Sodišču, in iz navedb, ki ji je predložila družba ED & F Man Liquid Products Italia na obravnavi, je zadevno tekoče biogorivo, palmovo olje, izdelano v Indoneziji, uvoženo v Unijo, sproščeno v prosti promet in skladiščeno v Franciji in nato pripeljano v Italijo za prodajo družbi L.E.G.O.

57

V skladu s členom 28(2) PDEU se prepoved količinskih omejitev med državami članicami, ki je določena v členih od 34 do 37 PDEU, uporablja za izdelke s poreklom iz držav članic in za izdelke, ki prihajajo iz tretjih držav in so v državah članicah v prostem prometu.

58

Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da člen 34 PDEU po eni strani s prepovedjo ukrepov z enakim učinkom, kot so količinske omejitve pri uvozu med državami članicami, zajema vsak nacionalni ukrep, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno oviral trgovino znotraj Skupnosti (sodba z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točka 66 in navedena sodna praksa).

59

Za ukrepe z enakim učinkom, kot so količinske omejitve pri uvozu v smislu člena 34 PDEU, je treba šteti ovire za prosti pretok blaga, ki ob neusklajenosti nacionalnih zakonodaj nastanejo kot posledica uporabe, s strani države članice, pravil v zvezi s pogoji, ki jih mora izpolnjevati blago, ki prihaja iz drugih držav članic, kjer je zakonito trženo, čeprav se te določbe brez razlikovanja uporabljajo za vse proizvode (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2016, Komisija/Češka republika, C‑525/14, EU:C:2016:714, točka 35).

60

V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da obveznost predložitve trajnostnih certifikatov, ki jo nalaga nacionalna ureditev v postopku v glavni stvari za posrednike, ki fizično nimajo v posesti tekočega biogoriva, ki je predmet transakcije v kateri posredujejo, lahko vsaj posredno in potencialno ovira uvoz teh proizvodov iz drugih držav članic.

61

Posledica te obveznosti je namreč otežitev uvoza tekočih biogoriv, saj morajo posredniki, ki te obveznosti certificiranja na podlagi člena 18 Direktive 2009/28 nimajo, kljub temu predložiti to certifikacijo, ko uvažajo tekoča biogoriva v Italijo, s tem pa so zavezani k spoštovanju upravnih obveznosti in k plačilu s tem povezanih stroškov.

62

Posledično je taka nacionalna zakonodaja ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu, ki načeloma ni v skladu s členom 34 PDEU, razen če je mogoče ta predpis objektivno upravičiti (glej po analogiji sodbo z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točka 75).

63

Nacionalno ureditev ali prakso, ki pomeni ukrep z enakim učinkom, kot ga imajo količinske omejitve, je mogoče upravičiti z enim od razlogov v splošnem interesu iz člena 36 PDEU ali z nujnimi zahtevami. V skladu z načelom sorazmernosti mora biti v obeh primerih nacionalni ukrep primeren za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno, da se ta cilj doseže (sodba z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točka 76).

64

V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je nacionalne ukrepe, ki lahko ovirajo trgovino znotraj Unije, med drugim mogoče upravičiti z nujnimi zahtevami v zvezi z varstvom okolja. Uporaba obnovljivih virov energije pri proizvodnji električne energije, kar naj bi spodbujala nacionalna ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, je koristna za varstvo okolja, saj prispeva k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov, ki so med glavnimi vzroki podnebnih sprememb, k boju zoper katere so se zavezale Unija in njene države članice (glej v tem smislu sodbe z dne 13. marca 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, točka 73; z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točke 77, 78 in 82, ter z dne 22. junija 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, točke od 85 do 88).

65

Zato nacionalna ureditev s tem, da spodbuja uporabo obnovljivih virov energije, prispeva k varovanju zdravja in življenja ljudi, živali ali rastlin, kar so razlogi v splošnem interesu, našteti v členu 36 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 22. junija 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, točka 89).

66

Poleg tega, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 97 sklepnih predlogov, ker nacionalna ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, vsem subjektom, ki sodelujejo pri proizvodnji in distribuciji trajnostnih tekočih biogoriv, vključno s posredniki, nalaga, naj predložijo trajnostne certifikate, ta ureditev prispeva k preprečevanju nevarnosti goljufije v dobavni verigi tekočih biogoriv.

67

Cilja varstva okolja in boja proti goljufijam v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča lahko upravičita nacionalne ukrepe, ki lahko ovirajo trgovino znotraj Unije, če so ti ukrepi sorazmerni z zastavljenim ciljem (sodba z dne 6. oktobra 2011, Bonnarde, C‑443/10, EU:C:2011:641, točka 34).

68

Zato je treba preveriti, kot izhaja iz točke 63 te sodbe, ali nacionalna ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, in sicer, da je z njo mogoče doseči zasledovani legitimni cilj in da je nujna za ta namen (glej v tem smislu sodbo z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točka 83).

69

V zvezi s tem je treba navesti, da nacionalni predpis, kakršen člen 12(2) ministrske uredbe z dne 23. januarja 2012, zagotavlja sledljivost proizvoda v proizvodnji in v prevozu ter njegovo trajnost, da se prepreči morebitna transformacija ali ponarejanje palmovega olja. Posrednik, kot je družba Movendi, ki kupuje tekoče biogorivo v postopku v glavni stvari in ga ima v pravni posesti, vključno z vso ustrezno dokumentacijo, bi lahko pred prodajo končnemu uporabniku spremenila njegove lastnosti, ga dala na razpolago tretjim osebam in ga pomešala z drugimi necertificiranimi tekočimi gorivi ali biogorivi. Ker pa se ta nacionalna določba naslavlja na vse subjekte dobavne verige tekočih biogoriv, pripomore k preprečevanju tveganja goljufije v zvezi s trajnostjo tega tekočega biogoriva. Zato pomeni primeren ukrep za dosego legitimnega cilja, ki ga uresničuje.

70

Tako lahko nacionalni predpis iz postopka v glavni stvari prispeva tudi k ciljem varovanja zdravja in življenja ljudi, živali ali rastlin, iz točk od 63 do 66 te sodbe.

71

Glede nujnosti te ureditve je treba navesti, da čeprav posrednik, kot je družba Movendi v postopku v glavni stvari, nima v fizični posesti tekočih biogoriv, ki so predmet transakcije, v kateri posreduje, pa jih ima načeloma določen čas v pravni posesti in ima načeloma zato možnost, da jih prevaža, da spreminja njihovo vsebino ali da ponaredi njihove dokumente. Zato je treba ugotoviti, da je Italijanska republika lahko legitimno štela, da je bil ta ukrep s tem, da je preprečil ta tveganja, nujen za dosego uresničevanih ciljev.

72

Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba pravo Unije, zlasti člen 34 PDEU in člen 18(1) in (3) Direktive 2009/28 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki določa nacionalni sistem preverjanja trajnosti tekočih biogoriv, ki določa, da morajo vsi gospodarski subjekti, ki so posredniki v dobavni verigi proizvoda, čeprav gre za posrednike, ki tekočih biogoriv nimajo v fizični posesti, opraviti nekatere obveznosti certificiranja, obveščanja in informacij, ki izhajajo iz tega sistema.

73

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo: