1.

V obravnavani zadevi je Evropska komisija na Sodišču vložila tožbo na podlagi člena 258 PDEU, s katero predlaga ugotovitev, da Zvezna republika Nemčija krši člen 6(1) Direktive 2007/23/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. maja 2007 o dajanju pirotehničnih izdelkov v promet. ( 2 )

2.

Nacionalna določba, ki je predmet tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, obvezuje proizvajalce in uvoznike k priglasitvi pirotehničnih izdelkov uradu Bundesanstalt für Materialforschung und –prüfung (zvezni urad za raziskave in testiranje materialov, v nadaljevanju: BAM) zaradi pridobitve identifikacijske številke. Uradu BAM daje tudi pristojnost, da pregleda in po potrebi spremeni navodila za uporabo zadevnih izdelkov.

3.

Obravnavana zadeva je večplastna. Pod bolj tehnično plastjo je še ena, splošnejša, ki ima širše posledice: ali se lahko državi članici očita, da ni za namen nacionalnega izvajanja „na novo razložila“ jasnega besedila direktive, če se zadevno jasno besedilo lahko zdi vprašljivo glede na splošni namen zadevne direktive?

4.

V skladu s členom 1(1) Direktive 2007/23 „[t]a direktiva določa pravila, da bi se dosegel prost[i] pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu, hkrati pa zagotavlja visoko raven zaščite zdravja ljudi in javne varnosti ter varnost in varstvo potrošnikov, kakor tudi upošteva pomembne vidike varstva okolja“.

5.

Člen 2(2) Direktive 2007/23 določa, da v tej direktivi „‚dajanje v promet‘ pomeni prvo ponujanje posameznega izdelka na trgu Skupnosti, v namene distribucije in/ali uporabe, za plačilo ali brezplačno. Izdelki za ognjemete, ki jih proizvajalec izdela za lastno uporabo in za katere je država članica dovolila uporabo na svojem ozemlju, se ne obravnavajo, kot da so bili dani v promet.“

6.

Člen 6 Direktive 2007/23 z naslovom „Prost[i] pretok“ določa:

„1.   Države članice ne prepovedujejo, omejujejo ali ovirajo dajanja v promet pirotehničnih izdelkov, ki so skladni z zahtevami te direktive.

2.   Določbe te direktive ne izključujejo ukrepov držav članic glede prepovedi ali omejitve posesti, uporabe in/ali prodaje izdelkov za ognjemete kategorij 2 in 3, pirotehničnih izdelkov za odrska prizorišča in drugih pirotehničnih izdelkov širši javnosti, torej ukrepov, ki so upravičeni na podlagi javnega reda in miru, javne varnosti ali varstva okolja.

[…]“

7.

Člen 14 Direktive 2007/23, naslovljen „Nadzor na trgu“, določa:

„1.   Države članice sprejmejo vse ustrezne ukrepe, da zagotovijo, da se lahko pirotehnični izdelki dajo v promet le, ko ustrezno skladiščeni in uporabljeni za predviden namen ne ogrožajo zdravja in varnosti ljudi.

2.   Države članice izvajajo redne preglede pirotehničnih izdelkov ob vstopu na ozemlje Skupnosti in tudi na krajih skladiščenja in proizvodnje.

[…]

4.   Države članice organizirajo in izvajajo ustrezen nadzor izdelkov, ki so bili dani v promet, ob upoštevanju domneve o skladnosti izdelkov z oznako CE.

[…]

6.   Če država članica potrdi, da lahko pirotehnični izdelek z oznako CE, ki ima izjavo ES o skladnosti in se uporablja v skladu s predvidenim namenom, ogrozi zdravje in varnost ljudi, sprejme vse ustrezne začasne ukrepe za umik takšnega izdelka iz prometa, preprečitev dajanja v promet ali omejitev prostega pretoka tega izdelka. Država članica o tem obvesti Komisijo in druge države članice.

[…]“

8.

Člen 6 prve uredbe o izvajanju zakona o eksplozivih ( 3 ) (Erste Verordnung Zum Sprengstoffgesetz, v nadaljevanju: 1.SprengV) ( 4 ) določa:

„4.   Proizvajalec ali uvoznik mora eksplozivne snovi in pirotehnične izdelke pred prvo uporabo v okviru izvajanja zakona priglasiti [uradu BAM]. Priglasitvi morajo biti priložena:

[…]

[Urad BAM] izda identifikacijsko številko kot dokazilo o priglasitvi. Identifikacijska številka mora biti vključena v navodila. Za preprečitev nevarnosti za življenje in zdravje zaposlenih in tretjih oseb ali za premoženje lahko [urad BAM] omeji ali dopolni navodila za uporabo, ki jih je sprejel proizvajalec; dovoljena je naknadna omejitev ali dopolnitev. Četrti stavek se ne uporablja za pirotehnične izdelke za vozila ali ognjemete iz kategorij 1 in 4, če je identifikacijska številka vključena na sezname, ki jih je treba vzdrževati v skladu s točko 3 člena 13(1).“

9.

Z izrednim dovoljenjem urada BAM z dne 11. marca 2014 o označevanju pirotehničnih izdelkov ( 5 ) je bilo po uradni dolžnosti odobreno splošno odstopanje od določb o obveznosti označevanja na podlagi člena 14(1) 1.SprengV v povezavi s členom 6(4) 1.SprengV. V skladu s tem odstopanjem „v nasprotju s tretjim stavkom člena 6(4) SprengV za pirotehnične izdelke v smislu Direktive 2007/23 vključitev identifikacijske številke v navodila ni potrebna“.

10.

Komisija je pri nadzoru izvajanja Direktive 2007/23 leta 2011 zaznala obstoj postopka priglasitve v Nemčiji. Po izmenjavi dopisov v skladu s postopkom EU Pilot (3631/12/ENTR) je Komisija Zvezni republiki Nemčiji 25. januarja 2013 poslala uradni opomin.

11.

V njem je navedla, da člen 6(4) 1.SprengV ni v skladu s členom 6(1) Direktive 2007/23, predvsem iz dveh razlogov. Prvič, člen 6(4) 1.SprengV proizvajalce in uvoznike obvezuje k priglasitvi pirotehničnih izdelkov uradu BAM, da pridobijo identifikacijsko številko in jo navedejo v navodilih za uporabo. Drugič, urad BAM je tudi pristojen, da pregleda in po potrebi spremeni navodila za uporabo zadevnih izdelkov. Po mnenju Komisije navedene zahteve presegajo tisto, kar določa Direktiva 2007/23. Lahko bi torej pomenile nedopustno omejevanje prostega pretoka pirotehničnih izdelkov, ki so že bili predmet ugotavljanja skladnosti v drugi državi članici.

12.

Zvezna republika Nemčija je v odgovoru z dne 21. marca 2013 izpodbijala obstoj kršitve Direktive 2007/23/ES.

13.

Komisija je z dopisom z dne 23. januarja 2014 Zvezni republiki Nemčiji izdala obrazloženo mnenje, v katerem je navedla, da ta ni izpolnila obveznosti iz člena 6(1) Direktive 2007/23/ES iz zgoraj navedenih razlogov. Zvezna republika Nemčija je odgovorila z dopisoma z dne 20. marca in 2. aprila 2014. V njih je navedla, da se v skladu z odstopanjem, ki ga je urad BAM uvedel 11. marca 2014, obveznost vključitve identifikacijske številke, ki jo dodeli urad BAM, v navodila za uporabo od 27. marca 2014 ne uporablja. Komisija je to spremembo upoštevala v tožbi, vendar meni, da s tem niso odpravljene druge kršitve člena 6(1) Direktive 2007/23, opisane v njenem obrazloženem mnenju. Zato se je odločila vložiti to tožbo na podlagi člena 258 PDEU.

14.

Komisija s tožbo z dne 12. maja 2015 Sodišču predlaga, naj:

15.

Nemčija Sodišču predlaga, naj:

16.

Pisna stališča sta predložili Komisija in Zvezna republika Nemčija. Obe stranki sta na obravnavi 27. aprila 2016 podali tudi ustna stališča.

17.

Ta zadeva je tožba zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU. To dejstvo ima pomembne posledice za zahteve v zvezi s samo tožbo in iz tega izhajajoči postopek. Tri od njih bodo orisane kot uvod v tem poglavju.

18.

Prvič, kot izhaja iz člena 120(c) Poslovnika Sodišča in zadevne sodne prakse, ( 6 ) morajo biti v tožbi Komisije na podlagi člena 258 PDEU jasno in natančno navedeni tožbeni razlogi, da lahko tožena stranka pripravi obrambo in Sodišče odloči o tožbi. Temeljni dejanski in pravni elementi, na katerih temelji tožba zaradi neizpolnitve obveznosti, morajo biti dosledno in razumljivo navedeni v besedilu tožbe in predlogih tožbe, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o očitku ne bi odločilo. ( 7 )

19.

Tako ima v okviru postopka na podlagi člena 258 PDEU tožeča stranka dvojno breme. Prvič, jasno mora opredeliti upoštevne določbe zakonodaje EU, na katere se sklicuje. Drugič, nosi breme ugotovitve dejstev, ki dokazujejo kršitev posebne določbe ali določb zakonodaje EU, na katere se sklicuje.

20.

V zvezi s tem je treba poudariti, da obravnavana tožba Komisije temelji samo in izključno na členu 6(1) Direktive 2007/23. Komisija ne navaja kršitve nobene druge določbe navedene direktive. Niti ne trdi, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti iz določb Pogodbe o prostem pretoku blaga. Ker je spodnja analiza povezana z obsegom predloga, kot ga je očrtala Komisija, je omejena na preučitev domnevne neizpolnitve posebne določbe Direktive 2007/23, in sicer člena 6(1).

21.

Drugič, tožba Komisije temelji na trditvi, da nemška določba, obravnavana v tej zadevi, velja za pirotehnične izdelke, ki so že bili predmet ugotavljanja skladnosti v skladu z določbami Direktive 2007/23. Komisija trdi, da sistem iz člena 6(4) 1.SprengV ovira prosti pretok pirotehničnih izdelkov, ki že imajo oznako CE, in je zato v nasprotju s členom 6(1) Direktive 2007/23. Komisija ne obravnava ali izpostavlja nadaljnjih trditev glede učinkov, ki bi jih sporna nacionalna določba lahko imela na pirotehnične izdelke, ki še niso bili predmet ugotavljanja skladnosti v skladu z Direktivo.

22.

Tretjič, Direktiva 2007/23 je bila s 1. julijem 2015 razveljavljena z Direktivo 2013/29/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. junija 2013 o harmonizaciji zakonodaj držav članic v zvezi z dostopnostjo pirotehničnih izdelkov na trgu. ( 8 ) Vendar, kot je pravilno opozorila Zvezna republika Nemčija, ta postopek zadeva samo domnevno kršitev Direktive 2007/23, zato ne vpliva na položaj v okviru Direktive 2013/29.

23.

Kot je razvidno iz zgornjih treh točk in glede na način, kako je Komisija zastopala to tožbo na Sodišču, je veliko odvisno od razlage konkretnega izraza „dajanje v promet“ iz člena 6(1) Direktive 2007/23.

24.

Komisija v tožbi v zvezi s prvo trditvijo (postopek priglasitve iz člena 6(4) 1.SprengV) in drugo trditvijo (pristojnost urada BAM, da pregleda ter po potrebi spremeni in dopolni navodila za uporabo v skladu s členom 6(4), peti stavek, 1.SprengV) navaja, da nemške določbe, obravnavane v tej zadevi, veljajo za pirotehnične izdelke, ki so že bili predmet ugotavljanja skladnosti v skladu z določbami Direktive 2007/23. Po mnenju Komisije je to v nasprotju s členom 6(1) Direktive 2007/23, ker ovira prosti pretok pirotehničnih izdelkov, ki že izpolnjujejo zahteve Direktive.

25.

Zvezna republika Nemčija ugovarja zahtevam Komisije. Trdi, da se člen 6(1) Direktive 2007/23 nanaša samo na „dajanje v promet“, kot se razume v skladu z opredelitvijo iz člena 2(2) navedene direktive, ki govori o „prvem ponujanju“ na trgu EU. Po mnenju Nemčije to pomeni, da se člen 6(1) preneha uporabljati, ko je pirotehnični izdelek že na voljo na trgu EU. Verjetno bi lahko za morebitno nadaljnje oviranje prostega pretoka veljale splošne določbe Pogodbe o prostem pretoku blaga. Ker pa je Komisija tožbo utemeljila izključno na členu 6(1) Direktive 2007/23, preučitev morebitne kršitve člena 34 PDEU ne spada v okvir tega postopka.

26.

Po mojem mnenju so v središču obravnavane zadeve zakonske obveznosti držav članic v skladu s členom 6(1) Direktive 2007/23. Zamislimo si lahko dva pristopa k njegovi razlagi: (a) jezikovnega ali (b) teleološkega. Preučil bom vsakega posebej.

27.

Člen 6(1) Direktive 2007/23 določa, da „[d]ržave članice ne prepovedujejo, omejujejo ali ovirajo dajanja v promet pirotehničnih izdelkov, ki so skladni z zahtevami te direktive“. ( 9 ) Za namene Direktive je pomen izraza „dajanje na trg“ jasno in izrecno opredeljen v členu 2(2) Direktive/2007/23. Tako Direktiva določa zakonodajno opredelitev izraza „dajanje v promet“, ki pomeni „prvo ponujanje posameznega izdelka na trgu Skupnosti, v namene distribucije in/ali uporabe, za plačilo ali brezplačno“. ( 10 )

28.

Navedena opredelitev in zlasti omemba „prvega“ ponujanja ima v različnih jezikovnih različicah Direktive enako vsebino. ( 11 ) Zaradi besedilne razlage, vključno z njeno primerjalno jezikovno besedilno razsežnostjo, torej ni mogoče dvomiti o področju uporabe navedene določbe. ( 12 )

29.

Kljub uporabljeni ubeseditvi bi lahko z več argumenti podprli mnenje, da bi moral koncept „dajanja na trg“ iz člena 6(1) Direktive 2007/23 kljub svojemu besedilu vključevati ne samo „prvo“ ponujanje na trgu EU, temveč tudi vsako naslednje ponujanje na trgih držav članic, kot trdi Komisija.

30.

Prvič, predpostavlja se lahko, da je bil člen 6 mišljen kot klavzula o prostem pretoku, kot je očitno že iz njegovega naslova. Drugič, cilj Direktive 2007/23 je spodbujanje prostega pretoka pirotehničnih izdelkov, kot izhaja iz člena 1 ter uvodnih izjav 2, 13 in 19 Direktive. Tretjič, struktura in sistem Direktive 2007/23/ES verjetno ustrezata strukturi in sistemu uskladitvene direktive v skladu z načeli iz Resolucije Sveta z dne 7. maja 1985 o novem pristopu k tehničnemu usklajevanju in standardom, ( 13 ) v središču katere je načelo prostega pretoka blaga.

31.

Skratka, bistvo obravnavane zadeve je: za standarde zakonodaje EU izredno jasno besedilo določbe zakonodaje EU določa X. Komisija pride na Sodišče in zahteva, naj to ugotovi, da je Zvezna republika Nemčija kršila svojo obveznost iz Pogodbe, ker te določbe ni razložila glede na njeno jasno besedilo, temveč domnevno glede na celoten duh Direktive, tako da pomeni Y (ali bolj X in Y in morda celo Z), in svoje nacionalne zakonodaje ni ustrezno prilagodila.

32.

Iz več razlogov, ki jih podajam v preostanku tega poglavja, menim, da bi bila taka ugotovitev vsaj izredno problematična. Tožbo Komisije bi bilo treba zavrniti. Za to obstajajo trije razlogi: omejitve razlage pravnih pravil, delitev oblasti ter načeli zakonitosti in pravne varnosti.

33.

Prvič, razlaga pravnih pravil je omejena, kar pa za pripravo zakonodaje ne velja. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je pri razlagi določbe prava EU seveda treba upoštevati ne le njeno besedilo, temveč tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je ta določba. ( 14 ) Poleg tega je treba dati prednost razlagi, ki ohrani polni učinek določbe prava EU, če jo je mogoče razlagati na več načinov. ( 15 ) Naravno je torej, da so cilji in splošni okvir instrumenta sekundarne zakonodaje pomembni za opredelitev pomena in obsega pojmov, ki v pravu EU niso opredeljeni. ( 16 )

34.

Vendar za standardne izjave glede pristopa Sodišča k razlagi pravnih pravil obstaja pogoj: samo besedilo določbe mora biti odprto za različne razlage, pri čemer mora obstajati določena stopnja dvoumnosti in nejasnosti.

35.

Dvoumnost pri razlagi seveda ni bipolarna. Določba ni ali povsem jasna ali povsem nejasna: gre za lestvico. Stopnje dvoumnosti so različne. Ravno pri taki lestvici dvoumnosti se tradicionalne metode razlage (besedilo, kontekst, namen) medsebojno dopolnjujejo. Več je besedilne dvoumnosti, bolj se je treba zanašati na kontekst in/ali namen. In obratno, natančnejše in jasnejše besedilo na splošno potrebuje manj konteksta in namena.

36.

V obravnavani zadevi člen 2(2) Direktive 2007/23 vsebuje natančno in nedvoumno zakonsko opredelitev pojma „dajanje v promet“: to je „prvo ponujanje na trgu Skupnosti“. Enako velja, kot že navedeno, za druge jezikovne različice člena 2(2) Direktive. O pomenu navedene določbe torej ni veliko dvoma, ki bi ga bilo treba razrešiti glede na kontekst in/ali namen te določbe.

37.

Naslednji elementi navedene opredelitve, ki se nanašajo na namen „dajanja v promet“, in izjema za pirotehnične izdelke, izdelane za lastno uporabo, ne spremenijo dejstva, da se člen 2(2) Direktive 2007/23 nanaša na določen dogodek, ki ustreza trenutku, ko je proizvod prvič ponujen na trgu EU, ( 17 ) kot potrjuje uvodna izjava 8 Direktive.

38.

Tako Sodišče glede na lastno sodno prakso kljub jasnemu in natančnemu besedilu določbe zakonodajnega akta EU ne more podati razlage „z namenom poprave teh določb in s tem razširiti obveznosti držav članic, ki iz njih izhajajo“ ( 18 ). Zatekanje k razlagi „ob upoštevanju konteksta“ sporne določbe je omejeno, kadar je besedilo določbe samo nedvoumno. ( 19 ) Drugače povedano, jasno besedilo določbe je zunanja meja vsakega poskusa razlage, ki jo je postavilo Sodišče s prepovedjo razlage „contra legem“. ( 20 )

39.

Te meje razlage so tesno povezane z drugim zgoraj navedenim elementom, in sicer delitvijo oblasti (oziroma v okviru Evropske unije institucionalnim ravnovesjem). Sodišče je ugotovilo, da „ni upravičeno prevzeti vloge zakonodajalca Skupnosti in razlagati določbe v nasprotju z izrecnim besedilom“, pri čemer je poudarilo, da „je Komisija pristojna za to, da poda predloge za ustrezne zakonodajne spremembe za ta namen“ ( 21 ).

40.

Tretjič, glede načel zakonitosti in pravne varnosti je ustaljena sodna praksa, da morajo pravila EU omogočati zadevnim osebam, da natančno poznajo obseg obveznosti, ki so jim naložene. ( 22 ) V skladu z načelom pravne varnosti mora biti zakonodaja EU nedvoumna in njena uporaba predvidljiva, ( 23 ) kar med drugim zahteva, „da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke“ ( 24 ).

41.

Seveda priznam, da država članica ni posameznik, se pravi fizična ali (zasebna) pravna oseba. Zato se zavedam, da merila iz sodne prakse Sodišča v zvezi s pravno varnostjo posameznikov niso povsem prenosljiva v postopke za ugotavljanje kršitev, ki se nanašajo na države članice. ( 25 )

42.

Ali po drugi strani dejstvo, da so postopki za ugotavljanje kršitev po naravi „institucionalni“ spori, ki vključuje le Komisijo in/ali države članice, pomeni, da se ne uporabljajo niti „preostali“ elementi pravne varnosti in zakonitosti? ( 26 ) Ali se ne bi morala zahteva, da se lahko komu kaj očita (v ugotovitvi v skladu s členom 258 PDEU) in morda pozneje sprejmejo sankcije (na podlagi člena 260 PDEU) samo na podlagi jasno navedene zakonske obveznosti, uporabljati na splošno za vsako izvajanje javne oblasti, vsekakor v Uniji, ki temelji na vladavini prava? ( 27 )

43.

V tej zadevi je bilo veliko povedanega o okviru, v katerem je bila sprejeta Direktiva 2007/23, predvsem zato, da bi razlaga prevladala nad jasnim besedilom člena 6(1). Vendar kontekstualne trditve in analogije z različnimi drugimi pravnimi instrumenti EU zameglijo pomen člena 6(1) in ne zagotovijo nobene zanesljive razlage.

44.

Kot je priznal sam evropski zakonodajalec, pojmi in opredelitve, uporabljeni v uskladitveni zakonodaji o prostem pretoku blaga, ob pripravi in sprejetju Direktive 2007/23 niso bili rabljeni dosledno. V poznejšem Sklepu št. 768/2008/ES ( 28 ) je bilo to dejansko izrecno obravnavano, in sicer z besedami, da je „[v] preteklosti […] zakonodaja o prostem pretoku blaga uporabljala sklop izrazov, ki deloma niso bili opredeljeni, zato so potrebne smernice za obrazložitev in razlago. Kjer so pravne določitve bile uvedene, se do neke mere razlikujejo glede besedila in včasih pomena, kar povzroča težave pri njihovi razlagi in pravilnem izvajanju.“ ( 29 ) Za ureditev razmer so bile v navedenem sklepu določene nove opredelitve temeljnih pojmov, ki se od takrat vključujejo v poznejše instrumente sekundarne zakonodaje, med katere spada tudi nova Direktiva 2013/29/EU. ( 30 )

45.

Nova terminologija in opredelitve v Direktivi 2013/29 zlasti vplivajo na izraz „dajanje v promet“ in tudi uvajajo nov pojem „omogočanje dostopnosti na trgu“. ( 31 ) Glede na pomembne spremembe terminologije, uvedene za prilagoditev sekundarne zakonodaje novemu terminološkemu okviru iz Sklepa 768/2008/ES, ni mogoče podpreti trditve Komisije, da opredelitve in obveznosti iz klavzule o prostem pretoku iz Direktive 2007/23 ustrezajo tistim iz Direktive 2013/29.

46.

Novo terminologijo, sprejeto s poznejšim instrumentom, je težko uporabiti za razlago prejšnjega instrumenta, ki jasno uporablja drugačno terminologijo. ( 32 ) Dejansko bi lahko prepričljivo sklepali nasprotno kot Komisija: dejstvo, da nova Direktiva 2013/29 uporablja drugačno, verjetno ustreznejšo terminologijo kot njena predhodnica, Direktiva 2007/23, bi lahko pomenilo tudi, da je priznano, da sta njuni terminologiji različni in da je terminologija v poznejšem instrumentu namenoma popravljena. Naravnost povedano: če je bilo področje uporabe prejšnje določbe tako očitno in jasno, zakaj bi to določbo preoblikovali?

47.

Poleg tega druge določbe Direktive 2007/23 kažejo, da obstaja razlika med „dajanjem v promet“, razumljenim kot prvo ponujanje na trgu EU, in poznejšim prostim pretokom pirotehničnih izdelkov. Člen 14 Direktive 2007/23 (ki se nanaša na nadzor na trgu) na primer določa različne mehanizme nadzora za izdelke, ki bodo dani v promet, in za tiste, ki so že na trgu.

48.

Zaradi neskladnosti terminologije in ob upoštevanju posebnosti panoge, za katero velja Direktiva 2007/23, je težko kar koli sklepati iz analogij z drugimi uskladitvenimi direktivami v drugih panogah in sodno prakso Sodišča, ki jih razlaga.

49.

Prvič, več sodb Sodišča, ki jih navaja Komisija v podporo svoji tožbi, se nanaša na določbe Pogodbe o prostem pretoku blaga. ( 33 ) Sodne prakse Sodišča v navedenih zadevah torej ni mogoče kot take prenesti na razlago določbe sekundarne zakonodaje, obravnavane v tej zadevi. Nadaljnja sodna praksa, ki jo navaja Komisija, ter druge zadeve v zvezi s klavzulami o prostem pretoku iz uskladitvenih direktiv se nanašajo na instrumente, ki ne vsebujejo posebne opredelitve pojma „dajanje v promet“ ali vsebujejo klavzule o prostem pretoku, oblikovane širše, tako da izrecno vključujejo „prosti pretok“, dajanje v promet na ozemlju držav članic ali faze po „dajanju v promet“ – „dajanje v obratovanje“ ali „uporabo“. ( 34 )

50.

Drugič, člen 6(1) je del Direktive 2007/23. Zadevna direktiva se nanaša na pirotehnične izdelke, ki so sami po sebi nevarni. Zaradi skrbi za javni red, varnost ali zaščito in varstvo okolja v tej občutljivi panogi so države članice ohranile pomembne pristojnosti, kot priznava Komisija. To je izraženo v razdelitvi pristojnosti v členu 6(2) navedene direktive, ki državam članicam dovoljuje, da prepovedo ali omejijo prodajo, uporabo in posedovanje nekaterih kategorij pirotehničnih izdelkov. ( 35 )

51.

Iz vseh zgornjih razlogov menim, da Zvezni republiki Nemčiji ni mogoče očitati, da je prilagodila in ohranila v veljavi nacionalna pravila, ki so v skladu z jasnim besedilom člena 6(1) Direktive 2007/23, čeprav je lahko to domnevno v nasprotju s splošnim duhom in namenom Direktive. ( 36 )

52.

Tožba Komisije v obravnavani zadevi temelji izključno na uporabi člena 6(4) 1.SprengV za pirotehnične izdelke, ki so že bili predmet ugotavljanja skladnosti in torej že dani v promet. Glede na to dejstvo in glede na predhodno razpravo o področju uporabe člena 6(1) Direktive 2007/23 menim, da ni ustrezno ugotoviti, da nemška obveznost priglasitve in pristojnost urada BAM, da pregleda in spremeni navodila za uporabo, prepoveduje, omejuje ali ovira dajanje pirotehničnih izdelkov v promet v smislu člena 6(1) Direktive.

53.

Zato predlagam, naj se tožba Komisije zavrne.

54.

Vendar je treba dodati tri točke, v katerih se deloma upoštevajo zgornje uvodne opombe iz poglavja V.A.1 teh sklepnih predlogov. Prvič, splošna prepoved omejevanja ali oviranja prostega pretoka blaga obstaja v vsakem primeru na podlagi člena 34 PDEU, ki prepoveduje ne samo količinsko omejevanje uvoza in vse ukrepe z enakim učinkom, temveč tudi zahteva medsebojno priznavanje proizvodov, zakonito proizvedenih in trženih v drugih državah članicah. ( 37 ) Drugič, Direktiva 2007/23 domnevno vsebuje več drugih vsebinskih določb, namenjenih varstvu prostega pretoka. ( 38 ) Vendar se Komisija sklicuje izključno na člen 6(1) Direktive in v predlogih tožbe ne omenja nobenih drugih vsebinskih določb Direktive 2007/23 ali določb Pogodbe. Tretjič, v posebnem okviru postopka za ugotavljanje kršitve Sodišče ne more – ne da bi odločilo ultra petita ( 39 ) – preoblikovati trditev, ki so mu predložene, kot je to včasih mogoče pri sprejetju predhodne odločbe.

55.

Iz razlogov, navedenih v prejšnjem poglavju teh sklepnih predlogov, menim, da bi bilo treba to tožbo zavrniti. Če bi se pa Sodišče odločilo, da ne sprejme zgornjega razlogovanja, v tem poglavju podajam jedrnat oris druge možnosti, s čimer izpolnjujem ustavno vlogo generalnega pravobranilca in v celoti pomagam Sodišču (člen 252 PDEU).

56.

Vendar je treba že na začetku poudariti, da bi bilo vse spodnje upoštevno samo, če bi bil izraz „prvo dajanje v promet na trg (EU)“, jasno naveden v členu 6(1) in 2(2) Direktive 2007/23/ES, dejansko preoblikovan v „prosti pretok“.

57.

Komisija trdi, da postopek priglasitve iz člena 6(4) 1.SprengV (ki se uporablja še naprej kljub odstopanju z dne 11. marca 2014, s katerim se odpravlja obveznost vključitve identifikacijske številke v navodila za uporabo) krši člen 6(1) Direktive. Ta postopek se uporabi, preden pirotehnični izdelki dobijo dostop do nemškega trga. Po mnenju Komisije to pomeni dodatno finančno in administrativno breme, ki brez pravila de minimis presega zahteve Direktive 2007/23 in tako pomeni oviro za prosti pretok pirotehničnih izdelkov, ki že izpolnjujejo zahteve navedene direktive.

58.

Zvezna republika Nemčija se brani s trditvijo, da postopek priglasitve ne pomeni kršitve člena 6(1) Direktive, ker se uporablja po tem, ko so pirotehnični izdelki že ponujeni na nemškem trgu. Torej ne pomeni dvojnega ugotavljanja skladnosti zadevnih izdelkov. Oziroma, Nemčija trdi, da je postopek priglasitve ukrep za pripravo nadzora na trgu, katerega namen je olajšati sledljivost pirotehničnih izdelkov. Poleg tega je mogoče postopek priglasitve šteti tudi za ukrep za pripravo nadzora nad uporabniki, ker lahko urad BAM s tem pregleduje in spreminja navodila za uporabo pirotehničnih izdelkov za zagotovitev njihove pravilne in varne uporabe.

59.

Če bi člen 6(1) Direktive 2007/23/ES vključeval „prosti pretok“ in ne samo prvega „dajanje v promet“, bi po mojem mnenju postopek priglasitve iz člena 6(4) 1.SprengV pomenil omejevanje prostega pretoka.

60.

Postopek iz člena 6(4) 1.SprengV vsebuje dodatne formalnosti poleg tistih iz Direktive 2007/23, saj proizvajalcem in uvoznikom nalaga obveznost priglasitve pirotehničnih izdelkov uradu BAM pred njihovo prvo uporabo na nemškem ozemlju. Za izvršitev postopka priglasitve in za plačilo upravne takse urad BAM uvozniku/proizvajalcu dodeli identifikacijsko številko. Kot je na obravnavi pojasnila Zvezna republika Nemčija, pomeni neizpolnitev te obveznosti kršitev, zaradi katere se lahko naložijo kazni. Komisija trdi, da se ta postopek uporablja tudi za proizvode, ki že imajo oznako CE in se že tržijo v drugih državah članicah.

61.

Strinjam se z Zvezno republiko Nemčijo, da postopek priglasitve ne pomeni ponovitve ugotavljanja skladnosti iz Direktive. Vendar ne morem sprejeti trditve, da obravnavana nacionalna ureditev ne ovira dostopa do nemškega trga. Čeprav postopek priglasitve ne pomeni formalnega pogoja za dajanje pirotehničnih izdelkov v promet, pomeni oviro za prosti pretok. Nalaga formalnosti pri uvozu pirotehničnih izdelkov, ki se zakonito proizvajajo in tržijo v drugih državah članicah, in torej lahko pomeni oviro za dostop na nemški trg.

62.

Poleg tega tudi podredne trditve Zvezne republike Nemčije, da je postopek priglasitve mehanizem za pripravo nadzora na trgu in naj bi bil torej zajet s členom 14 Direktive 2007/23, ni mogoče sprejeti.

63.

Prvič, člen 14(4) temelji na domnevi o skladnosti. Zato so dejavnosti nadzora na trgu glede pirotehničnih izdelkov, ki že imajo oznako CE, omejene na preglede pirotehničnih izdelkov in njihove dokumentacije. Ne morejo biti razumljene kot dovoljenje za sistematično nadzorovanje vseh pirotehničnih izdelkov, ki vstopajo na trg države članice. ( 40 )

64.

Poleg tega je Zvezna republika Nemčija na obravnavi pojasnila, da nadzor na trgu ni v pristojnosti urada BAM, temveč nemških zveznih dežel (Länder) in njihovih ustreznih organov. Zaradi tega dejstva je postopek priglasitve še težje vključiti v okvir člena 14 Direktive 2007/23 in ga uvrstiti med mehanizme nadzora na trgu.

65.

Drugič, glede na trditev Zvezne republike Nemčije v zvezi s ciljem, da se omogoči sledenje pirotehničnih izdelkov, je res, da so bili izvedbeni ukrepi, predvideni v členu 18(2)(a) Direktive 2007/23 v zvezi s „sestavo sistema za sledenje“, ( 41 ) dejansko sprejeti šele z Direktivo 2014/58/EU. ( 42 ) Torej ob koncu obdobja, navedenega v obrazloženem mnenju Komisije, niso veljali. Vendar ne glede na zamudo pri sprejetju takih izvedbenih ukrepov ostaja dejstvo, da je v Direktivi predvideno sprejetje sistema registracije za celotno EU. Težko bi šteli, da so s členom 18(2)(a) Direktive države članice pooblaščene, da v obdobju pred sprejetjem izvedbenih ukrepov vzpostavijo lasten nacionalni sistem registracije, ki se uporablja za proizvode, ki so že bili predmet ugotavljanja skladnosti.

66.

Ne prepričajo me niti podredne trditve Zvezne republike Nemčije, da je priglasitveni postopek ukrep za pripravo nadzora nad uporabniki, za katere velja izjema iz člena 6(2) Direktive 2007/23.

67.

Prvič, kot je priznala sama Zvezna republika Nemčija, sporni nacionalni ukrepi ne omejujejo ali prepovedujejo posedovanja, uporabe in/ali prodaje.

68.

Drugič, izjema iz člena 6(2) Direktive 2007/23 se uporablja samo za določene kategorije pirotehničnih izdelkov. Ne da bi začeli razpravo o pravilni nacionalni pravni podlagi za člen 6(4) 1.SprengV, ( 43 ) je dovolj reči, da je sporna nacionalna določba oblikovana na splošno, brez razlikovanja med različnimi kategorijami pirotehničnih izdelkov. ( 44 ) To je že samo po sebi problematično glede na jasno besedilo člena 6(2) Direktive 2007/23.

69.

Sodišče je nedavno res presodilo, ( 45 ) da nacionalne zakonodaje, ki zahteva, da uvoznik registrira kemične izdelke pri pristojnem nacionalnem organu, kadar za uvoznika že obstaja obveznost v skladu z Uredbo REACH ( 46 ), da iste proizvode registrira pri Evropski agenciji za kemikalije, ta uredba pod nekaterimi pogoji ne izključuje. Vendar po mojem mnenju razlogovanja iz navedene sodbe ni mogoče prenesti v okvir Direktive 2007/23. Prvič, instrumenta zakonodaje EU imata različne cilje in različno strukturo. Drugič, kar je še pomembneje, razlogovanje Sodišča v navedeni sodbi je dalo velik pomen členu 128(2) Uredbe REACH, v katerem so nekateri elementi „dajanja v promet“ neusklajeni. ( 47 ) Zelo drugače je v obravnavanem okviru, ko se člen 6(2) ne uporablja ob domnevi, da so nekateri primeri „dajanja v promet“ v Direktivi 2007/23 neusklajeni. Namesto tega lahko države članice v skladu s členom 6(2) iz posebnih razlogov samo omejijo uporabo, posedovanje ali prodajo nekaterih kategorij pirotehničnih izdelkov.

70.

Komisija trdi, da se pristojnost urada BAM, ki jo ima na podlagi petega stavka člena 6(4) 1.SprengV, ki temu organu dovoljuje, da dopolni in spremeni navodila za uporabo pirotehničnih izdelkov, izvaja ne glede na dejstvo, da so lahko ti izdelki že bili predmet ugotavljanja skladnosti. Ta praksa je torej v nasprotju s členom 6(1) Direktive 2007/23. Komisija priznava, da člen 6(2) Direktive 2007/23 prepušča pomembne pristojnosti v zvezi s posedovanjem, uporabo in/ali prodajo nekaterih kategorij pirotehničnih izdelkov državam članicam. Vendar pristojnost za spreminjanje navodil za uporabo ni ukrep, ki bi prepovedoval ali omejeval posedovanje, uporabo in/ali prodajo pirotehničnih izdelkov. Poleg tega domneva o skladnosti pirotehničnih izdelkov z oznako CE velja tudi za njihova navodila za uporabo.

71.

Zvezna republika Nemčija trdi, da Direktiva 2007/23 in zlasti oddelek 3(h) Priloge I ne zagotavljata celovitega preverjanja navodila za uporabo. Trdi, da ugotavljanje skladnosti, izvedeno v skladu z Direktivo 2007/23, ne more vključevati preverjanja jezika navodil za uporabo, saj v fazi tega ugotavljanja ni mogoče predvideti, v kateri državi članici bodo ti pirotehnični izdelki prodani ali trženi. Poleg tega lahko države članice spreminjajo starostne omejitve in najmanjše varnostne razdalje. Organi, pri katerih je treba opraviti priglasitev v skladu z Direktivo, bi torej očitno imeli velike težave pri izvajanju ustreznega preverjanja teh zahtev. Podredno, Zvezna republika Nemčija trdi, da so pristojnosti urada BAM namenjene nadzoru na trgu oziroma za zaščito uporabnikov v skladu s členom 14 in členom 6(2) Direktive 2007/23.

72.

Trditve Zvezne republike Nemčije me ne prepričajo.

73.

Prvič, kot pravilno opozarja Komisija, so bistvene varnostne zahteve, ki jih mora izpolnjevati proizvajalec (in uvoznik, če je to ustrezno), določene v Prilogi I k Direktivi 2007/23. Ko pirotehnični izdelek navedene zahteve izpolnjuje, države članice v skladu s členom 6(1) ne prepovedo, omejijo ali ovirajo njegovega dajanja v promet (če se to razume, kot da vključuje prosti pretok pirotehničnih izdelkov med državami članicami).

74.

Oddelek 3(h) Priloge I k Direktivi 2007/23 med podatke in lastnosti, ki jih mora priglašeni organ upoštevati ali preskusiti, vključuje „ustrezna navodila in, če je potrebno, oznake v zvezi z varnim ravnanjem, skladiščenjem, uporabo (vključno z varnostnimi razdaljami) in odlaganjem v uradnem jeziku ali jezikih sprejemne države članice“.

75.

Zato Zvezna republika Nemčija ne more trditi, da je namen obravnavane nacionalne določbe zagotoviti, da so navodila za uporabo ustrezno oblikovana v nemščini in da so ustrezno upoštevane posebne varnostne razdalje, predpisane v Nemčiji. Oddelek 3(h) Priloge I k Direktivi 2007/23 se izrecno nanaša na ustrezna navodila, in če je potrebno, oznake v zvezi z varnim ravnanjem, skladiščenjem in uporabo, vključno z varnostnimi razdaljami, v uradnem jeziku sprejemne države članice, ki so med bistvenimi varnostnimi zahtevami. Enako in v nasprotju s trditvami Zvezne republike Nemčije se bistvene varnostne zahteve iz Priloge I k Direktivi 2007/23 nanašajo tudi na vžigalne naprave. ( 48 )

76.

Drugič, dejstvo, da lahko države članice v skladu s členom 7(2) Direktive 2007/23 zvišajo starostne meje iz člena 7(1), ne vodi do drugačnega sklepa. V skladu s členom 12(2) Direktive označevanje pirotehničnih izdelkov med drugim vključuje najnižje dovoljene starosti, kot so določene v skladu s členom 7(1) in (2). Poleg tega, kot trdi Komisija, je bil odobren usklajen evropski standard za minimalne zahteve glede označevanja. ( 49 )

77.

V zvezi s podrednimi trditvami Zvezne republike Nemčije, zgoraj navedeni razlogi v zvezi s postopkom priglasitve ( 50 ) v celoti veljajo za pristojnost urada BAM, da dopolni in spremeni navodila za uporabo. Ta pristojnost je neločljivo povezana s postopkom priglasitve, ki sam ni ne ukrep za zaščito uporabnikov iz člena 6(2) Direktive ne ukrep za pripravo nadzora na trgu, za katerega naj bi veljal člen 14 Direktive.

78.

Nazadnje je treba omeniti, da države članice ne morejo enostransko sprejemati korektivnih ukrepov kot odziv na morebitne pomanjkljivosti pri uporabi zakonodaje EU v drugih državah članicah. Zavezane so ukrepanju v okviru postopkov in pravnih sredstev, določenih v Pogodbi. ( 51 )

79.

Po drugi strani sistem Direktive in domneva o skladnosti izdelkov z oznako CE državam članicam ne preprečujeta, da bi ukrepale v primeru nevarnosti. ( 52 ) Nasprotno: Direktiva 2007/23 določa pravila, da bi se dosegel prosti pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu ob hkratnem zagotavljanju visoke ravni zaščite zdravja ljudi in javne varnosti ter varnosti in varstva potrošnikov. Ob upoštevanju navedenih ciljev člen 14 Direktive 2007/23 določa pogoje, pod katerimi lahko država članica izvaja nadzor na trgu. Natančneje, člen 14(6) dovoljuje državam članicam, da sprejmejo vse potrebne ukrepe za umik proizvodov z oznako CE, ki lahko ogrozijo zdravje in varnost oseb.

80.

V okviru nadzora na trgu lahko države članice poleg tega nadzorujejo izpolnjevanje obveznosti, naloženih distributerjem pirotehničnih izdelkov. V skladu s členom 4(3) Direktive 2007/23 distributerji preverijo, da ima pirotehnični izdelek zahtevane oznake skladnosti in da mu je priložena potrebna dokumentacija. ( 53 ) Poleg tega člen 20 Direktive določa, da države članice določijo pravila o kaznih za kršitev določb nacionalne zakonodaje o izvajanju direktive. Nazadnje, Uredba (EU) št. 1025/2012 ( 54 ) določa postopek nasprotovanja zoper sprejete harmonizirane standarde, če države članice menijo, da ti standardi ne izpolnjujejo v celoti ciljev direktive.

81.

Naj sklenem, da ni sporno, da imajo v občutljivem okviru pirotehničnih izdelkov države članice pravico do pregledovanja in inšpekcije, kot se izrecno priznavava v sami Direktivi 2007/23. Vprašanje torej ni, ali se lahko opravlja inšpekcija, temveč kako se lahko opravlja. V tem okviru ni verjetno, da bi bili ex ante splošni sistemi priglasitve, ki se uporabljajo za vse proizvode, tudi tiste, ki so jih organi drugih držav članic že odobrili, združljivi s sistemom, ki temelji na prostem pretoku in medsebojnem priznavanju.

82.

Predlagam, naj se tožba zavrne. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča bi torej moralo biti Komisiji naloženo plačilo stroškov.

83.

Zato Sodišču predlagam, naj: