1.

Ta zadeva temelji na ugotavljanju, ali sta družbi Shell Nederland Verkoopmaatschappij BV in Belgian Shell (v nadaljevanju: skupaj: Shell) v eno od svojih poslovalnic na Nizozemskem z ladjo prepeljali odpadke, in sicer nekaj več kot 333.000 kilogramov naftnega derivata, ki ga je vrnil belgijski kupec. Ta naftnega derivata ni mogel skladiščiti ali obdržati zaradi neustrezne sestave, ki je nastala po pomoti med natovarjanjem pošiljke proizvoda, poslane iz Nizozemske v Belgijo. V bistvu je vprašanje, ali je naftni derivat „odpadek“, edino vprašanje, v zvezi s katerim je nacionalno predložitveno sodišče želelo pojasnila v kazenskem postopku, ki je bil zoper družbo Shell sprožen zaradi neizpolnitve postopkovnih zahtev iz zakonodaje EU in nizozemske zakonodaje v zvezi s pošiljanjem odpadkov. ( 2 )

2.

V členu 3(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje ( 3 ) se zahteva, da se pred pošiljanjem odpadkov uradno obvestijo pristojni organi namembne države, v členu 5(1) te uredbe pa je prepovedano pošiljanje brez odobritve. Za obe obveznosti velja previdnostno načelo iz člena 191(2) PDEU ( 4 ) in ni sporno, da družba Shell o pošiljki naftnega derivata ni niti uradno obvestila pristojnih organov niti ni zanjo dobila dovoljenja.

3.

Pravni okvir, upošteven za ta spor, določa povezavo med opredelitvijo odpadkov v Direktivi 2006/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (ki je začela veljati 17. maja 2006) ( 5 ) in obveznostmi iz Uredbe št. 259/93. Ta povezava je pojasnjena v nadaljevanju.

4.

V šesti, deveti in osemnajsti uvodni izjavi Uredbe št. 259/93 je navedeno:

„ker je pomembno, da se nadzorovanje in kontrola pošiljk odpadkov urejata na način, ki upošteva potrebo po ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja;

[…]

ker morajo biti pošiljke odpadkov predhodno prijavljene pristojnim organom, s čimer se jim omogoči, da so pravilno obveščeni zlasti o vrsti odpadkov, njihovem premeščanju ter odstranitvi ali predelavi, tako da ti organi lahko sprejmejo vse potrebne ukrepe za varovanje zdravja ljudi in okolja, vključno z možnostjo, da utemeljeno ugovarjajo pošiljki;

[…]

ker mora, če gre za nezakonit promet, oseba, katere dejanja so tak promet povzročila, vrniti odpadke in/ali jih odstraniti ali predelati na drug in okolju varen način; ker morajo pristojni organi države odpreme ali pristojni organi namembne države, kakor je primerno, posredovati sami, če ta oseba tega ne naredi“.

5.

Člen 2(a)(i) in (k) Uredbe št. 259/93 določa:

„V tej uredbi:

[…]

[…]

[…]“ ( 6 )

6.

Naslov II Uredbe št. 259/93, naslovljen „Pošiljke odpadkov med državami članicami“, vsebuje poglavje A z naslovom „Odpadki za odstranjevanje“. Člen 3(1) te uredbe v tem poglavju določa:

„1. Kadar namerava prijavitelj poslati odpadke za odstranitev iz ene države članice v drugo in/ali jih poslati v tranzitu skozi eno ali več drugih držav članic in brez vpliva na člena 25(2) in 26(2), o tem s prijavo uradno obvesti pristojni organ namembne države ter pošlje kopijo prijave pristojnim organom države odpreme in države tranzita ter prejemniku.“

7.

Člen 5(1) Uredbe št. 259/93 določa:

„1. Pošiljanje se lahko opravi šele, ko je prijavitelj prejel odobritev pristojnega organa namembne države.“

8.

Naslov II [Uredbe št. 259/93] vsebuje poglavje B, naslovljeno „Odpadki za predelavo“. Člen 6(1) te uredbe v tem poglavju določa:

„1. Kadar prijavitelj namerava poslati odpadke za predelavo iz Priloge III iz ene države članice v drugo in/ali jih poslati v tranzitu skozi eno ali več drugih držav članic in brez vpliva na člena 25(2) in 26(2), o tem s prijavo uradno obvesti pristojni organ namembne države ter pošlje kopije prijave pristojnim organom države odpreme in države tranzita ter prejemniku.“

9.

Člen 26 [Uredbe št. 259/93] določa:

„1.   Šteje se, da je vsako pošiljanje, ki je bilo opravljeno:

[…]

nezakonit promet.

[…]

5.   Države članice sprejmejo ustrezne pravne ukrepe, da prepovejo in kaznujejo nezakonit promet.“

10.

Direktiva 2006/12 je začela veljati 17. maja 2006. V uvodnih izjavah 2, 3 in 4 te direktive je navedeno:

11.

Člen 1(1) Direktive 2006/12 določa:

„V tej direktivi:

[…]

[…]“

12.

Člen 20 Direktive 2006/12 določa:

„Direktiva 75/442/EGS se razveljavi brez poseganja v obveznosti držav članic glede rokov za prenos direktiv, ki so navedeni v delu B Priloge III, v nacionalno pravo.

Sklicevanja na razveljavljeno direktivo se štejejo za sklicevanja na to direktivo in se berejo v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge IV.“ ( 7 )

13.

Družba Shell je 3. septembra 2006 na ladjo natovorila dizelsko gorivo z izredno nizko vsebnostjo žvepla (Ultra Light Sulphur Diesel (ULSD)) in ga dostavila belgijskemu kupcu (družbi Gebr. Carens B. V. B. A., v nadaljevanju: Carens). Ob nalaganju ladje rezervoarji niso bili popolnoma prazni, zato se je ULSD pomešal z metil-tetra-butil etrom (MTBE).

14.

Zaradi tega pomešanja ULSD ni ustrezal dogovorjenim proizvodnim specifikacijam, zato ga družba Carens ni mogla več uporabiti za prvoten namen, to je za prodajo kot dizelsko gorivo na bencinski črpalki. Vnetišče te mešanice je bilo za to prenizko. Poleg tega družba Carens na podlagi okoljskega dovoljenja mešanice s tako nizkim vnetiščem ni smela skladiščiti. Pomešanje ULSD in MTBE je bilo odkrito šele, ko je bila pošiljka že dobavljena družbi Carens v Belgiji. Kot je razvidno iz pisnih stališč Komisije, je družba Shell med 20. in 22. septembrom 2006 pošiljko prepeljala nazaj na Nizozemsko in jo dala pomešati, da bi novo mešanico prodajala kot gorivo. Kot je bilo že navedeno, družba Shell pred pošiljanjem ni niti podala prijave na podlagi Uredbe št. 259/93 niti ni zaprosila za dovoljenje.

15.

Pred Rechtbank te Rotterdam je bil zato zoper družbo Shell sprožen kazenski postopek. Tožilstvo trdi, da je družba Shell v obdobju med 20. in 22. septembrom 2006 ali približno v tem času v Barendrechtu in/ali Rotterdamu, vsekakor na območju Nizozemske in vsekakor na ozemlju Evropske unije, storila dejanje/dejanja iz člena 26(1) Uredbe št. 259/93, ker je iz Belgije na Nizozemsko z motornim tankerjem „Nimitz“ prepeljala odpadke (približno 333.276 kilogramov) plinskega olja in/ali dizelskega olja, onesnaženega z MTBE, ki je vsekakor odpadno olje, torej odpadke, ki spadajo pod oznako AC 030 iz Priloge III k Uredbi št. 259/93. Pošiljka ni bila prijavljena vsem/zadevnim pristojnim organom oziroma zanjo ni bilo pridobljeno njihovo dovoljenje v skladu z Uredbo št. 259/93.

16.

Rechtbank je na podlagi tega predložilo ta vprašanja za predhodno odločanje:

17.

Pisna stališča so predložile družba Shell, nizozemska vlada in Komisija. Vse so se udeležile obravnave, ki je bila 6. marca 2013.

18.

V bistvu kljub dolžini predloženih vprašanj menim, da zakonodaja in zadevna sodna praksa dajeta nedvoumen odgovor na predložitveni sklep. Jedro problema je dejstvo, da družba Shell pošiljke naftnega derivata ni niti prijavila niti ni zanjo pridobila dovoljenja, čeprav je bila naključno onesnažena.

19.

Mešanica, ki jo je družba Shell prepeljala iz Belgije na Nizozemsko, bi lahko spadala v več skupin iz Priloge I k Direktivi 2006/12, na primer v skupine Q2 „Izdelki brez specifikacij“, Q4 „Materiali, ki so bili razsuti, razliti, izgubljeni ali drugače poškodovani, vključno z materiali, opremo itd., ki so bili onesnaženi zaradi nezgode“ ali Q12 „Materiali s primesmi (npr. olja, onesnažena s PCB ipd.)“. ( 8 )

20.

Nobeden od teh dejavnikov sam po sebi ni odločilen, saj je seznam skupin odpadkov v Prilogi I k Direktivi 2006/12 odprt. V skladu s točko Q16 zajema vse „materiale, snovi ali izdelke, ki jih prej navedene skupine ne vsebujejo“. Poleg tega je seznam mišljen samo kot vodilo, tako da izhaja opredelitev odpadkov predvsem iz imetnikovega ravnanja in pomena pojma „zavreči“. ( 9 )

21.

Vseeno pa pomenijo dejavnike, ki potrjujejo stališče, da se sporna snov v tej zadevi šteje za odpadek. To velja od trenutka, ko je bil ULSD po naključju onesnažen z MTBE, do točke, ko je bil zmešan v novo mešanico, z drugimi besedami predelan. ( 10 )

22.

Utemeljitev družbe Shell temelji na teh trditvah. Zatrjuje se, da „izdelkov brez specifikacij“ (off-spec), kot je sporno onesnaženo gorivo, ni mogoče šteti za odpadek, saj bi to v nasprotnem primeru neizogibno povzročilo nesorazmerne motnje v trgovini; da je bilo gorivo vrnjeno obdolženki zaradi zahtev iz njene pogodbe s kupcem na Nizozemskem in ne zato, ker bi imelo gorivo lastnosti „odpadka“; da je gorivo ohranilo ekonomsko vrednost, zato ga ni bilo mogoče šteti za odpadek; da je družba Shell nameravala izdelek že ob ponovni pridobitvi v Belgiji prodati naprej (bodisi s ponovnim mešanjem bodisi z nadaljnjo prodajo v stanju, v kakršnem je bilo ob pošiljanju iz Belgije) in da je nadaljnja prodaja tovrstnega izdelka pri trgovanju z nafto običajna; ter da belgijski kupec goriva ni vrnil zato, da bi ga odstranil, in da gorivo ob vrnitvi na Nizozemsko ni več imelo lastnosti odpadka.

23.

Vendar po mojem mnenju nobene od teh trditev ne potrjuje sodna praksa Sodišča v zvezi s pomenom odlaganja odpadkov.

24.

Niti niso neposredno upoštevne za ključna vprašanja v tej zadevi, ki vključuje ugotavljanje, (i) ali je bila družba Shell „imetnik“ odpadka v smislu člena 1(c) Direktive 2006/12 kot „povzročitelj“ ali pravna oseba, ki je odpadek imela, ter (ii) ali je bilo onesnaženo gorivo „odpadek“ v smislu člena 1(a) Direktive 2006/12, ker je bilo snov ali predmet v skupinah, navedenih v Prilogi II, ki ga je imetnik zavrgel ali nameraval ali moral zavreči.

25.

Poleg tega v nasprotju s trditvami družbe Shell Sodišče po mojem mnenju ne bi smelo upoštevati domnev, ki se ne ujemajo z dejanskim stanjem, opisanim v predlogu za sprejetje predhodne odločbe. Pri tem mislim na trditev družbe Shell, da so bili, preden je pošiljka zapustila Belgijo, seznanjeni s sestavo mešanice goriva in možnostjo, da se ta proda naprej brez mešanja. Neizpodbitno dejstvo, da je bilo gorivo pred nadaljnjo prodajo znova zmešano, po mojem mnenju kaže namero, da se ga odstrani, ponovno mešanje pa samo po sebi pomeni predelavo, kar z drugimi besedami pomeni, da je družba Shell izdelek odstranila. V nasprotnem primeru bi Sodišče odgovarjalo na hipotetična vprašanja, ki glede na ustaljeno sodno prakso niso dopustna.

26.

Dalje, dejstvo, da onesnaženo gorivo ni ustrezalo specifikacijam iz pogodbe med družbama Shell in Carens, ni upoštevno pri ugotavljanju, ali se gorivo na podlagi zakonodaje EU o odpadkih šteje za odpadek, saj gre za javnopravno zakonodajo, ki ni odvisna od volje pogodbenih strank. Na tem mestu je treba spomniti, da mešanica goriva vsebuje ULSD in MTBE. Pri vsaki obdelavi dizelskega goriva je treba upoštevati nevarnost morebitnega iztekanja v okolje in tveganja, povezana z varstvom pred požarom. MTBE je kemikalija, ki je ob stiku lahko škodljiva za zdravje ljudi. ( 11 ) Ta tveganja so očitna, kadar je natančna sestava mešanice rezultat nenamernega onesnaženja, pri čemer je mogoče njegov natančen izvor ugotoviti le z naknadno analizo.

27.

Opozarjam tudi, da glede na predložitveni sklep ni sporno, (i) da je družba Shell sprejela mešanico goriva, ki jo je vrnila družba Carens, (ii) soglašala s prevozom mešanice nazaj na Nizozemsko in (iii) jo na Nizozemskem dejansko zmešala v novo mešanico, da bi jo prodala kot gorivo. Menim, da vsakršna nadaljnja razprava o tem, kaj bi lahko družba Shell storila, potem ko je izvedela za onesnaženje goriva, oziroma kaj bi storila v drugačnih okoliščinah, ni upoštevna za rešitev obravnavanih vprašanj.

28.

Osrednje vprašanje v obravnavani zadevi je ugotoviti, ali se onesnažena snov šteje za „odpadek“, za rešitev spora pa je ključen tudi pomen pojmov „povzročitelj“ in „odstranjevanje“.

29.

Izraz „povzročitelj“ je v členu 1(b) Direktive 2006/12 opredeljen kot „vsak[do] […], katerega dejavnosti povzročajo nastajanje odpadkov (‚izvirni povzročitelj‘) in/ali vsak[do] […], ki izvaja predobdelavo, mešanje ali druge postopke, katerih posledica je sprememba narave ali sestave odpadkov“. „Odstranjevanje“ je v členu 1(1)(e) opredeljeno kot „postopk[i], naveden[i] v Prilogi II A“. Te določbe je treba razumeti ob upoštevanju ustaljene sodne prakse v zvezi s pomenom pojma „odpadek“, ki mora, kot sem že omenil, izhajati predvsem iz imetnikovega ravnanja, to pa je odvisno od tega, ali se namerava zadevnih snovi znebiti ali ne. ( 12 )

30.

Dalje, dejstvo, da se lahko snov znova uporabi za ustvarjanje ekonomskega dobička, še ne pomeni, da ni odpadek ( 13 ), kot tudi dejstvo, da je snov del industrijskega procesa, še ne pomeni, da je ni mogoče šteti za odpadek. ( 14 )

31.

Trditev družbe Shell, ki izhaja iz zatrjevanega dejstva, da bi bilo mogoče onesnaženo mešanico dalje prodati kot gorivo brez dodatne obdelave, je zgrešena. Kot je opozoril generalni pravobranilec F. G. Jacobs v zadevi Palin Granit, od sestave snovi na splošno ni odvisno, ali se snov šteje za odpadek ali ne. Nasprotno pa je lahko od sestave snovi odvisno, ali se snov šteje za nevaren odpadek, in lahko nakazuje, ali se snov namerava ali mora zavreči. ( 15 )

32.

Obseg izraza „odpadek“ je torej odvisen od pomena pojma „odstranjevanje“. ( 16 ) Dalje, namesto neupravičenega poudarjanja učinka na trgovino, ki ga je zatrjevala družba Shell, iz sodne prakse jasno izhaja, da je treba izraz „odstranjevanje“ razlagati ob upoštevanju ciljev Direktive 2006/12, in sicer varovanja zdravja ljudi in varstva okolja ter ciljev okoljske politike Evropske unije. To vključuje visoko raven varstva okolja, preventivne ukrepe in upoštevanje previdnostnega načela. Če se ustrezno upoštevajo cilji Direktive 2006/12 in člen 191(2) PDEU, pojma odpadek ni mogoče razlagati ozko. ( 17 )

33.

Izraz „odstranjevanje“ v skladu s sodno prakso Sodišča zajema hkrati odstranjevanje in predelavo snovi ali predmeta. ( 18 )

34.

Določene okoliščine lahko nakazujejo na obstoj ravnanja ali namena ali obveznosti zavreči snov ali predmet v smislu člena 1(1) Direktive 2006/12. To velja zlasti, kadar je uporabljena snov ostanek pri proizvodnji, torej proizvod, ki primarno ni bil ustvarjen za uporabo. ( 19 ) Sodišče je tako podrobneje določilo, da so ostanki, nastali pri pridobivanju iz granitnega kamnoloma, ki niso glavna proizvodnja upravljavca, načeloma lahko odpadki. ( 20 ) To je veljalo kljub dejstvu, da ni bilo razlik v fizikalnih lastnostih ali mineralni sestavi osnovne kamnine, lomljenega kamenja, in kamenja, pridobljenega za komercialno uporabo. ( 21 )

35.

Sodišče pa je tudi ugotovilo, da dobrina, material ali surovina, ki pride iz postopka proizvodnje ali pridobivanja, katerega bistveni namen ni njena oziroma njegova proizvodnja, ni ostanek, ampak stranski proizvod, ki ga podjetje ne želi zavreči, ampak ga namerava gospodarsko izkoriščati ali tržiti pod ugodnimi gospodarskimi pogoji, v naknadnem procesu, brez predhodnega procesa preoblikovanja. ( 22 ) Vendar pa je Sodišče ugotovilo, da se je glede na obveznost široke razlage pojma odpadkov z namenom omejiti neprijetnosti ali škodljive vplive, neločljivo povezane z njimi, mogoče na načela, ki veljajo v zvezi s stranskimi proizvodi, sklicevati le takrat, ko ponovna uporaba dobrine, materiala ali surovine ni le verjetna, temveč gotova in jo je mogoče uresničiti brez predhodnega preoblikovanja in v neprekinjenem proizvodnem procesu. ( 23 )

36.

Ker je bilo onesnaženje naključno, je jasno, da dejansko stanje, ki je predmet postopka v glavni stvari, ne spada na področje uporabe izjeme, ki velja za stranske proizvode. Sodna praksa Sodišča je jasna. Odpadek ne izključuje snovi in predmetov, ki jih je mogoče okoljsko odgovorno predelati kot gorivo. ( 24 ) Možnost ponovne uporabe snovi s spremembami ni upoštevna. ( 25 )

37.

Po mojem mnenju pošiljka, ki jo sestavlja ULSD, naključno pomešan z MTBE, katerega vnetišče je zato nižje od vnetišča, dovoljenega za dizelsko gorivo, ki se prodaja na bencinskih črpalkah, ob onesnaženju postane odpadek v smislu člena 1(1)(a) Direktive 2006/12 in to ostane do predelave z mešanjem ali tako komercialno prerazvrstitvijo, da je to objektivno ugotovljivo. Zato je šlo za prevoz odpadkov. Položaj bi bil drugačen samo, če bi se gorivo pred ponovnim natovarjanjem v Belgiji predelalo z mešanjem ali se dalje prodalo tretji osebi na podlagi dokumentacije, iz katere bi bila razvidna natančna sestava mešanice goriva. ( 26 )

38.

Družba Shell je bila tako „povzročitelj“ odpadka na podlagi člena 1(1)(b) Direktive 2006/12 in „imetnik“ odpadka na podlagi člena 1(1)(c) iste direktive, saj je mešanica ob onesnaženju postala „odpadek“. Za odpadek se je štela v Belgiji, kjer je družba Carens postala imetnik na podlagi člen 1(1)(c), saj je morala onesnaženo mešanico zavreči, ker za njeno skladiščenje ni imela dovoljenja, in jo je dejansko zavrgla, saj jo je vrnila obdolženki.

39.

S tem ko je družba Shell gorivo vzela nazaj, je znova postala njegov imetnik v smislu člena 1(1)(c) Direktive 2006/12, in sicer kot „povzročitelj“ in pravna oseba, ki ga ima v posesti. Nato ga je bila dolžna zavreči vse do ponovnega mešanja na Nizozemskem, kar se je štelo za predelavo, s katero se je odpadek zavrgel. Z drugimi besedami, ker družba Shell postopka predelave ni izvedla pred vrnitvijo na Nizozemsko, se je onesnažena mešanica ves čas trajanja tega potovanja štela za odpadek.

40.

Na koncu bi rad poudaril, da neizpolnitev dogovorjenih pogodbenih specifikacij še ne pomeni, da je treba snov ali predmet šteti za odpadek. Če trgovec restavraciji dobavi mleto meso, ki je namesto čistega govejega mesa, kot sta se dogovorili stranki, mešanica govejega in konjskega mesa, je lahko pogodbeno zavezan, da pošiljko vzame nazaj, ne da bi se ta štela za odpadek. Če pa je izdelek posledica naključnega onesnaženja govejega mesa s konjskim mesom med predelavo mletega mesa, mora mleto meso zavreči do podrobne določitve njegovih lastnosti, lahko se bodisi odstrani ali komercialno prerazvrsti, na primer kot krma za norke ali kot mešanica govejega in konjskega mesa za prehrano ljudi, če izpolnjuje ustrezne zahteve na podlagi živilskih predpisov. ( 27 ) Splošneje, nenamerno proizvedena zmes se prima facie šteje za odpadek, če uporaba, za katero je bila namenjena, ni varna in če njena sestava ni znana. To velja za izdelke, kot so živila ali goriva, katerih lastnosti so pomembne za zdravje ljudi in okolje. ( 28 )

41.

Mleto meso bi se tako od onesnaženja do odstranitve ali predelave s prerazvrstitvijo štelo za „odpadek“ na podlagi zakonodaje EU o odpadkih, natančneje za izdelek brez specifikacije, ki je bil onesnažen po naključju. ( 29 )

42.

Zato v nasprotju s trditvami, ki jih je družba Shell navedla na obravnavi, z odgovorom, ki ga bom predlagal, ne bodo nastale pretirane motnje v običajnem trgovanju, temveč se bo poudaril standard skrbnosti, ki naj bi ga upošteval vsak odgovoren trgovec, in sicer, da se vsak izdelek, ki je bil onesnažen po naključju, šteje za odpadek.

43.

Ob upoštevanju zgoraj navedenega predlagam, naj se na vsa vprašanja, ki jih je predložilo Rechtbank te Rotterdam, odgovori tako:

Pošiljko goriva, ki jo prodajalec vzame nazaj in predela z mešanjem, da bi jo znova dal v promet, ker je bilo gorivo nenamerno pomešano z neko snovjo in zato več ne izpolnjuje varnostnih standardov, da bi ga lahko kupec skladiščil na podlagi okoljskega dovoljenja, je treba šteti za odpadek na podlagi člena 2(a) Uredbe Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje od trenutka nenamernega onesnaženja do predelave goriva z mešanjem.