1

Evropska komisija s tožbo predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Sveta in predstavnikov vlad držav članic Evropske unije, ki so se sestali v okviru Sveta, z dne 16. junija 2011 o podpisu, v imenu Evropske unije, in začasni uporabi Sporazuma o zračnem prometu med Združenimi državami Amerike na eni strani, Evropsko unijo in njenimi državami članicami na drugi strani, Islandijo na tretji strani in Kraljevino Norveško na četrti strani, ter o podpisu, v imenu Evropske unije, in začasni uporabi Pomožnega sporazuma med Evropsko unijo in njenimi državami članicami na eni strani, Islandijo na drugi strani ter Kraljevino Norveško na tretji strani o uporabi Sporazuma o zračnem prometu med Združenimi državami Amerike na eni strani, Evropsko unijo in njenimi državami članicami na drugi strani, Islandijo na tretji strani in Kraljevino Norveško na četrti strani (2011/708/EU) (UL L 283, str. 1) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

2

Evropska skupnost in njene države članice na eni strani ter Združene države Amerike na drugi so 25. in 30. aprila 2007 podpisale Sporazum o zračnem prometu (UL L 134, str. 4), ki je bil spremenjen s protokolom, podpisanim 24. junija 2010 v Luxembourgu (UL L 223, str. 3).

3

Ker je v sporazumu o zračnem prometu med EU in Združenimi državami določena možnost pristopa tretjih držav, sta Republika Islandija in Kraljevina Norveška leta 2007 vložili prošnjo za pristop. Za pristop teh dveh držav sta ti državi s pogodbenimi strankami navedenega sporazuma sklenili Sporazum o zračnem prometu med Združenimi državami Amerike na eni strani, Evropsko unijo in njenimi državami članicami na drugi strani, Islandijo na tretji strani in Kraljevino Norveško na četrti strani (UL 2011, L 283, str. 3) (v nadaljevanju: Sporazum o pristopu). Z njim se je področje uporabe prvotnega sporazuma o zračnem prostoru smiselno razširilo na vse pogodbene stranke.

4

Komisija je s pogajanji prav tako dosegla sklenitev Pomožnega sporazuma med Evropsko unijo in njenimi državami članicami na eni strani, Islandijo na drugi strani ter Kraljevino Norveško na tretji strani o uporabi Sporazuma o zračnem prometu med Združenimi državami Amerike na eni strani, Evropsko unijo in njenimi državami članicami na drugi strani, Islandijo na tretji strani in Kraljevino Norveško na četrti strani (UL 2011, L 283, str. 16) (v nadaljevanju: Pomožni sporazum). Ta sporazum dopolnjuje Sporazum o pristopu zlasti glede ohranitve dvostranskega značaja postopkov sprejemanja ukrepov za uporabo temeljnega sporazuma o zračnem prostoru tako, da pooblašča Komisijo, da v teh postopkih načeloma zastopa Republiko Islandijo in Kraljevino Norveško.

5

Komisija je 2. maja 2011 sprejela Predlog sklepa Sveta o podpisu in začasni uporabi sporazuma o pristopu ter pomožnega sporazuma. V tem predlogu, ki temelji na členu 100(2) PDEU v povezavi s členom 218(5) PDEU, je bilo določeno, da je le Svet Evropske unije pristojen za sprejetje tega sklepa.

6

Svet navedenega predloga Komisije ni upošteval in je izpodbijani sklep sprejel v obliki hibridnega sklepa, ki ga izdajo hkrati Svet in predstavniki vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta.

7

Členi od 1 do 3 izpodbijanega sklepa določajo:

„Člen 1

Podpis [Sporazuma o pristopu] in [Pomožnega sporazuma] se v imenu Unije odobri ob upoštevanju sklenitve navedenih sporazumov.

Besedili Sporazuma o pristopu in Pomožnega sporazuma sta priloženi k temu sklepu.

Člen 2

Predsednik Sveta je pooblaščen, da imenuje osebo ali osebe, pooblaščene za podpis Sporazuma o pristopu in Pomožnega sporazuma v imenu Unije.

Člen 3

Unija in njene države članice ter zadevne pogodbenice začasno uporabljajo Sporazum o pristopu in Pomožni sporazum od dneva podpisa, sicer pa ga države članice uporabljajo, kolikor to dovoljuje njihova nacionalna zakonodaja.“

8

Sporazum o pristopu je bil 16. in 21. junija 2011 podpisan v Luxembourgu in v Oslu. Pomožni sporazum je bil podpisan na ista datuma in v istih mestih.

9

Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 18. junija 2012 dopustil, da Češka republika, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Francoska republika, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Portugalska republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska in Združeno kraljestvo na eni strani ter Evropski parlament na drugi intervenirajo v sporu v podporo predlogom Sveta oziroma Komisije.

10

Svet glede nedopustnosti tožbe Komisije navaja tri razloge. Prvič, tožba bi morala biti vložena proti državam članicam, in ne proti Svetu, saj naj bi Komisija izpodbijala sodelovanje držav članic v postopku odločanja, na podlagi katerega je bil sprejet izpodbijani sklep. Komisija naj bi tako v resnici očitala nepravilnost, ki jo je treba pripisati državam članicam, in ne Svetu.

11

Iz tega sledi, drugič, da naj tožba Komisije ne bi bila dopustna, ker akt, ki so ga sprejeli predstavniki držav članic, ne more biti predmet sodnega nadzora Sodišča v okviru ničnostne tožbe.

12

Tretjič, Komisija naj ne bi imela pravnega interesa, saj naj predlagana razglasitev ničnosti ne bi imela nobenih pravnih posledic. Svet trdi, da bi razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, ker morajo Evropska unija in njene države članice na področjih, na katerih imajo deljeno pristojnost, tesno sodelovati, povzročila le umetno delitev tega sklepa na dva različna sklepa, ki ju je vsekakor treba sprejeti hkrati. V teh okoliščinah naj tožba Komisije nikakor ne bi mogla koristiti niti Uniji niti Komisiji.

13

Komisija in Parlament menita, da je tožba dopustna.

14

V skladu z ustaljeno sodno prakso mora obstajati možnost ničnostne tožbe zoper vse ukrepe, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na njihovo pravno naravo ali obliko, če imajo pravne učinke (glej v tem smislu sodbi Parlament/Svet in Komisija, C‑181/91 in C‑248/91, EU:C:1993:271, točka 13, in Komisija/Svet, C‑27/04, EU:C:2004:436, točka 44).

15

Ker se v obravnavanem primeru izpodbijani sklep nanaša na Sporazum o pristopu in Pomožni sporazum v imenu Unije ter na začasno uporabo teh sporazumov s strani Unije na eni strani in držav članic na drugi, iz tega sledi, da je Svet sodeloval pri sprejetju obeh sklepov glede vseh teh vidikov (glej po analogiji sodbo Komisija/Svet, C‑114/12, EU:C:2014:2151, točka 41).

16

Poleg tega ni sporno, da ima izpodbijani sklep pravne učinke.

17

V teh okoliščinah je treba izpodbijani sklep šteti za akt Sveta, ki je lahko predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU, zato je treba prvi in drugi razlog za nedopustnost zavrniti.

18

V zvezi s tretjim razlogom za nedopustnost iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da dopustnost ničnostne tožbe Komisije ni pogojena s tem, da ta dokaže, da ima pravni interes (glej sodbi Komisija/Svet, 45/86, EU:C:1987:163, točka 3, in Komisija/Svet, C‑370/07, EU:C:2009:590, točka 16).

19

Ker je treba tudi tretji razlog za nedopustnost zavrniti, je torej tožba Komisije dopustna.

20

Komisija, ki jo podpira Parlament, trdi, da je Svet s sprejetjem izpodbijanega sklepa kršil člen 13(2) PEU v povezavi s členom 218(2) in (5) PDEU.

21

Prvič, Svet naj bi bil v skladu z zadnjenavedenim členom edina institucija, ki je pooblaščena za odobritev podpisa mednarodnega sporazuma s strani Unije. Izpodbijani sklep bi torej moral sprejeti le Svet, brez vseh držav članic, ki so se sestale v okviru Sveta. Svet namreč ne bi smel enostransko odstopiti od postopka, določenega v členu 218 PDEU, s tem, da je omogočil sodelovanje držav članic pri sprejemanju navedenega sklepa.

22

V zvezi s tem bi bilo treba področja dejavnosti Unije jasno razlikovati od področij, na katerih so države členice ohranile možnost za izvajanje svojih pristojnosti. Medvladnega akta naj tako ne bi bilo mogoče združiti z aktom Unije, saj naj bi se s tako združitvijo izkrivili postopki Unije, določeni v členu 218 PDEU, s tem, da bi se jim odvzelo cilj.

23

Drugič, Svet naj bi kršil člen 13(2) PEU v povezavi s členom 218(2) in (5) PDEU, ker naj institucije Unije ne bi smele odstopiti od pravil, navedenih v Pogodbah, in uporabiti alternativnih postopkov. Tako naj bi bilo v obravnavanem primeru, saj naj bi postopek sprejemanja izpodbijanega sklepa potekal v okoliščinah, ki so drugačne od tistih, določenih v členu 218 PDEU. Ta člen naj namreč ne bi določal sprejetja mešanega sklepa.

24

Svet in vlade intervenientke menijo, da je izpodbijani sklep v skladu tako s členom 13(2) PEU kot s členom 218(2) in (5) PDEU.

25

Prvič, v tem sklepu naj bi bila združena različna akta. Prvega je sprejel le Svet na podlagi člena 218 PDEU. S tem aktom je Svet odobril podpis zadevnih sporazumov v imenu Unije in njuno začasno uporabo s strani Unije. Predstavniki vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta, so sprejeli le akt iz člena 3 izpodbijanega sklepa. S tem aktom naj bi države članice odobrile začasno uporabo navedenih sporazumov na področjih, ki spadajo v njihovo pristojnost.

26

Iz tega naj bi sledilo, da države članice niso sodelovale v postopku sprejemanja akta, katerega izdajatelj je na podlagi člena 218(2) in (5) PDEU Svet.

27

Drugič, Pogodbi naj ne bi vsebovali izrecnih določb o načinih pogajanj in sklepanj mešanih sporazumov. Svet in države članice naj bi tako imeli možnost prosto določiti natančen postopek njihovega sklepanja. Okoliščina, da je odobritev podpisa mednarodnega sporazuma izražena v enem sklepu ali v dveh ločenih aktih, pa naj nikakor ne bi bila v nasprotju z zahtevami glede postopka, določenega v členu 218 PDEU.

28

Tretjič, države članice in Unija bi morale na področju mešanih sporazumov tesno sodelovati in sprejeti skupen pristop za zagotovitev enotnega predstavljanja Unije v mednarodnih odnosih. Sprejetje mešanega sklepa naj bi bil izraz takega sodelovanja.

29

Komisija, ki jo podpira Parlament, trdi, da je izpodbijani sklep v nasprotju s pravilom, določenim v členu 218(8), prvi pododstavek, PDEU v povezavi s členom 100(2) PDEU, v skladu s katerim Svet odloča s kvalificirano večino. Ker so izpodbijani sklep sprejeli tudi predstavniki vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta, naj bi bil ta namreč sprejet s soglasjem. Tako soglasno sprejetje pa naj bi izničilo bistvo postopka glasovanja, določenega v členu 218(8) PDEU.

30

Postopek sprejemanja izpodbijanega sklepa naj bi bil tudi v nasprotju z zahtevo po pravni varnosti, v skladu s katero mora biti v vsakem pravnem aktu navedena določba, ki je bila njegova pravna podlaga. S to navedbo naj bi se določili postopek sprejemanja zadevnega akta in torej načini glasovanja v okviru Sveta. Pravna podlaga, navedena v izpodbijanemu sklepu, in sicer člen 100(2) PDEU v povezavi s členom 218(5) in (8) PPDEU, pa naj ne bi omogočila določitve pravil za glasovanje v okviru Sveta, zato naj bi se pravilo glasovanja, določeno v teh določbah, in sicer kvalificirana večina, v resnici nadomestilo s pravilom soglasja.

31

Svet, ki ga podpirajo vlade intervenientke, meni, da je upošteval v Pogodbah določena pravila glasovanja. Okoliščina, da noben član Sveta ni nasprotoval izpodbijanemu sklepu, naj namreč ne bi pomenila, da se v tem primeru ni upoštevalo pravilo kvalificirane večine, saj naj bi bila z vsakim sklepom, sprejetim s soglasjem, nujno izpolnjena tudi zahteva po kvalificirani večini.

32

Poleg tega naj bi bilo kopičenje več pravil o glasovanju na področju mednarodnih sporazumov običajno. Taka praksa naj bi odsevala nujnost za dosego soglasja med državami članicami, ki je bodisi v obliki mešanega sklepa bodisi izhaja iz sklepov, ki so jih države članice sprejele posamično.

33

Komisija, ki jo podpira Parlament, Svetu očita, da je kršil cilje Pogodb in načelo lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU.

34

Svet naj bi s tem, da je državam članicam dovolil poseg v pristojnosti Unije, povzročil zmedo glede subjektivitete Unije v mednarodnih odnosih in njenega pooblastila, da sama sprejme sklep na tem področju. Poleg tega naj ne bi spoštoval načela lojalnega sodelovanja med institucijami, na podlagi katerega bi moral svoja pooblastila izvajati tako, da ne bi omajal institucionalnega okvira Unije s tem, da je državam članicam dovolil posredovanje v postopku, ki zadeva izključno Svet.

35

Svet, ki ga podpirajo vlade intervenientke, trdi, da pri tretjih državah ni ustvaril nikakršne zmede glede subjektivitete Unije. V okviru mešanih sporazumov naj bi nasprotno taka zmeda nastala, če bi Svet sprejel sklep, ki se nanaša na te sporazume, ne da bi vanj vključil tudi ustrezen sklep držav članic.

36

Poleg tega naj izpodbijani sklep ne bi bil le v skladu s ciljem enotnega mednarodnega zastopanja Unije, ampak naj bi se ta cilj tudi zagotavljal, spodbujal in krepil z določitvijo skupnega stališča Unije in njenih držav članic. Sprejetje tega sklepa naj bi bil prav izraz obveznosti tesnega sodelovanja, določene s Pogodbama.

37

Akt Unije za sprejetje mešanega sporazuma in ustrezen akt držav članic bi se sicer res lahko sprejela po dveh različnih postopkih. Vendar pa bi izvajanje vzporednih postopkov pomenilo nevarnost za nastanek razlik med državami članicami in bi lahko povzročilo zamude, tako da se ne bi moglo zagotoviti dovolj tesno sodelovanje med Unijo in državami članicami.

38

Komisija v okviru prvega in drugega tožbenega razloga trdi, da izpodbijani sklep ni v skladu s členom 13(2) PEU v povezavi s členom 218(2), (5) in (8) PDEU, ker ga ni sprejel Svet sam po postopku in načinih glasovanja, kot so določeni v členu 218 PDEU.

39

Spomniti je treba, da se je z ustanovitvenimi pogodbami Unije, drugače kakor z običajnimi mednarodnimi pogodbami, uvedel nov pravni red z lastnimi institucijami, v korist katerega so države, ki so njegove članice, na čedalje več področjih omejile svoje suverene pravice in katerega subjekti niso samo te države, temveč tudi njihovi državljani (glej zlasti mnenje 1/09, EU:C:2011:123, točka 65, in mnenje 2/13, EU:C:2014:2454, točka 157).

40

Poleg tega so države članice zaradi svojega članstva v Uniji sprejele, da odnose med njimi – kar zadeva področja, ki so predmet prenosa pristojnosti držav članic na Unijo – ureja pravo Unije, in če se tako z njim zahteva, nobeno drugo pravo (mnenje 2/13, EU:C:2014:2454, točka 193).

41

V skladu s členom 13(2) PEU mora vsaka institucija delovati v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, ter v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih ti določata.

42

V zvezi s tem je treba spomniti, da so pravila o oblikovanju volje institucij Unije določena v Pogodbah in niso v pristojnosti niti držav članic niti institucij (sodbi Združeno kraljestvo/Svet, 68/86, EU:C:1988:85, točka 38, in Parlament/Svet, C‑133/06, EU:C:2008:257, točka 54).

43

V zvezi s to zadevo člen 218(1) PDEU zahteva, da morajo pogajanja o sporazumih med Unijo in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami ter njihovo sklepanje potekati po postopku, določenem v odstavkih od 2 do 11 tega člena, pri čemer se razume, da države članice kot subjekte prava Unije zavezujejo vse določbe tega člena.

44

Poleg tega mora v skladu s členom 218(5) PDEU sklep o odobritvi podpisa takih sporazumov in po potrebi o njihovi začasni uporabi s strani Unije sprejeti Svet. Državam članicam pri sprejemanju takega sklepa ni priznana nobena pristojnost.

45

Poleg tega je iz člena 218(8) PDEU razvidno, da Svet pri sprejemanju sklepa, kot je sklep, naveden v prejšnji točki, odloča s kvalificirano večino.

46

V tej zadevi ni sporno, da sta Sporazum o pristopu in Pomožni sporazum mešana sporazuma.

47

Pogodbene stranke mešanega sporazuma, sklenjenega s tretjimi državami, so Unija in države članice. Pri pogajanjih in pri sklepanju takega sporazuma mora vsaka od teh strank ravnati v okviru svojih pristojnosti in ob spoštovanju pristojnosti vseh drugih pogodbenih strank.

48

Kakor izhaja iz besedila izpodbijanega sklepa, je z njim odobren podpis zadevnih sporazumov v imenu Unije in je določena njuna začasna uporaba.

49

Prvič, ugotoviti je treba, da ta sklep v resnici združuje dva različna akta, in sicer, prvič, akt o podpisu zadevnih sporazumov v imenu Unije in o njuni začasni uporabi s strani Unije, in drugič, akt o začasni uporabi teh sporazumov s strani držav članic, pri čemer ni mogoče ločiti, kateri akt je izraz volje Sveta in kateri izraža voljo držav članic.

50

Iz tega sledi, da so države članice sodelovale pri sprejetju akta o podpisu zadevnih sporazumov v imenu Unije in o njuni začasni uporabi s strani Unije, čeprav mora tak akt v skladu s členom 218(5) PDEU sprejeti Svet sam. Poleg tega je Svet kot institucija Unije sodeloval pri sprejemanju akta o začasni uporabi teh sporazumov s strani držav članic, čeprav spada tak akt najprej na področje nacionalnega prava vsake od teh članic in nato na področje mednarodnega prava.

51

Drugič, izpodbijani sklep je bil sprejet v okviru postopka, v katerem so bili brez razlikovanja združeni elementi, ki spadajo v postopek odločanja Sveta, in medvladni elementi.

52

Izpodbijani sklep je bil, kakor je potrdil Svet na obravnavi, sprejet po enotnem postopku, ki se je uporabil za oba akta, navedena v točki 49 te sodbe. Akt o začasni uporabi zadevnih aktov s strani držav članic pa predpostavlja soglasje predstavnikov teh držav in torej njihovo soglasno privolitev, medtem ko člen 218(8) PDEU določa, da mora Svet v imenu Unije odločati s kvalificirano večino. Različna akta, ki sta združena v izpodbijanem sklepu, torej ne moreta biti veljavno sprejeta v okviru enotnega postopka (glej po analogiji sodbo Komisija/Svet, C‑338/01, EU:C:2004:253).

53

Izpodbijani sklep v teh okoliščinah ni v skladu s členom 218(2), (5) in (8) PDEU in zato tudi ne s členom 13(2) PEU.

54

V zvezi s trditvijo Sveta, da izpodbijani sklep upošteva načelo sodelovanja, ki ga morajo Unija in države članice spoštovati na področju mešanih sporazumov, je Sodišče sicer priznalo, da je treba, če vsebina sporazuma spada deloma v pristojnost Unije in deloma v pristojnost držav članic, zagotoviti tesno sodelovanje med temi državami in institucijami Unije tako v postopku pogajanj in sklenitve kot pri izvajanju prevzetih zavez (mnenje 1/94, EU:C:1994:384, točka 108, in sodba Komisija/Švedska, C‑246/07, EU:C:2010:203, točka 73).

55

Vendar s tem načelom ni mogoče upravičiti tega, da Svet ne spoštuje postopkovnih pravil in načinov glasovanja iz člena 218 PDEU.

56

Zato je treba ugotoviti, da sta prvi in drugi tožbeni razlog utemeljena.

57

Tako je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preizkusiti tretji tožbeni razlog, ki ga Komisija navaja v utemeljitev tožbe.

58

Svet in Komisija, ki ju podpirajo Parlament ter češka, nemška, francoska, portugalska in finska vlada, Sodišču predlagata, naj v primeru, da izpodbijani sklep razglasi za ničen, učinke tega sklepa ohrani do sprejetja novega sklepa.

59

V skladu s členom 264, drugi odstavek, PDEU, lahko Sodišče, če meni, da je treba, določi učinke akta, ki ga je razglasilo za ničnega, ki jih je treba šteti za dokončne.

60

V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je iz razlogov pravne varnosti mogoče ohraniti učinke takega akta, zlasti če bi takojšnje posledice ničnosti tega akta povzročile resne negativne posledice, zakonitost izpodbijanega akta pa se ne izpodbija iz razlogov v zvezi z njegovim ciljem ali vsebino, temveč zaradi nepristojnosti izdajatelja tega akta ali bistvene kršitve postopka (glej sodbo Parlament in Komisija/Svet, C‑103/12 in C‑165/12, EU:C:2014:2400, točka 90 in navedena sodna praksa).

61

V obravnavnem primeru je treba zlasti ugotoviti, da se je z izpodbijanim sklepom omogočilo, da Unija začasno uporablja Sporazum o pristopu in Pomožni sporazum. Razglasitev ničnosti takega sklepa s takojšnim učinkom bi lahko imela resne posledice za odnose Unije z zadevnimi tretjimi državami ter za gospodarske subjekte, ki svojo dejavnost izvajajo na trgu zračnega prometa in ki bi lahko imeli koristi od začasne uporabe navedenih sporazumov.

62

V teh okoliščinah obstajajo utemeljeni razlogi pravne varnosti, ki upravičujejo, da Sodišče ugodi predlogu za ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa, katerega ne cilj ne vsebina se ne izpodbijata.

63

Zato je treba učinke tega sklepa ohraniti do uveljavitve – v razumnem roku od dneva razglasitve te sodbe – novega sklepa, ki ga mora Svet sprejeti na podlagi člena 218(5) in (8) PDEU.

64

V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Komisija je predlagala naložitev plačila stroškov Svetu, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov.

65

V skladu s členom 140(1) tega poslovnika nosijo Češka republika, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Francoska republika, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Portugalska republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska, Združeno kraljestvo in Parlament, ki so intervenirali v tem sporu, vsak svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo: