I – Uvod

II – Okvir predloga za izdajo mnenja

III – Postopek pred Sodiščem

IV – Dopustnost

A – Opredelitev listin, ki so predmet predloga za izdajo mnenja

B – Stranke zadevnih mednarodnih sporazumov

C – Stanje zadevnih mednarodnih sporazumov

V – Vsebina

A – Uvodne ugotovitve

B – Merila za razmejitev izključne zunanje pristojnosti Unije, izhajajoča iz sodne prakse pred Pogodbo DEU

C – Ohranitev upoštevnosti teh načel, izhajajočih iz sodne prakse, po začetku veljavnosti Pogodbe DEU

D – Uporaba meril, ki se nanašajo na vpliv na skupna pravila, v obravnavani zadevi

1. Značilnosti zadevnih mednarodnih sporazumov

2. Obstoj skupnih pravil na področju, ki je zajeto s temi mednarodnimi sporazumi

3. Nevarnost vpliva zadevnih mednarodnih sporazumov na ta skupna pravila

VI – Predlog

1.

Predmet tega stališča je predlog za izdajo mnenja, ki ga je pri Sodišču vložila Evropska komisija na podlagi člena 218(11) PDEU. ( 2 ) V tej zadevi je Sodišču postavljeno vprašanje, ali je sprejetje pristopa tretje države k Haaški konvenciji z dne 25. oktobra 1980 o civilnopravnih vidikih mednarodne ugrabitve otrok (v nadaljevanju: Haaška konvencija iz leta 1980) ( 3 ) v izključni pristojnosti Evropske unije. Vprašanje se poraja zlasti ob upoštevanju sprememb, uvedenih z Lizbonsko pogodbo glede delitve pristojnosti med Unijo in njenimi državami članicami, ki jo mora razjasniti Sodišče.

2.

V uvodu je treba pojasniti, da je vsaka država članica Unije pogodbenica Haaške konvencije iz leta 1980, Unija kot taka pa ne, ker ta konvencija ne dovoljuje pristopa mednarodnih organizacij. Vendar je Komisija menila, da možnost sprejetja tretjih držav, ki so pristopile k tej konvenciji, kot je določena v njenem členu 38, spada v izključno zunanjo pristojnost Unije in da je torej potrebno, da države članice to sprejetje potrdijo hkrati in v interesu Unije, ne pa posamično in v lastnem imenu. Predloge sklepov Sveta, ki jih je Komisija predstavila v tem smislu, je zavrnila velika večina držav članic, pri čemer je treba opozoriti, da je večina od njih že sprejela pristop vsaj ene od teh tretjih držav.

3.

Komisija ob podpori Evropskega parlamenta v utemeljitev svojega pristopa, ki mu nasprotujejo tako Svet Evropske unije kot skoraj vse države članice, ki so predložile stališča v obravnavani zadevi, ( 4 ) trdi, da je v igri sklenitev mednarodnega sporazuma, ki lahko vpliva na skupna pravila prava Unije ali spremeni njihovo področje uporabe v smislu člena 3(2) PDEU.

4.

Natančneje, obstajala naj bi nevarnost konkuriranja ali celo kolizije z Uredbo Sveta (ES) št. 2201/2003 z dne 27. novembra 2003 o pristojnosti in priznavanju ter izvrševanju sodnih odločb v zakonskih sporih in sporih v zvezi s starševsko odgovornostjo ter o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1347/2000 ( 5 ) (v nadaljevanju: Uredba Bruselj IIa). Materialno področje uporabe te uredbe namreč delno sovpada s področjem uporabe Haaške konvencije iz leta 1980, saj prav tako vsebuje določbe o mednarodnih ugrabitvah otrok, od katerih nekatere napotujejo na navedeno konvencijo. Glede tega se postavlja vprašanje, ali so merila za presojo nevarnosti vplivanja mednarodnega sporazuma na skupna pravila, ki jih je opredelilo Sodišče v sodni praksi pred začetkom veljavnosti Pogodbe DEU, v obravnavani zadevi še upoštevna.

5.

Vsekakor bo moralo Sodišče, preden ugotovi, ali je zunanja pristojnost Unije za sprejetje pristopa tretje države k navedeni konvenciji izključna ali deljena, preučiti, ali je ta predlog za izdajo mnenja dopusten, glede česar obstajajo resni dvomi.

6.

Na podlagi tega bo treba najprej preveriti, ali listine, ki so predmet predloga za izdajo mnenja, res pomenijo „sporazume“, na katere se nanaša člen 218(11) PDEU, glede na to da so te listine netipične tako po svoji naravi kot po pogodbenicah, saj gre za niz izjav o sprejetju pristopa tretjih držav k navedeni konvenciji, ki so jih dale države članice, ne pa sama Unija. V primeru pritrdilnega odgovora bo treba ob upoštevanju zgoraj navedenega dejanskega okvira v nadaljevanju ugotoviti, ali so zadevni sporazumi še vedno „predvideni“ v smislu te določbe in torej ali lahko Sodišče izda koristno mnenje.

7.

Cilj Haaške konvencije iz leta 1980, ki je začela veljati 1. decembra 1983, je v skladu z njenim členom 1 „zagotoviti čimprejšnjo vrnitev otrok, ki so bili nezakonito odpeljani ali zadržani v kakšni pogodbenici“ in „zagotoviti, da se pravice do skrbi za otroka in osebnih stikov z njim po zakonu ene izmed pogodbenic dejansko spoštujejo v drugi pogodbenici“.

8.

Med letoma 2007 in 2011 je osem držav, ki niso članice Unije, in sicer Republika Armenija, Republika Albanija, Republika Sejšeli, Kraljevina Maroko, Gabonska republika, Republika Singapur, Kneževina Andora in Ruska federacija, zaporedno deponiralo listine o pristopu k navedeni konvenciji. ( 6 )

9.

Vsako državo, ki pristopi k Haaški konvenciji iz leta 1980 v skladu s pravili, določenimi v prvem, drugem in tretjem odstavku njenega člena 38, ( 7 ) ta konvencija zavezuje. Vendar je iz četrtega in petega odstavka navedenega člena 38 razvidno, da se za pristop nove države uporablja postopek sprejetja, tako da pristop učinkuje samo med državo, ki pristopi, in pogodbenicami, ki so izjavile, da sprejemajo ta pristop. ( 8 )

10.

Čeprav so pogodbenice Haaške konvencije iz leta 1980 samo države članice, in ne Unija, je Komisija vseeno menila, da je vprašanje mednarodne ugrabitve otrok v izključni zunanji pristojnosti Unije zaradi sprejetja Uredbe Bruselj IIa in vključitve vsebine navedene konvencije v to uredbo. Zato je 21. decembra 2011 sprejela osem predlogov sklepov Sveta o izjavah držav članic glede sprejetja v interesu Unije pristopa vsake od teh osmih tretjih držav k tej konvenciji. ( 9 )

11.

Evropski parlament je te predloge sprejel z odobritvijo. ( 10 ) V Svetu pa so predstavniki večine držav članic tem predlogom nasprotovali. Trdili so, da Svet nima pravne obveznosti za njihovo sprejetje, ker po njihovem mnenju izjava o sprejetju pristopa tretje države članice k Haaški konvenciji iz leta 1980 ni v v izključni zunanji pristojnosti Unije, saj je ta konvencija predvsem instrument dvostranskega sodelovanja med pogodbenicami. ( 11 ) Svet torej zadevnih predlogov ni sprejel.

12.

Poleg tega je večina držav članic posamično podala izjave o sprejetju enega ali več zadevnih pristopov, za nekatere od njih veliko pred zgoraj omenjenimi predlogi Komisije. ( 12 )

13.

V teh okoliščinah je Komisija menila, da je treba Sodišču na podlagi člena 218(11) PDEU predložiti ta predlog za izdajo mnenja, ki ga je vložila 21. junija 2013, in postaviti to vprašanje:

„Ali je sprejetje pristopa tretje države k [Haaški konvenciji iz leta 1980] v izključni pristojnosti Unije?“

14.

Pisna stališča so predložili Komisija, Evropski parlament in Svet ter češka, nemška, estonska, irska, grška, španska, francoska, italijanska, ciprska, latvijska, litovska, avstrijska, poljska, portugalska, romunska, slovaška, finska in švedska vlada in vlada Združenega kraljestva.

15.

Sodišče je postavilo vprašanje glede vpliva posebnega položaja Kraljevine Danske na obravnavano zadevo, na katero je bilo treba odgovoriti pisno. ( 13 ) Nanj so odgovorili Komisija, Evropski parlament in Svet ter češka, danska, španska, francoska in poljska vlada.

16.

Na obravnavi, ki je potekala 1. aprila 2014, so ustna stališča podali predstavniki Komisije, Evropskega parlamenta in Sveta ter predstavniki češke, danske, nemške, grške, španske, francoske, italijanske, latvijske, poljske, romunske, finske in švedske vlade ter vlade Združenega kraljestva.

17.

Svet in enajst od držav članic, ki so predložile pisna stališča, ( 14 ) dvomijo o dopustnosti tega predloga za izdajo mnenja ali jo celo formalno izpodbijajo, Komisija in Evropski parlament pa menita nasprotno. Sam menim, da bi bilo treba ta predlog razglasiti zgolj za delno dopusten iz razlogov, ki jih bom navedel v nadaljevanju.

18.

V skladu z odstavkom 11 člena 218 PDEU lahko Komisija ( 15 ) pridobi mnenje Sodišča o vseh vprašanjih glede „združljivosti […] s Pogodbama“„predvidenega [mednarodnega ( 16 )] sporazuma“ in „[k]adar je mnenje Sodišča odklonilno, lahko predvideni sporazum začne veljati le, če se spremeni ali če se spremenita Pogodbi“.

19.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, katere vsebina je povzeta v členu 196(2) Poslovnika Sodišča, se mnenje lahko nanaša tako na vprašanje, ali je sklenitev takega sporazuma združljiva s temeljnimi pravili prava Unije, ( 17 ) kot tudi, kot v obravnavani zadevi, na vprašanje, ali ta osnutek spada v sfero pristojnosti Unije ( 18 ).

20.

Prvo vprašanje, ki se postavlja v obravnavani zadevi, je, ali se člen 218(11) PDEU uporablja za listine, kot so te, na katere se nanaša predlog za izdajo mnenja. ( 19 )

21.

Najprej je treba navesti, da se obravnavana zadeva nikakor ne nanaša na pogajanja o Haaški konvenciji kot taki ali na njeno sklenitev ali spremembo. Nanaša se samo na uporabo njenega člena 38 in na izvajanje upravičenja držav, ki so že pogodbenice Konvencije, iz tega člena, da bodisi sprejmejo svojo zavezo do novih držav, ki pristopijo, ali ne. Povedano drugače, vprašanje, ki ga je postavila Komisija, se v bistvu nanaša na delitev pristojnosti med Unijo in državami članicami ne za spremembo vsebinskega področja uporabe Haaške konvencije iz leta 1980, ampak zgolj za razširitev njenega ozemeljskega področja uporabe.

22.

Nemška vlada dopustnost tega predloga za izdajo mnenja prereka s trditvijo, da pojem sporazuma v skladu z dobesednim pomenom nujno zahteva soglasje izjavljenih volj. Trdi, da pristop tretje države k Haaški konvenciji iz leta 1980 na eni strani in izjava pogodbenice o sprejetju tega pristopa na drugi strani ne izpolnjujeta te zahteve, niti ob predpostavki, da se ta elementa obravnavata kot sestavna dela neločljive celote, ( 20 ) saj teh dejanj ni mogoče umeščati v pogodbeno razmerje, ki temelji na vzajemnosti. ( 21 )

23.

Menim, da je treba to trditev, ki je povsem teoretična, zavrniti. Iz sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da je to že od začetka ter ves čas široko in neformalistično pojmovalo vrsto mednarodnih sporazumov, ki so lahko predmet postopka za izdajo mnenja. ( 22 )

24.

Poleg tega v skladu s členom 15(a) Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb ( 23 ) (v nadaljevanju: Dunajska konvencija) država privolitev, da jo veže pogodba, lahko izrazi s pristopom, če to določa pogodba. To pa velja na podlagi Haaške konvencije iz leta 1980.

25.

Člen 38 Haaške konvencije iz leta 1980 res uvaja sistem izmenjave privolitev, ki učinkuje zgolj inter partes, saj je v skladu s to določbo pristop k navedeni konvenciji veljaven samo v odnosih med državo, ki pristopi, in pogodbenicami, ki izjavijo, da pristop sprejmejo. Ta poenostavljeni sistem se v tem razlikuje od običajnih načinov pristopa k večstranski konvenciji. Vendar je skladen z zahtevami Dunajske konvencije, zlasti iz člena 11. ( 24 )

26.

Posebnost Haaške konvencije iz leta 1980 je torej ta, da pristop ni večstranski, ker ga mora sprejeti vsaka od držav, ki so že pogodbenice, in ker so učinki tega morebitnega sprejetja omejeni na odnose med zadevnima državama. Dejansko ta poenostavljeni postopek sklenitve vsakega novega sporazuma o pristopu ustvarja sveženj dvostranskih odnosov mednarodnega prava, ki vsebinsko ustrezajo Haaški konvenciji iz leta 1980. ( 25 ) Namen tega mehanizma je pogodbenicam dati možnost odločitve, glede katerih držav bodo sprejele vezanost s to konvencijo, ki je enaka možnosti izbire, ki je obstajala ob prvotni sklenitvi te konvencije.

27.

Vendar ta posebni mehanizem, ki je povsem skladen z načelom pogodbene svobode, s katerim je urejeno pogodbeno pravo, nikakor ne spreminja dejstva, da akt o pristopu in izjava o sprejetju tega med zadevnima državama ustvarjata pogodbeno razmerje, ki temelji na vzajemnosti in za katero je zato mogoče šteti, da pomeni resničen mednarodni „sporazum“ v smislu člena 218(11) PDEU, ne da bi bilo treba glede tega obravnavati vprašanje, ali je ta izjava glede na besedilo Haaške konvencije iz leta 1980 samostojna ali akcesorna.

28.

Zato ob upoštevanju predmeta in narave listin, ki so predmet predloga za izdajo mnenja, vprašanje, ki je bilo postavljeno v obravnavani zadevi, lahko spada na področje, zajeto s členom 218(11) PDEU.

29.

Ob upoštevanju razprav, ki so potekale v okviru obravnavane zadeve, je treba na drugem mestu preveriti, ali je za zadevne sporazume, torej izjave, s katerimi države članice sprejmejo pristop tretjih držav k Haaški konvenciji iz leta 1980, dejansko mogoče šteti, da se zanje uporabi člen 218(11) PDEU, čeprav Unija kot taka ni njihova pogodbenica.

30.

V besedilu te določbe niso izrecno opredeljene stranke mednarodnih sporazumov, glede katerih je mogoče izdati mnenje, saj v nasprotju z odstavkom 1 tega člena v odstavku 11 ni natančno določeno, ali gre za sporazume „med Unijo in tretjimi državami“. ( 26 )

31.

Iz sodne prakse Sodišča in zlasti iz njegovega mnenja 2/91 pa jasno izhaja, da na dopustnost predloga za izdajo mnenja ne vpliva, da zadevno listino sprejmejo države članice, ki skupaj delujejo v interesu Unije, in ne Unija sama, ker Unija lahko izvaja svojo zunanjo pristojnost z njihovim posredovanjem. ( 27 ) Ta sodna praksa se mi zdi povsem upoštevna v obravnavani zadevi.

32.

V obravnavani zadevi ni sporno, da Unija kot taka ne more biti pogodbenica Haaške konvencije iz leta 1980, ker v njej ni nobenega določila, ki bi dovoljevalo pristop regionalne organizacije za gospodarsko povezovanje, kakršna je Unija, ( 28 ) čeprav je ta odslej članica Haaške konference o mednarodnem zasebnem pravu (v nadaljevanju: HCCH). ( 29 )

33.

Zato lahko na podlagi člena 38, četrti odstavek, te konvencije samo države članice Unije, ki so vse pogodbenice navedene konvencije, formalno sprejmejo novo državo, ki pristopi. Vendar bi to lahko naredile tudi v interesu Unije, če bi Unija s svojo pobudo vse države članice povabila in jih pooblastila, naj ravnajo tako, pri čemer je treba navesti, da bi to pooblastilo izražalo njeno voljo za to, naj se njena zunanja pristojnost izvršuje z njihovim posredovanjem zaradi nezmožnosti lastnega delovanja. ( 30 )

34.

Tako Komisija v skladu z navedbami v predlogu za izdajo mnenja trdi, da bi morale države članice, zato da bi lahko sprejele pristop tretje države k Haaški konvenciji iz leta 1980, pridobiti „predhodn[i] sklep Sveta o odobritvi, ki je pravno potreben, kadar je sporazum v izključni pristojnosti Unije“. Poleg tega je v vsakem od svojih zgoraj navedenih predlogov sklepov ( 31 ) predlagala, naj države članice to storijo „v interesu Unije“ in „istočasno v časovnem okviru, ki se določi s sklepom Sveta“, na podlagi „člena 218 [PDEU] skupaj s členom 81(3)“ ( 32 ).

35.

Če bo Sodišče mnenja, da Unija dejansko ima izključno pristojnost na področju, ki je zajeto s predvidenimi sporazumi, bi bilo pooblastilo državam članicam res potrebno, saj bi v skladu s pravnimi pravili, ki jih je sprejela Unija, te sporazume običajno morala skleniti izključno ona. ( 33 )

36.

Glede tega poudarjam, da je mogoče opredeliti tri ločene primere, v katerih lahko države članice posredujejo v okviru izključne zunanje pristojnosti Unije, ne da bi šlo formalno za sporazum, sklenjen „med Unijo in tretjimi državami“, na kakršne se nanaša člen 218(1) PDEU. ( 34 ) Prvi primer je, da države članice delujejo skupaj v interesu Unije. ( 35 ) V drugem primeru ena država članica sklene mednarodni sporazum posamično, vendar v interesu Unije. ( 36 ) Tretji primer je, da država ravna v lastnem imenu, vendar na način, ki je združljiv z interesom Unije. ( 37 )

37.

Če zadevno področje spada v sfero izključne pristojnosti Unije, mora v teh treh primerih izdati pooblastilo državam članicam v skladu s členom 2(1) PDEU, ta dovolitev pa ima lahko več oblik in je lahko omejena z nekaterimi pogoji. ( 38 ) Iz zgoraj navedene sodne prakse ( 39 ) je razvidno, da je postopek za izdajo mnenja, določen v členu 218(11) PDEU, mogoče začeti vsaj v položaju, ki ustreza prvemu od teh primerov.

38.

Pojasnjujem, da tako v primeru sklenitve mednarodnega sporazuma v interesu Unije po izrecnem pooblastilu Sveta ( 40 ) ta ne bo imel nobenih pravnih učinkov na odnose med Unijo in zadevnimi tretjimi državami. ( 41 ) S temi državami bodo na podlagi mednarodnega prava zavezane samo države članice, Unija kot taka pa ne. ( 42 ) V tem primeru Unija ne ponuja niti jamstev niti se kako drugače mednarodno ne zaveže. ( 43 ) Poleg tega je samo po sebi umevno, da tretje države ne bi vezal učinek navedenega sklepa Sveta.

39.

Po mojem mnenju to pomeni, da se za obravnavani primer ne uporabi sodna praksa Sodišča glede dopustnosti predloga za izdajo mnenja glede volje Unije, da se zaveže v mejah zadevnega mednarodnega sporazuma, in glede trenutka, ko je njena privolitev glede tega postala dokončna. ( 44 ) Izdano mnenje bo učinkovalo zgolj na ravni pravic in obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije tako za institucije kot za države članice, in bo omejeno na vprašanje, ali ima pristojnost za delovanje Unija ali države članice.

40.

Ne glede na ta posebni okvir je v skladu s pravilom, izhajajočim iz mnenja 2/91, ( 45 ) povsem dopustno, da je predmet postopka za izdajo mnenja, tako kot v obravnavani zadevi, vprašanje delitve pristojnosti v zvezi z osnutkom mednarodnega sporazuma, katerega pogodbenica formalno ne bi bila Unija, ampak bi bil sklenjen s posredovanjem držav članic, pooblaščenih za skupno delovanje v njenem interesu. ( 46 )

41.

Vendar bi bilo treba po mojem mnenju na podlagi tretjega merila za presojo, ki je časovne narave, razčleniti dopustnost tega predloga za izdajo mnenja.

42.

Treba je poudariti, da mora biti v skladu z besedilom člena 218(11) PDEU, ( 47 ) v katerem je dvakrat pojasnjeno, da mora biti sporazum „predviden“, ( 48 ) in ne že sklenjen, postopek za izdajo mnenja pri Sodišču začet ex ante, torej pred sklenitvijo zadevnega sporazuma.

43.

Kot namreč poudarja Sodišče že od prvega izdanega mnenja dalje, je postopek za izdajo mnenja „namenjen preprečitvi zapletov, ki bi lahko izvirali iz sodnega izpodbijanja združljivosti mednarodnih sporazumov, ki zavezujejo Skupnost [zdaj Unijo], s Pogodbo“. ( 49 )

44.

Tako je primarno namenjen izognitvi uveljavljanja odgovornosti Unije, če bi se izpodbijala zakonitost zadevnega mednarodnega sporazuma po njegovi sklenitvi, ( 50 ) ker bi to lahko povzročilo škodo vsem zainteresiranim strankam, tudi tretjim državam. ( 51 ) Prav tako v primeru, kakršen je ta v obravnavani zadevi, v katerem Unija sama ne more skleniti sporazuma, ( 52 ) postopek za izdajo mnenja lahko prepreči pravne „zaplete“, nastale zaradi položajev, v katerih bi države članice prevzele zaveze na podlagi sporazuma brez potrebnega pooblastila, čeprav z vidika prava Unije nimajo več potrebne zakonodajne pristojnosti za izvrševanje teh zavez.

45.

Ta preventivna vloga očitno ni več upoštevna in predlog za izdajo mnenja izgubi predmet, če mednarodni sporazum, na katerega se nanaša, ni več v fazi osnutka, ampak nasprotno pogodbenice že zavezuje. ( 53 ) Obravnavano zadevo je treba preučiti ob upoštevanju tega funkcionalnega pristopa k pojmu „predvideni sporazum“.

46.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je večina držav članic posamično in v lastnem imenu že sprejela pristop ene, več ali celo vseh osmih tretjih držav, ki so pristopile k Haaški konvenciji iz leta 1980 in na katere se nanaša predlog za izdajo mnenja. Natančneje, ob vložitvi predloga za izdajo mnenja, torej 21. junija 2013, od 28 držav članic nobenega od zadevnih pristopov niso sprejele samo Republika Avstrija, Portugalska republika, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Kraljevina Danska, pri čemer pa je treba spomniti, da ima zadnja poseben položaj glede pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah v Uniji. ( 54 ) Ostalih 24 držav članic pa je s tretjimi državami sklenilo vsaj enega od sporazumov, na katere se nanaša obravnavani predlog za izdajo mnenja, ker so sprejele pristop teh držav k navedeni konvenciji.

47.

V zvezi z izjavami o sprejetju, ki so jih tako deponirale zadnjenavedene države članice, je treba potrditi, da nobene od njih ni mogoče obravnavati kot mednarodni sporazum, ki bi bil ob začetku postopka pred Sodiščem še vedno „predviden“, čeprav je ta zahteva izrecno določena v členu 218(11) PDEU. Ta ugotovitev sama po sebi Sodišču onemogoča, da izda mnenje na tej podlagi. V skladu z zgoraj navedeno sodno prakso Sodišča menim, da je ta postopek za izdajo mnenja izgubil predmet in koristnost v delu, v katerem se nanaša na tisti niz izjav o sprejetju pristopa, ki že učinkujejo z vidika mednarodnega prava, in da predlog za izdajo mnenja torej glede njih ni dopusten.

48.

Nasprotno pa je navedeni predlog po mojem mnenju dopusten v delu, v katerem se nanaša na pristojnost Unije, da se izreče o zadevnih izjavah o sprejetju, ki jih ob vložitvi predloga za izdajo mnenja države članice, z izjemo Kraljevine Danske, še niso deponirale, ( 55 ) ker so bili zadevni dvostranski sporazumi takrat še vedno v fazi mogočega osnutka, torej res samo „predvideni“ v smislu člena 218(11) PDEU.

49.

Kot je na obravnavi potrdil predstavnik Komisije, ta postopek ne glede na to, kakšno vsebinsko stališče bo zavzelo Sodišče, ne bo povzročil nikakršne spremembe na ravni mednarodnega prava, ker zaveze, nastale s preteklimi sprejetji pristopa, nikakor ne bodo omajane z odgovorom na predlog za izdajo mnenja; največ, kar bo ta postopek omogočil, je ugotavljanje morebitne neizpolnitve obveznosti zgoraj omenjenih 24 držav članic z vidika prava Unije.

50.

Vendar – tako kot češka, grška, francoska, poljska in finska vlada ter Svet – menim, da predlog za izdajo mnenja, ki ga določa člen 218(11) PDEU, ni primerno pravno sredstvo, če je bil cilj Komisije z začetkom postopka pred Sodiščem resnično doseči konec prakse več držav članic, ki so posamično sprejele pristop tretjih držav k Haaški konvenciji iz leta 1980, kar se zdi, da je bil njen namen. ( 56 ) Komisija bi lahko s tem namenom kot varuh Pogodb vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU ( 57 ) proti državam članicam, ki so sprejele to prakso, v delu, v katerem ta posega na področje pristojnosti Unije, ( 58 ) tako kot je to storila v zadevah, v katerih je bil izdan niz sodb, poimenovanih „odprto nebo“, ( 59 ) pri čemer je treba navesti, da bi ta druga vrsta postopka zahtevala spoštovanje načel, ki se v postopku za izdajo mnenja ne uporabljajo. ( 60 )

51.

Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj ta predlog za izdajo mnenja razglasi zgolj za delno dopusten, in sicer samo v delu, v katerem se nanaša na tiste izjave o sprejetju pristopa obravnavanih tretjih držav k Haaški konvenciji iz leta 1980, ki ob vložitvi tega predloga države članice, z izjemo posebnega primera Kraljevine Danske, še niso bile deponirale. ( 61 ) V preostalem, torej glede tistih izjav o sprejetju, ki so bile na ta dan že deponirane, bi bilo treba po mojem mnenju ta predlog za izdajo mnenja razglasiti za nedopusten, ker se s tega vidika ne nanaša na „predviden“ sporazum v smislu člena 218(11) PDEU, ampak na sporazum, ki je bil že sklenjen.

52.

V uvodu je treba opozoriti, da je namen postopka za izdajo mnenja, določenega v členu 218(11) PDEU, poleg izognitve kolizijam pravnih pravil ( 62 ) opredeliti, kakšen je zgolj glede na pravila prava Unije obseg pristojnosti Unije in držav članic na področju, ki je predmet zadevnega mednarodnega sporazuma, in ne opredeliti, ali ima Unija na podlagi členov 216 PDEU in 217 PDEU ( 63 )sposobnost, da se zaveže v mejah tega sporazuma. ( 64 )

53.

Poleg tega ni sporno, da je „od začetka veljavnosti Amsterdamske pogodbe [v skladu z naslovom IV Pogodbe ES] Skupnost [odslej Unija] pristojna sprejemati ukrepe, ki spadajo na področje pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah s čezmejnimi posledicami, kolikor je to potrebno za dobro delovanje notranjega trga. Skupnost [in nato Unija] je to pristojnost uporabila pri sprejetju številnih instrumentov, med katerimi je veliko takih, ki deloma ali v celoti pokrivajo ista področja kot HCCH.“ ( 65 )

54.

Tako prekrivanje med drugim obstaja med določbami Haaške konvencije iz leta 1980 in določbami Uredbe Bruselj IIa na občutljivem področju mednarodnih ugrabitev otrok. Vprašanje, postavljeno v obravnavanem predlogu za izdajo mnenja, v okviru katerega je treba ugotoviti, ali ima Unija izključno pristojnost v zvezi s sprejetjem pristopa tretje države k navedeni konvenciji, je torej zelo pereče.

55.

Vse institucije in velika večina vlad, ki so predložile stališča, ( 66 ) se strinjajo, da je Unija nosilka pristojnosti za sklenitev takega mednarodnega sporazuma. Tudi sam menim, da je treba načelo te zunanje pristojnosti v obravnavani zadevi šteti za samoumevno, pri čemer je treba opozoriti, da je ta pristojnost lahko izrecno podeljena s Pogodbama ali pa lahko posredno izhaja iz drugih določb Pogodb ali aktov sekundarne zakonodaje Unije, če predhodno sprejetje skupnih pravil povzroči to nujnost, ( 67 ) kot je to v obravnavani zadevi. V okviru pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah namreč člen 81 PDEU in zlasti njegov odstavek 3, ki se nanaša na družinske zadeve, ne določa izrecno pristojnosti Unije za sklepanje mednarodnih sporazumov na tem področju, vendar ta posredno izhaja iz drugih določb prava Unije. ( 68 )

56.

Te institucije in vlade pa so veliko bolj razdeljene glede narave te zunanje pristojnosti, torej glede vprašanja, ali jo Unija lahko izvršuje izključno ali pa države članice ohranijo del vzporedne pristojnosti na tem področju. ( 69 ) Medtem ko italijanska vlada, Komisija in Evropski parlament menijo, da so v tem okviru izpolnjeni pogoji za ugotovitev izključne pristojnosti Unije, Svet in druge vlade, ki so se vsebinsko opredelile, nasprotno zagovarjajo deljeno pristojnost. ( 70 ) Sam bi izbral prvo stališče iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju.

57.

Vendar pojasnjujem, da če bi se Sodišče dejansko izreklo v korist izključne zunanje pristojnosti Unije, to ne bi omajalo diskrecijske pravice Sveta glede (ne)uporabe te pristojnosti za namene sklenitve zadevnih mednarodnih sporazumov, in sicer s posredovanjem držav članic, ki so pogodbenice Haaške konvencije iz leta 1980, saj je sprejeto, da Unija sama tega ni sposobna storiti. ( 71 ) Poleg tega odločitev, ki bo sprejeta, ne bo prejudicirala odgovora na vprašanje, ali bi države članice, ki bi jih Unija tako pooblastila za namene sprejetja pristopa zadevnih tretjih držav, to morale storiti oziroma ali bi jim bilo to morebiti prepovedano, če bi se Unija odločila zavrniti pristop. Na ta vprašanja namreč ni mogoče odgovoriti v okviru postopka za izdajo mnenja.

58.

Pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe je načela, ki se uporabljajo za opredelitev, ali je bila pristojnost Skupnosti za sklepanje sporazumov z mednarodnim učinkom izključna ali ne, opredelilo Sodišče, zlasti v sodbi, imenovani AETR, ( 72 ) kot je bilo jasno navedeno v zgoraj navedenem Sklepu Komisije 2006/719 ( 73 ). V tem sklepu je navedeno, da „[č]eprav v Pogodbi ES ne najdemo izrecne omembe zunanje pristojnosti, iz sodne prakse [Sodišča] izhaja, da navedene določbe Pogodbe ES ne predstavljajo samo pravne podlage za notranje akte Skupnosti, ampak tudi za sklepanje mednarodnih sporazumov[ ( 74 )]. Skupnost lahko sklepa mednarodne sporazume […] v vsakem primeru, ko je že bila uporabljena notranja pristojnost zaradi sprejetja ukrepov za izvajanje skupnih politik, naštetih zgoraj, ali če je mednarodni sporazum potreben za dosego enega od ciljev Evropske skupnosti[ ( 75 )]. Zunanja pristojnost Skupnosti je izključna, če mednarodni sporazum zadeva notranja pravila Skupnosti ali spreminja njihovo področje uporabe.[ ( 76 )] V takih primerih prevzema zunanje zaveze do tretjih držav ali mednarodnih organizacij Skupnost, in ne države članice. Mednarodni sporazum je lahko v celoti ali delno v izključni pristojnosti Skupnosti.“

59.

Povedano drugače, v skladu s tako navedeno sodno prakso je bila lahko izključna zunanja pristojnost podeljena Skupnosti implicitno, če je obstajalo tveganje, da bi predvideni mednarodni sporazum negativno vplival na skupna pravila, izhajajoča iz njenega predhodnega izvrševanja notranje pristojnosti, to načelo pa kaže na simetrijo med tema dvema vrstama pristojnosti. ( 77 )

60.

Merilo glede vplivanja na skupna pravila je bilo opredeljeno v poznejši sodni praksi Sodišča. Ta je bila razvita v treh glavnih fazah, ( 78 ) pri čemer je bila zadnja mnenje 1/03. ( 79 ) Sodišče je v njem najprej navedlo, da so trije primeri ( 80 ), ki so bili navedeni v mnenju 1/94 in povzeti v zgoraj navedenih sodbah, imenovanih odprto nebo, le „primeri, izraženi v posebnem kontekstu, ki ga je upoštevalo Sodišče“. ( 81 ) Nato je navedlo, da je „Sodišče […] zelo na splošno priznalo izključno pristojnost Skupnosti zlasti takrat, kadar je sklenitev sporazuma s strani držav članic nezdružljiva z enotnostjo skupnega trga in enotno uporabo prava Skupnosti[ ( 82 )] […] ali kadar bi zaradi obstoječih predpisov Skupnosti […] vsak sporazum na tem področju nujno vplival na predpise Skupnosti v smislu zgoraj navedene sodbe AETR“. ( 83 ) Pojasnilo je tudi, da za izključno pristojnost, pridobljeno na tej zadnji podlagi, „ni nujno, da se področje, ki ga pokriva mednarodni sporazum, popolnoma ujema s področjem, ki ga pokrivajo predpisi Skupnosti“ ( 84 ), niti da obstaja bistveno protislovje med zavezami, ki izhajajo iz takšnega sporazuma, in pravili Skupnosti. ( 85 )

61.

Kot je navedel generalni pravobranilec Y. Bot, ( 86 )„se je Sodišče […] z zgoraj navedenim mnenjem 1/03 […], v katerem je povzelo svojo sodno prakso, vrnilo k širšemu pojmovanju vpliva na skupna pravila“ in je „poleg tega izoblikovalo analitično metodo za opredelitev, ali je merilo, zajeto v besedni zvezi ‚področje, ki ga večinoma že urejajo pravila Skupnosti‘,[ ( 87 )] izpolnjeno“. Glede tega je navedlo, da mora analiza na eni strani „temeljiti ne le na razsežnosti zadevnih pravil, temveč tudi na njihovi naravi in vsebini“, in na drugi strani „upoštevati trenutno stanje prava Skupnosti na zadevnem področju in perspektive njegovega razvoja, če so te v času zadevne analize predvidljive“. ( 88 ) Poudarilo je tudi, „da je bistveno zagotoviti enotno in dosledno uporabo predpisov Skupnosti in dobro delovanje sistema, katerega del so, z namenom ohraniti polno učinkovitost prava Skupnosti“. ( 89 )

62.

Dodajam, da je Sodišče v istem mnenju opozorilo, da „ima Skupnost zgolj dodeljeno pristojnost in da je treba pristojnost, ki ni izrecno določena s [P]ogodbo in je izključna, utemeljiti z ugotovitvami konkretne analize razmerja med načrtovanim sporazumom in veljavnim pravom Skupnosti, iz katerega izhaja, da bi lahko sklenitev takega sporazuma vplivala na predpise Skupnosti“. ( 90 )

63.

Iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju, menim, da merila za razmejitev izključne zunanje pristojnosti Unije in metode njihove uporabe, ki jih je tako opredelilo Sodišče, ostajajo upoštevna za odgovor na vprašanje, postavljeno v obravnavanem predlogu za izdajo mnenja, čeprav se ta umešča v okvir določb Pogodbe DEU, in ne več v okvir določb Pogodbe ES.

64.

Člen 3(2) PDEU zdaj poleg izključne pristojnosti, ki je na Unijo prenesena na področjih, taksativno naštetih v odstavku 1 tega člena, ( 91 ) določa, da ima „Unija […] tudi izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma, kadar je ta sklenitev predvidena v zakonodajnem aktu Unije ali je potrebna, da se Uniji omogoči izvajanje njene notranje pristojnosti, ali kolikor lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe“ (moj poudarek).

65.

Najprej je treba navesti, da je v skladu s to določbo s splošno vsebino izključnost pristojnosti odvisna zgolj od vsebine sporazuma, brez razlikovanja glede na pogodbenice, ( 92 ) iz česar izhaja, da ga lahko sklene s tretjimi državami Unija sama ali s posredovanjem svojih držav članic, kot je to predvideno v obravnavani zadevi.

66.

Vse stranke, ki so Sodišču predložile stališča v obravnavani zadevi, se, po mojem mnenju upravičeno, strinjajo, da se je treba o izključnosti pristojnosti Unije izreči glede na člen 3(2) PDEU in da je v obravnavani zadevi od treh primerov, določnih v tej določbi, upošteven samo zadnji. Ni namreč sporno, da sklepanje zadevnih mednarodnih sporazumov ne spada v izključno pristojnost, ki bi bila izrecno predvidena v aktu prava Unije, in da ta ukrep ni potreben, da se Uniji omogoči izvajanje njene notranje pristojnosti na področju, ki je zajeto s temi sporazumi. Zato je v obravnavani zadevi narava zunanje pristojnosti Unije odvisna samo od tega, ali bi sprejetje pristopa tretje države k Haaški konvenciji iz leta 1980 lahko vplivalo na skupna pravila ali spremenilo njihovo področje uporabe v smislu navedenega odstavka 2.

67.

Stranke zavzemajo različna stališča glede razlage zadnjega elementa te določbe, zlasti če, kot velja v obravnavani zadevi, je področje, ki je zajeto s predvidenim mednarodnim sporazumom, vsaj delno zajeto z upoštevnimi skupnimi pravili. Komisija, Evropski parlament in italijanska vlada menijo, da bi obstoj izključne zunanje pristojnosti lahko izhajal iz tega, da na eni strani področje Haaške konvencije iz leta 1980 v veliki meri sovpada s pravili Unije, saj ta konvencija vsebuje določbe, ki so enakovredne in tesno povezane z določbami iz Uredbe Bruselj IIa, in da je bil na drugi strani z navedeno uredbo uveden enovit skupni sistem, ki temelji na mehanizmu te konvencije. Svet in vse druge vlade, ki so intervenirale v obravnavani zadevi, pa te navedbe prerekajo in zagovarjajo strožji pristop, v skladu s katerim od začetka veljavnosti člena 3(2) PDEU Uniji ne bi smela biti priznana izključna pristojnost v teh okoliščinah.

68.

Za razrešitev te sporne točke je treba primarno ugotoviti, ali so nekdanja merila iz sodne prakse, na podlagi katerih je mogoče opredeliti vplivanje na skupna pravila, še vedno upoštevna, morda celo odločilna, kljub spremembam, ki so bile uvedene z Lizbonsko pogodbo. To vprašanje morebitne ohranitve se postavlja zlasti glede merila, izhajajočega iz mnenja 2/91, ( 93 ) ki se nanaša na to, da je zadevno področje „že v velikem delu pokrito s […] pravili [Unije]“, in glede dopolnilnega merila iz mnenja 1/03, ( 94 ) ki se nanaša na nevarnost poseganja v „enotno in dosledno uporabo predpisov [Unije] in dobro delovanje sistema, katerega del so“.

69.

Enako kot generalni pravobranilki J. Kokott ( 95 ) in E. Sharpston ( 96 ) menim, da morajo merila iz sodne prakse, ki se nanašajo na izključno zunanjo pristojnost Unije, obstati tudi v novem normativnem okviru, ki ga pomeni člen 3(2) PDEU, ker se zdi, da so bila s to določbo kodificirana navedena merila. ( 97 ) Čeprav zgoraj omenjene dikcije v členu 3(2) PDEU kot take res niso bile povzete zaradi pojasnitve, kaj obsega pojem vplivanja v smislu navedenega odstavka, ( 98 ) se mi zdi očitno, da so avtorji Pogodbe DEU to sodno prakso upoštevali in da so elementi presoje, ki jih je razvilo Sodišče, še vedno uporabljivi, tako z vidika zgodovinskega kot normativnega okvira, v katerega se umešča ta določba.

70.

Analiza nastanka Pogodbe DEU namreč pokaže, da so njeni avtorji želeli ohraniti sodno prakso s tega področja, ne pa se od nje oddaljiti, kot zatrjuje Svet, ne predlaga pa nobenega dokaza v utemeljitev svoje teze. ( 99 ) Ob zavedanju, da je bila Pogodba DEU v veliki meri navdihnjena z neuspelim predlogom Pogodbe o ustavi za Evropo, je zanimivo omeniti, da so bile članice Konvencije o prihodnosti Evrope spodbujene k oblikovanju določb prihodnje pogodbe glede izključne zunanje pristojnosti „v skladu z obstoječo sodno prakso Sodišča“ in tako, „da bo izrecno izražena sodna praksa Sodišča“. ( 100 )

71.

Poleg tega široki razlagi, ki jo predlagam, ne nasprotuje preučitev sistema, katerega del je člen 3(2) PDEU. Nemška, estonska, latvijska, avstrijska in švedska vlada in vlada Združenega kraljestva ohranitvi merila iz sodne prakse, v skladu s katerim za izključno pristojnost Unije zadošča, da je področje „že v velikem delu zajeto s skupnimi pravili“, nasprotujejo s sklicevanjem na Protokol (št. 25) o izvajanju deljenih pristojnosti, ki je priložen k Pogodbi EU in k Pogodbi DEU, ( 101 ) in pravilo o prednostnem izvajanju deljenih pristojnosti, ki je določeno v členu 2(2) PDEU. V skladu z njihovimi trditvami iz teh besedil izhaja, da upoštevanje tega, da je Unija že izvrševala svojo notranjo pristojnost, lahko velja samo za elemente, ki so bili urejeni s tako sprejetim aktom, ne pa za celotno zadevno področje. Vendar tako kot Komisija menim, da niti navedeni protokol (št. 25) niti člen 2(2) PDEU, ki je edini člen, na katerega napotuje ta protokol, ( 102 ) ne pomenita formalne ovire za uporabo sodne prakse pred Pogodbo DEU, ker ti določbi obravnavata zgolj pogoje za izvajanje deljene pristojnosti in njun cilj nikakor ni omejiti primere izključne pristojnosti, ki so določeni v členu 3(2) PDEU, kot so že navedli drugi generalni pravobranilci. ( 103 )

72.

Glede tega je generalna pravobranilka J. Kokott zelo dobro poudarila, „da izključna pristojnost v skladu s tretjo možnostjo iz člena 3(2) PDEU ni v prvi vrsti odvisna od samega obstoja ali neobstoja skupnih pravil na določenem področju, ampak se navezuje na nevarnost vpliva na ta skupna pravila ali na spremembo njihovega področja uporabe. Taka nevarnost lahko nastane že, če mednarodni sporazum vsebuje določbe, ki so vsebinsko tesno povezane s skupnostnimi pravili, s katerimi je zadevno področje z vidika prava Unije že v velikem delu pokrito. Mednarodni sporazum lahko namreč celo takrat negativno vpliva na skupnostna pravila, če skupnostna pravila in mednarodni sporazum ne urejajo točno istih ‚elementov‘ (v smislu Protokola št. 25). Glede na navedeno merilo področja, ki je že v velikem delu pokrito s skupnostnimi pravili, ki ga je razvila sodna praksa, tudi po uveljavitvi Lizbonske pogodbe ni izgubilo svojega pomena“ ( 104 ) (moj poudarek).

73.

Zato menim, da analiza, ki jo je razvilo Sodišče v okviru razlaganja določb Pogodbe ES, ki so se nekoč uporabljale, še vedno ostaja v ozadju trenutno veljavnih določb člena 3(2) PDEU.

74.

Pri presoji, ali je Unija izključno pristojna za sklenitev mednarodnih sporazumov, ki so predmet tega predloga za izdajo mnenja, je treba določbe člena 3(2) PDEU razlagati in uporabiti ob upoštevanju načel iz sodne prakse, na katera je bilo opozorjeno zgoraj. ( 105 ) To pomeni, da Sodišče preuči, ali na eni strani obstajajo skupna pravila na področju, ki je zajeto s temi sporazumi, in na drugi strani, v kolikšni meri lahko sklenitev teh sporazumov vpliva na njihovo vsebino in/ali področje uporabe. Pred tem so v obravnavani zadevi s tega vidika potrebna nekatera pojasnila glede predvidenih mednarodnih sporazumov.

75.

Ob upoštevanju stališč, ki so bila predložena Sodišču, se postavlja vprašanje, ali je treba nevarnost, da bi zadevni mednarodni sporazumi vplivali na pravila Unije v smislu člena 3(2) PDEU, presojati glede na Haaško konvencijo iz leta 1980, glede na izjave o sprejetju pristopa tretjih držav k tej konvenciji ali pa morda glede na ta dva instrumenta skupaj.

76.

Menim, da je preučevanje zgolj glede na Haaško konvencijo iz leta 1980 izključeno, ker se je treba v okviru obravnavanega predloga za izdajo mnenja opredeliti glede mednarodnih sporazumov, s katerimi se ne spreminja vsebina tega besedila, ampak se razširja področje njegove uporabe med državami članicami Unije in tretjimi državami. Nasprotno izjavam o sprejetju novih pogodbenic, ki so predmet obravnavane zadeve, ni mogoče priznati samostojnega obstoja, saj je namen teh aktov prav zagotoviti učinek ene od določb Konvencije, in sicer njenega člena 38. ( 106 ) Zato je torej jasno, da je treba upoštevati, da so navedeni akti glede na to konvencijo akcesorni in da preučitev njihovih učinkov ne bi imela smisla, če ne bi bilo upoštevano besedilo, na katerem temelji njihov obstoj in prek katerega vsebinsko učinkujejo.

77.

Tesne povezave med tema dvema vrstama instrumentov nujno vplivajo na presojo, ali je pristojnost Unije izključna ali deljena, tako da ta ne more biti izvedena drugače kot povezano, torej ob upoštevanju negativnega učinka, ki ga imajo lahko na pravila Unije tako določbe Haaške konvencije iz leta 1980 kot določbe izjav o sprejetju, ki lahko posegajo v navedena pravila.

78.

V okviru te presoje pa ni upoštevno, da zgolj nekateri elementi predvidenih mednarodnih sporazumov konkurirajo s pravili prava Unije ali so v koliziji z njimi. Kot je namreč navedla generalna pravobranilka E. Sharpston, „[u]poraba besede ‚kolikor‘ [v členu 3(2) PDEU] jasno kaže, da lahko deli mednarodnega sporazuma spadajo v izključno pristojnost Unije na tej podlagi, medtem ko je glede drugih delov pristojnost še vedno lahko deljena“. ( 107 ) To razlago potrjujeta nedavno pozitivno pravo ( 108 ) in sodna praksa Sodišča pred Pogodbo DEU, iz katere izhaja, da je Unija lahko pridobila izključno pristojnost tudi, če se področje, zajeto s skupnimi pravili, ne ujema popolnoma s področjem zadevnega mednarodnega sporazuma, ( 109 ) in da je ustreznejša primerjava teh pravil z bistvenimi cilji mednarodnega sporazuma. ( 110 )

79.

V skladu z zgoraj omenjenimi merili iz sodne prakse ( 111 ) se je treba zaradi ugotovitve, ali predvideni mednarodni sporazumi spadajo na „področje, ki je že v velikem delu pokrito s skupnimi pravili“, opreti na obseg upoštevnih skupnih pravil ter njihovo naravo in vsebino, ob upoštevanju ne zgolj njihovega trenutnega stanja, ampak tudi njihovega razvoja, če ga je mogoče predvideti.

80.

V obravnavani zadevi je jasno, da je Unija na področju civilnopravnih vidikov mednarodne ugrabitve otrok, ki je ravno predmet Haaške konvencije iz leta 1980 in z njo povezanih sprejetij pristopov, že izvajala svojo notranjo pristojnost v okviru Uredbe Bruselj IIa.

81.

V zvezi z obsegom teh skupnih pravil se zdi, da je materialno področje uporabe navedene uredbe širše od področja uporabe Haaške konvencije iz leta 1980. Cilji zadnje so s pomočjo sodelovanja med pogodbenicami „na mednarodni ravni otroka varovati pred škodljivimi učinki neupravičene premestitve ali zadržanja ter uvesti postopke za zagotovitev takojšnje vrnitve otroka v državo, kjer ima običajno prebivališče, in zagotoviti dejansko spoštovanje pravic do stikov [in pravice do skrbi za otroka]“. ( 112 ) Uredba Bruselj IIa pa med državami članicami Unije ureja „pristojnost in priznavanje ter izvrševanje sodnih odločb v zakonskih sporih in sporih v zvezi s starševsko odgovornostjo“. ( 113 ) Vendar ima glede civilnega obravnavanja mednarodnih ugrabitev otrok ta uredba povsem enake cilje kot navedena konvencija in vsebuje celoto določb, ki so zaradi vključitve te konvencije enakovredne, čeprav niso povsem enake. ( 114 )

82.

Glede tega je treba opozoriti, da med glavnimi določbami Haaške konvencije iz leta 1980 člen 3 opredeljuje pogoje, pod katerimi je „otrok nezakonito odpeljan ali zadržan“. Njena člena 6 in 7 se nanašata na „centralni izvršilni organ“, ki ga morajo določiti pogodbenice zlasti zaradi sodelovanja. ( 115 ) Njeni členi od 8 do 20, ki se nanašajo na „vrnitev otroka“, določajo, kako morajo ukrepati centralni izvršilni organi, sodni organi in upravni organi pogodbenic zaradi zagotovitve takojšnje vrnitve otroka razen v posebnih okoliščinah. V členu 16 je zlasti pojasnjeno, da sodni organi pogodbenice, v katero je bil otrok odpeljan ali v kateri je zadržan, ne izdajo meritorne odločbe o pravici do skrbi za otroka, dokler se ne ugotovi, da se otrok ne bo vrnil na podlagi te konvencije. Člen 21 določa, da se „[p]rošnja za sklenitev sporazuma za organiziranje ali zagotovitev učinkovitega uveljavljanja pravice do osebnih stikov z otrokom […] lahko vloži pri centralnih izvršilnih organih pogodbenic enako kot prošnja za vrnitev otroka“.

83.

Uredba Bruselj IIa poleg podobne opredelitve pojma „neupravičena premestitev ali zadržanje [otroka]“ ( 116 ) vsebuje nekaj določb, ki se nanašajo na enake cilje in ki torej pokrivajo enaka področja kot te določbe Haaške konvencije iz leta 1980. Gre zlasti za člen 10 navedene uredbe, ki opredeljuje pravilo o posebni pristojnosti sodišč držav članic „v primerih ugrabitve otroka“, ( 117 ) za njen člen 11, ki podrobneje obravnava postopke, ki se uporabijo z namenom „vrnitve otroka“, za njena člena 41 in 42, ki se v okviru priznavanja in izvrševanja določb, ki so bile izdane v drugi državi članici, nanašata na „izvršljivost nekaterih sodnih odločb o pravici do stikov in nekaterih sodnih odločb o vrnitvi otroka“, in za njen člen 53, ki ureja „sodelovanje med osrednjimi organi v zadevah starševske odgovornosti“.

84.

Kljub tem podobnostim iz uvodnega dela Uredbe Bruselj IIa ( 118 ) izhaja, da njen namen ni popolnoma nadomestiti Haaško konvencijo iz leta 1980, ampak jo dopolnjevati. V poglavju V te uredbe ( 119 ) je povezava med tema instrumentoma urejena tako, da ta uredba nadomesti Konvencijo v razmerjih med državami članicami, razen na področjih, ki jih pokriva ta konvencija in ki jih navedena uredba ne ureja.

85.

Ta instrumenta se močno prekrivata, njuno povezovanje pa je dokaj kompleksno, kot je razvidno iz določb člena 11 navedene uredbe, ki poskuša združiti dva različna cilja, in sicer kontinuiteto in spremembo. To je rezultat političnega kompromisa med tistimi državami članicami, ki se jim je ureditev tega področja na ravni Unije zdela nepotrebna, in tistimi državami članicami, ki so predlagale, da je treba sistem, uveden s Haaško konvencijo iz leta 1980, okrepiti zlasti za odpravo zlorab, povzročenih z uporabo izjeme od načela takojšnje vrnitve, ki je določena v členu 13(b) te konvencije. ( 120 )

86.

Ozemeljsko področje uporabe Uredbe Bruselj IIa se res razlikuje od ozemeljskega področja uporabe Haaške konvencije iz leta 1980, saj je omejeno na razmerja med organi držav članic Unije. Tako se pravila, ki se nanašajo na „odločbe o starševski odgovornosti, vključno z ukrepi za zaščito otrok“ ( 121 ) iz te uredbe ne uporabijo, če je potreben postopek sodelovanja z namenom vrnitve ugrabljenega otroka med državo članico in tretjo državo. Vendar se navedena uredba lahko uporabi, če ima otrok običajno prebivališče v tretji državi ( 122 ) in če so tudi organi tretje države vpleteni iz tega naslova. Poleg tega ni mogoče izključiti, da lahko (ne)sprejetje pristopa tretje države k navedeni konvenciji, ki je problematično v obravnavani zadevi, vpliva tudi na odnose med državami članicami. K temu se bom še vrnil. ( 123 )

87.

Glede narave skupnih pravil, ki izhajajo iz te uredbe, zlasti na področju, na katerem se ta uporablja skupaj s Haaško konvencijo iz leta 1980, torej na področju mednarodnih ugrabitev otrok, je treba navesti, da so ta pravila o pristojnosti sodišč držav članic, o vzajemnem priznavanju in o izvrševanju odločb, ki jih izdajo zadnjenavedena, kogentni ukrepi, ki povzročijo popolno usklajevanje, ne zgolj minimalno. Natančneje, člena 11(3) in 15(5) Uredbe Bruselj IIa pristojnim organom nalagata hitrost pri ukrepanju ter zlasti enotno in strožje spoštovanje šesttedenskega roka v primerjavi z roki, ki so zgolj priporočljivi, iz člena 11 navedene konvencije. Zakonodajna pooblastila držav članic so torej trenutno na teh področjih več kot omejena.

88.

Nazadnje, glede vsebine teh skupnih pravil je mogoče navesti, da nekatere določbe Uredbe Bruselj IIa vsebujejo izrecno napotitev na Haaško konvencijo iz leta 1980. ( 124 ) Poleg omemb v uvodnih izjavah 17 in 18 te uredbe napotitve na navedeno konvencijo in zlasti na njena člena 12 in 13 vsebuje člen 11(1), (2), (4), (6) ( 125 ) in (8) Uredbe, pri čemer je treba opozoriti, da imajo ta dva člena Konvencije in zadnje določbe enak predmet, in sicer postopek za „vrnitev otroka“. Člen 42(2) iste uredbe se prav tako nanaša na bistvo člena 13 Haaške konvencije iz leta 1980 o izvršljivosti odločbe sodišča države članice, s katero je bila odrejena vrnitev otroka. Iz tega izhaja, da je treba spoštovati pogoje iz teh določb navedene konvencije, zlasti s strani nosilca pravic do varstva in vzgoje otroka, ki zahteva vrnitev zadevnega otroka pri sodišču države članice s sklicevanjem na dosledno uporabo teh dveh instrumentov.

89.

Ob upoštevanju teh elementov se mi zdi, da je področje mednarodnih ugrabitev otrok že vsaj „v velikem delu“ urejeno z upoštevnimi skupnimi pravili prava Unije. Namreč, čeprav določbe Uredbe Bruselj IIa in zlasti njen člen 11 določajo ohranitev uporabe Haaške konvencije iz leta 1980 med državami članicami, mora ta uporaba odslej izhajati iz obveznosti na podlagi prava Unije in z vidika te uredbe, torej v povezavi s posebnimi pravili, ki jih ta določa in ki glede tega prevladajo nad določbami navedene konvencije. ( 126 )

90.

Vendar sta pomen in obseg zadnjenavedenih določb drugačna, saj je bil z Uredbo Bruselj IIa uveden sistem delitve pristojnosti in sodelovanja med organi držav članic, ki je okrepljen in izboljšan v primerjavi z mehanizmi na podlagi te konvencije, upoštevajoč pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene v njih, kljub njihovemu dejanskemu prispevku. ( 127 ) Zakonodajalec Unije je v ta namen uporabil štiri glavne mehanizme. ( 128 ) Prvič, določen je bil okvir za primere, v katerih je mogoče zavrniti takojšnjo vrnitev, da bi se omejili. ( 129 ) Drugič, tudi v primeru zavrnitve vrnitve na podlagi člena 13 navedene konvencije imajo sodišča države članice izvora otroka zadnjo besedo glede meritornega odločanja o pravici do varstva in vzgoje, da bi, če je to mogoče, storilca odvrnili od ugrabitve in da ta vsekakor ne bi bila spodbujana s pravnega vidika. ( 130 ) Tretjič, določeno je bilo krajše trajanje postopkov. Četrtič, razglasitev izvršljivosti je ukinjena za odločbe o pravici do stikov in za odločbe o vrnitvi otroka po ugrabitvi, ki so izvršljive in glede katerih je bilo izdano potrdilo s strani sodišč države članice, ki so jih izdala. Poleg tega je zaslišanje otroka pridobilo pomen, ki mu v Haaški konvenciji iz leta 1980 ni bil priznan. ( 131 )

91.

Menim, da je torej eden od pogojev, lastnih tretjemu primeru iz člena 3(2) PDEU, kot so pojasnjeni v sodni praksi Sodišča, s tem izpolnjen. Preučiti je treba še zadnjega od teh pogojev, ki se nanaša na posledice, ki jih imajo lahko mednarodni sporazumi, na katere se nanaša predlog za izdajo mnenja, za skupna pravila, ki tako obstajajo na področju, ki jih ti pokrivajo.

92.

Kot je že bilo navedeno, ( 132 ) preprost obstoj skupnih pravil, ki že v veliki meri urejajo področje, na katerem se uporabljajo zadevni mednarodni sporazumi, sam po sebi ne zadošča za utemeljitev izključne zunanje pristojnosti Unije. Poleg tega je nujno, da imajo ti sporazumi negativni učinek, ki ga pomeni nevarnost, da bodo vplivali na navedena pravila ali spremenili njihovo področje uporabe v smislu člena 3(2) PDEU, čeprav vsebinsko ne bi bili v nasprotju z njimi. Vendar lahko ta nevarnost obstaja že zgolj zato, ker ti mednarodni sporazumi vsebujejo določbe, ki so tesno povezane z zadevnimi skupnimi pravili. Mogoče je namreč, da bi obstoj teh povezav otežil zagotavljanje pravilne uporabe in učinkovitosti določb prava Unije.

93.

V obravnavani zadevi med zadevnima instrumentoma obstajajo številne povezave, glede katerih bi se lahko pojavil problem vplivanja. To je posebno res v zvezi z mogočimi interakcijami med členom 11 Uredbe Bruselj IIa ter členoma 12 in 13 Haaške konvencije iz leta 1980, saj pravila iz odstavkov od 2 do 8 navedenega člena 11 bodisi nadomeščajo upoštevne člene te konvencije bodisi strogo uokvirjajo njihovo uporabo. ( 133 ) Kot je poudarila Komisija s konkretnim prikazom svojega stališča, ( 134 ) težave niso zgolj hipotetične, ampak bi se lahko dejansko pojavile z več vidikov.

94.

Po mojem mnenju ni neposredno problematično, da lahko to, da države članice posamično sprejmejo pristop tretje države, pripelje do obravnavanja mednarodnih ugrabitev otrok z različnim obsegom. Te variacije so namreč že značilne za sistem Haaške konvencije iz leta 1980, saj je v njej določeno, da so učinki pristopa nove pogodbenice v razmerju do države, ki je že pogodbenica te konvencije, pogojeni s tem, da ga ta sprejme, iz česar izhaja, da se njene določbe uporabljajo na podlagi dvostranskih odnosov. Poleg tega z vidika prava Unije razlika med ureditvami izhaja iz tega, da Kraljevina Danska ne sodeluje v sistemu, določenem v Uredbi Bruselj IIa, ( 135 ) kar pomeni, da se za razmerja med njo in drugimi državami članicami v primerih mednarodne ugrabitve uporabi navedena konvencija, in ne ta uredba, kot da bi šlo za tretje države.

95.

Vendar menim, da bi v primeru, da bi zgolj nekatere države članice sprejele pristop tretje države k Haaški konvenciji iz leta 1980, povezave med tema instrumentoma lahko postale zapletenejše v razmerjih med državami članicami.

96.

Natančneje, poenostavljeni mehanizem priznavanja in izvrševanja odločb, izdanih v drugi državi, ki je določen v Uredbi Bruselj IIa, zlasti ukinitev razglasitve izvršljivosti za odločbe o vrnitvi, glede katerih je bilo izdano potrdilo, izhaja iz „temelja za oblikovanje resničnega pravosodnega prostora“, ki ga pomeni načelo medsebojnega zaupanja med pravnimi sistemi držav članic, zlasti glede na enakovrednost sodnega varstva, ki ga zagotavljajo, to načelo pa je lastno Uniji. ( 136 ) Nasprotno so odnosi med sodišči zaprošene države in države izvora pogosto obrnjeni, če položaj zahteva interakcijo s tretjimi državami in zlasti v okviru sistema, ki je bil uveden s Haaško konvencijo iz leta 1980 zaradi presoje, ali je v korist otroka, da se vrne v državo, v kateri je prebival. ( 137 )

97.

Vsekakor je vloga centralnih izvršilnih organov v skladu s členoma 6 in 7 Haaške konvencije iz leta 1980 ( 138 ) eden ključnih elementov sistema sodelovanja, ki je bil uveden s to konvencijo. Zato je nujno, kot je pravilno poudarjeno v zadevnih predlogih sklepa Komisije, ( 139 ) da se za sprejetje pristopa tretje države s strani države članice določi predhodni pogoj, da je ta bodoča pogodbenica določila centralni izvršilni organ, zadolžen zlasti za pomoč evropskim državljanom v primerih nezakonite premestitve otrok v to tretjo državo.

98.

Po mojem mnenju bi bili mehanizmi obravnavanja ugrabitev otrok, uvedeni z Uredbo Bruselj IIa v povezavi s Haaško konvencijo iz leta 1980, ogroženi, če bi vsaka država članica lahko svobodno določala pogoje, pod katerimi bi sprejela pristop tretje države k tej konvenciji. Zdi se mi bistveno, da je lahko zanesljivost tretje države, ki pristopi, z vidika pravosodnega in upravnega sodelovanja predmet skupne in usklajene presoje Sveta ( 140 ) na podlagi predloga Komisije. Brez takšnega poskusa usklajenega delovanja bi obstajala nevarnost poseganja v enotno in dosledno uporabo določb Uredbe Bruselj IIa in v pravilno delovanje sistema, ki ga ta uvaja, kar bi v skladu z merili presoje, ki jih je razvilo Sodišče, škodilo polni učinkovitosti pravil prava Unije. ( 141 )

99.

Dodajam, da države članice v skladu z dolžnostjo lojalnega sodelovanja, ki jo imajo na podlagi člena 4(3) PEU, ne smejo skleniti sporazuma s tretjo državo, ki bi imel take škodljive učinke za skupna pravila. To, da je Uniji izključna zunanja pristojnost dodeljena sorazmerno s področji, na katerih je sprejela predpise na podlagi svoje notranje pristojnosti, je namreč namenjeno zlasti preprečitvi tega, da bi lahko države članice z zunanjimi ukrepanjem oslabile ali celo ovirale delovanje Unije. ( 142 ) To lojalno sodelovanje je toliko bolj nujno v primerih, v katerih, tako kot v obravnavani zadevi, lahko samo države članice sklenejo mednarodni sporazum, ki spada na navedena področja. ( 143 )

100.

V zvezi s predvidljivimi perspektivami razvoja prava Unije v smislu mnenja 1/03 ( 144 ) ni mogoče izključiti, da bo Uredba Bruselj IIa spremenjena tako, da bo njeno področje uporabe razširjeno na zunanje položaje, kot je to veljalo za Uredbo št. 44/2001, imenovano Bruselj I, katere določbe so bile predmet prenovitve ( 145 ) v tem smislu. ( 146 ) Zdi se smiselno, da okrepljeni varnostni ukrepi proti mednarodnim ugrabitvam, sprejeti v Uniji, ne vodijo do diskriminacije otrok, ki imajo običajno prebivališče zunaj ozemlja Unije. ( 147 ) Vendar je potrebo tudi, da obstaja zadostna stopnja zaupanja v pravosodni sistem zadevnih tretjih držav in da je to vprašanje predmet usklajevanja. ( 148 )

101.

Po mojem mnenju bi lahko na sistem obravnavanja mednarodnih ugrabitev otrok, uveden z Uredbo Bruselj IIa, še toliko bolj vplivala razširitev mehanizma sodelovanja, določenega s Haaško konvencijo iz leta 1980, na nove tretje države. Ta konvencija je bila namreč do neke mere vključena v navedeno uredbo, ( 149 ) tako da vprašanje, katere tretje države, ki pristopijo k tej konvenciji, so sprejete, z vidika razvoja prava Unije ni nevtralno. ( 150 )

102.

Nazadnje je treba navesti, da čeprav je Haaško konvencijo iz leta 1980 mogoče razumeti, kot da deluje na podlagi niza dvostranskih odnosov med pogodbenicami, bi morebitne spremembe njenega besedila zahtevale soglasno privolitev vseh teh držav. Tako se lahko z vsakim novim pristopom k tej konvenciji poveča število pogodbenic, s katerimi bi se države članice Unije morale pogajati in iskati dogovor, če bi ta želela, da bi se besedilo konvencije spremenilo. Ker sprejetje pristopa tretje države ustvarja novo politično situacijo in spreminja parametre interakcije med Uredbo Bruselj IIa in navedeno konvencijo, je po mojem mnenju nujno, da je mogoče izvrševati neko pravico do skupnega nadzora znotraj Unije v zvezi s sprejetjem tretjih držav, ki pristopijo k tej konvenciji, zlasti glede njihove zmožnosti za izpolnjevanje obveznosti, ki so določene v konvenciji, in glede njihove politične volje za primerno sodelovanje z Unijo.

103.

Ker predmet Haaške konvencije iz leta 1980 tako spada na področje, ki je že v veliki meri zajeto s skupnimi pravili, katerih polno učinkovitost bi lahko ogrozili mednarodni sporazumi, kot so ti v obravnavani zadevi, je bila Uniji, da je lahko izvajala svojo notranjo pristojnost, dodeljena izključna zunanja pristojnost na tem področju. Iz tega izhaja, da morajo države članice v zvezi s sprejetjem pristopa tretje države k navedeni konvenciji delovati v interesu Unije in usklajeno.

104.

Po mojem mnenju ta ugotovitev velja ne glede na dejansko težavo v zvezi s koristmi ugrabljenih otrok, ki bi lahko nastala zaradi zamude pri mednarodnem sodelovanju, če bi bilo morda težko hitro konkretizirati tako usklajeno sprejetje, ker je razmejitev sfere izključne pristojnosti Unije mogoča samo na podlagi objektivnih meril. ( 151 )

105.

Zato Sodišču priporočam, naj na vprašanje, ki ga je postavila Komisija, v mejah dopustnosti predloga za izdajo mnenja odgovori pritrdilno, torej v smislu izključne zunanje pristojnosti Unije.

106.

Iz zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj: