—

za G. N. C. Blomjous in M. Strooij, odvetnika,

—

za R. L. M. Weber in R. M. Seth Paul, odvetnika,

—

za nizozemsko vlado J. Langer in M. Bulterman, agenta,

—

za poljsko vlado K. Pawłowska in M. Arciszewski, agenta,

—

za Evropsko komisijo M. Condou-Durande ter A. Bouquet in R. Troosters, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 15(6) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 348, str. 98) in člena 41(2)(a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

2

Ta predlog je bil na eni strani vložen v okviru spora med G. in R. in Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (državni sekretar za varnost in pravosodje) ter na drugi glede zakonitosti odločb o podaljšanju ukrepov pridržanja z namenom odstranitve, ki so bili sprejeti v zvezi z njima.

3

V uvodnih izjavah 11, 13 in 16 Direktive 2008/115 je navedeno:

[…]

[…]

4

Člen 1 Direktive 2008/115 določa:

„Ta direktiva določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava Skupnosti in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.“

5

Člen 2 Direktive 2008/115 določa:

„1.   Ta direktiva se uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice.

[…]“

6

Člen 15 Direktive 2008/115 določa:

„1.   Razen če v določenem primeru ni možno učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov, lahko države članice pridržijo državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, le, da pripravijo vrnitev in/ali izvedejo postopek odstranitve, zlasti če:

Obdobje pridržanja je kar se da kratko in traja le toliko časa, kolikor trajajo postopki za ureditev odstranitve, ti pa se izvedejo skrbno.

2.   Pridržanje odredijo upravni ali sodni organi.

Odredba mora biti pisna, v njej morajo biti navedeni dejanski in pravni razlogi.

Če so pridržanje odredili upravni organi, države članice:

Če je pridržanje nezakonito, se zadevnega državljana tretje države nemudoma izpusti.

3.   V vsakem primeru se na zahtevo zadevnega državljana tretje države ali po uradni dolžnosti pridržanje pregleda v razumnih časovnih presledkih. V primeru podaljšanja pridržanja pregled nadzira sodni organ.

4.   Kadar s pravnega vidika ali iz drugih razlogov ni več upravičeno pričakovati odstranitve ali ker pogoji iz odstavka 1 niso več izpolnjeni, pridržanje ni več upravičeno in zadevna oseba se nemudoma izpusti.

5.   Pridržanje traja, dokler so izpolnjeni pogoji iz odstavka 1 in kolikor je to potrebno, da se zagotovi uspešna odstranitev. Vsaka država članica določi omejeno obdobje pridržanja, ki ne sme presegati šestih mesecev.

6.   Države članice ne smejo podaljšati obdobja iz odstavka 5, razen za omejeno obdobje, ki v skladu z nacionalno zakonodajo ne sme presegati dvanajst mesecev, kadar obstaja verjetnost, da bo postopek odstranitve kljub vsem ustreznim prizadevanjem trajal dlje zaradi:

7

Člen 2.1(1) splošnega zakona o upravi (Algemene wet bestuursrecht) določa, da ima vsakdo pravico, da mu zaradi varstva njegovih interesov v razmerjih z upravo pomaga ali ga zastopa pooblaščenec.

8

Člen 4.8(1) navedenega zakona določa, da uprava pred sprejetjem odločbe, ki bo najbrž posegala v položaj zadevne osebe, ki ni predlagala sprejetja te odločbe, tej stranki omogoči, da se izjasni, če navedena odločba temelji na elementih v zvezi z dejstvi in interesi, ki se nanašajo na zadevno osebo, in teh elementov ni posredovala zadevna oseba.

9

Člen 59(1), uvodni stavek in (a), zakona o tujcih iz leta 2000 (Vreemdelingenwet 2000, v nadaljevanju: Vw 2000) določa, da lahko Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tujca, ki nezakonito prebiva, če to zahteva javni red ali javna varnost, pridrži zaradi njegove prisilne odstranitve.

10

Člen 59(5) Vw 2000 določa, da trajanje pridržanja iz odstavka 1 ne sme presegati šestih mesecev.

11

Odstavek 6 navedenega člena 59 določa, da se sme obdobje iz navedenega odstavka 5 podaljšati za dodatnih dvanajst mesecev, kadar obstaja verjetnost, da bo postopek odstranitve, kljub vsem ustreznim prizadevanjem, zaradi nezadostnega sodelovanja tujca ali ker potrebna dokumentacija iz tretjih držav še ni pridobljena, trajal dlje.

12

Člen 94(4) Vw 2000 določa, da Rechtbank odloči, da je tožba zoper ukrep pridržanja utemeljena, če ugotovi, da je ta uporabljen v nasprotju z Vw 2000, ali če se po tehtanju vseh zadevnih interesov ne izkaže za razumno utemeljenega. V tem primeru Rechtbank odredi odpravo ukrepa.

13

Člen 106(1) Vw 2000 omogoča Rechtbank, da tujcu prisodi odškodnino, ki jo plača država članica, če odredi odpravo ukrepa odvzema prostosti ali če je odvzem prostosti že odpravljen pred preizkusom predloga za odpravo tega ukrepa.

14

Odstavek 2 tega člena 106 Vw 2000 določa, da se odstavek 1 tega člena smiselno uporablja, če oddelek za upravne spore Raad van State odredi odpravo ukrepa odvzema prostosti.

15

Člen 5.1a(1) uredbe iz leta 2000 o tujcih (Vreemdelingenbesluit 2000) določa, da se lahko tujca, ki prebiva nezakonito, če to zahteva javni red ali javna varnost, pridrži, če:

ali

16

Nizozemski organi so 24. oktobra oziroma 11. novembra 2012 v okviru postopka odstranitve pridržali G. in R. Z odločbama z dne 19. oziroma 29. aprila 2013 je bilo njuno pridržanje, zlasti zaradi nezadostnega sodelovanja zadevnih oseb pri odstranitvi, podaljšano za obdobje, ki ne presega dvanajstih mesecev.

17

G. in R. sta vsak zase zoper zanju zadevni odločbi o podaljšanju vložila tožbo. Rechtbank Den Haag, prvostopenjsko sodišče, je s sodbama z dne 22. in 24. maja 2013 ugotovilo kršitev pravice do obrambe, vendar je tožbi zavrnilo, ker je ocenilo, da posledica te kršitve ni razglasitev ničnosti odločb o podaljšanju. G. in R. sta zoper ti sodbi vložila pritožbo pri Raad van State.

18

To sodišče meni, da dejansko stanje v sporu o glavni stvari spada na področje uporabe Direktive 2008/115. Ravno tako naj ne bi bilo sporno, da je bila pravica do obrambe kršena, ker zadevni osebi glede na pogoje, ki jih določa nacionalno pravo in ki se obravnavajo v glavni stvari, pred sprejetjem odločb o podaljšanju nista bili pravilno zaslišani.

19

Pojasnjuje, da sodišča v skladu z nacionalnim pravom odločajo o pravnih posledicah take kršitve, pri čemer upoštevajo interes podaljšanja pridržanja, in torej niso zavezana razglasiti ničnost odločbe o podaljšanju, ki je bila sprejeta, ne da bi bila zadevna oseba predhodno zaslišana, če je interes za ohranitev pridržanja prednosten.

20

Vendar se predložitveno sodišče sprašuje, ali je taka sodna praksa združljiva s pravom Unije. Pojasnjuje tudi, da nizozemsko pravo določa, da pristojni organi nimajo možnosti sprejeti nove odločbe, če nacionalno sodišče ugotovi, da je treba odločbo o pridržanju razglasiti za nično in zadevno osebo nemudoma izpustiti.

21

Raad van State je zato prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

22

Raad van State je na podlagi določb zadnjega odstavka člena 267 PDEU in člena 107 Poslovnika Sodišča predlagalo, naj se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja.

23

Predložitveno sodišče je ta predlog obrazložilo s tem, da je zatrjevalo, da sta državljana tretje države iz sporov v glavni stvari, ki jih obravnava, pridržana in da njun položaj spada na področje uporabe določb naslova V Pogodbe DEU v zvezi z območjem svobode, varnosti in pravice. Če bi bil odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, bi bilo treba pridržanji takoj odpraviti. Nikalen odgovor na prvo vprašanja pa bi pomenil, da je tehtanje interesov dejansko mogoče in da bi ga Raad van State moralo izvesti in skrbno preučiti, ali je treba zaradi tega tehtanja interesov pridržanji opraviti.

24

V zvezi s tem je treba spomniti, prvič, da se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe nanaša na razlago Direktive 2008/115, ki spada v poglavje 3 naslova V Pogodbe. Torej ga je mogoče obravnavati po nujnem postopku predhodnega odločanja iz člena 23a Statuta Sodišča Evropske unije in člena 107 Poslovnika.

25

Drugič, ugotoviti je treba, kot je poudarilo predložitveno sodišče, da je tožečima strankama v postopku v glavni stvari dejansko odvzeta prostost in da je lahko posledica rešitve sporov o glavni stvari to, da je treba ta odvzem prostosti nemudoma odpraviti.

26

Ob upoštevanju zgoraj navedenega je drugi senat Sodišča 11. julija 2013 po opredelitvi generalnega pravobranilca na predlog sodnika poročevalca ugodil predlogu predložitvenega sodišča, naj se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po nujnem postopku.

27

Predložitveno sodišče s svojima vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije, podrobneje člen 15(2) in (6) Direktive 2008/115, razlagati tako, da je treba pridržanje nemudoma odpraviti, če se pri podaljšanju ukrepa pridržanja v okviru upravnega postopka krši pravica osebe, da se izjasni, ali pa lahko nacionalno sodišče, pristojno za presojo zakonitosti te odločbe o podaljšanju, to pridržanje ohrani, če ugotovi, da je po opravljenem tehtanju prisotnih interesov, še vedno utemeljeno.

28

Treba je ugotoviti, da predložitveno sodišče v okoliščinah sporov, o katerih odloča, šteje za nesporno, da je bila pri sprejemanju odločb o podaljšanju pridržanja kršena pravica osebe, da se izjasni. Sodišču zato v okviru tega nujnega postopka predhodnega odločanja ni treba odločati o pogojih, v katerih je z vidika prava Unije kršena obveznost spoštovanja pravice osebe, da se izjasni, ampak mora predložitvenemu sodišču le navesti, katere posledice to pravo določa za tako kršitev.

29

V zvezi s tem je treba navesti, da Direktiva 2008/115 v poglavju III, naslovljenem „Postopkovni varovalni ukrepi“, določa obliko, v kateri morajo biti sprejete odločbe o odstranitvi, ki morajo biti med drugim izdane v pisni obliki ter obrazložene, in zahteva, da države članice zagotovijo učinkovita pravna sredstva zoper te odločbe. Ta direktiva v poglavju IV v zvezi s pridržanjem z namenom odstranitve med drugim v členu 15(2) določa,, da pridržanje odredijo upravni ali sodni organi v pisnem aktu, v katerem morajo biti navedeni dejanski in pravni razlogi za odločbo o pridržanju, in opredeljuje pogoje za sodni pregled te odločbe, če jo sprejmejo upravni organi. Člen 15(2), zadnji pododstavek, Direktive 2008/115 poleg tega določa, da se zadevnega državljana tretje države nemudoma izpusti, če pridržanje ni zakonito.

30

Poleg tega je treba navesti, da čeprav člen 15(6) te direktive določa, da smejo države članice, če so izpolnjeni določeni vsebinski pogoji, v skladu z nacionalno zakonodajo obdobje pridržanja z namenom odstranitve podaljšati za omejeno obdobje, ki v skladu z nacionalno zakonodajo ne sme presegati dvanajstih mesecev, ta določba ne vsebuje nobenega postopkovnega pravila.

31

Ugotoviti je torej treba, da čeprav so avtorji Direktive 2008/115 tako nameravali določiti podroben okvir za jamstva, ki so zagotovljena zadevnim državljanom tretjih držav tako glede odločbe o odstranitvi kot glede odločb o pridržanju, pa nasprotno niso določili, ali in v kakšnih pogojih je treba zagotoviti spoštovanje pravice teh državljanov, da se izjasnijo, niti posledic kršitve te pravice, razen splošne zahteve o izpustitvi v primeru nezakonitega pridržanja.

32

V skladu z ustaljeno sodno prakso je pravica do obrambe, ki zajema pravico osebe, da se izjasni, in pravico dostopa do spisa, ena od temeljnih pravic, ki so sestavni del pravnega reda Unije in so zajete v Listini (glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2013 v združenih zadevah Komisija in drugi proti Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, točki 98 in 99 ter navedena sodna praksa). Res je tudi, da se spoštovanje te pravice zahteva, čeprav zakonodaja, ki se uporabi, izrecno ne določa take postopkovne zahteve (glej v tem smislu sodbo z dne 22. novembra 2012 v zadevi M., C‑277/11, točka 86 in navedena sodna praksa).

33

Vendar je Sodišče že odločilo, da temeljne pravice, kot je spoštovanje pravice do obrambe, ne pomenijo absolutnih pravic, ampak so lahko omejene, pod pogojem, da te omejitve dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih zasleduje zadevni ukrep, in da glede na zasledovani cilj ne pomenijo pretiranega in nesprejemljivega posega, ki bi zadeval samo bistvo tako zagotovljenih pravic (sodba z dne 15. junija 2006 v zadevi Dokter in drugi, C-28/05, ZOdl. str. I-5431, točka 75).

34

Poleg tega je treba obstoj kršitve pravice do obrambe presojati glede na posebne okoliščine vsakega posameznega primera (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2011 v zadevi Solvay proti Komisiji, C-110/10 P, ZOdl., str. I-10439, točka 63), zlasti glede na vrsto zadevnega akta, okoliščine njegovega sprejetja in pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (zgoraj navedena sodba Komisija in drugi proti Kadi, točka 102 in navedena sodna praksa).

35

Obveznost spoštovanja pravice naslovnikov odločb do obrambe, ki pomembno vplivajo na njihove interese, velja načeloma za organe držav članic, kadar sprejemajo ukrepe na področju uporabe prava Unije. Kadar pogojev, v katerih je kot v tej zadevi treba zagotoviti spoštovanje pravice nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav do obrambe, niti posledic kršitve te pravice ne določa pravo Unije, te pogoje in te posledice določi nacionalno pravo, pod pogojem, da so ukrepi, sprejeti v zvezi s tem, enaki tistim, ki so jih deležni posamezniki v primerljivem položaju po nacionalnem pravu (načelo enakovrednosti) in praktično ne onemogočajo ali pretirano ne otežujejo izvajanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije (načelo učinkovitosti) (glej v tem smislu med drugim sodbi z dne 18. decembra 2008 v zadevi Sopropé, C-349/07, ZOdl., str. I-10369, točka 38, in z dne 19. maja 2011 v zadevi Iaia in drugi, C-452/09, ZOdl., str. I-4043, točka 16).

36

Vendar, čeprav države članice lahko dopuščajo izvajanje pravice teh državljanov do obrambe na podlagi enakih pravil kot veljajo za notranje položaje, morajo biti ta pravila v skladu s pravom Unije in zlasti ne smejo ogrožati polnega učinka Direktive 2008/115.

37

Države članice morajo torej upoštevati sodno prakso v zvezi s spoštovanjem pravice do obrambe in sistem Direktive 2008/115, ko pri izvajanju postopkovne avtonomije določajo pogoje, v katerih je treba zagotoviti spoštovanje pravice državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo, do obrambe, in posledice kršitve te pravice.

38

Glede vprašanj predložitvenega sodišča je treba spomniti, da v skladu s pravom Unije kršitev pravice do obrambe, zlasti pravice osebe, da se izjasni, povzroči razglasitev ničnosti odločbe, sprejete v zadevnem upravnem postopku, le, če bi bil rezultat tega postopka, v primeru, da te kršitve ne bi bilo, drugačen (glej v tem smislu med drugim sodbe z dne 14. februarja 1990 v zadevi Francija proti Komisiji, C-301/87, Recueil, str. I-307, točka 31; z dne 5. oktobra 2000 v zadevi Nemčija proti Komisiji, C-288/96, Recueil, str. I-8237, točka 101; z dne 1. oktobra 2009 v zadevi Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware proti Svetu, C-141/08 P, ZOdl., str. I-9147, točka 94, in z dne 6. septembra 2012, Storck proti UUNT, C‑96/11 P, točka 80).

39

Iz tega izhaja, prvič, da vsaka nepravilnost v zvezi z izvajanjem pravice do obrambe v upravnem postopku podaljšanja pridržanja državljana tretje države z namenom njegove odstranitve ne pomeni kršitve te pravice. Drugič, posledica vsake kršitve, zlasti pravice osebe, da se izjasni, zato ni nezakonitost sprejete odločbe v smislu člena 15(2), zadnji pododstavek, Direktive 2008/115, zaradi česar se zadevni državljan torej ne izpusti avtomatično.

40

Da bi se ugotovila taka nezakonitost, mora namreč nacionalno sodišče, ko oceni, da je podana kršitev, ki zadeva pravico do obrambe, preveriti, ali bi lahko imel glede na dejanske in pravne okoliščine, ki so specifične za obravnavano zadevo, zadevni upravni postopek drugačen rezultat, ker bi zadevni državljani tretje države lahko uveljavljali elemente, ki bi utemeljevali odpravo njihovega pridržanja.

41

To, da se nacionalnemu sodišču ne bi priznalo take diskrecijske pravice in da bi se zahtevalo, da vsaka kršitev pravice osebe, da se izjasni, avtomatično povzroči razglasitev ničnosti odločbe o podaljšanju pridržanja in njegovo odpravo, čeprav dejansko taka kršitev ne bi vplivala na to odločbo o podaljšanju in čeprav bi bili izpolnjeni vsebinski pogoji za pridržanje iz člena 15 Direktive 2008/115, bi lahko ogrozilo polni učinek te direktive.

42

Na eni strani je treba namreč spomniti, da je v skladu z uvodno izjavo 2 navedene direktive njen cilj vzpostavitev učinkovite politike odstranitev in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih, da se osebe vrnejo na human način in ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva. Prav tako je treba na podlagi uvodne izjave 13 te direktive pri uporabi prisilnih ukrepov glede uporabljenih ukrepov in zastavljenih ciljev izrecno upoštevati ne le načelo sorazmernosti ampak tudi načelo učinkovitosti.

43

Na drugi strani pa je odstranitev vseh državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo, v skladu s sistemom Direktive 2008/115 prednostna naloga držav članic (glej v tem smislu sodbo z dne 6. decembra 2011 v zadevi Achughbabian, C-329/11, ZOdl., str. I-12695, točka 38).

44

Nadzor nacionalnega sodišča glede zatrjevane kršitve pravice osebe, da se izjasni v upravnem postopku sprejemanja odločbe o podaljšanju pridržanja v smislu člena 15(6) Direktive 2008/115, mora torej glede na posebne dejanske in pravne okoliščine vsakega posameznega primera zajemati preverjanje, ali je bila zaradi postopkovnih kršitev osebam, ki so se nanje sklicevale, dejansko odvzeta možnost boljše obrambe in to v taki meri, da bi lahko imel ta upravni postopek drugačen rezultat.

45

Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba pravo Unije, podrobneje člen 15(2) in (6), Direktive 2008/115, razlagati tako, da če se pri podaljšanju ukrepa pridržanja v okviru upravnega postopka krši pravica osebe, da se izjasni, nacionalno sodišče, pristojno za presojo zakonitosti te odločbe, ukrep pridržanja odpravi le, če ugotovi, da je, glede na vse dejanske in pravne okoliščine vsakega posameznega primera, ta kršitev osebi, ki se nanjo sklicuje, dejansko odvzela možnost boljše obrambe in to v taki meri, da bi lahko imel ta upravni postopek drugačen rezultat.

46

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Pravo Unije, podrobneje člen 15(2) in (6) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, je treba razlagati tako, da če se pri podaljšanju ukrepa pridržanja v okviru upravnega postopka krši pravica osebe, da se izjasni, nacionalno sodišče, pristojno za presojo zakonitosti te odločbe, ukrep pridržanja odpravi le, če ugotovi, da je, glede na vse dejanske in pravne okoliščine vsakega posameznega primera, ta kršitev osebi, ki se nanjo sklicuje, dejansko odvzela možnost boljše obrambe in to v taki meri, da bi lahko imel ta upravni postopek drugačen rezultat.