1.

Bančna unija je od uvedbe enotne valute eden od najpomembnejših mejnikov v okviru evropske integracije. Kljub svoji izredni tehnični zapletenosti je bila kot odgovor na veliko finančno krizo leta 2008 skrajno hitro pravno oblikovana.

2.

Države članice so na institucije Unije prenesle pristojnosti v zvezi z bonitetnim nadzorom kreditnih institucij in njihovim reševanjem, če se znajdejo v težavah zaradi insolventnosti. Evropska centralna banka (v nadaljevanju: ECB) je dobila večino pooblastil za izvajanje teh pristojnosti, ki so jih nanjo prenesle države članice, katerih nacionalni nadzorni organi pa so še naprej bistven del enotnega mehanizma nadzora (v nadaljevanju: EMN) bank.

3.

V predpisih Unije, ki urejajo EMN, so bili predvideni različni upravni postopki, v katerih sodelujejo ECB in nacionalni nadzorni organi. Ti postopki niso nikakršna novost v pravu Unije: obstajali so, na primer, že na področju strukturnih skladov, na kmetijskem področju ali v primeru imenovanja članov Evropskega parlamenta. V bančni uniji se uporabljajo z večjim poudarkom in pogosteje kot na drugih področjih.

4.

Ta spor daje Sodišču možnost, da se prvič (razen če se motim) izreče o enem od teh novih postopkov, in sicer o postopku, ki ureja dovoljenje za pridobitev ali povečanje kvalificiranih deležev v kreditnih institucijah.

5.

Vprašanje, ki ga je treba razrešiti v okviru tega postopka predhodnega odločanja, je, kdo mora izvajati sodni nadzor nad akti, sprejetimi v tem postopku. Natančneje, zastavlja se vprašanje, ali so lahko nekateri predlogi ali osnutki odločb, ki jih nacionalni nadzorni organi naslovijo na ECB, predmet pritožbe pri nacionalnih sodiščih, ali pa lahko njihovo vsebino in naknadno končno odločitev ECB nadzira samo Sodišče Evropske unije.

6.

Postopek, v katerem so bile sprejete odločitve, ki se izpodbijajo pred predložitvenim sodiščem, je obravnavan v naslednjih predpisih prava Unije:

7.

Člen 22 („Uradno obveščanje o nameravanih pridobitvah in njihova ocena“):

„1.   Države članice od vsake fizične ali pravne osebe ali takšnih oseb, ki delujejo usklajeno (v nadaljnjem besedilu: nameravani pridobitelj) in ki so se odločile, da neposredno ali posredno pridobijo ali dodatno povečajo kvalificirani delež v kreditni instituciji, in bi zaradi tega bil njihov delež glasovalnih pravic ali delež v kapitalu enak ali večji od 20 %, 30 % ali 50 % ali takšen, da bi kreditna institucija postala njihova podrejena družba (v nadaljnjem besedilu: nameravana pridobitev), zahtevajo, da pred pridobitvijo pisno uradno obvestijo pristojne organe kreditne institucije, v kateri poskušajo pridobiti ali povečati kvalificirani delež, o velikosti predvidenega deleža in jim sporočijo relevantne informacije, kakor so določene v skladu s členom 23(4). […]

2.   Pristojni organi nameravanemu pridobitelju pisno potrdijo prejem uradnega obvestila iz odstavka 1 ali nadaljnjih informacij iz odstavka 3 takoj in v vsakem primeru v dveh delovnih dneh po prejemu uradnega obvestila.

[…]

3.   Pristojni organi lahko v ocenjevalnem obdobju, vendar najpozneje 50. delovni dan ocenjevalnega obdobja, po potrebi zahtevajo dodatne informacije, potrebne za dopolnitev ocene. Ta zahteva mora biti pisna, v njej pa je treba opredeliti, katere dodatne informacije so potrebne.

[…] Pristojni organi lahko po lastni presoji postavijo dodatne zahteve za dopolnitev ali pojasnitev informacij, vendar se zaradi teh zahtev ocenjevalno obdobje ne prekine.

[…]

5.   Če se pristojni organi odločijo, da bodo nameravani pridobitvi nasprotovali, o tem v dveh delovnih dneh po opravljeni oceni in pred iztekom ocenjevalnega obdobja pisno obvestijo nameravanega pridobitelja ter pri tem navedejo razloge. Ob upoštevanju nacionalnega prava se lahko ustrezna utemeljitev odločitve na zahtevo nameravanega pridobitelja objavi. To državi članici ne preprečuje, da pristojnemu organu dovoli objavo teh informacij, ne da bi nameravani pridobitelj to zahteval.

6.   Če pristojni organi nameravani pridobitvi v ocenjevalnem obdobju ne nasprotujejo pisno, se šteje, da je odobrena.

7.   Pristojni organi lahko določijo skrajni rok za izpeljavo predlagane pridobitve in ga po potrebi podaljšajo.

8.   Države članice ne smejo predpisati strožjih zahtev glede obveščanja pristojnih organov in njihove odobritve neposrednih ali posrednih pridobitev glasovalnih pravic ali kapitala od tistih, ki so določene v tej direktivi.

[…]“

8.

Člen 23 („Merila za ocenjevanje“) določa:

„1.   Pristojni organi pri ocenjevanju uradnega obvestila iz člena 22(1) in informacij iz člena 22(3) zaradi zagotavljanja preudarnega in skrbnega upravljanja kreditne institucije, v kateri je pridobitev nameravana, in ob upoštevanju verjetnega vpliva nameravanega pridobitelja na kreditno institucijo ocenijo ustreznost nameravanega pridobitelja in finančno trdnost nameravane pridobitve v skladu z naslednjimi merili:

[…]

2.   Pristojni organi lahko nasprotujejo predlagani pridobitvi le, če za to obstajajo utemeljeni razlogi na podlagi meril iz odstavka 1 ali če so informacije, ki jih predloži bodoči pridobitelj, pomanjkljive.

[…]“

9.

Člen 119 („Vključitev holdingov v konsolidirani nadzor“) v odstavku 1 določa:

„1.   Države članice po potrebi sprejmejo vse potrebne ukrepe za vključitev finančnih holdingov in mešanih finančnih holdingov v konsolidirani nadzor.“

10.

V uvodni izjavi 11 je navedeno:

„[V] Uniji [bi bilo treba] ustanoviti bančno unijo, ki bi temeljila na celovitih in podrobnih enotnih pravilih za finančne storitve za notranji trg kot celoto, sestavljali pa bi jo enotni mehanizem nadzora in novi okviri za jamstva za vloge in reševanje. […]“ V okviru EMN ta uredba podeljuje ECB posebne pristojnosti za bonitetni nadzor kreditnih institucij.

11.

Člen 1 („Vsebina in področje uporabe“) določa:

„S to uredbo se na ECB prenesejo posebne naloge, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora nad kreditnimi institucijami, z namenom prispevati k varnosti in trdnosti kreditnih institucij ter k stabilnosti finančnega sistema v Uniji in vsaki državi članici, in sicer ob popolnem upoštevanju in dolžni skrbnosti za enotnost in celovitost notranjega trga, temelječega na enakem obravnavanju kreditnih institucij zaradi preprečevanja regulativne arbitraže.

[…]

Ta uredba ne posega v pristojnosti in z njimi povezana pooblastila pristojnih organov sodelujočih držav članic za opravljanje nadzorniških nalog, ki se s to uredbo ne prenesejo na ECB.“

12.

Člen 4 določa:

„1.   V okviru člena 6 je ECB v skladu z odstavkom 3 tega člena izključno pristojna za opravljanje naslednjih nalog za namene bonitetnega nadzora v zvezi z vsemi kreditnimi institucijami s sedežem v sodelujočih državah članicah:

[…]

[…]

3.   ECB za izvajanje nalog, ki se nanjo prenesejo s to uredbo, in s ciljem zagotavljanja visokih standardov nadzora uporablja vse upoštevno pravo Unije in nacionalno zakonodajo, s katero so bile prenesene morebitne direktive, ki so del upoštevnega prava Unije. V primerih, ko gre pri upoštevnem pravu Unije za uredbe, in kadar navedene uredbe državam članicam izrecno ponujajo različne možnosti, ECB uporablja tudi nacionalno zakonodajo, s katero se izvršujejo navedene možnosti.

[…]“

13.

V skladu s členom 6(2) morajo tako ECB kot tudi pristojni nacionalni organi (v nadaljevanju: PNO) sodelovati v dobri veri in morajo izmenjavati informacije ter da brez poseganja v pooblastila ECB, na podlagi katerih ves čas neposredno prejema informacije kreditnih institucij ali ima do njih neposreden dostop, PNO ECB zagotovijo zlasti vse informacije, potrebne za namene izvajanja nalog, ki se na ECB prenesejo s to uredbo.

14.

Člen 15 („Ocena pridobitev kvalificiranega deleža“) določa:

„1.   Brez poseganja v izjeme, določene v točki (c) člena 4(1), se vsakršna priglasitev pridobitve kvalificiranega deleža v kreditni instituciji s sedežem v sodelujoči državi članici ali s tem povezane informacije naslovijo na pristojne nacionalne organe države članice, v kateri ima kreditna institucija sedež, v skladu z zahtevami upoštevnega nacionalnega prava na podlagi aktov, navedenih v prvem pododstavku člena 4(3).

2.   Pristojni nacionalni organ oceni nameravano pridobitev in […] ECB posreduje priglasitev in predlog odločitve o nasprotovanju ali nenasprotovanju pridobitvi na podlagi meril iz aktov, navedenih v prvem pododstavku člena 4(3), ter pomaga ECB v skladu s členom 6.

3.   ECB odloči, ali bo pridobitvi nasprotovala, na podlagi ocenjevalnih meril, določenih v upoštevnem pravu Unije, ter v skladu s tam določenim postopkom in ocenjevalnim obdobjem.“

15.

Okvirna uredba o EMN, sprejeta v skladu s členom 4(3) Uredbe o EMN, ureja okvir sodelovanja med ECB in PNO v EMN.

16.

Člen 85 („Priglasitev pridobitve kvalificiranega deleža pri pristojnih nacionalnih organih“) določa:

„1.   Pristojni nacionalni organ, ki prejme priglasitev nameravane pridobitve kvalificiranega deleža v kreditni instituciji s sedežem v tej sodelujoči državi članici, o tem uradno obvesti ECB najpozneje pet delovnih dni po potrditvi prejema v skladu s členom 22(2) Direktive 2013/36/EU.

2.   Pristojni nacionalni organ uradno obvesti ECB, če mora zadržati tek obdobja ocenjevanja zaradi zahteve za predložitev dodatnih informacij. Pristojni nacionalni organ pošlje ECB take dodatne informacije v petih delovnih dneh po tem, ko jih je prejel.

3.   Pristojni nacionalni organ obvesti ECB tudi o datumu, do katerega je treba v skladu z upoštevnim nacionalnim pravom vlagatelja uradno obvestiti o odločitvi, s katero se nasprotuje ali ne nasprotuje pridobitvi kvalificiranega deleža.“

17.

Člen 86 („Ocena morebitnih pridobitev“) določa:

„1.   Pristojni nacionalni organ, kateremu se priglasi nameravana pridobitev kvalificiranega deleža v kreditni instituciji, oceni, ali morebitna pridobitev izpolnjuje vse pogoje, določene v upoštevnem pravu Unije in nacionalnem pravu. Po tej oceni pristojni nacionalni organ pripravi predlog odločitve za ECB o nasprotovanju ali nenasprotovanju pridobitvi.

2.   Pristojni nacionalni organ predloži Evropski centralni banki predlog odločitve o nasprotovanju ali nenasprotovanju pridobitvi najmanj 15 delovnih dni pred iztekom obdobja ocenjevanja, kot je opredeljeno v upoštevnem pravu Unije.“

18.

Člen 87 („Odločitev ECB o pridobitvi“) določa:

„ECB se odloči, ali bo nasprotovala pridobitvi ali ne, na podlagi ocene predlagane pridobitve in predloga odločitve, ki ga pripravi pristojni nacionalni organ. Uporablja se pravica do izjave, kot je določeno v členu 31.“

19.

Člen 19 TUB je Banca d’Italia (italijanska centralna banka) podelil pristojnost za izdajo dovoljenj za pridobitev prednostnih delnic v finančnih institucijah. V odstavku 5 je bilo namreč določeno, da se navedena dovoljenja podelijo, če so izpolnjeni „pogoji za zagotavljanje varnega in skrbnega upravljanja banke, pri čemer se ocenjuje potencialna kakovost pridobitelja in finančna trdnost projekta pridobitve v skladu z naslednjimi merili: ugled potencialnega pridobitelja v smislu člena 25“.

20.

V skladu z odstavkom 1 člena 25 („Deleži v kapitalu“) morajo imetniki deležev, navedenih v členu 19, izpolnjevati zahteve glede dobrega ugleda ter merila usposobljenosti in integritete, ki zagotavljajo varno in skrbno upravljanje banke. ( 7 )

21.

S členom 2(8) zakonske uredbe št. 72 iz leta 2015 je bilo določeno, da se prehodno še naprej uporabljajo prejšnje določbe o zahtevah glede dobrega ugleda imetnikov deležev v finančnih institucijah.

22.

Te določbe so bile vsebovane v ministrski uredbi št. 144 z dne 18. marca 1998 ( 8 ), katere člen 1 določa obsodbe, ki negativno vplivajo na dober ugled in zaradi katerih zahteva ni izpolnjena.

23.

Člen 2 uredbe št. 144 iz leta 1998 je kot prehodna določba določal, da „za subjekte, ki so na datum začetka veljavnosti te uredbe delničarji banke, neizpolnjevanje zahtev iz člena 1, ki niso določene s predhodno zakonodajo, ni upoštevno, če je bilo njihovo neizpolnjevanje ugotovljeno pred tem datumom, in sicer samo v zvezi z deleži, ki jih zadevni subjekti že imajo“.

24.

V zvezi z mešanimi finančnimi holdingi je člen 63 TUB za družbe, ki jih sestavljajo in imajo kvalificirane deleže, določal iste obveznosti kot tiste, ki veljajo za banke. Člen 67a(2) TUB določa, da morata Banca d’Italia in Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (v nadaljevanju: IVASS) skupaj zagotavljati spoštovanje teh obveznosti, če imajo navedene družbe sedež v Italiji in so v celoti ali delno matične družbe italijanskih finančnih konglomeratov.

25.

V italijanskem upravnem sporu se obravnava tako imenovani „giudizio di ottemperanza“ (postopek za izvršitev), v okviru katerega je Consiglio di Stato (državni svet, Italija) oblikoval ta vprašanja za predhodno odločanje.

26.

V skladu s členom 21f(1) zakona št. 241 z dne 7. avgusta 1990 ( 9 )„je upravna odločba […], sprejeta ob kršitvi ali neupoštevanju pravnomočne odločbe, nična […]“.

27.

V skladu s členom 112(1) zakonika o upravnem sporu ( 10 )„morajo ukrepe upravnih sodišč izvršiti javni organi ali druge stranke“.

28.

V odstavku 2 tega člena je navedeno:

„Tožba za izvršitev se lahko vloži za izvršitev:

[…]

[…]“

29.

V skladu s členom 114(4)(b) zakonika o upravnem sporu sodišče, pri katerem je vložena tožba za izvršitev, v primeru ugoditve tožbi „razglasi ničnost morebitnih aktov, ki bi kršili ali ne bi upoštevali pravnomočne odločitve“.

30.

Člen 2909 italijanskega civilnega zakonika določa, da imajo ugotovitve v pravnomočni sodbi učinke za stranke, njihove dediče in pravne naslednike.

31.

S. Berlusconi je imel od sredine devetdesetih let prek odvisne družbe Fininvest več kot 30‑odstotni kvalificirani delež v družbi Mediolanum SpA (v nadaljevanju: Mediolanum). Družba Mediolanum je bila mešani finančni holding, ki je kotiral na borzi, in je bila matična družba finančne skupine Mediolanum, katere del je bila družba Banca Mediolanum SpA, družba Mediolanum pa je bila njena 100‑odstotna lastnica.

32.

Corte Suprema di Cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) je v sodbi št. 35729/13 S. Berlusconija kot storilca kaznivega dejanja davčne zatajitve obsodilo na štiriletno zaporno kazen (od tega so bila tri leta oproščena) in na stranski kazni prepovedi opravljanja javnih funkcij in upravljanja pravnih oseb za dve leti. Sodba je postala pravnomočna 1. avgusta 2013.

33.

Potem ko je bila sprejeta zakonska uredba št. 53 z dne 4. marca 2014 ( 11 ), je družba Fininvest (za račun S. Berlusconija) vložila zahtevo za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranih deležev v družbi Mediolanum.

34.

Banca d’Italia je z odločbo št. 976145/14 z dne 7. oktobra 2014 skupaj z IVASS zavrnila to zahtevo, ker je menila, da S. Berlusconi ne izpolnjuje zahteve glede dobrega ugleda, predpisane za imetništvo kvalificiranih deležev pri družbah za finančno posredovanje.

35.

Banca d’Italia je poleg tega, da je zavrnila zahtevo, odredila začasni odvzem glasovalnih pravic in odsvojitev deležev (ki presegajo zakonsko določeni prag 9,999 %) v družbi Mediolanum. Vendar je ugodila predlogu družbe Fininvest, da se ustanovi skrbniški sklad, na katerega bi se prenesli sporni deleži, in družbi Fininvest postavila dvajsetdnevni rok, da sporoči, ali sprejema navedene pogoje za njeno vključitev v navedeni sklad.

36.

S. Berlusconi je to odločbo izpodbijal pri Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalno upravno sodišče v Laciju, Italija), ki je s sodbo št. 7966/2015 z dne 5. junija 2015 tožbo zavrnilo.

37.

S. Berlusconi je vložil pritožbo zoper zavrnilno sodbo (družba Fininvest pa je vložila nasprotno pritožbo) pri Consiglio di Stato (državni svet). Banca d’Italia je v tem postopku trdila, da pritožnika nimata pravnega interesa za pritožbo, potem ko je med družbo Mediolanum in Banca Mediolanum prišlo do združitve z „vključitvijo matične družbe v odvisno družbo“.

38.

Med potekom tega spora sta se namreč upravna odbora dogovarjala o združitvi z „obratnim prevzemom“, in sicer je Banca Mediolanum prevzela družbo Mediolanum. ( 12 ) Ta predlog združitve je bil 26. maja 2015 sporočen Banca d’Italia, da bi se pridobilo njeno dovoljenje v skladu s členom 57 TUB. Posledično je družba Fininvest postala imetnica kvalificiranega deleža v finančni instituciji. ( 13 )

39.

Banca d’Italia je z odločbo št. 7969932/21 z dne 21. julija 2015 izdala dovoljenje za predlagano združitev. V dopisu z dne 23. julija 2015, s katerim je bila poslana navedena odločba, je potrdila odločbo z dne 7. oktobra 2014 in pojasnila, da bi bilo treba obveznost odsvojitve, določeno v navedeni odločbi, razumeti tako, da „se nanaša na delnice Banca Mediolanum, ki bodo po združitvi prenesene na [družbo Fininvest] v zameno za delnice družbe Mediolanum“.

40.

Consiglio di Stato (državni svet) je s sodbo št. 882/2016 z dne 3. marca 2016 ugodil pritožbama S. Berlusconija in družbe Fininvest ter razveljavilo odločbo Banca d’Italia z dne 7. oktobra 2014. ( 14 )

41.

Consiglio di Stato (državni svet) je menil, da je odločba z dne 7. oktobra 2014 nezakonita zaradi kršitve načela prepovedi retroaktivnosti, saj je na deleže, ki so obstajali pred njeno uveljavitvijo, razširila predpise o oceni kvalificiranih deležev, ki so bili z Direktivo 2007/44/ES ( 15 ) dodani v Direktivo CRD. Direktiva 2007/44 je veljala za bodoče deleže, medtem ko se je člen 2 uredbe št. 144 iz leta 1998 nanašal na „deleže že v posesti“. ( 16 ) Ker je dejansko stanje nastalo pred začetkom veljavnosti nove zakonodaje, zahtev glede dobrega ugleda ni bilo mogoče uporabiti za družbo Fininvest.

42.

V dopisu št. 491595/16 z dne 4. aprila 2016 je Banca d’Italia ECB pojasnila, da je S. Berlusconi na podlagi združitve Banca Mediolanum in družbe Mediolanum prek svoje odvisne družbe Fininvest pridobil status delničarja kreditne institucije Banca Mediolanum. Dodala je, da zaradi sodbe Consiglio di Stato (državni svet) z dne 3. marca 2016 obveznost prenesti del njegovih delnic, ki je presegal 9,999 % kapitala navedene banke, in začasni odvzem glasovalnih pravic, vezanih na ta del, nista več učinkovala. Banca d’Italia je zato menila, da bi morala družba Fininvest vložiti zahtevo za izdajo dovoljenja v zvezi s kvalificiranim deležem v Banca Mediolanum v skladu s členom 22 in naslednjimi Direktive CRD IV in členom 19 in naslednjimi TUB.

43.

Na podlagi navodil ECB (dopis z dne 24. junija 2016) je Banca d’Italia 14. julija 2016 družbo Fininvest opozorila, naj vloži zahtevo za izdajo dovoljenja v roku 15 dni. Ker ta zahteva ni bila izpolnjena, je Banca d’Italia 3. avgusta 2016 odločila, da bo po uradni dolžnosti začela upravni postopek, in pojasnila, da je na podlagi člena 4 Uredbe o EMN za odločanje na tem področju pristojna ECB.

44.

Ko je Banca d’Italia prejela dokumentacijo družbe Fininvest, je na podlagi člena 15(2) Uredbe o EMN poslala ECB predlog odločitve z negativnim mnenjem glede ugleda kupcev in ECB pozvala, naj pridobitvi nasprotuje.

45.

Svet za bonitetni nadzor ECB je sprejel argumente Banca d’Italia in potrdil osnutek odločitve, ki ga je poslal družbi Fininvest in S. Berlusconiju, da podata pripombe. Navedeni svet je, ko je opravil to formalnost, sprejel sklep z dne 25. oktobra 2016, ( 17 ) ne da bi Svet ECB naknadno podal ugovore.

46.

ECB je v tem sklepu menila, da obstajajo utemeljeni dvomi glede dobrega ugleda pridobiteljev deleža v Banca Mediolanum. Ob upoštevanju, da je bil S. Berlusconi, ki je večinski delničar in dejanski lastnik družbe Fininvest, posredni pridobitelj deleža v Banca Mediolanum in da je bil pravnomočno obsojen na štiriletno zaporno kazen zaradi davčne zatajitve, je ECB menila, da ne izpolnjuje zahteve glede dobrega ugleda, ki jo nacionalna zakonodaja določa za imetnike kvalificiranih deležev. Poleg tega je S. Berlusconi storil druge nepravilnosti in je bil večkrat obsojen tako kot drugi člani vodstvenih organov družbe Fininvest.

47.

Iz vsega zgoraj navedenega je ECB izpeljala, da pridobitelji kvalificiranega deleža v Banca Mediolanum ne izpolnjujejo zahteve glede dobrega ugleda in da obstajajo resni dvomi glede njihove zmožnosti, da v prihodnje zagotovijo varno in skrbno upravljanje te finančne institucije. Zato je ECB nasprotovala temu, da bi družba Fininvest in S. Berlusconi pridobila kvalificirani delež v Banca Mediolanum.

48.

Družba Fininvest in S. Berlusconi sta sklep ECB iz leta 2016 izpodbijala po treh sodnih poteh:

49.

Banca d’Italia trdi, da nacionalno sodišče ni pristojno za odločanje o tej tožbi zoper pripravljalne akte, ki ne vsebujejo odločitve in ki so namenjeni sprejetju odločbe, za katero je izključno pristojna ECB. Končno odločitev te institucije Unije pa lahko nadzira le Sodišče.

50.

Po prejetju tožb S. Berlusconija in družbe Fininvest je Consiglio di Stato (državni svet) ugotovil, da ni konkretne sodne prakse Sodišča o razdelitvi pristojnosti med nacionalnim sodiščem in sodiščem Unije v sporih o nezakonitosti aktov PNO, sprejetih v okviru tovrstnih postopkov. Poleg tega meni, da je vprašanje objektivno sporno, saj vključuje tako elemente enotnega postopka (trditev Banca d’Italia) kot tudi elemente sestavljenega postopka (trditev S. Berlusconija in družbe Fininvest). Vendar poudarja, da se faza postopka, ki se odvija pred nacionalnim organom, ne konča z aktom, ki bi zavezoval evropski organ, ki mora sprejeti končno odločitev.

51.

V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) Sodišču predložil ti vprašanji za predhodno odločanje:

„Ali je treba člen 263(1), (2) in (5) v povezavi s členom 256(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije razlagati tako, da tožba, vložena zoper akte, na podlagi katerih se postopek začne, ter preiskovalne in nezavezujoče predlagalne akte, ki jih je sprejel pristojni nacionalni organ (kakor so opredeljeni v točki 1 tega sklepa) v okviru postopka, ki ga urejajo člena 22 in 23 Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013, členi 1(5), 4(1)(c) in 15 Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013, členi 85, 86 in 87 Uredbe (EU) št. 468/2014 Evropske centralne banke z dne 16. aprila 2014 ter členi 19, 22 in 25 Testo unico bancario (enotno besedilo o bančništvu), spada v pristojnost sodišča Unije ali v pristojnost nacionalnega sodišča?

Ali je, natančneje, mogoče potrditi sodno pristojnost sodišča Unije, če zoper te akte ni bila vložena splošna tožba za razveljavitev, temveč tožba za razglasitev ničnosti zaradi zatrjevane kršitve ali neupoštevanja pravnomočne odločitve, sprejete s sodbo št. 882/2016 Consiglio di Stato z dne 3. marca 2016, izvršene v okviru postopka za izvršitev v skladu s členom 112 in naslednjimi Codice del processo amministrativo (italijanski zakonik o upravnem postopku) – to je v okviru posebnega instituta nacionalne ureditve upravnega spora – pri čemer je treba za odločitev o navedeni tožbi v skladu z nacionalno pravno ureditvijo razložiti in ugotoviti objektivne meje pravnomočne odločitve, sprejete z navedeno sodbo?“

52.

Vprašanji, ki ju je zastavilo predložitveno sodišče, je treba – kot je navedla Komisija – nekoliko preoblikovati, da bi Sodišče nanju lahko ustrezno odgovorilo.

53.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče načeloma ni pristojno, da v okviru ničnostnih tožb iz člena 263 PDEU nadzira zakonitost aktov, ki jih sprejmejo nacionalni organi. ( 19 )

54.

Zato je treba šteti, da predložitveno sodišče želi, da se s prvim vprašanjem razjasni, ali izključna pristojnost, ki je s členom 263 PDEU podeljena Sodišču, da nadzira zakonitost aktov Unije, nacionalnim sodiščem preprečuje, da izvajajo nadzor nad zakonitostjo nacionalnih aktov, na podlagi katerih se postopek začne, ter preiskovalnih in nezavezujočih predlagalnih aktov, ki jih je sprejel PNO v okviru postopka iz členov 4(1)(c) in 15 Uredbe o EMN ter členov 85, 86 in 87 Okvirne uredbe o EMN, in sicer gre za postopek, ki se konča z zavezujočim sklepom ECB.

55.

Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem za predhodno odločanje, ki je podredno prvemu, izvedeti, ali je Sodišče pristojno za nadzor nad zakonitostjo pripravljalnih aktov, ki so podlaga za končno odločitev ECB, če se navedeni akti ne izpodbijajo prek „splošne ničnostne tožbe“, temveč prek (posebne) tožbe za razglasitev ničnosti zaradi zatrjevane kršitve ali neupoštevanja pravnomočne sodbe nacionalnega sodišča, ki se uveljavlja med „giudizio di ottemperanza“.

56.

Preden analiziram obe vprašanji za predhodno odločanje, je po mojem mnenju nujno:

57.

Za uporabo prava Unije so na splošno odgovorni organi držav članic. Če ti opravljajo dejanja v okviru upravnih postopkov nacionalnega prava, je nadzor nad njihovimi akti stvar nacionalnih sodišč, ki imajo možnost, da v okviru postopka predhodnega odločanja Sodišču postavijo vprašanja. V redkejših primerih, običajno v primeru izključne pristojnosti Unije, pravo Unije v upravnem postopku uporabljajo neposredno institucije, organi, uradi ali agencije, ki svoje postopke izvajajo pod sodnim nadzorom Splošnega sodišča in Sodišča.

58.

Vendar je vedno več primerov, v katerih se pravo Unije uporablja v postopkih, v katerih sodelujejo institucije, organi, uradi ali agencije tako Unije kot držav članic. ( 20 ) V pravu Unije ti postopki niso urejeni na splošno, ( 21 ) čeprav so se v sodni praksi obsežno analizirali. ( 22 )

59.

Sodišče se je do zdaj ( 23 ) kazuistično in neizčrpno izreklo o sodnem nadzoru nad temi sestavljenimi postopki in nad akti, s katerimi se ti končajo, pri tem pa se je dotaknilo vprašanja določitve pristojnega sodišča z vidika izpodbojnih aktov. ( 24 ) Obravnava teh postopkov na področju bančne unije označuje mejnik za to sodno prakso. ( 25 )

60.

Splošno pravilo za določitev pristojnega sodišča je, da se ugotovi, kdo ima dejansko pooblastilo za odločanje v sestavljenem upravnem postopku. V skladu s tem pravilom nacionalna sodišča nadzorujejo zakonitost upravnih aktov, ki so jih sprejeli nacionalni organi, če ti dokončno odločajo v tej vrsti postopkov. Prav tako pa Sodišče Evropske unije obravnava upravne akte institucij EU, s katerimi se končajo sestavljeni postopki.

61.

Vendar lahko to pravilo postane manj jasno v dveh primerih, ko gre za ti vrsti postopkov:

62.

Ta drugi primer ne povzroča večjih težav: za sodni nadzor so pristojna nacionalna sodišča, vendar morajo predložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe Sodišču glede presoje veljavnosti, če menijo, da bi bil akt Unije lahko neveljaven. ( 26 )

63.

V prvem primeru pa so težave veliko bolj zapletene. Katero sodišče (nacionalno sodišče ali sodišče Unije) je pristojno za izvajanje sodnega nadzora, je odvisno od značilnosti zadevnega postopka. Natančneje, to je odvisno od razdelitve pooblastila za odločanje v navedenem postopku. Če uporabim to merilo, je mogoče iz analize sodne prakse Sodišča razločiti dva primera:

64.

Sodba Oleificio Borelli/Komisija ( 27 ) se nanaša na sestavljeni upravni postopek, v katerem je bilo pooblastilo za odločanje dodeljeno nacionalnim organom. Sodišče je menilo, da projekt lahko prejme pomoč EKJUS samo, če dobi pozitivno mnenje države članice, na ozemlju katere se mora izvesti. Posledično Komisija v primeru negativnega mnenja ne more nadaljevati postopka preučitve projekta niti a fortiori preveriti zakonitosti tako izdanega mnenja.

65.

Sodišče je odločilo, da ni pristojno za odločitev o zakonitosti akta, ki ga je sprejel nacionalni organ, celo če je navedeni akt del postopka odločanja na ravni Skupnosti, v katerem postane zavezujoč za institucije Unije. Morebitne napake v nacionalni presoji ne morejo vplivati na veljavnost odločitve Komisije, s katero je ta zavrnila zahtevano pomoč. ( 28 )

66.

Tako je Sodišče izključilo možnost, da bi na akt Unije lahko vplivala nezakonitost nacionalnega akta v sestavljenem postopku, v katerem ima pooblastilo za odločanje nacionalni organ. Utemeljitev za to očitno nelogično rešitev je bila, da je nujno preprečiti, da bi postali upravni akti Unije neveljavni, ker bi nacionalna sodišča razveljavila nacionalne upravne akte zaradi kršitve nacionalnih predpisov.

67.

Da bi se izognili luknjam v sodnem nadzoru v teh primerih, je Sodišče potrdilo, da je naloga nacionalnih sodišč, da – po potrebi po sprejetju predhodne odločbe Sodišča – odločijo o zakonitosti nacionalnega akta v skladu s podrobnimi pravili, ki se uporabljajo za vsak dokončni akt navedenega nacionalnega organa, ki bi lahko škodoval tretjim osebam. ( 29 )

68.

Sodišče je to isto sodno prakso razširilo na sestavljene postopke, v katerih imajo pooblastilo za odločanje nacionalni organi, če obravnavajo upravljanje strukturnih skladov, varstvo geografskih označb in odstavitev članov Evropskega parlamenta. V nadaljevanju bom navedel nekatere od njih.

69.

V sodbi Liivimaa Lihaveis ( 30 ) je Sodišče odločilo, da programsko „navodilo“, ki ga je sprejel nadzorni odbor v okviru operativnega programa, ki ga ureja Uredba (ES) št. 1083/2006 ( 31 ), in ki je usmerjeno v spodbujanje evropskega teritorialnega sodelovanja med dvema državama članicama, ni akt, ki ga sprejme institucija, organ, urad ali agencija Unije, zaradi česar Sodišče ni pristojno za presojo veljavnosti določb takega navodila. Vendar je bilo mogoče ta upravni akt izpodbijati pred nacionalnimi sodišči, ki so lahko postavila vprašanje za predhodno odločanje, da bi preverila njegovo združljivost s pravom Unije. ( 32 )

70.

Področje varstva geografskih označb prav tako ponuja primere sestavljenih postopkov, v katerih imajo prevlado nacionalni organi. ( 33 ) Sodišče je v sodbi Carl Kühne in drugi ( 34 ) potrdilo, da razdelitev pristojnosti med Komisijo (ki registrira zaprošeno označbo) in nacionalnimi organi (ki so se pred tem izrekli o njej in ocenjevali izpolnjevanje zahtev iz Uredbe) določa, da morebitna nezakonitost nacionalnega upravnega akta ne vpliva na zakonitost Uredbe št. 590/1999. ( 35 )

71.

Sodišče je tako kot v sodbi Borelli dodalo, da je naloga nacionalnega sodišča, da odloči o zakonitosti zahteve za registracijo ob upoštevanju enakih pogojev nadzora, kot so pogoji, določeni za vsak končni akt, ki ga sprejme isti nacionalni organ in s katerim se lahko poseže v pravice, ki jih imajo tretje osebe in ki izhajajo iz prava Unije, zato je njegova naloga, da šteje za dopustno tožbo, vloženo v ta namen, čeprav notranji postopkovni predpisi za tak primer tega ne določajo. ( 36 )

72.

Za volitve članov Evropskega parlamenta so prav tako predvideni sestavljeni postopki, v katerih se da prednost nacionalnim organom. Sodišče je po tem, ko je razmejilo zadevne pristojnosti Parlamenta in nacionalnih organov za preverjanje veljavnosti mandata poslancev Evropskega parlamenta, ugotovilo, da je naloga nacionalnih organov, da razglasijo rezultate v skladu z nacionalnimi predpisi in skladno s pravom Unije. Zato bi moral Evropski parlament na podlagi člena 12 akta iz leta 1976 upoštevati razglasitev, ne da bi se imel možnost temu izogniti zaradi domnevnih nepravilnosti tega nacionalnega akta. ( 37 )

73.

Sodišče se je prav tako izreklo o sestavljenih upravnih postopkih, v katerih imajo pooblastilo za končno odločitev institucije Unije, nacionalni organi pa sodelujejo v predhodnih ali pripravljalnih fazah.

74.

V teh primerih je za sprejetje končnega akta, s katerim se postopek konča, odgovorna institucija Unije in zato morata sodni nadzor nad tem aktom nujno izvajati Splošno sodišče in Sodišče. Poleg tega so akti nacionalnih organov v teh postopkih zgolj pripravljalni, tako da je njihov nadzor s strani nacionalnih sodišč ali Sodišča običajno nepotreben. ( 38 )

75.

V sodbi Nizozemska/Komisija ( 39 ) je Sodišče razlikovalo med sestavljenimi postopki, v katerih imajo pooblastilo za odločanje institucije Unije, in postopki, v katerih je sodelovanje nacionalnih organov odločilno. Odločilo je namreč, da skupna ureditev trgov za banane ne temelji na decentraliziranem upravljanju tarifnih kvot, v zvezi s katerim bi države članice imele pooblastilo za odločanje. ( 40 )

76.

Drugi sestavljeni postopek, v katerem imajo pooblastilo za odločanje institucije Unije, se je analiziral v sodbi Greenpeace France in drugi ( 41 ), in sicer je šlo za dovoljenje za vrsto gensko spremenjene koruze na podlagi Direktive 90/220 ( 42 ). Sodišče je menilo, da če nacionalno sodišče dokaže, da zaradi nepravilnosti, ki jih je pristojni nacionalni organ storil pri izvedbi preverjanja priglasitve, določenega v členu 12(1) Direktive 90/220, ta organ ni mogel veljavno posredovati spisa s pozitivnim mnenjem Komisiji v smislu odstavka 2 navedene določbe, navedeno sodišče pa zato ni moglo nadzirati veljavnosti akta Komisije, saj je to pooblastilo pridržano Sodišču posredno prek predloga za sprejetje predhodne odločbe v zvezi s presojo veljavnosti. ( 43 )

77.

Nazadnje je Sodišče v sodbi Švedska/Komisija ( 44 ) obravnavalo drugo vrsto sestavljenega postopka z nadzorom organov Unije. Šlo je za prošnjo za dostop do dokumentov institucij, če ti izvirajo iz držav članic, kakor določata člena 4 in 5 Uredbe št. 1049/2001. ( 45 ) Institucija Evropske unije sprejme odločitev, s katero zavrne ali dovoli dostop do zahtevanega dokumenta ob predhodnem dovoljenju države članice izvora.

78.

Sodišče je menilo, da je šlo za postopek, v katerem sta sodelovali institucija Skupnosti in država članica, da bi ugotovili, ali je treba dostop do dokumenta zavrniti v skladu s katero od vsebinskih izjem, določenih v členu 4, od (1) do (3), navedene uredbe.

79.

V teh okoliščinah je navedlo, da „je sodišče Skupnosti pristojno, da na zahtevo zainteresirane osebe, ki ji je institucija zavrnila dostop, nadzira, ali je bila navedena zavrnitev veljavno utemeljena z navedenimi izjemami ne glede na to, ali je ta zavrnitev posledica presoje teh izjem s strani institucije same ali s strani zadevne države članice. Treba je poudariti, da glede navedene zainteresirane osebe posredovanje države članice ne vpliva na značilnosti odločbe Skupnosti, ki ji jo pošlje institucija kot odgovor na zahtevo za dostop, ki je bila vložena glede dokumenta, ki je v lasti te institucije.“ ( 46 )

80.

Z (obveznim) dovoljenjem za kvalificirane deleže se skuša zagotoviti, da so v bančnem sektorju samo fizične ali pravne osebe, ki ne predstavljajo tveganja za njegovo dobro delovanje. Konkretno, cilj ocene je preveriti, ali nameravani pridobitelj uživa dober ugled in nujno finančno trdnost, tako da institucija, katere deleži se bodo pridobili, še naprej izpolnjuje bonitetne zahteve. Ocena prav tako pomaga preprečiti, da se poslovanje financira s sredstvi, ki izvirajo iz nezakonitih dejavnosti.

81.

Člen 2, točka 8, Uredbe o EMN se sklicuje na opredelitev „kvalificiranega deleža“ iz člena 4(1), točka 36, Uredbe (EU) št. 575/2013 ( 47 ). Kvalificirani delež pomeni „neposredni ali posredni delež v družbi, ki predstavlja 10 % ali več kapitala ali glasovalnih pravic ali ki omogoča pomemben vpliv na upravljanje zadevne družbe“.

82.

Na podlagi člena 22 Direktive CRD IV je nujno predpisati dovoljenje za pridobitev ali povečanje ( 48 ) kvalificiranih deležev. Vsi nadzorniki Unije, in sicer tako države članice, ki so del bančne unije, kot tudi tiste, ki niso, se morajo držati postopka za izdajo dovoljenja.

83.

Člen 23 Direktive CRD IV usklajuje vsebinska merila za ocenjevanje pridobitve ali povečanja kvalificiranega deleža. ( 49 ) Vendar je ta uskladitev delna, saj Direktiva ne določa podrobnejših elementov za izpolnjevanje vsakega od teh meril, ki jih je treba presojati glede na nacionalne predpise.

84.

Da bi poenotili prakso držav, so evropski nadzorni organi leta 2016 sprejeli nekatere skupne smernice o skrbni oceni pri pridobitvah in povečanjih kvalificiranih deležev v finančnem sektorju ( 50 ). Kar zadeva banke, je pravna podlaga teh smernic v členu 16(1) Uredbe št. 1093/2010 ( 51 ), v skladu s katerim Evropski bančni organ za vzpostavitev doslednih, uspešnih in učinkovitih nadzornih praks v okviru ESFS ter za zagotovitev skupne, enotne in usklajene uporabe prava izdaja smernice in priporočila, naslovljena na pristojne organe ali finančne institucije.

85.

Čeprav so Smernice nezavezujoči pravni akti, se države zavežejo, da si bodo prizadevale za upoštevanje teh smernic (in priporočil) s tako imenovano tehniko „comply or explain“. ( 52 ) Glede na informacije, predložene na obravnavi, so se italijanski organi odločili za uporabo teh smernic iz leta 2016 v odločbi Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (medresorski odbor za kredite in varčevanje), sprejeti leta 2017.

86.

Postopek za izdajo tovrstnih dovoljenj urejajo člen 4(1)(c), člen 6(4) in člen 15 Uredbe o EMN, ki jih dopolnjujejo členi od 85 do 87 Okvirne uredbe o EMN.

87.

V skladu s členom 4(1)(c) v povezavi s členom 6(4) Uredbe o EMN ima ECB izključno pristojnost za ocenjevanje in odločanje o pridobitvi ali povečanju kvalificiranih deležev v vseh finančnih institucijah, ki so podvržene enotnemu mehanizmu nadzora, ne glede na to, ali so bolj ali manj pomembne in ali so pod neposrednim nadzorom ECB ali PNO.

88.

Ta okoliščina kaže na to, da je Uredba o EMN vzpostavila „resnično integriran mehanizem nadzora“, v katerem so ključni postopki na splošno enaki za vse kreditne institucije ne glede na to, ali so „pomembne“ ali „manj pomembne“, in v katerih so vpleteni tako ECB kot PNO.

89.

Skupni upravni postopki, uvedeni z Uredbo o EMN, se uporabljajo za izdajo dovoljenj za opravljanje bančne dejavnosti ali za odvzem tega dovoljenja ter za presojo pridobitev in povečanj kvalificiranih deležev.

90.

ECB namreč izvaja svojo pristojnost nadzora nad pridobitvami in povečanji kvalificiranih deležev tako, kot je določeno v členu 15 Uredbe o EMN, ki ga dopolnjujejo členi od 85 do 87 Okvirne uredbe o EMN. V postopku, v skladu s katerim je treba ravnati v ta namen, ECB sodeluje kot institucija, ki odloča, PNO pa kot instance, ki so odgovorne za pripravo odločitev.

91.

Ta postopek se odvija tako: ( 53 )

92.

Postopek za izdajo dovoljenja za pridobitev ali povečanje kvalificiranih deležev v finančnih institucijah je, kakor sem ravnokar pojasnil, sestavljen, saj v njem sodelujejo ECB kot organ, ki odloča, in PNO kot instance, ki so zadolžene za pripravo odločitev. Najprej se bom lotil vprašanj, povezanih s pristojnostjo za odločanje v tem postopku, nato pa se bom posvetil sodnemu nadzoru končne odločitve, ki jo je v tem postopku treba sprejeti.

93.

Naloga PNO po prejemu vloge je le, da preveri izpolnjevanje pogojev za izdajo dovoljenja za posel, ki so določeni v pravu Unije in nacionalnem pravu. Ta naloga se konča, ko PNO pošlje ECB osnutek ali predlog odločitve, ki za ECB nikakor ni zavezujoča.

94.

Na podlagi tega predloga se začne faza odločanja v sestavljenem postopku, za katero je zdaj v celoti odgovorna ECB, ki mora navsezadnje odobriti ali zavrniti vlogo za pridobitev ali povečanje kvalificiranega deleža. Menim, da ge za izključno pristojnost ECB za odločitev, kakor potrjujejo naslednji razlogi.

95.

Prvič, člen 87 Okvirne uredbe o EMN določa, da se „ECB […] odloči, ali bo nasprotovala pridobitvi ali ne, na podlagi ocene predlagane pridobitve in predloga odločitve, ki ga pripravi pristojni nacionalni organ“. Kot je potrdila Banca d’Italia, je mogoče iz te določbe sklepati, da ima ECB popolno pooblastilo za presojo dejanskih in pravnih elementov, ko sprejema končno odločitev. Predlog, ki ji ga predloži PNO, je le še en element za presojo, vendar ni nujno edini. Nič ne preprečuje ECB, da izvede samostojna preiskovalna dejanja ( 54 ) in da pride do drugačnega sklepa od tistega, ki ga je predlagal PNO, ki je ne zavezuje. ( 55 )

96.

Vztrajam pri tem, da osnutek PNO s pravnega vidika ne vpliva na poznejšo odločitev ECB. Z vsebinskega vidika pa lahko bolj ali manj vpliva na odločitev ECB, vendar je to značilno tudi za druga dejanja (na primer nezavezujoče mnenje) v katerem koli postopku. PNO nima nobenega posebnega pooblastila za odločanje, razen da mora izpeljati prvo fazo postopka, ko je predložena zahteva za izdajo dovoljenja. Torej ne gre za postopek soodločanja PNO in ECB, kot je to očitno razumel S. Berlusconi, kakor izhaja iz njegovih pisnih stališč.

97.

Drugič, mogoče je, da je ECB pripravljena spremeniti svojo končno odločitev, tako da se oddalji od predloga PNO, ki bi ga sicer sprejela, po posredovanju Upravnega odbora za pregled, ( 56 ) če se zahtevi potencialnega pridobitelja v celoti ali delno ugodi. ( 57 ) ECB lahko poleg tega v svoji končni odločitvi doda pogoje za izdajo dovoljenja za pridobitev ali povečanje kvalificiranega deleža, ki niso navedeni v predlogu PNO.

98.

Tretjič, to, da se začetna faza postopka odvija pred PNO, ne pomeni, da ECB z njo nima nobene zveze. Člen 85(1) Okvirne uredbe o EMN določa, da PNO, ki jim je poslana priglasitev nameravane pridobitve kvalificiranega deleža v kreditni instituciji, obvestijo ECB v petih delovnih dneh po potrditvi prejema. Poleg tega člen 6(2) Uredbe o EMN določa, da za ECB in PNO veljata dolžnost lojalnega sodelovanja in obveznost izmenjave informacij.

99.

Četrtič, PNO osnutka odločitve, ki ga pošlje ECB, ne vroči vlagatelju, kar dokazuje, da gre zgolj za notranji pripravljalni akt za končno odločitev ECB, ki nima nobenega pravnega pomena za vlagatelja niti za tretje osebe. ( 58 )

100.

Petič, postopek izdaje dovoljenja za pridobitev ali povečanje kvalificiranih deležev se razlikuje od drugih podobnih postopkov, kot je postopek izdaje dovoljenja za opravljanje bančnih storitev. V tem zadnjem postopku lahko PNO v skladu s členom 14(2) Uredbe o EMN ( 59 ) samostojno sprejme odločbo o zavrnitvi vloge za izdajo dovoljenja, ki jo sporoči vlagatelju in ki ima učinke v razmerju do vlagatelja in do tretjih oseb. Gre za končni akt, nad katerim izvajajo sodni nadzor nacionalna sodišča, ki imajo možnost Sodišču poslati predlog za sprejetje predhodne odločbe. V postopku za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranih deležev pa PNO nimajo teh pristojnosti.

101.

Šestič, če pristojni organi nameravani pridobitvi v ocenjevalnem obdobju ne nasprotujejo pisno, se v skladu s členom 22(6) Direktive CRD IV šteje, da je odobrena. V primeru neukrepanja PNO lahko ECB, da bi preprečila, da učinkuje ta vrsta pozitivne odločbe zaradi molka upravnega organa, posreduje (na podlagi člena 9(1), tretji stavek, Uredbe o EMN ( 60 )) in PNO odredi, da se izrečejo o zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev ali povečanje kvalificiranega deleža. V tem primeru postane opazno, da ECB v tem postopku sodeluje od začetka in da torej ta institucija izvaja izključni nadzor nad tem postopkom.

102.

Ker je bilo ugotovljeno, da se o dovoljenju za pridobitev ali povečanje kvalificiranih deležev v finančnih institucijah odloča v sestavljenem postopku, za končno odločitev v katerem je izključno pristojna ECB, je treba pojasniti sodni nadzor nad odločitvami, sprejetimi v tem postopku.

103.

Da bi se ugotovilo, kateri sistem sodnega nadzora se uporabi, je tako v sodni praksi Borelli kot tudi v sodni praksi Švedska/Komisija konkretno obravnavana razdelitev pristojnosti med nacionalnimi organi in institucijami Unije. Kadar imajo pooblastilo za odločanje nacionalni organi, se uporabi sodna praksa Borelli; če ima to pooblastilo organ Unije, se uporabi sodna praksa Švedska/Komisija.

104.

EMN je zapletena struktura, ki ima več ravni, ki jo sestavljajo ECB in PNO ter v kateri ima ECB odločilni položaj, prevzema odgovornost za delovanje sistema in nadzira vse naloge mehanizma. ( 61 ) Da bi izpolnila te cilje, ima ECB izključna pooblastila v okviru EMN. Sodelovanje PNO sledi logiki decentraliziranega izvajanja teh pooblastil, in ne razdelitvi samih pristojnosti med ECB in nacionalnimi organi. ( 62 )

105.

V postopku izdaje dovoljenja za kvalificirane deleže je pooblastilo za sprejetje končne odločitve izključno v rokah ECB, tako kot v večini sestavljenih upravnih postopkov v okviru bančne unije. Prav tako morata biti Splošno sodišče in Sodišče izključno pristojna za izvajanje sodnega nadzora nad izvajanjem tega skoncentriranega pooblastila. ( 63 )

106.

Menim, da je to trditev težko ovreči. Družba Fininvest je namreč vložila ničnostno tožbo, o kateri Splošno sodišče še ni odločilo (T‑913/16), zoper odločitev ECB, s katero je ta zavrnila pridobitev kvalificiranega deleža v Banca Mediolanum.

107.

Pripravljalna narava aktov PNO v začetni fazi postopka po potrebi potrjuje izključno sodno pristojnost Sodišča za odločitve o izdaji dovoljenja za pridobitve ali povečanja kvalificiranih deležev v bankah in za predloge, ki so predhodniki teh odločitev.

108.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je mogoče izpodbijati samo akte, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na vrsto ali obliko, ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko posežejo v interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj. Zato kadar gre za akte ali odločitve, katerih priprava poteka v več fazah, je mogoče izpodbijati samo tiste, ki dokončno določijo stališče (običajno Komisije ali Sveta) na koncu navedenega postopka. Nasprotno, ni mogoče izpodbijati vmesnih ali začasnih ukrepov, katerih cilj je priprava končne odločitve. ( 64 )

109.

To sodno prakso je mogoče prenesti na postopke, v katerih nacionalni organ sodeluje v pripravljalnem in zgolj pomožnem smislu. Če je akt tega organa le predlog, ki per definitionem nima narave odločitve, tak akt ne more poseči v pravno sfero katere koli osebe, fizične ali pravne. Zato ni tak, da bi ga bilo mogoče samostojno izpodbijati. Morebitne napake, do katerih bi lahko prišlo med pripravo predloga, se lahko poleg tega zatrjujejo med izpodbijanjem končne odločitve, s katero je bila prevzeta vsebina predloga.

110.

Če povzamem, nacionalna sodišča ne morejo odločati o aktih, ki so zgolj pripravljalni, ki jih izdajo PNO in ki so bili del sestavljenega postopka, v katerem izključno odloča ECB. Sicer bi nacionalna sodišča dejansko prevzela vsebinski nadzor nad odločitvami, za katere niso pristojni PNO, temveč je pristojna ECB, kar bi poleg tega lahko pripeljalo do nesmiselnih položajev. ( 65 )

111.

Menim torej, da je treba sodiščem Unije, in ne nacionalnim sodiščem, dodeliti pristojnost za sodni nadzor vseh aktov, sprejetih v okviru postopka za izdajo dovoljenja za pridobitve in povečanja kvalificiranih deležev v bankah.

112.

Ta dodelitev sodne pristojnosti pa seveda ni brez težav. Da bi se zaščitila pravica do učinkovitega pravnega sredstva prizadetih oseb, morajo sodišča Unije razjasniti, kadar se pred njimi uveljavlja ta ugovor, ali pripravljalni akti PNO, katerih vsebino je pozneje prevzela ECB, vsebujejo take nepravilnosti, ki povzročijo ničnost in ki nujno vplivajo na celoten postopek.

113.

S tega vidika mora morebitno nezakonitost predloga Banca d’Italia presojati Splošno sodišče v okviru ničnostne tožbe, vložene zoper končno odločitev ECB (zadeva T‑913/16), saj je ta institucija imela diskrecijsko pravico, ali bo sprejela predlog PNO ali ne.

114.

Poleg tega je ta rešitev skladna z določbo iz člena 4(3) Uredbe o EMN ( 66 ). Z njo se ECB zaupa uporaba nacionalnega prava, s katerim se izvajajo direktive in izjemoma uredbe na področju bančne unije, kar je v prid razširitvi sodnega nadzora Sodišča na te primere. ( 67 )

115.

Na podlagi zgornjih argumentov menim, da člen 263 PDEU:

116.

Iz priporočenega odgovora na prvo vprašanje se logično sklepa o odgovoru na drugo. Za uveljavljanje izključne pristojnosti Splošnega sodišča in Sodišča za izvajanje sodnega nadzora nad akti, sprejetimi v teh postopkih, in za nepriznanje te pristojnosti nacionalnim sodiščem ni pomembno, da so lahko ta pozvana, naj odločajo v „giudizio di ottemperanza“ ali v katerem koli drugem postopku nacionalnega prava.

117.

Dodelitev pristojnosti je namreč nujna predpostavka za veljavnost naknadnega delovanja sodišč. Če neko sodišče ni pristojno, enostavno ne more postopati niti v okviru enega postopka niti v okviru drugega. „Giudizio de ottemperanza“ je eden od teh postopkov, s katerim se v italijanski postopkovni ureditvi zagotavlja spoštovanje pravnomočnosti predhodne sodne odločbe. ( 68 )

118.

S. Berlusconi in družba Fininvest se zatekata k tej poti, tako da se sklicujeta na sodbo, ki jo je 3. marca 2016 izdal Consiglio di Stato (državni svet), kot na razlog za ničnost predloga odločitve, ki ga je Banca d’Italia poslala ECB med postopkom izdaje dovoljenja. Vendar če – kot sem že navedel – italijanska sodišča niso pristojna za odločanje o pripravljalnih aktih, ki jih sprejmejo PNO, je treba to navedbo uveljavljati pred Splošnim sodiščem (kot se je zgodilo v tožbi v zadevi T‑913/16), in ne pred nacionalnimi sodišči.

119.

Zato menim, da se ni mogoče sklicevati na postopkovno avtonomijo italijanske države, da bi se upravičilo to, da (morebitni) učinek pravnomočnosti sodbe z dne 3. marca 2016 nacionalnemu sodišču daje pristojnost za nadzor zakonitosti postopkov Banca d’Italia v zvezi s pripravo končne odločitve ECB.

120.

Zato menim, da se Sodišču pri posredovanju v še neodločeni razpravi ni treba še naprej ukvarjati z vplivom navedene sodbe v tej zadevi. Vendar bom zgolj podredno pojasnil, zakaj menim, da ni podana niti subjektivna niti objektivna enakost (ki sta potrebni za presojo učinka res iudicata) spora, o katerem je bilo odločeno s sodbo z dne 3. marca 2016, in tega spora.

121.

V zvezi z objektivno enakostjo:

122.

V zvezi s subjektivno enakostjo:

123.

Poleg tega so pridobitve kvalificiranih deležev drugačne, zakonodaja, ki se uporabi, se razlikuje, hkrati pa se je spremenil postopek, v katerem zdaj izključno odloča ECB.

124.

Ker torej ni objektivne niti subjektivne enakosti med sporom, v katerem je bilo odločeno s pravnomočno sodbo Consiglio di Stato (državni svet) z dne 3. marca 2016, in sporom, ki je še nerešen, bi bilo težko sprejeti uporabo načela pravnomočnosti.

125.

Nazadnje, in še bolj podredno, se na načelo pravnomočnosti ni mogoče sklicevati, da bi se zagotovila izvršitev sodb, ki so bile izdane ob jasni kršitvi določb prava Unije, ( 71 ) kot bi bile tiste, ki bi pomenile poseganje v izključno pristojnost ECB za izdajo dovoljenja za pridobitve kvalificiranih deležev.

126.

Glede na zgornje razlogovanje Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je zastavil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori: