—

za Croce Amica One Italia Srl M. Sica in M. Protto, odvetnika,

—

za Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU) V. Avolio in V. Luciano, odvetnika,

—

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s C. Colelli in L. D’Asciom, avvocati dello Stato,

—

za norveško vlado M. Emberland, H. Røstum in I. Jansen, agenti,

—

za Evropsko komisijo G. Conte in A. Tokár, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 41(1), 43 in 45 Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Croce Amica One Italia Srl (v nadaljevanju: Croce Amica One) in Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU) (regionalna služba za nujno zdravstveno intervencijo) v zvezi z zakonitostjo odločitve zadnjenavedenega organa kot naročnika, da zadevnega naročila ne odda dokončno družbi Croce Amica One, ki je bila začasno določena za izbranega ponudnika, in da razveljavi javni razpis.

3

Člen 41 Direktive 2004/18 z naslovom „Obveščanje kandidatov in ponudnikov“ v odstavku 1 določa:

„Naročniki morajo čim prej obvestiti kandidate in ponudnike o sprejeti odločitvi v zvezi [z] […] oddajo naročila […], vključno z razlogi za odločitev, da […] ne oddajo naročila, za katerega je bil objavljen razpis […]; naročniki morajo te informacije ponuditi v pisni obliki, če se take informacije od njih zahtevajo.“

4

Člen 43 te direktive z naslovom „Vsebina poročil“ določa:

„Za vsako naročilo […] morajo naročniki pripraviti pisno poročilo, ki vsebuje vsaj naslednje:

[…]

[…]“

5

Člen 45 te direktive z naslovom „Osebni položaj kandidata ali ponudnika“ določa:

„1.   Vsak kandidat ali ponudnik, ki mu je zaradi enega ali več razlogov navedenih spodaj, izrečena pravnomočna sodba, s katero je naročnik seznanjen, je izključen iz postopka pri oddaji javnega naročila:

Države članice določijo izvedbene pogoje za ta odstavek v skladu s svojo nacionalno zakonodajo in ob upoštevanju zakonodaje Skupnosti.

[…]

2.   Vsak gospodarski subjekt je lahko izključen iz postopka oddaje naročila, če:

[…]

[…]

Države članice morajo določiti izvedbene pogoje za ta odstavek v skladu s svojo nacionalno zakonodajo in ob upoštevanju zakonodaje Skupnosti.

[…]“

6

Člen 1 Direktive Sveta z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (89/665/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 246), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 (UL L 335, str. 31, v nadaljevanju: Direktiva 89/665) z naslovom „Področje uporabe in zagotovitev revizijskih postopkov“ v tretjem pododstavku odstavka 1 določa:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se v zvezi z javnimi naročili s področja uporabe Direktive 2004/18/ES zagotovi učinkovita in zlasti čim hitrejša revizija odločitev, ki so jih sprejeli naročniki, skladno s pogoji, določenimi v členih 2 do 2f te direktive, na podlagi obrazložitve, da so takšne odločitve kršile zakonodajo Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalne predpise o izvajanju te zakonodaje.“

7

Direktiva 2004/18 je bila v italijanski pravni red prenesena z zakonsko uredbo št. 163/2006 z dne 12. aprila 2006 (redni dodatek h GURI št. 100 z dne 2. maja 2006), ki določa pravila na področju javnih naročil.

8

Člen 38 te zakonske uredbe določa:

„1.   So izključene iz postopkov oddaje […] javnih naročil gradenj, blaga in storitev […] in ne smejo skleniti s temi naročili povezanih pogodb osebe:

[…]

[…]

[…]“

9

Člen 78(1) te zakonske uredbe določa:

„Za vsako naročilo […] naročnik sestavi zapisnik z vsaj temi informacijami:

[…]

10

Člen 79(1) te zakonske uredbe določa:

„Naročniki čim prej obvestijo kandidate in ponudnike o sprejeti odločitvi v zvezi [z] […] oddajo naročila […], vključno z razlogi za odločitev […], da ne oddajo naročila, za katerega je bilo objavljeno obvestilo […].“

11

Člen 11(9) zakonske uredbe št. 163/2006 se izrecno sklicuje na pooblastilo uprave, da razveljavi svoje akte, odloži njihovo izvršitev ali jih spremeni in sicer tako:

„Ko začne oddaja naročila veljati in brez poseganja v izvrševanje pooblastila uprave, da razveljavi svoje akte, odloži njihovo izvršitev ali jih spremeni v primerih, dovoljenih z veljavnimi določbami, se v šestdesetih dneh sklene pogodba o izvedbi javnega naročila […].“

12

Pooblastilo uprave, da razveljavi svoje akte, je kot splošno načelo, ki se uporablja v vseh upravnih postopkih, določeno v členu 21d zakona št. 241 o novih določbah glede upravnega postopka in dostopa do upravnih dokumentov (legge n. 241 – Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) z dne 7. avgusta 1990 (GURI št. 192, z dne 18. avgusta 1990, str. 7). Ta člen določa:

„Iz naknadno nastalih razlogov v javnem interesu ali v primeru spremembe dejanskega stanja ali nove presoje javnega interesa lahko organ, ki je uvedel upravni ukrep s trajnim učinkom, ali drug z zakonom določen organ, ta ukrep razveljavi; z razveljavitvijo ukrep preneha učinkovati“.

13

AREU je z odločbo z dne 28. decembra 2010 začela odprti postopek oddaje javnega naročila glede „storitev prevoza organov, tkiv in bioloških vzorcev, kirurških ekip in pacientov za namene dejavnosti presajanja organov z vozilom“. Pogodba za to naročilo bi morala biti sklenjena za obdobje dveh let z možnostjo podaljšanja za dvanajst mesecev, naročilo pa bi se moralo oddati glede na merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe.

14

Izbirna komisija je pri ocenjevanju tehničnih ponudb zavrnila tri od štirih družb, ki so sodelovale v postopku oddaje tega naročila. Edina preostala družba, to je Croce Amica One, je bila z odločitvijo, ki je del zapisnika z dne 10. maja 2011, začasno določena za izbranega ponudnika. Ker pa so bili v tem primeru pogoji za „‚obvezno‘ preverjanje nepravilnosti ponudbe“, ki so bili določeni v nacionalni zakonodaji, izpolnjeni, ker je bilo število točk, dodeljenih za ceno in druge elemente preverjanja, enako ali višje od 4/5 ustreznih največjih mejnih vrednosti, določenih v javnem razpisu, je naročnik zahteval dokazila o tehnični ponudbi, ki jo je predložila družba Croce Amica One. Izbirna komisija je po tem preverjanju z odločitvijo, ki je del zapisnika z dne 23. junija 2011, sklenila, da je ponudba nepravilna.

15

Hkrati so pristojne službe v okviru kazenske preiskave zlasti zoper zakonitega zastopnika družbe Croce Amica One zaradi prevar in dajanja neresničnih izjav zasegle dokumente v zvezi s to družbo.

16

AREU je z dopisom z dne 21. julija 2011 družbo Croce Amica One in neko drugo družbo, ki je sodelovala v postopku za oddajo javnega naročila, obravnavanem v postopku v glavni stvari, obvestila, da je v skladu s pooblastilom, da razveljavi svoje akte, odloži njihovo izvršitev ali jih spremeni, sprožila postopek za razveljavitev javnega razpisa.

17

Generalni direktor AREU je z aktom z dne 8. septembra 2011 odločil, da ne bo dokončno oddal naročila družbi Croce Amica One in da bo celoten postopek javnega razpisa razveljavil. Naročnik je v okviru tega ukrepa „ocenil, da v opisanih okoliščinah, tudi če se zanemari nepravilnost ponudbe, AREU v nobenem primeru iz očitnih razlogov smotrnosti in razlogov, povezanih z načelom dobrega upravljanja, [ne more] oddati naročila za opravljanje storitev ponudnici, družbi Croce Amica One, […] in da zaradi nujnosti storitve z oddajo naročila prav tako [ne more] počakati do konca kazenskega postopka ali zgolj do zaključka preiskave, ki poteka“.

18

Naročnik ni začel novega postopka za oddajo javnega naročila, obravnavanega v postopku v glavni stvari, in je opravljanje storitve, ki je bila predmet tega naročila, s podaljšanjem zaupal dvema združenjema.

19

Družba Croce Amica One je s tožbo, ki jo je vložila 2. novembra 2011, pri predložitvenem sodišču izpodbijala odločitev naročnika z dne 8. septembra 2011 iz točke 17 te sodbe ter predlagala sprejetje začasne odredbe v zvezi s to odločitvijo in razglasitev njene ničnosti. Poleg tega je vložila odškodninsko tožbo za škodo, ki je po njenem mnenju posledica te odločitve.

20

Tribunale di Milano (sodišče v Milanu) je z odločbo z dne 14. maja 2013 zakonitega zastopnika družbe Croce Amica One skupaj z neko drugo osebo, zoper katero je bil uveden pregon, obtožil zlasti za kaznivo dejanje oviranja postopkov javnih razpisov, ker naj bi zadevna oseba zaradi pridobitve naročila predložila petnajst lažnih potrdil o sodelovanju na tečaju varne vožnje z reševalnimi vozili.

21

Predložitveno sodišče na splošno meni, da je zadevni naročnik – brez poseganja v izvrševanje pooblastila uprave, da razveljavi svoje akte, odloži njihovo izvrševanje ali jih spremeni v okviru javnih naročil – ko je navidezno upošteval razloge upravne smotrnosti, ki izhaja iz kazenske preiskave, ki poteka zoper zakonitega zastopnika družbe, ki je bila začasno določena za izbranega ponudnika, kršil člen 45 Direktive 2004/18 zlasti glede „osebnega položaja kandidata ali ponudnika“, na kar se sklicuje v tem členu.

22

Predložitveno sodišče tako meni, da je na podlagi te določbe ponudnika mogoče izključiti le, če je bil ta obsojen s pravnomočno sodbo.

23

Predložitveno sodišče se sprašuje tudi, kolikšen je z vidika prava Unije obseg njegove pristojnosti v zvezi s tem in meni, da ta pristojnost ne sme biti omejena na zunanje napake pri izvrševanju pooblastila uprave. Meni, da če se upravnemu sodišču ne prizna pristojnost, ki obsega nadzor dejstev ali pravnih konceptov, kot je v obravnavani zadevi neobstoj pravnomočno ugotovljene kazenske odgovornosti zakonitega zastopnika družbe, ki je bila začasno določena za izbranega ponudnika, je to v popolnem nasprotju z besedilom in ratio legis člena 45 Direktive 2004/18.

24

Ob upoštevanju teh ugotovitev je Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalno upravno sodišče za Lombardijo) prekinilo odločanje in Sodišču predložilo ta vprašanja:

25

S temi vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, se v bistvu sprašuje, ali člen 45 Direktive 2004/18 – če pogoji za uporabo razlogov za izključitev, ki so v njem določeni, niso izpolnjeni – ovira to, da naročnik sprejme odločitev, da ne odda javnega naročila, za katero je bilo objavljeno obvestilo, in da tega naročila ne odda dokončno edinemu preostalemu ponudniku, ki je bil začasno določen za izbranega ponudnika.

26

Ta vprašanja in sklicevanje na člen 45 Direktive 2004/18 izvirajo iz dejstva, da je generalni direktor AREU 8. septembra 2011 odločil, da se družbi Croce Amica One naročilo, obravnavano v postopku v glavni stvari, ne odda dokončno in da se razveljavi ustrezen postopek javnega razpisa.

27

Najprej je treba navesti, da je iz spisa, ki ga ima na razpolago Sodišče, razvidno, da je ne glede na sklicevanje v predlogu za predhodno odločanje na člen 45 Direktive 2004/18, akt, ki je sporen v postopku v glavni stvari, odločitev naročnika, da razveljavi javni razpis in da razveljavi postopek za oddajo javnega naročila. Ta odločitev se razlikuje od odločitve o izključitvi ponudnika na podlagi člena 45 te direktive.

28

V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da se – čeprav Sodišče ni seznanjeno s točnimi razlogi razveljavitve javnega razpisa, obravnavanega v postopku v glavni stvari – zdi, da predložitveno sodišče ravnanje zakonitega zastopnika družbe Croce Amica One povezuje le z razlogi za izključitev, ki se nanašajo na kazensko pravo in pomenijo pravnomočno sodbo, se pravi z razlogi, določenimi v členu 45(1) in (2)(c) Direktive 2004/18. V zvezi s tem je koristno natančneje pojasniti, da imajo naročniki na podlagi razlogov za izključitev, določenih v členu 45(2)(d) in (g) te direktive, tudi pooblastilo za izključitev vsakega gospodarskega subjekta, ki je bil spoznan za krivega zaradi hude poklicne napake, kar je bilo dokazano s sredstvi, ki jih naročniki lahko utemeljijo, ali subjekta, ki je kriv resnih zavajajočih razlag ali ni predložil informacij, zahtevanih za priznanje sposobnosti glede ponudb, ne da bi se pri tem zahtevalo, da je zoper gospodarski subjekt izrečena pravnomočna sodba.

29

Odločitev o razveljavitvi razpisa za oddajo javnega naročila mora spoštovati člena 41(1) in 43 Direktive 2004/18.

30

V členu 41(1) Direktive 2004/18 je določena obveznost, da se kandidate in ponudnike čim prej obvesti o taki odločitvi in da se navedejo razlogi zanjo, člen 43 te direktive pa nalaga obveznost, da se ti razlogi navedejo v zapisniku, ki ga je treba sestaviti za vsako javno naročilo. V Direktivi 2004/18 pa ni nobene določbe, ki se nanaša na materialne oziroma formalne zahteve glede takih odločitev.

31

V zvezi s tem je treba opozoriti na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero člen 8(2) Direktive Sveta 93/37/EGS z dne 14. junija 1993 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 163), ki je podoben členu 41(1) Direktive 2004/18, ne določa, da je odločitev naročnika, da ne odda javnega naročila, bodisi omejena na izredne primere bodisi nujno temelji na resnih razlogih (sodba Fracasso in Leitschutz, C‑27/98, EU:C:1999:420, točki 23 in 25).

32

Sodišče je tudi navedlo, da to, da člen 12(2) Direktive Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 322), ki je tudi podoben členu 41(1) Direktive 2004/18, naročniku v primeru, ko se odloči, da bo razveljavil javni razpis, ki se nanaša na javno naročilo, nalaga, da kandidate in ponudnike obvesti o razlogih za svojo odločitev, ne pomeni, da ima ta naročnik dolžnost zaključiti postopek za oddajo javnega naročila (glej sodbo HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, točka 41).

33

Sodišče je vendarle poudarilo, da zahtevo, naj se obvesti o razlogih za odločitev o razveljavitvi javnega razpisa, narekuje skrb za zagotovitev minimalne ravni preglednosti v postopkih za oddajo javnih naročil, v katerih veljajo pravila prava Unije, in s tem spoštovanja načela enakega obravnavanja, ki je osnova teh pravil (glej v tem smislu sodbo HI, EU:C:2002:379, točki 45 in 46 ter navedena sodna praksa).

34

Sodišče je tudi razsodilo, da člen 1(1) Direktive 89/665 zahteva, da je odločitev naročnika o razveljavitvi razpisa za oddajo javnega naročila lahko predmet revizijskega postopka in da se po potrebi lahko razveljavi z obrazložitvijo, da je kršila pravo Unije na področju javnih naročil ali nacionalna pravila, ki to pravo prenašajo. Sodišče je poleg tega menilo, da morajo imeti nacionalna sodišča na podlagi Direktive 89/665, tudi če imajo naročniki na podlagi veljavne nacionalne zakonodaje široko polje proste presoje glede razveljavitve javnih razpisov, pristojnost, da preverijo, ali je odločitev o razveljavitvi združljiva z upoštevnimi pravili prava Unije (glej sodbo HI, EU:C:2002:379, točki 55 in 62).

35

Pravo Unije tako ne nasprotuje temu, da države članice v svoji zakonodaji določijo možnost sprejetja odločitve o razveljavitvi javnih razpisov. Obrazložitev take odločitve o razveljavitvi lahko tako temelji na razlogih, ki so z vidika javnega interesa povezani zlasti s presojo smotrnosti, da se zaključi postopek za oddajo javnega naročila, med drugim ob upoštevanju morebitne spremembe gospodarskega konteksta ali dejstev ali celo potreb zadevnega naročnika. Tako odločitev je mogoče obrazložiti tudi z nezadostno konkurenco, saj bi na koncu postopka za oddajo zadevnega naročila ostal le en ponudnik, ki bi bil sposoben to naročilo izvršiti.

36

Ob upoštevanju načel preglednosti in enakega obravnavanja naročnik zato ne more biti zavezan, da zaključi začet postopek za oddajo javnega naročila in da zadevno naročilo odda, tudi če ostane edini ponudnik.

37

Ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev je treba na prvo, drugo in tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člene 41(1), 43 in 45 Direktive 2004/18 razlagati tako, da člen 45 Direktive 2004/18 – če pogoji za uporabo razlogov za izključitev, ki so v njem določeni, niso izpolnjeni – ne ovira tega, da naročnik sprejme odločitev, da ne odda javnega naročila, za katero je bilo objavljeno obvestilo, in da tega naročila ne odda dokončno edinemu preostalemu ponudniku, ki je bil začasno določen za izbranega ponudnika.

38

Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali lahko v skladu s pravom Unije pristojno nacionalno sodišče glede odločitve naročnika izvršuje nadzor v okviru neomejene pristojnosti, in sicer nadzor, ki mu omogoča, da upošteva verodostojnost in primernost ponudb in da oceno naročnika glede smotrnosti razveljavitve javnega razpisa nadomesti s svojo presojo.

39

Poudariti je treba, da odločitev o razveljavitvi razpisa za oddajo javnega naročila v skladu s sodno prakso Sodišča sodi med „odločitve, ki jih sprejmejo naročniki“, glede katerih so države članice v skladu s členom 1(1), tretji pododstavek, Direktive 89/665 v nacionalnem pravu dolžne vzpostaviti revizijske postopke za zagotovitev spoštovanja upoštevnih pravil materialnega prava v okviru prava Unije na področju javnih naročil ali nacionalnih pravil, s katerimi se ta pravila izvajajo (glej v tem smislu sodbi HI, EU:C:2002:379, točke od 53 do 55, in Koppensteiner, C‑15/04, EU:C:2005:345, točka 29).

40

Ker je Direktiva 89/665 omejena na uskladitev mehanizmov, ki v državah članicah obstajajo za zagotovitev polnega in učinkovitega izvajanja direktiv, ki določajo pravila materialnega prava, ki se nanašajo na javna naročila, ta ne opredeljuje izrecno dometa pravnih sredstev, ki jih morajo države članice za ta namen vzpostaviti. Vprašanje obsega sodnega nadzora, ki se izvršuje v okviru revizijskih postopkov iz Direktive 89/665, je zato treba preučiti glede na namen te direktive in z zagotavljanjem, da se ne poseže v njeno učinkovitost (sodba HI, EU:C:2002:379, točki 58 in 59).

41

V zvezi s tem je treba opozoriti, da vlogo sistema pravnih sredstev ureja člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive 89/665, v skladu s katerim države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se v zvezi z javnimi naročili s področja uporabe Direktive 2004/18 zagotovi učinkovita in zlasti čim hitrejša revizija odločitev, ki so jih sprejeli naročniki, na podlagi obrazložitve, da so te odločitve kršile zakonodajo Unije na področju javnih naročil ali nacionalne predpise o izvajanju te zakonodaje.

42

Revizijski postopki, določeni s to določbo, zato služijo zagotavljanju spoštovanja upoštevnih pravil prava Unije, zlasti tistih iz Direktive 2004/18, ali nacionalnih določb, s katerimi so ta pravila prenesena.

43

Poudariti je treba, da ta nadzor zakonitosti ne sme biti omejen na preizkus arbitrarnosti odločitev naročnika (glej v tem smislu sodbo HI, EU:C:2002:379, točka 63).

44

Ti revizijski postopki se torej nanašajo na izvrševanje nadzora zakonitosti, ne pa nadzora smotrnosti.

45

Ker posebna ureditev Unije na tem področju ne obstaja, morajo pravila nacionalnega postopka brez poseganja v spoštovanje načel enakovrednosti in učinkovitosti določiti podrobna pravila sodnega nadzora (glej v tem smislu sodbo HI, EU:C:2002:379, točka 68). Nacionalni zakonodajalec lahko tako pristojnim nacionalnim sodiščem podeli širša pooblastila za izvrševanje nadzora smotrnosti.

46

Na četrto vprašanje je tako treba odgovoriti, da je treba pravo Unije na področju javnih naročil, zlasti člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive 89/665, razlagati tako, da nadzor, določen v tem členu, pomeni nadzor zakonitosti odločitev, ki jih sprejmejo naročniki, katerega namen je zagotoviti spoštovanje upoštevnih pravil prava Unije ali nacionalnih določb, s katerimi so ta pravila prenesena, ne da bi bilo dovoljeno ta nadzor omejiti le na preizkus arbitrarnosti odločitev naročnika. Vendar s tem ni izključena možnost, da nacionalni zakonodajalec pristojnim nacionalnim sodiščem podeli pooblastilo za izvrševanje nadzora smotrnosti.

47

Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo: