1. 

Verwaltungsgerichtshof (Avstrija) je s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe postavilo Sodišču dve vprašanji glede razlage členov 4 in 16 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) ( 2 ).

2.

Tele2 UTA Telecommunication GmbH (v nadaljevanju: tožeča stranka ali Tele2) je avstrijsko podjetje, ki se ukvarja z dobavljanjem omrežja in storitev elektronskih komunikacij. Na podlagi člena 37 zakona o telekomunikacijah iz leta 2003 (Telekommunikationsgesetz, BGBl. I, 70/2003, v nadaljevanju: TKG) je 16. julija 2004 zaprosilo, da se mu prizna položaj stranke in pravica do vpogleda v dokumentacijo v okviru postopka analize trga, ki jo je izvajala Telekom-Control-Kommission (v nadaljevanju: regulativni organ ali TCK)

3.

Člen 37 TKG z naslovom „Postopek analize trga“ določa:

„1.   Regulativni organ v rednih časovnih obdobjih, ki niso daljša od dveh let, ob upoštevanju predpisov Evropskih skupnosti, izvaja analizo upoštevnih trgov, ki so opredeljeni na podlagi predpisa, ki ga predvideva člen 36(1). Cilj postopka je, potem ko je že ugotovljeno, ali ima eno ali več podjetij pomembno tržno moč ali pa na trgu vlada dejanska konkurenca, da se prekličejo, ohranijo, spremenijo ali naložijo posebne regulativne obveznosti.

2.   Če regulativni organ v tem postopku ugotovi, da ima eno ali več podjetij pomembno tržno moč na upoštevnem trgu in zaradi tega trg ni konkurenčen, temu ali tem podjetjem naloži posebne ustrezne regulativne obveznosti, kot določajo členi od 38 do 46 ali člen 47(1). Regulativni organ na podlagi izida postopka in ob upoštevanju ciljev predpisa spremeni oziroma ponovno naloži že obstoječe regulativne obveznosti, ki se nanašajo na določen trg.

3.   Če regulativni organ na podlagi postopka ugotovi, da na upoštevnem trgu vlada dejanska konkurenca in da nobeno podjetje nima prevladujočega vpliva na trgu, ne sme naložiti regulativnih obveznosti na podlagi člena 2, razen izjemoma na podlagi člena 47(2); v tem primeru regulativni organ izda odločbo, ki se mora objaviti, s katero se postopek zaključi. Če na tem trgu za podjetja še veljajo posebne regulativne obveznosti, se odpravijo z odločbo. V tej odločbi mora biti prav tako določen razumen rok, v katerem se odpravijo regulativne obveznosti, ki pa ne sme biti daljši od šestih mesecev.

4.   V primeru nadnacionalnih trgov, ki so opredeljeni v odločbi Evropske komisije, zadevni nacionalni regulativni organi izvajajo analizo trga v tesnem medsebojnem sodelovanju in ob upoštevanju smernic za analizo trga in presoji moči na trgu ter skupno ugotavljajo, ali ima eno ali več podjetij pomembno tržno moč ali pa na trgu obstaja dejanska konkurenca. Smiselno se uporabljajo odstavki 1, 2, 3 in 5.

5.   Samo podjetja, katerim so naložene, spremenjene ali preklicane posebne regulativne obveznosti, imajo položaj stranke v postopku.

6.   Uporabniki in lastniki oziroma ponudniki telekomunikacijskih storitev ali omrežij morajo sodelovati v postopku, določenem v členih 36 in 37, kot je določeno v členu 90.

7.   Regulativni organ mora objaviti odločbe, izdane na podlagi odstavkov od 2 do 4 in izročiti prepis teh odločb Evropski komisiji.

[…]“

4.

Člen 37 TKG o postopku analize trga, s katerim se prenaša člen 16 okvirne direktive z enakim naslovom „Postopek analize trga“, določa:

„1.   Nacionalni regulativni organi čimprej po sprejetju priporočila ali njegove morebitne dopolnitve izvedejo analizo upoštevnih trgov, pri čemer dosledno upoštevajo smernice. Države članice zagotovijo, da se analiza, kjer je to primerno, izvede v sodelovanju z nacionalnimi organi za konkurenco.

2.   Kadar se od nacionalnega regulativnega organa po členu 16, 17, 18 ali 19 Direktive 2002/22/ES (Direktiva o univerzalnih storitvah) ali po členu 7 ali 8 Direktive 2002/19/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem povezovanju (Direktiva o dostopu)] ( 3 ) (v nadaljevanju: Direktiva o dostopu) zahteva, naj odloči, ali je treba za podjetja naložiti, ohraniti, spremeniti ali preklicati obveznosti, organ na podlagi svoje analize trga iz odstavka 1 tega člena odloči, ali na upoštevnem trgu vlada dejanska konkurenca.

3.   Če nacionalni regulativni organ ugotovi, da na trgu vlada dejanska konkurenca, ne naloži ali ne ohrani nobene od posebnih regulativnih obveznosti iz odstavka 2 tega člena. Kadar že obstajajo sektorske regulativne obveznosti, jih za podjetja na tem upoštevnem trgu prekliče. Stranke, ki jih zadeva preklic obveznosti, je treba o tem prej obvestiti v primernem roku.

4.   Če nacionalni regulativni organ ugotovi, da na upoštevnem trgu ni dejanske konkurence, v skladu s členom 14 opredeli podjetja s pomembno tržno močjo na tem trgu in tem podjetjem naloži ustrezne posebne regulativne obveznosti iz odstavka 2 tega člena ali ohrani ali spremeni take obveznosti, kjer že obstajajo.

5.   Pri nadnacionalnih trgih, opredeljenih v odločbi iz člena 15(4), zadevni nacionalni regulativni organi skupaj izvedejo analizo trga, pri čemer dosledno upoštevajo smernice, in se sporazumno odločijo o naložitvi, ohranitvi, spremembi ali preklicu regulativnih obveznosti iz odstavka 2 tega člena.

6.   Za ukrepe, sprejete v skladu z določbami odstavkov 3, 4 in 5 tega člena, se uporabljajo postopki iz členov 6 in 7.“

5.

Regulativni organ je z odločbo z dne 6. septembra 2004 zavrnil zahtevo družbe Tele2 za priznanje položaja stranke v postopku analize trga z obrazložitvijo, da so na podlagi člena 37(5) TKG stranke v postopku analize trga lahko le podjetja, katerim so bile naložene, spremenjene ali preklicane posebne regulativne obveznosti, medtem ko pri tožeči stranki ni šlo za tak primer.

6.

Tožeča stranka je zoper to odločbo pri Verwaltungsgerichtshof vložila tožbo, v kateri je zatrjevala, da naj bi bil člen 37(5) TKG v nasprotju s členom 4(1) okvirne direktive, ki določa „pravico do pritožbe“. Na podlagi slednjega člena „[d]ržave članice poskrbijo, da so na nacionalni ravni na voljo učinkoviti mehanizmi, po katerih ima vsak uporabnik ali podjetje, ki zagotavlja elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve ter je prizadet z odločbo nacionalnega regulativnega organa, pravico do pritožbe zoper odločbo pri pritožbenem organu, ki je neodvisen od udeleženih strank. Ta organ, ki je lahko sodišče, mora imeti ustrezno strokovno znanje in izkušnje, da lahko izvaja svoje naloge. Države članice zagotovijo, da se vsebina same zadeve primerno upošteva in da je na voljo učinkovit pritožbeni mehanizem. Do končanja vsakega takega pritožbenega postopka velja odločba nacionalnega regulativnega organa, razen če pritožbeni organ ne odloči drugače.“

7.

Po mnenju tožeče stranke je odločba TCK, sprejeta v okviru postopka analize trga, odločba v smislu okvirne direktive, ki „prizadene“ ne le konkretno podjetje, ki so mu bile naložene, spremenjene ali preklicane posebne regulativne obveznosti, temveč tudi njegove konkurente. Rezultat analize trga neposredno vpliva na pravice, ki jih imajo konkurenti prevladujočega podjetja v razmerju do slednjega.

8.

Regulativni organ meni, da v členu 4(1) okvirne direktive ni opredeljeno, kdo je „prizadet“ s konkretno določbo. Obvezen postopek posvetovanja, določen v členu 6 okvirne direktive, zagotavlja, da so konkurenti neposredno prizadetega podjetja vključeni v postopek analize trga. Ta člen z naslovom „Mehanizmi posvetovanja in preglednosti“ določa, da „razen v primerih iz členov 7(6), 20 ali 21 države članice zagotovijo, da nacionalni regulativni organi, kadar nameravajo sprejeti ukrepe v skladu s to direktivo ali posebnimi direktivami, ki bodo imeli znaten vpliv na zadevni trg, zainteresiranim strankam dajo možnost, da v primernem roku izrazijo svoje stališče o osnutku ukrepov. Nacionalni regulativni organi objavijo svoje nacionalne posvetovalne postopke. Države članice poskrbijo za ureditev skupnega informativnega mesta, na katerem so dostopne vse tekoče razprave. Nacionalni regulativni organ omogoči, da so rezultati posvetovalnega postopka dostopni javnosti, razen kadar veljajo informacije za zaupne v skladu z zakonodajo Skupnosti in nacionalno zakonodajo o poslovni tajnosti“.

9.

V teh okoliščinah in ob ugotovitvi, da je potrebna razlaga členov 4(1) in 16(3), je Verwaltungsgerichtshof odločilo, da prekine odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predloži ti vprašanji:

10.

Postopek v glavni stvari se nanaša na zahtevo družbe Tele2, naslovljeno na TCK, da se ji prizna položaj stranke oziroma da se ji omogoči sodelovanje v postopku analize trga, ki jo izvaja regulativni organ. Kot izhaja iz predložitvenega sklepa, ima stranka v postopku analize trga na podlagi avstrijskega upravnega prava med drugim tudi pravico do vpogleda v spis, pravico do seznanitve z rezultati izvajanja dokazov in predstavitve svojih stališč glede teh rezultatov ter pravico do pravnega sredstva.

11.

Po avstrijskem pravu imajo pravico do pravnega sredstva samo tisti, ki imajo položaj stranke v postopku analize trga. Ta zveza med položajem stranke in pravico do vlaganja pravnega sredstva po avstrijskem pravu utemeljuje pomembnost prvega vprašanja glede tega, ali iz člena 4 okvirne direktive izhaja, da ima podjetje, kot v primeru tožeče stranke v postopku v glavni stvari, v okviru postopka analize trga pravico do pravnega sredstva zoper odločbo nacionalnega regulativnega organa.

12.

Družba Tele2 na podlagi te zveze med položajem stranke in izvrševanjem pravice do vlaganja pravnega sredstva najprej zatrjuje, da ji člen 4 okvirne direktive daje pravico do vlaganja pravnega sredstva zoper odločbo nacionalnega regulativnega organa, sprejeto v okviru postopka analize trga. Nato meni, da bi morala imeti, ker ima na podlagi prava Skupnosti pravico do vlaganja pravnega sredstva, tudi pravico do sodelovanja v postopku analize trga. Samo celovito poznavanje stanja v predhodnem postopku, ki je mogoče le, če v njem sodeluje kot stranka, naj bi ji omogočalo, da učinkovito izvršuje pravico do vlaganja pravnega sredstva.

13.

S prvim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je člen 4 okvirne direktive mogoče razlagati tako, da ima podjetje, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, pravico do vlaganja pravnega sredstva zoper odločbo regulativnega organa, kot je v tem primeru TCK. V okviru tega vprašanja se zastavlja tudi vprašanje, ali je „stranka, ki jo zadeva preklic obveznosti“, kot izhaja iz člena 16(3) okvirne direktive, lahko podjetje, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari. Z drugim vprašanjem pa predložitveno sodišče želi izvedeti, ali iz člena 4 okvirne direktive izhaja, da ima podjetje, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, če ima pravico do vlaganja pravnega sredstva zoper odločbe regulativnega organa v postopku analize trga, tudi pravico do sodelovanja v postopku kot stranka.

14.

Ali člen 4 okvirne direktive zagotavlja sodno varstvo tudi osebam, na katere se odločba regulativnega organa ne nanaša, vendar ima odločba za njih negativne posledice? To je prvo vprašanje, ki ga je treba preučiti.

15.

Da bi odgovorili na to vprašanje, je treba najprej natančno opredeliti, v katero kategorijo tretjih oseb spada tožeča stranka iz postopka v glavni stvari. Besedilo prvega vprašanja se nanaša na konkurente na upoštevnem trgu. Iz predložitvenega sklepa izhaja, da je družba Tele2 podjetje, ki konkurira podjetju s pomembno tržno močjo, poleg tega in natančneje pa je tudi pogodbeni partner tega podjetja in bi lahko odločba regulativnega organa, sprejeta v okviru postopka analize trga, negativno vplivala na njegov pravni položaj. Iz predložitvenega sklepa torej izhaja, da je pogodbeno razmerje s podjetjem s pomembno tržno močjo, ki temelji na določenih obveznostih, ki jih je slednjemu naložil regulativni organ – in ne zgolj dejstvo, da temu podjetju konkurira – glavni dejavnik, ki opredeljuje položaj tožeče stranke. Ob upoštevanju tega je treba najprej ugotoviti, ali ima podjetje, kot je tožeča stranka, pravico do pritožbe na podlagi člena 4 okvirne direktive.

16.

Člen 4(1) okvirne direktive državam članicam nalaga, naj poskrbijo, da so na nacionalni ravni na voljo učinkoviti mehanizmi, po katerih ima „vsak uporabnik ali podjetje, ki zagotavlja elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve ter je prizadet z odločbo nacionalnega regulativnega organa, pravico do pritožbe zoper odločbo pri pritožbenem organu, ki je neodvisen od udeleženih strank.“ Niti v členu 4 niti v katerikoli drugi določbi okvirne direktive ni opredelitve pojma podjetja, „prizadet[ega] z odločbo nacionalnega regulativnega organa“.

17.

Predložitveno sodišče meni, da je razlago za ta pojem „prizadete“ stranke v smislu člena 4(1) najti v členu 16(3), ki določa, da je treba stranke, ki jih zadeva preklic regulativnih obveznosti, naloženih podjetju, ki je imelo pomembno tržno moč, o tem obvestiti v primernem roku. Menim, da opredelitve pojma prizadete osebe ali podjetja v smislu člena 4 ni mogoče enačiti s pojmom „strank, ki jih zadeva preklic obveznosti“ iz člena 16(3) iste direktive.

18.

Čeprav je v veliko jezikovnih različicah v členih 4 in 16(3) ( 4 ) uporabljen enak pojem, na primer„affected“ in „betroffen(en)“ v angleščini oziroma nemščini, pa drugi jeziki uporabljajo različne pojme ( 5 ). Na podlagi primerjave različnih jezikovnih različic v obeh členih torej ni mogoče sklepati, da imata oba pojma enak pomen. Ker pomen obeh določb direktive, kot bomo videli, ni popolnoma jasen, pomeni uporaba člena 16(3) za razlago pojma „prizadeta stranka“ iz člena 4(1), kot če bi slep človek vodil drugega slepega človeka ven iz labirinta.

19.

Po mojem mnenju je treba podjetje, kot je družba Tele2, v obravnavanem primeru šteti za „stranko, ki jo zadeva preklic obveznosti“ v smislu člena 16(3) in ga je zato treba v primernem roku obvestiti o preklicu obveznosti. Podjetje s pomembno tržno močjo, ki so mu bile preklicane posebne obveznosti, bo jasno obveščeno o tej odločbi, ki ga zadeva in zaradi katere ima neposredno korist. Zato ni jasno, zakaj bi zakonodajalec Skupnosti s tem, da je izrecno določil, da je treba „stranke, ki jih zadeva preklic obveznosti, o tem prej obvestiti v primernem roku“, šel tako daleč, da bi omejil obveščanje o preklicu obveznosti samo na podjetja s pomembno tržno močjo, ki imajo zaradi odločbe korist ( 6 ). Po mojem mnenju dejstvo, da je podjetje, kot je družba Tele2, „stranka, ki jo zadeva preklic obveznosti“ v smislu člena 16(3) okvirne direktive, še ne pomeni, da je treba tožečo stranko v postopku v glavni stvari avtomatično šteti za „prizadeto“ stranko v smislu člena 4(1), ki bi imela pravico do vlaganja pravnega sredstva zoper odločbe regulativnega organa, s katero je prizadeta. Namen, ki ga želi doseči člen 4, je drugačen od namena, ki izhaja iz člena 16(3), ki določa pravico „prizadetih“ strank do obvestila. To obvestilo je namenjeno temu, da se „stranke, ki jih zadeva preklic obveznosti“, še pred začetkom učinkovanja preklica pripravijo na neugodne posledice, ki bi izhajale iz odločbe o preklicu obveznosti, naloženih podjetju, ki je prej imelo pomembno tržno moč.

20.

Bistveni dejavnik pri ugotavljanju, ali je določeno podjetje, kot na primer tožeča stranka, prizadeto v smislu člena 4(1), ne more biti okoliščina, da je treba tako podjetje šteti za stranko, ki jo zadeva preklic obveznosti v smislu člena 16(3). Ker v besedilu člena 4(1) ni jasne opredelitve prizadetega podjetja, bi bilo treba odgovor opreti na, kot v svojih pisnih stališčih ugotavlja belgijska vlada, namen in cilje člena 4 glede na vsebino okvirne direktive. Kadar je besedilo določbe Skupnosti dvoumno, je treba pomen besed, če si njihova razlaga nasprotuje, razlagati z upoštevanjem sobesedila te določbe in cilja, ki ga zadevni predpis zasleduje ( 7 ).

21.

Namen člena 4(1) je, da je pravica do pritožbe zagotovljena „vsem uporabnikom“ ali „vsem podjetjem, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve ter so prizadeta z odločbo nacionalnega regulativnega organa“ ( 8 ). Besedilo določbe, ki ga je prvotno predlagala Komisija, je bilo krajše in je preprosto določalo, da „[d]ržave članice zagotovijo mehanizme, ki omogočajo […], da ima uporabnik ali podjetje, ki zagotavlja elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve, pravico do pritožbe zoper odločbo nacionalnega regulativnega organa“. ( 9 ) Neodvisno od teh ne tako nepomembnih sprememb, vnesenih v besedilo člena 4, pa dvanajsta uvodna izjava, ki določa, da „vsaka stranka, za katero velja sklep nacionalnega regulativnega organa, mora imeti pravico do pritožbe zoper ta sklep“, ni bila spremenjena.

22.

Prvič, strinjam se s stališčem Komisije, družbe Tele2 in belgijske vlade, da zadevni člen pomeni odraz načela učinkovitega sodnega varstva. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča to splošno načelo, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic, nalaga, da „morajo imeti posamezniki možnost učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo na podlagi pravnega reda Skupnosti“ ( 10 ). Treba je torej, da obstaja sodni nadzor vseh odločb nacionalnih organov, s katerimi se ne priznavajo pravice, ki jih zagotavlja pravo Skupnosti ( 11 ).

23.

Uvodno izjavo dvanajste okvirne direktive je treba razlagati glede na to načelo, ki se odraža v členu 4. To uvodno izjavo je treba razlagati v širšem smislu in jo razumeti tako, da bi morala vsaka oseba, kateri se z odločbo nacionalnega regulativnega organa posega v pravice, ki jih zagotavlja pravni red Skupnosti, in ne zgolj oseba, ki je naslovnik odločbe, imeti pravico do pritožbe zoper tako odločbo na podlagi člena 4(1) okvirne direktive ( 12 ).

24.

Drugič, iz splošnih ciljev in regulativnih načel iz člena 8(2) okvirne direktive jasno izhaja ( 13 ), da regulativni organi spodbujajo konkurenco pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij, elektronskih komunikacijskih storitev in pripadajočih naprav ter storitev. ( 14 ) Vendar pa, kot je v svojih stališčih pravilno poudarila danska vlada, bi bila ozka razlaga člena 4(1) direktive, na podlagi katere bi imele pravico do pritožbe zgolj osebe, na katere je odločba naslovljena, težko združljiva s takim ciljem spodbujanja konkurence. Na podlagi take razlage bi namreč za „prizadete“ stranke lahko šteli zgolj podjetja s pomembno tržno močjo. Ostala konkurenčna podjetja, ki bi bila zaradi odločbe o naloženih, spremenjenih ali preklicanih posebnih obveznosti podjetju s pomembno tržno močjo prizadeta v svojih pravicah, pa za razliko od slednjega podjetja ne bi imela pravice do pritožbe proti tej odločbi.

25.

Menim torej, da niti besedilo niti splošno načelo učinkovitega sodnega varstva, katerega odraz so splošni cilji in regulativna načela, ki se nanašajo na regulativne organe – predvsem spodbujanje učinkovite konkurence – ne upravičujejo razlage, po kateri bi pojem „prizadetega“ podjetja iz člena 4(1) zajemal zgolj podjetja, na katera so odločbe regulativnega organa naslovljene. To ozko razlago sta predlagali avstrijska in slovenska vlada.

26.

Sodišče je v sodbi z dne 22. maja 2003 v zadevi Connect Austria ( 15 ) pri razlagi določbe, ki bi jo lahko utemeljeno šteli za predhodnico določbe iz člena 4 okvirne direktive, zavzelo stališče, ki utemeljuje širšo razlago člena 4 okvirne direktive v zvezi z načelom učinkovitega pravnega varstva. Sodišče je odločalo o razlagi določbe člena 5a(3) Direktive Sveta 90/387/EGS z dne 28. junija 1990 o vzpostavitvi notranjega trga za telekomunikacijske storitve z uvedbo zagotavljanja odprtosti omrežij ( 16 ), kot je bila spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 97/51/ES z dne 6. oktobra 1997 ( 17 ).

27.

Tako kot v tej zadevi je v prej omenjeni zadevi tožbo vložila tretja stranka. Sodišče je najprej poudarilo, da so države članice v vsakem primeru odgovorne za zagotavljanje učinkovitega varstva „individualnih pravic, ki izhajajo iz prava Skupnosti“ ( 18 ) in da člen 5a(3) Direktive 90/387 določa, da „države članice poskrbijo, da so na nacionalni ravni na voljo učinkoviti mehanizmi, po katerih ima vsaka stranka, ki je prizadeta z odločbo nacionalnega regulativnega organa, pravico do pritožbe zoper odločbo pri pritožbenem organu, ki je neodvisen od udeleženih strank“. Zaključilo je, da „morajo nacionalna sodišča, da bi zagotovila, da se nacionalno pravo razlaga v skladu z Direktivo 90/387 in da so pravice posameznika učinkovito varovane, preizkusiti, ali zadevne določbe nacionalnega prava posameznikom zagotavljajo pravico do pritožbe zoper odločbe nacionalnega regulativnega organa, kar ustreza merilom iz člena 5a(3) Direktive 90/387“. ( 19 ) Če določbe nacionalnega prava niso skladne z določbo direktive, nacionalno sodišče, ki je pristojno za odločanje o pritožbah zoper odločbe nacionalnega regulativnega organa in če mu katerakoli določba nacionalnega prava izrecno ne odvzema te pristojnosti, ne sme uporabiti teh določb ( 20 ).

28.

Kot sta v svojih stališčih poudarili Komisija in družba Tele2, je Sodišče implicitno priznalo, da morajo imeti pravico do pritožbe iz člena 5a(3) Direktive 90/387 tudi določene tretje osebe, ki, kot na primer Connect Austria, niso bile naslovniki odločb nacionalnih organov, čeprav so bile zaradi teh odločb dejansko prizadete ( 21 ). Vendar pa menim, da na podlagi tega, kar izhaja iz zgoraj navedene sodbe Connect Austria, ni mogoče sklepati v zadevnem primeru. V zadevi Connect Austria je Sodišče namreč obravnavalo vprašanje, ali ima člen 5a(3) Direktive 90/387 neposredni učinek in ne vprašanje, ali se glede na okoliščine primera pojem „stranka, prizadeta z odločbo“ v smislu tega člena nanaša tudi na podjetje, kot je Connect Austria. Sodišče se torej ni posebej opredelilo do vprašanja – ki je bistvo te zadeve –, kateri so pogoji za to, da bi lahko tretje osebe, kot na primer družbo Tele2, šteli za osebe, prizadete v svojih pravicah zaradi odločbe regulativnega organa.

29.

Treba je poudariti, da je na podlagi določbe člena 4(1) okvirne direktive najprej treba zagotoviti učinkovito sodno varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi pravnega reda Skupnosti. Kot sta v svojih stališčih poudarila družba Tele2 in Komisija, določene posebne obveznosti, naložene podjetjem s pomembno tržno močjo na podlagi člena 16(3) in (4) okvirne direktive in tam navedenih določb Direktive o dostopu, pomenijo zaščitne ukrepe, ki so sprejeti v interesu konkurentov in jim lahko dajejo določene pravice. Med temi ukrepi so na primer tudi tisti, ki jih lahko sprejmejo nacionalni regulativni organi na podlagi člena 8 Direktive o dostopu ( 22 ), med drugim obveznost nediskriminacije (člen 10 Direktive o dostopu) in obveznost dostopa do posebnih omrežnih naprav (člen 12 Direktive o dostopu).

30.

Glede obveznosti zagotovitve dostopa do posebnih omrežnih naprav člen 12(1) Direktive o dostopu določa, da „[n]acionalni regulativni organ lahko v skladu z določbami člena 8 naloži obratovalcem obveznosti, da izpolnijo utemeljene zahteve za dostop do posebnih omrežnih elementov in pripadajočih naprav ter za njihovo uporabo, med drugim takrat, kadar nacionalni regulativni organ meni, da bi zavrnitev dostopa ali neprimerni pogoji s podobnim učinkom ovirali razvoj trajnostnega konkurenčnega maloprodajnega trga ali ne bi bili v interesu končnih uporabnikov“ ( 23 ). Enako kot obveznost nediskriminacije iz člena 10 Direktive o dostopu, te obveznosti glede dostopa do posebnih omrežnih naprav in njihove uporabe pomenijo korist za konkurente, ki so zainteresirani za dostop. Ti konkurenti imajo neposredno korist zaradi pravic, ki ustrezajo obveznostim, ki jih regulativni organ naloži obratovalcem s pomembno tržno močjo ( 24 ).

31.

Predpisane obveznosti, kot jih določata člena 10 in 12 Direktive o dostopu, pomenijo za konkurenčna podjetja pravico do dostopa in/ali nediskriminatorno obravnavanje. Podjetja s pomembno tržno močjo, ki so jim naložene te obveznosti, morajo pod jasno določenimi in nediskriminatornimi pogoji konkurenčnim podjetjem zagotavljati vire in/ali storitve za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih storitev ( 25 ). V teh okoliščinah bi bile z odločbo nacionalnega regulativnega organa, s katero bi bile preklicane prej naložene obveznosti podjetju s pomembno tržno močjo, prizadete pravice konkurenčnih podjetij, ki so, kot na primer družba Tele2, pogodbeni partnerji tega podjetja.

32.

Iz predložitvenega sklepa in pisnih stališč tožeče stranke izhaja, da ne glede na to, da ima družba Tele2 pravice iz pogodbe s podjetjem, ki je prej imelo pomembno tržno moč, te pravice izhajajo iz posebnih obveznosti, ki jih je regulativni organ naložil temu podjetju na podlagi člena 16(4) okvirne direktive in tam navedenih določb Direktive o dostopu. Jasno je, da je družba Tele2 pogodbena stranka podjetja, ki je imelo pomembno tržno moč, saj je slednjemu regulativni organ naložil obveznosti, na podlagi katerih je moral pod določenimi pogoji stopiti v pogodbeno razmerje z družbo Tele2. Družba Tele2 je pravico do dostopa pridobila iz posebnih obveznosti, ki so bile v skladu s pravom Skupnosti naložene podjetju s pomembno tržno močjo.

33.

Iz tega izhaja, da odločbe regulativnega organa, sprejete na podlagi člena 16(3) okvirne direktive, ki spreminjajo ali ukinjajo obveznosti zagotavljanja do dostopa, ki so bile predhodno naložene podjetju s pomembno tržno močjo, lahko vplivajo na tem obveznostim ustrezajoče pravice, ki izhajajo iz prava Skupnosti. Kadar je konkurenčno podjetje v pogodbenem razmerju s podjetjem s pomembno tržno močjo in to razmerje temelji na obveznostih, naloženih slednjemu podjetju, je treba konkurenčnemu podjetju v skladu s členom 4 okvirne direktive zagotoviti pravico do pritožbe zoper odločbe regulativnega organa, s katerimi so spremenjene ali preklicane te obveznosti ( 26 ).

34.

Na obravnavi je potekala razprava o vprašanju, ali morajo imeti konkurenti, ki nimajo pogodbenih razmerij s podjetjem, ki je imelo pomembno tržno moč, prav tako pravico do pritožbe na podlagi člena 4 okvirne direktive. Analiza tega vprašanja bi bila lahko koristna za predložitveno sodišče.

35.

Kot so na obravnavi poudarili družba Tele2, Komisija in danska vlada, bi morala podjetja, čeprav še nimajo pogodbenih razmerij s podjetjem s pomembno tržno močjo, ki so izrazila jasen namen vzpostavitve takega razmerja, ki bi jim omogočalo dostop do omrežja podjetja s pomembno tržno močjo, prav tako imeti pravico do pritožbe, kot izhaja iz člena 4. Ko je namreč konkurenčno podjetje soočeno z odločbo regulativnega organa, ki podjetju s pomembno tržno močjo nalaga, spreminja ali preklicuje posebne obveznosti in ki ne daje podlage za pogodbeno razmerje, kakršnega si želi konkurenčno podjetje, mora imeti možnost uveljavljati pravice, ki izhajajo iz prava Skupnosti. V teh okoliščinah je torej treba sprejeti, da mora imeti konkurenčno podjetje pravico do pritožbe zoper odločbe regulativnih organov, ki kršijo pravo Skupnosti o telekomunikacijah.

36.

V širšem smislu menim, da varovanje ciljev, ki jih zasleduje regulativni okvir Skupnosti o telekomunikacijah, predvsem spodbujanje konkurence, ki mora biti v skladu s členom 8(2) okvirne direktive glavna usmeritev za ukrepe nacionalnih regulativnih organov, utemeljuje, da pravica do pravnega sredstva ni omejena zgolj na podjetja, ki konkurirajo podjetju s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu.

37.

S tem mislim predvsem na podjetja, ki niso v pogodbenem razmerju s podjetjem s pomembno tržno močjo, ki pa so kot subjekti, ki imajo neposredno korist od pravil Skupnosti, negativno prizadeta z odločbo regulativnega organa, sprejeto v okviru postopka analize trga. Na podlagi člena 4(1) okvirne direktive bi morala biti tudi tem podjetjem, ki niso v pogodbenem razmerju s podjetjem s pomembno tržno močjo, zagotovljena pravica do pritožbe.

38.

Priznavanje pravice do pravnega sredstva tistim, katerih prej obstoječa pravna razmerja so z odločbo prizadeta, lahko v nekaterih primerih zadostuje za dejansko dosego ciljev, ki jih določa pravo Skupnosti. To izhaja iz prekrivanja med varovanjem pravic iz teh pravnih razmerij z ustrezno pravico do pravnega sredstva, ki je zagotovljena pogodbenim strankam, prizadetim z odločbo, in varovanjem socialnih vrednot, ki jih zagotavljajo pravila Skupnosti, na podlagi katerih so bila ta razmerja ustanovljena. Vendar je mogoče, da to prekrivanje ni popolno, na primer kadar bi bilo število oseb, ki bi imele od teh pravil koristi, večje od števila pogodbenih strank podjetja s pomembno tržno močjo. Če bi bila pravica do pritožbe zagotovljena zgolj tistim, ki so že vstopili v pravno razmerje, varstvo teh upravičencev in vrednot, ki jih zagotavljajo pravila Skupnosti, ne bi bilo zagotovljeno.

39.

Pri uporabi pravil Skupnosti, katerih cilj je zagotoviti dejansko konkurenco na področju telekomunikacij z naložitvijo, spremembo ali preklicem obveznosti dostopa do posebnih omrežnih elementov in pripadajočih naprav podjetja s pomembno tržno močjo, pa se preverja prav to pomanjkanje prekrivanja. Logično lahko sklepamo, da niti podjetje s pomembno tržno močjo niti konkurenti, ki že imajo korist od pogodbeno dogovorjene pravice do dostopa, ne bi imeli interesa vlagati pravnega sredstva zoper morebitne odločbe regulativnega organa v škodo drugih podjetij, ki so šele prišla na trg in bi želela vzpostaviti novo pogodbeno razmerje s podjetjem s pomembno tržno močjo. Priznavanje pravice do pritožbe takim konkurenčnim podjetjem, ki še niso v pogodbenem razmerju, je bistvenega pomena za zagotavljanje resničnega varstva ciljev v zvezi z zagotavljanjem konkurence, ki izhajajo iz pravil Skupnosti in ki podpirajo vstop in integracijo novih podjetij na trgu.

40.

Člen 4(1) okvirne direktive je treba razlagati tako, da se za podjetja, prizadeta z odločbo nacionalnega regulativnega organa, ki je bila sprejeta v okviru postopka analize trga, zaradi česar imajo pravico do pritožbe zoper to odločbo, štejejo konkurenčna podjetja, ki imajo s pogodbo določene pravice v razmerju do podjetja s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu in jim odločba regulativnega organa o ukinitvi ali spremembi posebnih obveznosti posega v pravice, ter podjetja, ki bi želela vstopiti v pogodbeno razmerje s podjetjem s pomembno tržno močjo in so kot subjekti, ki imajo neposredno korist od pravil Skupnosti, katerih cilj je dejanska konkurenca na področju telekomunikacij, z odločbo nacionalnega regulativnega organa neugodno prizadeta.

41.

Če bi moral biti odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, kot predlagam, je treba ugotoviti, ali je treba podjetju, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ki ima na podlagi člena 4(1) okvirne direktive pravico do pritožbe, priznati položaj stranke v postopku analize trga.

42.

Lahko bi rekli, da je razmišljanje o drugem vprašanju nekoliko nenavadno. Ponavadi se posamezniku omogoči pravico do pritožbe zato, ker ima določeno pravico ( 27 ). Tožeča stranka pa nasprotno trdi, da pravica do sodelovanja v postopku analize trga izhaja iz dejstva, da pravo Skupnosti zagotavlja pravico do pritožbe zoper odločbe, sprejete v okviru tega postopka. Družba Tele2 tako po eni strani trdi, da ima na podlagi člena 4 okvirne direktive v zvezi z načelom učinkovitega sodnega varstva pravico do pritožbe zoper odločbo regulativnega organa o ohranitvi, spremembi ali preklicu posebnih obveznosti, naloženih podjetju s pomembno tržno močjo, kar pomeni, da mora biti ta pravica do pritožbe učinkovita. Vendar pa naj brez možnosti vpogleda v spis, sodelovanja pri izvajanju dokazov in predstavitve svojih stališč v postopku analize trga ne bi bilo mogoče pripraviti ustrezne pritožbe zoper odločbe regulativnega organa, sprejete v okviru tega postopka. Po drugi strani naj bi bila pravica do sodelovanja v postopku analize trga nujna z vidika zagotavljanja pravice do poštenega sojenja.

43.

Da bi odgovorili na drugo vprašanje, ki ga je zastavilo Verwaltungsgerichtshof, je treba najprej spomniti, da v okvirni direktivi ni nobene določbe, ki bi izrecno določala, kdo so stranke v postopku analize trga na podlagi člena 16. Besedilo te določbe v ničemer ne kaže na to, da bi morala imeti družba Tele2 pravico do sodelovanja kot stranka v predhodnem postopku analize trga. Tretji stavek člena 16(3) namreč določa zgolj, da je treba „stranke, ki jih zadeva“ preklic obveznosti, o tem prej obvestiti v primernem roku. V členu 6 okvirne direktive, na katerega napotuje člen 16(6), je vsem „zainteresiranim“ strankam sicer zagotovljena možnost, da v primernem roku izrazijo svoje stališče o osnutku ukrepov, in družbo Tele2 lahko brez dvoma štejemo za zainteresirano stranko v smislu te določbe. Vendar pa pravice do predstavitve stališč v okviru posvetovalnega postopka ne gre enačiti s položajem stranke v postopku analize trga, kot zahteva družba Tele2, ker bi to pomenilo širši obseg pravic, med drugim pravico do vpogleda v spis postopka analize trga in do predstavitve stališč glede dokazov.

44.

Ker ni pravil Skupnosti, ki bi urejala organizacijo in potek postopka analize trga, ki je določen v členu 16 okvirne direktive, države članice v nacionalnem procesnem pravu same urejajo to področje ( 28 ). Tako avstrijsko pravo določa, ali je podjetje, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, lahko stranka v tem upravnem postopku. Če je to podano, avstrijsko pravo določa tudi, ali ima lahko podjetje poleg pravic, ki so izrecno določene v členu 16, tudi določene procesne pravice v okviru postopka in seveda pravice v okviru posvetovalnega postopka, ki so določene v členu 6. Pravo Skupnosti a priori ne zahteva, da morajo imeti vsi konkurenti podjetja s pomembno tržno močjo na podlagi nacionalnega procesnega prava pravico do sodelovanja v postopku analize trga iz člena 16 okvirne direktive. Zakonodajalec države članice lahko določi, da obremenjevanje posvetovalnega postopka s sodelovanjem številnih strank ni primerno ( 29 ).

45.

Vendar je treba poudariti, da mora, kot je ugotovilo Sodišče v podobnem kontekstu glede procesnih pravil varovanja pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi neposrednega učinka prava Skupnosti, nacionalno pravo to področje urejati tako, da bo skladno z zahtevami, ki izhajajo iz splošnih načel prava Skupnosti. Procesna pravila med drugim ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki zadevajo podobna notranja pravna sredstva (načelo enakovrednosti) in ne smejo onemogočati oziroma pretirano ovirati izvajanja pravic, ki jih zagotavlja pravni red Skupnosti (načelo učinkovitosti) ( 30 ).

46.

Tožeča stranka se v svoji zahtevi po priznanju pravice do sodelovanja v postopku analize trga sklicuje prav na načelo učinkovitosti. Ni mogoče izključiti, da zavrnitev zahteve družbe Tele2 za priznanje položaja stranke na podlagi člena 37(5) TKG v postopku analize trga lahko znatno omeji njeno pravico do pravnega sredstva na podlagi prava Skupnosti zoper odločbo regulativnega organa, sprejeto v tem postopku.

47.

Vprašanje je, ali lahko posebna določba, kot je člen 37(5) TKG, ki družbi Tele2 ne priznava položaja stranke v postopku analize trga, onemogoča oziroma pretirano ovira izvajanje pravice do pritožbe zoper odločbe, sprejete v tem postopku ( 31 ). Pri obravnavanju avstrijskega prava v tej luči je treba upoštevati več dejavnikov, na katere je že opozorilo Sodišče v svoji sodni praksi ( 32 ). Upoštevati je treba še posebej celoten postopek, njegov potek in posebnosti med različnimi nacionalnimi organi.

48.

Čeprav bi moralo v teh okoliščinah predložitveno sodišče določiti, ali je pravica podjetja do pritožbe, ki na podlagi avstrijskega prava nima položaja stranke v postopku analize trga, zato zgolj formalna pravica, se ne zdi, da je pravica do sodelovanja v postopku, ki jo zahteva tožeča stranka, a priori bistvenega pomena za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva zoper odločbe regulativnega organa.

49.

Nacionalna procesna pravila lahko različno urejajo učinkovitost uveljavljanja pravice do pritožbe v okviru postopka analize trga. Po mojem mnenju, če se izrazim ilustrativno, bi bilo v primeru, ko bi bila odločba regulativnega organa ustrezno obrazložena, mogoče zagotoviti podjetju, kot je družba Tele2, ki bi razpolagalo z bistvenimi informacijami, učinkovito izvajanje njegove pravice do pravnega sredstva. Ta zveza med obveznostjo obrazložitve in načelom učinkovitega sodnega varstva je bila ugotovljena v sodbi Heylens in drugi ( 33 ). V prej omenjeni sodbi Johnston je Sodišče ugotovilo, da je obstoj pravnega sredstva pred sodiščem zoper odločbe nacionalnih organov, s katerimi so zavrnjene pravice, ki jih zagotavlja pravo Skupnosti, bistvenega pomena za zagotovitev učinkovitega varstva pravice posameznika ( 34 ). Sodišče je na podlagi načela učinkovitega pravnega varstva določilo obveznost pristojnih nacionalnih organov, da obrazložijo, zakaj so zavrnili zahtevo, bodisi v sami odločbi bodisi v poznejšem obvestilu, izdanem na podlagi zahteve zainteresirane osebe ( 35 ).

50.

Za zaključek bi rad obravnaval drugo trditev tožeče stranke, in sicer, da je pravica do sodelovanja v postopku analize trga nujna za spoštovanje temeljne pravice do poštenega sojenja in načela enakega obravnavanja ( 36 ). Te trditve ni mogoče sprejeti. Trditev temelji na logiki, da je postopek analize trga po svoji naravi postopek, kjer sta v sporu podjetje s pomembno tržno močjo in konkurenčno podjetje, kot je tožeča stranka. Vendar pa to očitno ne velja v primeru postopka analize trga, v okviru katerega so sprejete odločbe, ki podjetju s pomembno tržno močjo nalagajo, spreminjajo ali preklicujejo posebne obveznosti.

51.

Menim torej, da je treba člen 4 okvirne direktive v zvezi z načelom učinkovitega sodnega varstva razlagati tako, da državi članici nalaga, naj v procesnih pravilih nacionalnega prava, ki urejajo postopek analize trga, ne omejuje oziroma pretirano ovira uveljavljanja pravnih sredstev zoper odločbe nacionalnih regulativnih organov. Predložitveno sodišče mora ob upoštevanju vseh procesnih pravil avstrijskega prava ugotoviti, ali določba, kot je člen 37(5) TKG, na podlagi katere podjetje, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, nima pravice do sodelovanja v postopku analize trga kot stranka, onemogoča oziroma pretirano ovira uveljavljanje pravice do pritožbe, ki jo takemu podjetju zagotavlja člen 4 okvirne direktive.

52.

V zvezi z zgoraj navedenimi ugotovitvami menim, da bi moralo Sodišče na vprašanji za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Verwaltungsgerichtshof (Avstrija) odgovoriti, kot sledi: