1.

Minilo je že nekaj let, vendar se dobro spominjam, ko sem si kot deček ogledal predstavo Holiday on Ice. Takrat me je prevzela odlična predstava, ki je nastala kot rezultat združitve različnih protagonistov: drsalcev, osvetljevalcev, glasbenikov in mnogih drugih. Česar pa številni gledalci predstave Holiday on Ice ne upoštevajo, je, da je treba v zakulisju zato, da je mogoče pripraviti tako predstavo, poskrbeti za prav toliko stvari, če ne še celo več. Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Centrale Raad van Beroep (višje sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev, Nizozemska), ponazarja, koliko pravnih težav je s tem, da si predstavo lahko ogledajo gledalci po vsej Evropi.

2.

Konkretno se v tej zadevi zastavlja vprašanje, ali so drsalci, ki nastopajo v predstavi Holiday on Ice in so državljani tretjih držav, upravičeni do kritja v okviru koordiniranega sistema socialne varnosti med nastopanjem v številnih državah članicah Evropske unije.

3.

Medtem ko sta uredbi št. 1231/2010 ( 2 ) in 883/2004 ( 3 ) solistki v tej produkciji prava Unije, pa obstaja tudi velik skupek drugih zakonodajnih instrumentov, kot so Schengenski vizumski zakonik, ( 4 ) Uredba o dovoljenju za prebivanje ( 5 ) in Direktiva o enotnem dovoljenju, ( 6 ) ki so vsi pomembni za rešitev vprašanja, ki ga je postavilo Centrale Raad van Beroep (višje sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev).

4.

Uredba št. 1231/2010 je nadomestila Uredbo št. 859/2003 ( 7 ), njeno besedilo pa je skoraj enako besedilu prejšnje uredbe. Cilj obeh uredb je zagotoviti, da so pravila za koordinacijo sistemov socialne varnosti, ki se uporabijo za državljane tretjih držav, enaka pravilom, ki se uporabijo za evropske državljane, tako da se določbe uredb št. 883/2004 in 987/2009 ( 8 ) ter uredb št. 1408/71 ( 9 ) oziroma 574/72 ( 10 ) uporabijo tudi za državljane tretjih držav.

5.

V uvodnih izjavah k Uredbi št. 1231/2010 je med drugim navedeno:

[…]

[…]

6.

Člen 1 Uredbe št. 1231/2010 določa:

„Uredbi (ES) št. 883/2004 in št. 987/2009 se uporabljata za državljane tretjih držav, za katere se nista že uporabljali zgolj na podlagi njihovega državljanstva, kot tudi za njihove družinske člane in preživele družinske člane, pod pogojem, da […] zakonito [stalno] prebivajo na ozemlju države članice in njihove razmere v nobenem pogledu niso omejene na eno samo državo članico.“

7.

Člen 1 Uredbe št. 883/2004 („Opredelitve“) med drugim določa:

8.

Člen 13(1) te uredbe, kot je bil spremenjen z Uredbo (EU) št. 465/2012 ( 11 ), določa:

„Za osebo, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah, velja:

9.

Določbe Uredbe št. 883/2004 so bile nadomeščene z Uredbo (ES) št. 987/2009, ki je izvedbena uredba.

10.

Smernice Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (upravni odbor zavoda za socialno zavarovanje; v nadaljevanju: SvB) se sklicujejo na Uredbo št. 1231/2010 in v zvezi z državljani držav zunaj Evropske unije določajo, da se Uredba (ES) št. 883/2004 uporablja za državljane tretjih držav, za katere se še ne uporablja le zaradi njihovega državljanstva, če ti državljani zakonito prebivajo na nacionalnem ozemlju ene od držav članic in se zakonito gibljejo v Evropski uniji.

11.

V zvezi s pojmom „zakonito prebivanje“, ki v Uredbi št. 1231/2010 ni opredeljen, te smernice dalje določajo, da se prebivanje na Nizozemskem šteje za zakonito, če je prebivanje zakonito v skladu členom 8 Vreemdelingenwet 2000 ((zakon o tujcih iz leta 2000, v nadaljevanju: Vw 2000)); vendar SvB ne šteje, da je prebivanje zakonito, če tujec tam prebiva, medtem ko čaka na odločitev o prošnji za prvi vstop na Nizozemsko.

12.

Poleg tega morajo državljani tretjih držav izpolnjevati merilo mobilnosti iz Uredbe št. 883/2004 na enak način kot državljani EU.

13.

Smernice SvB v zvezi z ozemeljsko veljavnostjo Uredbe št. 883/2004 določajo, da je uporaba Uredbe št. 883/2004 „načeloma vprašljiva samo, če oseba živi in dela na ozemlju Evropske unije“, razen v določenih izjemah, določenih v sodni praksi Sodišča.

14.

D. Balandin, ruski državljan, in I. Lukashenko, ukrajinski državljan, sta zaposlena pri družbi Holiday on Ice Services BV (v nadaljevanju: HOI), ki je družba s sedežem v Amsterdamu in glavnim krajem poslovanja v Utrechtu. V zimski sezoni družba HOI organizira predstave na ledu v številnih državah članicah.

15.

Zaposleni pri družbi HOI vsako leto nekaj tednov preživijo na Nizozemskem zaradi priprave na prihodnje predstave. Nekateri drsalci nato nastopajo na Nizozemskem, medtem ko drugi drsalci nastopajo v drugih državah članicah, predvsem v Franciji in Nemčiji.

16.

Zdi se, da so vsi državljani tretjih držav med vajami in morebitnimi nastopi zakonito na Nizozemskem. Po tem nekateri državljani tretjih držav ostanejo na Nizozemskem vso sezono in se zanje pridobijo potrebna dovoljenja na podlagi nacionalne zakonodaje. Nekateri državljani tretjih držav pa prebivajo v drugih državah članicah, kjer nastopajo, pogosto na podlagi „schengenskega vizuma“.

17.

SvB je državljanom tretjih držav, zaposlenih pri družbi HOI, več let izdajal „potrdila A1“ za sezono nastopov, nazadnje na podlagi člena 19(2) Uredbe št. 987/2009. Ta potrdila so potrjevala, da za zaposlene velja nizozemska zakonodaja s področja socialne varnosti in da se na Nizozemskem plačujejo ustrezni prispevki za socialno varnost. Od sezone 2015/16 pa SvB ni več hotel izdati potrdil A1 državljanom tretjih držav, zaposlenih pri družbi HOI, z utemeljitvijo, da je v preteklosti ta potrdila izdajal nepravilno.

18.

Po zaslišanju, med drugim v zvezi z začasno odredbo sodnika Rechtbank Amsterdam (okrožno sodišče v Amsterdamu, Nizozemska), pristojnega za odločanje o začasnih odredbah, je Svb nazadnje izdal potrdila A1, ki so veljala do 1. maja 2016. Vendar se je sezona končala šele 22. maja 2016, tako da so ti zadnji tedni še vedno predmet spora.

19.

V sodbi z dne 28. aprila 2016 je Rechtbank Amsterdam (okrožno sodišče v Amsterdamu) odločilo, da bi moral SvB izdati potrdila A1, ki bi veljala vso sezono, in sicer do 22. maja 2016.

20.

SvB je nato pri predložitvenem sodišču zoper to sodbo vložil pritožbo.

21.

Po mnenju predložitvenega sodišča za D. Balandina in I. Lukashenka člen 2 Uredbe št. 883/2004 ne velja, saj nista niti državljana države članice, niti osebi brez državljanstva, niti begunca. Od določb te uredbe imata koristi lahko samo, če bi zanju veljala Uredba št. 1231/2010, katere namen je pod določenimi pogoji razširiti področje uporabe Uredbe št. 883/2004 in njene izvedbene uredbe na državljane tretjih držav.

22.

Po mnenju predložitvenega sodišča ni sporno, da D. Balandin in I. Lukashenko na Nizozemskem ali v drugi državi članici nista prebivala stalno, temveč sta v Uniji prebivala in delala začasno v smislu člena 1(k) Uredbe št. 883/2004. Predložitveno sodišče meni, da obstaja glede na te okoliščine določena negotovost v zvezi s tem, ali se lahko na člen 1 Uredbe št. 1231/2010 sklicujejo samo državljani tretjih držav, ki prebivajo v Evropski uniji v smislu člena 1(j) Uredbe št. 883/2004, ali pa se nanj lahko sklicujejo tudi državljani tretjih držav, ki so v položaju, v kakršnem sta D. Balandin in I. Lukashenko.

23.

Ker Centrale Raad van Beroep (višje sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev) dvomi o pravilni razlagi prava Unije, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je treba člen 1 Uredbe št. 1231/2010 razlagati tako, da se lahko državljani tretjih držav, ki prebivajo zunaj Unije, vendar za delodajalca s sedežem na Nizozemskem začasno delajo v različnih državah članicah, lahko sklicujejo na uredbi št. 883/2004 in 987/2009 (oziroma na njun naslov II)?“

24.

D. Balandin, I. Lukashenko in družba HOI (v nadaljevanju skupaj: Balandin in drugi), SvB, nizozemska, češka in francoska vlada ter Komisija so predložili pisna stališča v tem postopku. Balandin in drugi, SvB, nizozemska vlada in Komisija so prav tako podali ustne navedbe na obravnavi 4. julija 2018.

25.

Predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali za državljane tretjih držav, ki so v položaju, kakršen je položaj D. Balandina in I. Lukashenka, velja člen 1 Uredbe št. 1231/2010 in z razširitvijo Uredba št. 883/2004 ter njena izvedbena uredba.

26.

Postopek pred predložitvenim sodiščem se je začel, ker je SvB v nacionalnem postopku menil, da Uredba št. 1231/2010 ne velja za D. Balandina in I. Lukashenka. Vendar je SvB med ustnim delom postopka pred Sodiščem dejansko spremenil svoje stališče. Glede na okoliščine se sprašujem, ali še obstaja resničen spor, kakor zahteva člen 267 PDEU.

27.

Za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti, prag, ko je mogoče zavrniti odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga je postavilo nacionalno sodišče, pa je visok: samo če je očitno, da zahtevana razlaga nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni za to, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristen odgovor. ( 12 ) Menim, da mora to Sodišče torej odgovoriti na vprašanje, ki je bilo predloženo, razen če se predlog za sprejetje predhodne odločbe umakne.

28.

Člen 1 Uredbe št. 1231/2010 vsebuje dva pogoja za njegovo uporabo. Prvič, državljani tretjih držav, ki želijo imeti koristi od te uredbe, morajo zakonito stalno prebivati na ozemlju države članice in, drugič, njihove razmere v nobenem pogledu ne smejo biti omejene na eno samo državo članico.

29.

V obravnavanem primeru ni sporno, da D. Balandin in I. Lukashenko izpolnjujeta drugi pogoj. V postopku v glavni stvari je sporno, ali je za D. Balandina in I. Lukashenka dejansko mogoče šteti, da „zakonito stalno prebivata na ozemlju države članice“ v smislu Uredbe št. 1231/2010.

30.

Uredba št. 1231/2010 ne vsebuje opredelitve izraza „zakonito stalno prebivajo na ozemlju države članice“ niti ni take opredelitve mogoče najti v drugih pravnih instrumentih EU. Kolikor mi je znano, Sodišče nikoli ni podalo take opredelitve za namene uporabe te uredbe (ali njene predhodnice, ki ima skoraj enako besedilo).

31.

Sodišče je do zdaj merilo, da morajo državljani tretjih držav zakonito prebivati v državi članici, iz člena 1 Uredbe št. 1231/2010 obravnavalo samo posredno v svoji sodni praksi v zvezi z drugim merilom iz istega člena. Iz te sodne prakse jasno izhaja, da državljani tretjih držav, ki imajo dovoljenje za prebivanje v državi članici, merilo izpolnjujejo. ( 13 )

32.

Vendar D. Balandin in I. Lukashenko nimata dovoljenja za prebivanje. V Evropsko unijo sta vstopila na podlagi schengenskega vizuma, ki jima omogoča, da sta zakonito na schengenskem območju do 90 dni v katerem koli obdobju 180 dni. ( 14 ) Čeprav na obravnavi tega ni bilo mogoče dokončno potrditi, se zdi, da te schengenske vizume dopolnjujejo nacionalni vizumi, tako da je pokrita celotna sezona nastopanja od oktobra do konca maja.

33.

Ugotoviti je torej treba, ali je mogoče za državljane tretjih držav, ki so zaposleni, šteti, da „zakonito stalno prebivajo na ozemlju države članice“, če nimajo dovoljenja za prebivanje, vendar v Evropski uniji bivajo na podlagi vizuma za kratkoročno bivanje.

34.

V skladu z ustaljeno sodno prakso iz zahteve po enotni uporabi prava Unije in načela enakosti izhaja, da je treba izraze določbe prava Unije, ki ne napotuje izrecno na pravo držav članic za določitev svojega pomena in obsega, običajno razlagati avtonomno in enotno v vsej Uniji. ( 15 )

35.

Uredba št. 1231/2010 se nikjer ne sklicuje na nacionalne zakonodaje v zvezi s pomenom besed „zakonito stalno prebivajo na ozemlju države članice“. Iz teh besed izhaja, da ga je treba, da bi se lahko uporabila Uredba št. 1231/2010, obravnavati, kot da označuje avtonomen pojem prava Unije, ki ga je treba razlagati enotno v vseh državah članicah. ( 16 )

36.

Enako velja, mutatis mutandis, za pojma „stalno prebivališče“ iz člena 1(j) Uredbe št. 883/2004 in „začasno bivanje“ iz člena 1(k) iste uredbe.

37.

To je razlog, zakaj dejstvo, ki ga je omenilo predložitveno sodišče, in sicer da se besedilo številnih jezikovnih različic Uredbe št. 1231/2010 nekoliko razlikuje, ni pomembno za to presojo. Zahteva po avtonomni in enotni razlagi ne dovoljuje, da se upošteva samo ena različica besedila, temveč zahteva, da se besedilo razlaga na podlagi namena zadevnega ukrepa. ( 17 )

38.

Glede na to, da pravo Unije ni v celoti uskladilo pogojev vstopa, bivanja in stalnega prebivanja državljanov tretjih držav, so merila, določena v nacionalnem pravu tujcev, vendarle pomembna za vprašanje, ali so pogoji za zakonito prebivanje v državi članici izpolnjeni ali ne. Vendar je treba poudariti, da pravna opredelitev bivanja državljana tretje države v nacionalnem pravu ni pomembna za presojo v okviru Uredbe št. 1231/2010.

39.

Iz tega sledi, da položaj D. Balandina in I. Lukashenka ter na drugi strani položaj državljanov tretjih držav, ki ostanejo na Nizozemskem vso zimsko sezono in so kriti na podlagi nizozemskega sistema socialne varnosti, nista primerljiva za namene te presoje. Kot je Sodišče dosledno odločalo, v okoliščinah, v katerih sta vpleteni samo ena država članica EU in tretja država, se pravo Unije ne uporabi, Uredba št. 1231/2010 pa ne velja za državljane tretjih držav. ( 18 ) Položaj teh državljanov tretjih držav se torej ureja zgolj na podlagi nacionalnega prava.

40.

Ker v upoštevnem pravnem instrumentu ni opredelitve, je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča za razlago določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi kontekst in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je. ( 19 )

41.

V nadaljevanju bom najprej obravnaval kontekst Uredbe št. 1231/2010 in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je. Na podlagi te analize bom nato v naslednji fazi razložil besede „zakonito stalno prebiva na ozemlju države članice“, da bi ugotovil, ali D. Balandin in I. Lukashenko izpolnjujeta pogoje za zakonito prebivanje v državi članici.

42.

Uredba št. 1231/2010 je bila sprejeta kot del obsežnega zakonodajnega paketa, s katerim se je skušal poenostaviti in racionalizirati okvir za koordinacijo sistemov socialne varnosti v Evropski uniji tako za državljane EU kot tudi za državljane tretjih držav.

43.

Besedilo uredbe je skoraj enako kot besedilo prejšnje uredbe, in sicer Uredbe št. 859/2003. Medtem ko je starejša uredba dovolila posebne določbe, na podlagi katerih so države članice lahko nekoliko omejile področje uporabe uredbe s tem, da so kot pogoje uporabile posebna nacionalna merila, ( 20 ) je Uredba št. 1231/2010 take izjeme odpravila.

44.

Uredba (ES) št. 1231/2010, kot je navedeno v naslovu uredbe, razširja določbe o koordinaciji sistemov socialne varnosti v državah članicah, to je Uredbo št. 883/2004 in njeno izvedbeno uredbo, na državljane tretjih držav, za katere se navedena predpisa ne uporabljata le na podlagi njihovega državljanstva.

45.

Da bi lahko pravilno razumeli kontekst in cilje Uredbe št. 1231/2010, jo je treba torej obravnavati glede na Uredbo št. 883/2004.

46.

Z razširitvijo veljavnosti Uredbe št. 883/2004 in njene izvedbene uredbe na določene državljane tretjih držav skuša Uredba št. 1231/2010 tem državljanom tretjih držav podeliti, kolikor je mogoče, enake pravice, kot jih imajo državljani EU iz naslova koordinacije sistemov socialne varnosti v skladu z Uredbo št. 883/2004. ( 21 )

47.

Obe uredbi torej zagotavljata, da osebe, ki izkoriščajo svojo pravico do prostega gibanja v Evropski uniji, niso v slabšem položaju z vidika svojih pravic iz socialne varnosti. Vendar je treba pripomniti, da uredbi ne skušata uskladiti nacionalnih sistemov socialne varnosti. Nasprotno, uredbi določata kolizijska pravila, na podlagi katerih se določi ureditev, ki velja za socialno varnost. ( 22 ) S tem naj se ne bi zagotovilo samo, da osebe, ki se gibljejo v Evropski uniji, ne ostanejo brez zaščite na področju socialne varnosti, ker ni zakonodaje, ki bi se lahko uporabila zanje, ampak tudi, da zanje velja sistem socialne varnosti le ene države članice. ( 23 )

48.

Uredbi torej ne vzpostavljata pravice do varstva v okviru socialne varnosti kot take, temveč določata, katero ureditev je treba uporabiti. Pravila o koordinaciji se uporabijo šele, ko je oseba že vključena v sistem socialne varnosti države članice. Vendar se z nacionalno zakonodajo določijo pogoji za tako vključitev.

49.

Čeprav uredbi v bistvu določata enaka materialnopravna pravila, se precej razlikujeta z vidika osebne veljavnosti. Uredba št. 883/2004 velja za vse državljane EU, osebe brez državljanstva in begunce ter za člane njihovih družin in preživele osebe, ki stalno prebivajo v državi članici. ( 24 ) Uredba št. 1231/2010 pa velja za vse državljane tretjih držav in za njihove družinske člane in preživele družinske člane. ( 25 )

50.

Zakaj sta torej potrebna dva ločena pravna instrumenta, ki uresničujeta enak cilj?

51.

Prvi predlog uredbe št. 883/2004 je predvideval, da bi se uredba uporabljala tudi za državljane tretjih držav, dokler prebivajo v državi članici. ( 26 ) Namen uporabe istih pravil za državljane tretjih držav in državljane Unije je bil, da se organom držav članic ne bi bilo treba ukvarjati z zapletenimi pravnimi in upravnimi primeri omejene skupine oseb. ( 27 ) Poleg tega se je štelo za „popolnoma nepravično“, da bi bili državljani tretjih držav, ki zakonito delajo in so zavarovani v eni od držav članic, obravnavani drugače od državljanov Unije od trenutka, ko prečkajo eno od meja v Evropski uniji. ( 28 )

52.

Vendar Uredba (ES) št. 883/2004 temelji na pravici do prostega gibanja državljanov Unije. Že v 50‑ih letih prejšnjega stoletja je zakonodajalec Unije ugotovil, da bi bilo prosto gibanje delavcev v Evropski uniji precej ovirano, če ti delavci ne bi mogli prenesti tudi svojih pravic iz socialne varnosti. ( 29 ) Ker državljani tretjih držav ne uživajo enake pravice do prostega gibanja, je bilo treba uporabiti drugačno pravno podlago za razširitev koordinacije sistemov socialne varnosti na državljane tretjih držav. ( 30 ) Zato je Uredba št. 1231/2010, drugače kot Uredba št. 883/2004, temeljila na členu 79(2)(b) PDEU.

53.

V skladu s členom 79(2) PDEU je Unija pristojna za sprejetje ukrepov, ki opredeljujejo pravice državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici, ter pogoje, ki veljajo za svobodo gibanja in prebivanja v drugih državah članicah. Vendar je, kakor jasno izhaja iz člena 79(2) PDEU, te ukrepe mogoče sprejeti za namene iz člena 79(1) PDEU, to je za namene skupne politike priseljevanja, s katero se zagotovijo učinkovito upravljanje migracijskih tokov, pravična obravnava državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državah članicah, ter preprečevanje nezakonitega priseljevanja in trgovine z ljudmi ter okrepljeni ukrepi za boj proti temu. ( 31 )

54.

Migracijska politika Evropske unije, katere del je Uredba št. 1231/2010, prav tako temelji na členu 79 PDEU. Cilj te politike je pritegniti in vključiti delavce iz tretjih držav v delovno silo držav članic Unije, da se zadovoljijo trenutne in bodoče potrebe trga dela Unije ter zagotovi trajnostni razvoj vseh držav. Hkrati pa skuša migracijska politika Unije zagotoviti, da delajo državljani tretjih držav, ki zakonito delajo v Evropski uniji, pod poštenimi pogoji in z visoko stopnjo socialnega varstva. Vendar ta politika ne skuša na splošno uskladiti pogojev vstopa, začasnega in stalnega prebivanja državljanov tretjih držav. ( 32 )

55.

V okviru Uredbe št. 1231/2010 to pomeni, da čeprav imajo državljani tretjih držav enako pravico do koordinacije sistemov socialne varnosti, jim uporaba zakonodaje o koordinaciji ne daje nobene pravice do vstopa, začasnega ali stalnega prebivanja v državi članici ali do dostopa do njenega trga dela. ( 33 ) Zadevna oseba mora že zakonito stalno prebivati na ozemlju države članice. ( 34 )

56.

Vendar mora biti to merilo izpolnjeno samo v prvi državi članici. Za upravičenost do koordinacije socialne varnosti v drugi državi članici ni treba, da so pogoji zakonitega stalnega prebivanja ponovno izpolnjeni za začasna bivanja. Ko državljani tretjih držav pridobijo status zakonitega rezidenta v prvi državi članici, se lahko preprosto preselijo v drugo državo v skladu z nacionalno zakonodajo te države o vstopu in prebivanju. ( 35 ) Status zakonitega rezidenta se torej tako rekoč „izvozi“ v drugo državo članico.

57.

Upoštevati pa je treba, da je mogoče ta status izvoziti samo, če se ohranja v prvi državi članici.

58.

Besede „zakonito stalno prebivajo na ozemlju države članice“ iz Uredbe št. 1231/2010 je treba razlagati ob upoštevanju zgornjih ugotovitev.

59.

Stranke v tem postopku so se v svojih pisnih stališčih osredotočile na razpravo o tem, ali je treba „zakonito stalno prebivanje“ za namene Uredbe št. 1231/2010 razlagati na podlagi pojma „stalnega prebivališča“, kakor je opredeljeno v Uredbi št. 883/2004. Vse stranke in predložitveno sodišče so šteli za dokazano, da je prisotnost zadevnih državljanov tretjih držav v državah članicah vsekakor zakonita.

60.

V skladu s členom 1(j) Uredbe št. 883/2004 „stalno prebivališče“ pomeni „kraj, v katerem oseba običajno prebiva“.

61.

Člen 11 Uredbe, ki izvaja Uredbo št. 883/2004 in ki je vključila prejšnjo sodno prakso Sodišča, dalje določa, da je stalno prebivališče za namene Uredbe št. 883/2004 tam, kjer je „središče interesov“ zadevne osebe. Določitev tega središča interesov zajema presojo okoliščin ob upoštevanju dejavnikov, kot so trajanje prisotnosti, kakršne koli dejavnosti, družinski položaj in sorodstvene vezi, kakršna koli nepridobitna dejavnost, stanovanjski položaj ali davčno rezidentstvo. ( 36 ) Poleg tega, kadar upoštevanje teh meril ne pripelje do dokončnega rezultata, se za določitev stalnega prebivališča osebe kot odločilen šteje njen namen, kot je razviden iz upoštevnih dejstev in okoliščin.

62.

„Stalno prebivališče“ iz Uredbe št. 883/2004 je torej dejanski pojem.

63.

Državljani Unije namreč na podlagi prava Unije uživajo splošno pravico, da prebivajo in se prosto gibljejo v vseh državah članicah. S pravnega vidika ni mogoče nobeno razlikovanje v razmerju med državljanom Unije in posamezno državo članico ne glede na državljanstvo te osebe. Državljan EU ima na splošno pravico stalno prebivati v kateri koli državi članici Evropske unije. Namen Uredbe št. 883/2004 torej ni ugotoviti, ali so državljani Unije upravičeni do koordinacije svojih pravic socialne varnosti ali ne, temveč je določiti državo članico, s katero so dejansko najtesneje povezani. Podobno velja za osebe brez državljanstva in begunce, ki uživajo tako zakonsko pravico na podlagi mednarodnih obveznosti držav članic in so torej vključeni na področje Uredbe št. 883/2004. ( 37 )

64.

Nasprotno pa državljani tretjih držav ne uživajo splošne pravice, da prebivajo in se prosto gibljejo v vseh državah članicah. Potemtakem tudi nimajo splošne pravice do „izvozljive“ socialne varnosti.

65.

Uredba št. 1231/2010 tako skuša predhodno določiti, ali ima državljan tretje države na podlagi prava Unije pravico do koordinacije svojih pravic socialne varnosti. Kot je razvidno že iz samega izraza, je „zakonito stalno prebivanje v državi članici“ pravni pojem. Opredelitev dejanskega pojma „stalno prebivališče“ iz Uredbe št. 883/2004 torej ne more vplivati na razlago „stalnega zakonitega prebivanja v državi članici“ za namene Uredbe št. 1231/2010. Ugotoviti pa je treba pravno kvalifikacijo prisotnosti državljanov tretjih držav v državah članicah na podlagi prava Unije.

66.

Iz tega sledi tudi, da so pojmi „zakonito stalno prebivanje v državi članici“ za namene člena 1 Uredbe št. 1231/2010, „stalno prebivališče“, kakor je opredeljen v členu 1(j) Uredbe št. 883/2004, in „začasno bivanje“, ki je v členu 1(k) Uredbe št. 883/2004 opredeljeno kot „začasno prebivališče“, trije različni pravni pojmi prava Unije. ( 38 )

67.

Ob neobstoju opredelitve izraza „zakonito stalno prebivanje“ v Uredbi št. 1231/2010 je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je. ( 39 )

68.

Kot je bilo navedeno v točki 52 zgoraj, je namen Uredbe št. 883/2004 koordinacija sistemov socialne varnosti za osebe, ki izvajajo svojo pravico do svobodnega gibanja znotraj Evropske unije. Vendar državljani tretjih držav na splošno nimajo koristi od svobode gibanja in prebivanja v Evropski uniji. Njihova pravica do gibanja in prebivanja v Evropski uniji vedno temelji na izrecnih zakonskih določbah, ki ustvarjajo tako pravico. Ker področje ni v celoti usklajeno, je take določbe mogoče izpeljati bodisi iz prava Unije bodisi iz nacionalnega prava.

69.

V smislu prava Unije obstaja vrsta instrumentov, na katere je mogoče opreti pravico do gibanja in prebivanja državljanov tretjih držav. Za namene te zadeve se bo dovolj osredotočiti na instrumente, ki se nanašajo na delavce iz tretjih držav, saj sta D. Balandin in I. Lukashenko zaposlena. ( 40 )

70.

Direktiva o modri karti ( 41 ) in Direktiva o premestitvi znotraj podjetja ( 42 ) izrecno določata pravico delavcev tretjih držav do gibanja in prebivanja v Evropski uniji na podlagi prava Unije. Za vsakega državljana tretje države, ki na podlagi teh instrumentov prava Unije prebiva v Evropski uniji, je treba šteti, da „zakonito stalno prebiva“ za namene Uredbe št. 1231/2010. Enako velja za vsak pridružitven sporazum, ki vsebuje določbe o pravici do gibanja in prebivanja v Evropskih uniji. Direktiva o sezonskih delavcih, ki sicer dovoljuje državljanom tretjih držav, da začasno delajo v Evropski uniji, take pravice ne zagotavlja in izrecno izključuje prebivanje zadevnih državljanov tretjih držav v Evropskih uniji. ( 43 ) Državljan tretje države, ki je v Evropski uniji na podlagi tega instrumenta prava Unije, torej zagotovo ne bo obravnavan kot da „zakonito stalno prebiva“ za namene Uredbe št. 1231/2010. ( 44 )

71.

Na drugi strani je lahko pravica do gibanja in prebivanja izpeljana tudi iz pravnega statusa, ki temelji na nacionalnem pravu. Vendar so države članice edine pristojne, da uredijo vstop državljanov tretjih držav v državo, vključno s številom vstopov, z namenom dela, in ker pogoji za vstop ter začasno in stalno prebivanje državljanov tretjih držav niso v celoti usklajeni, se lahko merila za tak status po državah članicah precej razlikujejo. ( 45 ) Zato menim, da iz celotne sistematike in konteksta zadevne zakonodaje in zaradi olajšanja nadzora nad pravnim statusom državljanov tretjih držav nujno sledi, da mora biti tak status izkazan z dovoljenjem za prebivanje. V skladu z Uredbo o dovoljenju za prebivanje „dovoljenje za prebivanje“ za namene prava Unije pomeni „vsako dovoljenje, ki ga izdajo organi države članice in državljanom tretjih držav dovoljuje zakonito prebivanje na njenem ozemlju, razen [med drugim] vizumov“. ( 46 )

72.

Poleg položajev, opisanih v točkah od 69 do 71 zgoraj, si ne morem predstavljati položaja, v katerem bi se za delavca iz tretje države štelo, da zakonito prebiva na ozemlju držav članice v smislu Uredbe št. 1231/2010, glede na to, da državljani tretjih držav nimajo splošne pravice do gibanja in prebivanja v Evropski uniji.

73.

D. Balandin in I. Lukashenko sta vstopila na Nizozemsko v skladu z Zakonikom o schengenskem vizumu in – kolikor je mogoče sklepati iz spisa nacionalnega sodišča, ki je bil predložen Sodišču – nacionalnimi vizumskimi predpisi. Prav tako imata pogodbo o zaposlitvi z družbo HOI, ki je sklenjena od oktobra do maja.

74.

Ali je zanju mogoče šteti, da „zakonito stalno prebivata na ozemlju države članice“ v smislu Uredbe št. 1231/2010?

75.

Menim, da ne.

76.

Prvič, D. Balandin in I. Lukashenko nimata nobenega od dovoljenj za prebivanje, izdanih na podlagi specializiranih instrumentov prava Unije, ki sem jih omenil v točki 70 ali opombi 40 teh sklepnih predlogov.

77.

Drugič, ni mogoče šteti, da imata dovoljenje za prebivanje, izdano na podlagi meril nacionalnega prava, saj se vizumi ne štejejo za „dovoljenja za prebivanje“ v smislu prava Unije. ( 47 )

78.

Tretjič, prisotnost D. Balandina in I. Lukashenka na Nizozemskem je lahko vsekakor zakonita samo toliko časa, kolikor jima je tam dovoljeno ostati. Ker je eno od osnovnih načel Uredbe št. 1231/2010, da se zakonito stalno prebivanje „izvozi“ iz prve države članice v drugo državo članico, ( 48 ) morajo državljani tretjih držav v prvi državi članici zakonito stalno prebivati ves čas kritja. Tudi če bi se sprejela bolj velikodušna razlaga „zakonitega stalnega prebivanja“, bi lahko to prebivanje na podlagi njunega schengenskega vizuma trajalo le največ 90 dni. V tem smislu ne zadostuje, da lahko D. Balandin in I. Lukashenko začasno bivata v drugi državi članici. V okoliščinah, v katerih zakonitega stalnega prebivanja ni mogoče izvoziti, morajo biti pogoji za zakonito stalno prebivanje izpolnjeni v naslednji državi članici.

79.

Iz tega sledi, da za D. Balandina in I. Lukashenka ni mogoče šteti, da zakonito stalno prebivata na ozemlju države članice in zato zanju Uredba št. 1231/2010 ne velja.

80.

V nasprotju s trditvami SvB in nizozemske vlade na obravnavi za D. Balandina in I. Lukashenka ni mogoče šteti niti, da „zakonito stalno prebivata“ na Nizozemskem v smislu Uredbe št. 1231/2010 na podlagi sedeža družbe HOI na Nizozemskem. Čeprav bi to zadostovalo za stalno prebivanje v skladu z Uredbo št. 883/2004, morata oba drsalca najprej izpolniti pogoje iz Uredbe št. 1231/2010, da bi se določbe prvonavedene uredbe sploh lahko razširile nanju.

81.

Dodal bi, da bi upoštevanje kraja opravljanja dela za namene Uredbe št. 883/2004 za pridobitev zakonitega položaja državljana tretje države zahtevalo, da ima zadevna oseba dejansko dovoljenje za delo v zadevni državi članici. Kolikor je bilo mogoče ugotoviti na obravnavi, D. Balandin in I. Lukashenko delata na Nizozemskem brez delovnega dovoljenja, saj se sklicujeta na izjemo, ki umetnikom omogoča, da delajo na Nizozemskem do 6 tednov v katerem koli 13‑tedenskem obdobju. Če za trenutek pustim ob strani vprašanje, ali je mogoče tako izjemo dejansko uporabiti za umetnike, ki so zaposleni, tudi v okoliščinah, v katerih bi se D. Balandin in I. Lukashenko lahko sklicevala na njun kraj opravljanja dela, da bi zakonito prebivala v državi članici, bi se zanju lahko štelo le, da delata na Nizozemskem največ 6 tednov.

82.

V nasprotju s trditvami francoske vlade, za D. Balandina in I. Lukashenka ni mogoče šteti, da zanju velja Uredba št. 1231/2010, če se naredi primerjava z Direktivo o sezonskih delavcih. Ne samo, da ta direktiva izrecno izključuje prebivanje v Evropski uniji, ampak izključuje tudi državljane tretjih držav, ki opravljajo dejavnosti v imenu podjetij s sedežem v drugi državi članici v okviru opravljanja storitev. ( 49 )

83.

Nazadnje, ugotovitev, da Uredba št. 1231/2010 ne velja za D. Balandina in I. Lukashenka, je podprta s pogoji in postopki, ki veljajo za schengenski vizum. Člen 15 Zakonika o schengenskem vizumu zahteva, da prosilci za schengenski vizum za večkratni vstop dokažejo, da imajo primerno in veljavno potovalno zdravstveno zavarovanje. ( 50 ) Prosilci zavarovanje načeloma sklenejo v državi svojega stalnega bivališča. ( 51 ) Poleg tega prosilci med postopkom izdaje vizuma izjavijo, da nimajo namena prebivati v Evropski uniji in da imajo v svoji izvorni državi dovolj korenin, ki zagotavljajo njihov povratek.

84.

Zato predlagam, da je treba člen 1 Uredbe št. 1231/2010 razlagati tako, da se državljani tretjih držav, ki za delodajalca s sedežem na Nizozemskem delajo v različnih državah članicah Evropske unije, vendar nimajo dovoljenja za prebivanje na podlagi prava Unije ali nacionalnega prava, ne morejo sklicevati na Uredbo št. 883/2004 in Uredbo št. 987/2009 (oziroma njun naslov II).

85.

Balandin in drugi trdijo, da je uporaba Uredbe št. 1231/2010 za položaj D. Balandina in I. Lukashenka bistvena, da lahko družba HOI opravlja storitve v drugih državah članicah. Zato bom nazadnje obravnaval, ali svoboda družbe HOI, da opravlja storitve, kakor koli vpliva na razlago člena 1 Uredbe št. 1231/2010.

86.

Na obravnavi je SvB podprl argument D. Balandina in drugih, da je treba šteti, da Uredba št. 1231/2010 velja za D. Balandina in I. Lukashenka, saj bi se sicer omejevala svoboda družbe HOI, da opravlja storitve v Evropski uniji. SvB se je v zvezi s tem skliceval izrecno na sodno prakso Sodišča v zadevi Vander Elst.

87.

V tej sodbi je Sodišče odločilo, da svoboda opravljanja storitev, kakor je zdaj zagotovljena v členu 56 PDEU, zahteva odpravo kakršne koli omejitve, ki lahko prepove ali drugače preprečuje dejavnosti ponudnika storitev s sedežem v drugi državi članici, kjer ponudnik zakonito opravlja podobne storitve. ( 52 )

88.

Na tem mestu je potrebnih nekaj pripomb.

89.

Prvič, sodna praksa Vander Elst za obravnavani primer ni upoštevna. Sodba Sodišča v zadevi Vander Elst in sodna praksa, ki se je razvila na podlagi te zadeve, se je nanašala na delavce, napotene v drugo državo članico. Vsi zadevni delavci so za začetek izpolnjevali zakonske pogoje za prebivanje in delo v državi pošiljateljici. ( 53 ) Pravno vprašanje, s katerim se je ukvarjalo Sodišče, pa je bilo, ali so delavci z napotitvijo v državo sprejemnico pridobili dostop do trga dela zadnjenavedene države in, če so, ali je lahko država sprejemnica zaradi tega določila dodatne pogoje. ( 54 )

90.

Drugič, družba HOI ima možnost, da za D. Balandina in I. Lukashenka pridobi dovoljenji za prebivanje na podlagi Direktive o enotnem dovoljenju. ( 55 ) Takoj ko D. Balandin in I. Lukashenko dobita dovoljenji za prebivanje, bo zanju veljala Uredba št. 1231/2010. Na podlagi takega dovoljenja ju je potem mogoče napotiti z Nizozemske v druge države članice, kjer nastopata, in bi lahko temu primerno imela korist na podlagi določb Uredbe št. 883/2004 in njene izvedbene uredbe.

91.

Tretjič, posledica tega, da družba HOI izkorišča kombinacijo izjem, določenih v pravu EU in nacionalnih zakonodajah, je, da se D. Balandin in I. Lukashenko ne moreta sklicevati na določene pravice, ki bi jih sicer imela na podlagi prava Unije (na primer, Direktive o enotnem dovoljenju), med katerimi je najpomembnejša pravica do enakega obravnavanja glede delovnih pogojev, vključno s plačilom in odpovedjo ter zdravjem in varnostjo na delovnem mestu. ( 56 ) Bilo bi nesmiselno, če bi se lahko ena od temeljnih svoboščin prava Unije uporabila zato, da bi se zaobšel eden od glavnih ciljev politike EU o migraciji delavcev in Uredbe št. 1231/2010, in sicer podeliti državljanom tretjih držav pravice in obveznosti, primerljive s pravicami in obveznostmi državljanov EU. ( 57 ) Poleg tega se instrumenta prava Unije ne sme razlagati tako, da se omogoči zloraba pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije. ( 58 )

92.

Zato je treba ugotoviti, da svoboda družbe HOI, da opravlja storitve v Evropski uniji, ne vpliva na razlago člena 1 Uredbe št. 1231/2010.

93.

Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje Centrale Raad van Beroep (višje sodišče za zadeve s področja socialnega varstva in javnih uslužbencev, Nizozemska) odgovori tako:

Člen 1 Uredbe (EU) št. 1231/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o razširitvi uporabe uredb (ES) št. 883/2004 in (ES) št. 987/2009 na državljane tretjih držav, za katere se navedeni uredbi ne uporabljata le na podlagi njihovega državljanstva, je treba razlagati tako, da se državljani tretjih držav, ki za delodajalca s sedežem na Nizozemskem delajo v različnih državah članicah Evropske unije, vendar nimajo dovoljenja za prebivanje na podlagi prava Unije ali nacionalnega prava, ne morejo sklicevati na Uredbo (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti in Uredbo (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (oziroma njun naslov II).