SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE

JULIANE KOKOTT,

predstavljeni 18. novembra 2003(1)

Zadeva C-304/01

Kraljevina Španija

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Skupna ribiška politika – Uredba (ES) št. 1162/2001 – Obnovitev staleža osličev – Nadzor aktivnosti ribiških plovil – Izbira pravne podlage – Načelo prepovedi diskriminacije – Obveznost obrazložitve“

I –    Uvod

1.        Predmet tega postopka je ničnostna tožba, ki jo je vložila Kraljevina Španija proti Uredbi Komisije (ES) št. 1162/2001 z dne 14. junija 2001(2) (v nadaljevanju: izpodbijana uredba oziroma Uredba št. 1162/2001). Izpodbijana uredba vzpostavlja ukrepe za obnovitev staleža osličev v ICES podobmočjih(3) III, IV, V, VI in VII ter ICES divizijah VIII a, b, d in e ter povezane pogoje za nadzor aktivnosti ribiških plovil.

2.        Po mnenju Kraljevine Španije temelji izpodbijana uredba na napačni pravni podlagi ter njeno sprejetje ni bilo v pristojnosti Komisije Evropskih skupnosti, temveč Sveta Evropske unije. Poleg tega naj bi člen 2(2) Uredbe št. 1162/2001 kršil načelo prepovedi diskriminacije s tem, da določa ureditev z odstopanjem za določena plovila. Kraljevina Španija uveljavlja še kršitev dolžnosti obrazložitve, ker je Komisija opustila navedbo razlogov za vzpostavitev navedene ureditve z odstopanjem.

II – Dejansko stanje in pravni okvir

3.        Politika Skupnosti na področju ohranitve in izkoriščanja ribolovnih virov temelji na letni določitvi ,,skupnega dovoljenega ulova“ (TAC izhaja iz angleškega izraza „total allowable catches“ oziroma iz francoskega izraza „totaux admissibles des captures“). TAC je določen za vsako ribjo vrsto in vsako ribolovno območje na podlagi znanstvenih raziskav. TAC se med državami članicami razdelijo kot kvote.

4.        Ta politika nadaljuje tradicijo upravljanja ribolova, kot je obstajala v času, ko so bili sprejeti temelji skupne ribiške politike z Uredbo Sveta (EGS) št. 170/83 z dne 25. januarja 1983 o vzpostavitvi sistema Skupnosti za ohranjanje in upravljanje z ribolovnimi viri(4). Uredbo št. 170/83 je kasneje nadomestila Uredba Sveta (EGS) št. 3760/92 z dne 20. decembra 1992 o vzpostavitvi sistema Skupnosti na področju ribištva in ribogojstva(5) (v nadaljevanju: Uredba št. 3760/92).

5.        Uredba št. 3760/92 določa temeljna načela ribolova v Skupnosti. Zlasti vzpostavlja naslednje ukrepe, določene za vsako ribolovno območje ali skupino ribolovnih območij: vzpostavitev območij, kjer so dejavnosti ribolova prepovedane ali omejene, omejitev stopnje izkoriščanja, določitev količinskih omejitev za ulov, omejitev časa, prebitega na morju, upoštevajoč v zadevnem primeru oddaljenost ribolovnega območja, določitev števila in vrste ladij, ki jim je dovoljen ribolov, določitev tehničnih ukrepov glede ribolovnega orodja in njihovega načina uporabe, določitev velikosti ali minimalne teže posameznih rib, ki se lahko ulovijo, ter vzpostavitev ukrepov vzpodbujanja, skupaj z ukrepi ekonomske narave, za vzpodbujanje bolj selektivnega ribolova. Uredbo Sveta št. 3760/92 je nadomestila Uredba Sveta (ES) št. 2371/2002 z dne 20. decembra 2002(6), ki velja od 1. januarja 2003.

6.        Po tem, ko je ICES v novembru 2000 opozoril na to, da je prišlo do zmanjšanja staležev osliča, sta Svet in Komisija na zasedanju Sveta za ribištvo 14. in 15. decembra 2000 ugotovila, da je treba nujno izvesti načrt za obnovitev staležev. 14. junija 2001 je Komisija sprejela izpodbijano uredbo na podlagi člena 15 Uredbe št. 3760/92, ki določa:

„1. V primeru resnih in nepredvidljivih motenj, ki utegnejo ogroziti ohranjanje virov, Komisija na zahtevo države članice ali na svojo pobudo sprejme potrebne ukrepe, ki ne smejo trajati več kot šest mesecev in o katerih obvesti države članice in Evropski parlament ter začnejo veljati takoj.

2. Če Komisija prejme zahtevo države članice, o tem odloči v roku desetih delovnih dni.

3. Države članice lahko Svetu predložijo odločbo, ki jo je Komisija sprejela skladno z odstavkom 1, v roku deset dni po prejemu obvestila o odločbi.

4. Svet lahko s kvalificirano večino v roku enega meseca sprejme drugačno odločbo.“

7.        V četrti uvodni izjavi Uredba št. 1162/2001 določa:

„4. Neposredna zahteva je, da se zmanjša ulov nedoraslega osliča tako:

–        da se določi splošno povečanje mrežnega očesa pri vlečnih mrežah za ulov osliča, zaradi česar je treba odstopiti od pogojev v zvezi z velikostjo mrežnega očesa pri vlečnih orodjih, določenih v Prilogi I in II Uredbe Sveta (ES) št. 850/98 z dne 30. marca 1998 o ohranitvi ribolovnih virov s tehničnimi ukrepi za zaščito mladih morskih organizmov(7), kakor je bila nazadnje spremenjena z Uredbo 973/2001(8); in

–        da se določijo geografska območja, kjer se v obilju nahajajo mladi osliči, in se predpiše, da je ribolov z vlečnimi mrežami v teh območjih možen samo, če imajo mreže veliko mrežno oko, in

–        da se določijo dodatni pogoji, ki zagotavljajo zmanjšanje ulova nedoraslih osličev z vlečno mrežo z gredo.“

8.        Člen 1 Uredbe št. 1162/2001 določa, da se uporablja za ribiška plovila, ki ribarijo v ICES podobmočjih V in VI, ICES divizijah VII b, c, f, g, h, j in k ter ICES divizijah VIII a, b, d in e(9).

9.        Člen 2 izpodbijane uredbe določa:

„1. Ne glede na pogoje iz člena 4(4) in člena 15 Uredbe (ES) št. 850/98, ulov osliča (Merluccius merluccius) na krovu plovil z vlečnim orodjem, ki imajo mrežna očesa od 55 mm do 99 mm, ne sme presegati 20 % teže skupnega ulova morskih organizmov, obdržanih na krovu.

2. Pogoji iz odstavka 1 ne veljajo za plovila skupne dolžine manj kot 12 metrov, ki se vrnejo v pristanišče v roku 24 ur od svojega zadnjega izplutja.“

10.      V členih 3 in 4 izpodbijana uredba določa mreže, katerih uporaba je prepovedana. Njen člen 5 določa nekatera geografska območja in pogoje, pod katerimi je tam ribolov dovoljen. Uredba prav tako vsebuje izvedbene določbe o nadzoru.

11.      Z uporabo možnosti, ki ji jo priznava člen 15(3) Uredbe št. 3760/92, je Kraljevina Španija 22. junija 2001 Svetu predložila predlog spremembe Uredbe št. 1162/2001, da bi dosegla črtanje njenega člena 2(2). Svet je ta predlog zavrnil na zasedanju 20. julija 2001.

12.      Kraljevina Španija je torej 2. avgusta 2001 vložila tožbo za razglasitev ničnosti Uredbe št. 1162/2001.

III – Predlogi strank

13.      Kraljevina Španija predlaga Sodišču, naj:

–      razglasi ničnost Uredbe št. 1162/2001;

–      toženi stranki naloži plačilo stroškov.

14.      Komisija predlaga Sodišču, naj:

–      tožbo zavrne kot neutemeljeno;

–      tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

IV – Trditve strank in presoja

A –    Glede očitkov v zvezi z napačno pravno podlago in nepristojnostjo Komisije

1.      Kraljevina Španija

15.      Po mnenju španske vlade temelji Uredba na napačni pravni podlagi. Člen 15(1) Uredbe št. 3760/92 naj bi zahteval obstoj naslednjih pogojev, da bi Komisija smela sprejeti obravnavane ukrepe: da obstajajo resne in nepredvidljive motnje, ki bi lahko ogrozile ohranitev virov; da so ukrepi nujno potrebni in da ne trajajo več kot šest mesecev; da se sporočijo državam članicam in Parlamentu in da začnejo takoj veljati. V obravnavanem primeru niso bili izpolnjeni vsi pogoji.

16.      Čeprav je res, da so staleži osliča v kritičnem položaju, kot je to potrdil ,,Svet za ribištvo“ na zasedanju 14. in 15. decembra 2000, pa pogoj, ki se nanaša na nujnost ukrepov, ni izpolnjen. Pristojnosti, ki jih člen 15 Uredbe št. 3760/92 podeljuje Komisiji, naj bi dovoljevale sprejetje nujnih in izjemnih ukrepov za boj proti resnim motnjam. Vendar pa ukrepi, ki jih je sprejela Komisija v izpodbijani uredbi, niso niti nujni niti izjemni.

17.      Uredbo št. 1162/2001 naj bi Komisija sprejela šele 14. junija 2001, medtem ko je „Svet za ribištvo“ njeno sprejetje zahteval od 15. decembra 2000. Komisija je tako zamudila za šest mesecev s sprejetjem ukrepov, ki so bili teoretično nujni za ublažitev resnega in nepredvidljivega položaja. To naj bi kazalo, da v resnici ni šlo za nujen ukrep in da bi Svet moral posredovati med tem obdobjem. V tem okviru bi bilo primerno spomniti na to, da po členu 37 ES zakonodajna pristojnost na področju ribištva praviloma pripada Svetu in da je člen 15(1) Uredbe št. 3760/92 izjema, ki jo upravičuje nuja. Kadar ni te nuje, mora zadevne ukrepe sprejeti Svet v skladu s splošnim pravilom iz člena 4 Uredbe št. 3760/92. Za resnično varovanje ogroženih virov bi morala Komisija med drugim sprejeti druge ukrepe, kot na primer popolno prepoved ribolova v določenih območjih. Sprejeti ukrepi naj ne bi bili primerni za dosego zasledovanega cilja.

18.      Člen 15 Uredbe št. 3760/92 določa, da ukrepi ne morejo veljati več kot šest mesecev. Vendar naj bi bila, ker ne vsebuje določb, ki bi omejevale trajanje njene veljavnosti, izpodbijana uredba časovno neomejeno veljavna. Ta kontradikcija glede na člen 15 Uredbe št. 3760/92 vsiljuje sklep, da ta člen ni zadostna pravna osnova za sprejetje izpodbijanega besedila.

2.      Komisija

19.      V odgovoru na tožbo Komisija navaja, da je z biološkega vidika najboljši način za obnovitev staležev absolutna prepoved vseh dejavnosti ribolova. Vseeno pa bi bilo treba upoštevati, da spadata polenovka in oslič v mešana ribolovna območja, tako da bi vsakršna morebitna absolutna prepoved prav tako privedla do prepovedi ribolova velikega števila drugih vrst. Zaprtje ribolovnih območij naj bi imelo resne socialne in ekonomske posledice. Treba bi bilo torej najti alternative za zmanjšanje po eni strani pritiska na staleže polenovke in osliča in po drugi strani, kolikor je to mogoče, ohraniti ribolov drugih vrst.

20.      Člen 15 Uredbe št. 3760/92 naj bi Komisiji podeljeval široko polje za presojo in odločanje. Ugotoviti bi morala obstoj resnih in nepredvidljivih motenj, ki bi lahko ogrozile ohranitev virov, kar naj bi impliciralo presojo zapletenega ekonomskega in znanstvenega položaja. Ta določba naj bi nalagala Komisiji, naj sprejme potrebne ukrepe, ki naj bi vsebovali vse vrste ukrepov, ki se lahko upoštevajoč okoliščine štejejo kot potrebni. Člen 15 naj nikakor ne bi govoril o nujnih in izjemnih ukrepih, kot navaja Kraljevina Španija. Po mnenju Komisije so sprejeti ukrepi potrebni za reševanje s kritičnega položaja, v katerem so staleži osliča.

21.      Čas, ki ga je potrebovala Komisija za sprejetje Uredbe, se da po njenem mnenju enostavno razložiti in upravičiti. Za kritičen položaj staležev osliča v zadevnih območjih je izvedela v novembru 2000. Da bi lahko sprejela uredbo, ki bi določila primerne ukrepe, je Komisija sklicala dva znanstvena sestanka o tem problemu, prvega januarja 2001 v Španiji in drugega februarja 2001 v Bruslju (Belgija). Nato je opravila še neformalna posvetovanja z zadevnimi sektorji in znanstveniki.

22.      Glede trajanja veljavnosti izpodbijane uredbe Komisija pripominja, da je bila slednja sprejeta na podlagi člena 15 Uredbe št. 3760/92, ki določa maksimalno trajanje uporabe šest mesecev. Nobena določba v izpodbijani uredbi ne nasprotuje temu načelu. Nasprotno, Komisija naj bi vseskozi vztrajala pri omejitvi trajanja ukrepov, zlasti v sporočilu z dne 12. junija 2001, naslovljenem na Svet in Evropski parlament, glede obnovitve staležev polenovke in osliča v vodah Skupnosti in v mejnih vodah(10).

3.      Presoja

23.      V skladu s členom 37(2), tretji pododstavek, ES ima zakonodajno pristojnost na področju kmetijstva, področja, ki vključuje ribištvo, Svet. V členu 15 Uredbe št. 3760/92 Svet na Komisijo prenese pristojnost za sprejetje potrebnih ukrepov ob resnih in nepredvidljivih motenjah, ki bi lahko ogrozile ohranitev virov.

24.      Posredovanje Komisije iz naslova navedenega člena 15 je podrejeno naslednjim pogojem. Prvič, potrebne so resne in nepredvidljive motnje, ki bi lahko ogrozile ohranitev virov. Drugič, ukrepi, ki jih sprejme Komisija, morajo biti potrebni in tretjič, njihova veljavnosti ne sme preseči šest mesecev. Poleg tega je treba te ukrepe sporočiti državam članicam in Parlamentu. V nadaljevanju bomo preverili, ali izpodbijana uredba izpolnjuje te pogoje.

25.      Tako kot izhaja iz prvih dveh uvodnih izjav Uredbe št. 1162/2001, je v novembru 2000 Mednarodni svet za raziskovanje morja opozoril, da staležu osliča v ICES podobmočjih III, IV, V, VI in VII ter ICES divizijah VIII a, b, d in e grozi velika nevarnost opustošenja ter da se največji del staleža osliča nahaja v ICES podobmočjih V, VI in VII ter ICES divizijah VIII a, b, d in e. Na zasedanju Sveta 14. in 15. decembra 2000 sta se Komisija in Svet odzvala z izjavo, da je treba nujno izvesti načrt obnovitve tega staleža.

26.      Vendarle so, kot je poudarila Komisija v svojem sporočilu Svetu in Parlamentu(11) z dne 12. junija 2001, načrti ohranitve staleža ukrepi, ki se načrtujejo dolgoročno. Njihov cilj je „obnoviti biomaso razmnoževalnih staležev do ravni, ki po mnenju znanstvenih krogov z veliko verjetnostjo zagotavlja, da obnova staleža ne bo ogrožena“(12). Na strani 6 navedenega sporočila Komisija navaja, da „se celo v takem kriznem položaju države članice niso mogle zediniti o ukrepih, ki bi bili skladnejši z ukrepi, primernimi po mnenju znanstvenikov. Komisija je uporabila izjemna pooblastila, ki ji jih v nujnih situacijah podeljujeta uredbi Sveta (ES) št. 3760/92 in št. 850/98, ter bo v kratkem sprejela dodatne ukrepe za obnovitev staleža polenovke in osliča“.

27.      Te ugotovitve kažejo, da je prvi pogoj, ki se zahteva za sprejetje izpodbijane uredbe, izpolnjen in da je prišlo do resnih in nepredvidljivih motenj, ki bi lahko ogrozile ohranitev virov.

28.      Motnje so bile resne, kajti Mednarodni svet za raziskovanje morja je ugotovil, da staležem osliča grozi opustošenje. Kadar staležu grozi opustošenje, na splošno nima nikakršne možnosti, da bi se sam obnovil. Nasprotno, v takem primeru je treba sprejeti drastične ukrepe; običajni ukrepi za ohranitev staleža ne zadoščajo več, kajti vsaka zamuda lahko povzroči nepopravljivo škodo.

29.      Dejstvo, da je med prvimi alarmnimi opozorili in sprejetjem izpodbijane uredbe preteklo približno šest mesecev, ne izključuje, da je šlo za resne motnje. Nasprotno, verjetno je, da se je položaj v tem obdobju še poslabšal.

30.      Celo kadar obstajajo kazalci o resni motnji, Komisiji ni mogoče očitati tega, da pred sprejetjem zaščitnega ukrepa, ki nalaga omejitve velikemu številu gospodarskih subjektov, želi razjasniti položaj tako, da se posvetuje s strokovnjaki. Tako je vsaj, kadar, kot v obravnavanem primeru, to ne pomeni pretirane izgube časa.

31.      Po členu 15 Uredbe št. 3760/92 je pristojnost Komisije za posredovanje prav tako podrejena obstoju nepredvidljivih motenj. To pravilo pojasnjuje dejstvo, da ima v splošnem Svet v primeru predvidljivih motenj dovolj časa za upoštevanje teh motenj ter sprejetje primernih določb v okviru strategij upravljanja ali pri določitvi količin ulovov iz naslova člena 8 Uredbe št. 3760/92. Posredovanje Komisije je potrebno samo, če ni potrebnega časa.

32.      Merila „nepredvidljivosti“ motenj v nobenem primeru ni mogoče razlagati omejevalno, kadar grozi nepopravljiva škoda. Posebne pristojnosti, poverjene Komisiji s členom 15 Uredbe št. 3760/92, v bistvu služijo varstvu ogroženih staležev in tako zagotavljajo ohranitev okolja, kot to zahteva člen 6 ES, skupaj z ribiško politiko. Posledično je treba glede na člen 6 ES motnjo vedno šteti za nepredvidljivo, kadar kljub temu da je nujnost izkazana, Svet ne more pravočasno posredovati tako, da bi sam sprejel ukrepe. V takem položaju razlogi, zaradi katerih Svet ni mogel posredovati pravočasno, sploh niso pomembni. Lahko, da se je položaj poslabšal nenadoma ali da politična nesoglasja Svetu niso omogočala sprejetja odločitve.

33.      V obravnavanem primeru je Svet ostal nedejaven, čeprav se je strinjal s tem, da je treba posredovati. Zato je Komisija lahko izkoristila svoje pristojnosti iz naslova člena 15 Uredbe št. 3760/92, da se je odzvala na grožnjo opustošenja staleža osliča s sprejetjem začasnega ukrepa.

34.      Kraljevina Španija še očita Komisiji, da ni omejila veljavnosti Uredbe. Res je, da nič v besedilu izpodbijane uredbe ne določa, da preneha veljati najkasneje po šestih mesecih.

35.      Vendarle pooblastilo, podeljeno s členom 15(1) Uredbe št. 3760/92, kaže na to, da se ukrepi, sprejeti na podlagi tega pooblastila, ne morejo uporabljati več kot šest mesecev. Izpodbijano uredbo je treba ob upoštevanju pooblastila, na katerem slednja temelji, razlagati tako, da ne more veljati več kot šest mesecev.

36.      Komisija je prav tako imela možnost, da se uskladi s pogoji glede časa veljavnosti, določenimi v podlagi za pooblastilo, z razveljavitvijo izpodbijane uredbe pred iztekom šestih mesecev in sprejetjem besedila, ki bi nadomestil to uredbo.

37.      Gotovo je, da Komisija formalno ni razveljavila izpodbijane uredbe, vendar je pred iztekom šestih mesecev najprej posredovala s sprejetjem Uredbe (ES) št. 2602/2001(13). Vendarle je celo pred njeno uveljavitvijo izjavila, da je ta uredba nična(14). Nadomeščena je bila z Uredbo (ES) št. 494/2002(15). Ta dejansko povzema iste omejitve kot izpodbijana uredba, vendar temelji na členu 45 Uredbe št. 850/98(16), ki, nasprotno kot člen 15 Uredbe št. 3760/92, ne omejuje trajanja uporabe zaščitnih ukrepov. Uredba št. 494/2002 je pričela veljati 1. marca 2002, torej neposredno po koncu veljavnosti izpodbijane uredbe (šest mesecev od 1. septembra 2001 do 28. februarja 2002).

38.      Komisija v tretji, četrti in peti uvodni izjavi Uredbe št. 494/2002 navaja, da tehnični ukrepi, določeni z Uredbo št. 1162/2001, ostanejo v veljavi le do 1. marca 2002, tako da so v pričakovanju ukrepov, ki jih bo sprejel Svet, potrebne nove prehodne določbe.

39.      Nazadnje menimo, da Uredba št. 1162/2001 ni kršila člena 15(1) Uredbe št. 3760/92 s tem, da ni določila izrecne omejitve veljavnosti. Nasprotno, z nadomestitvijo izpodbijane uredbe z novimi besedili ob izteku šestih mesecev je Komisija upoštevala omejeno trajanje uporabe, ki jo nalaga podlaga za pooblastilo.

B –    Očitek kršitve načela prepovedi diskriminacije

1.      Kraljevina Španija

40.      Španska vlada meni, da je Komisija v členu 2(2) izpodbijane uredbe kršila načelo prepovedi diskriminacije. Ta določba naj bi v bistvu določala, da pogoji „iz odstavka 1 ne veljajo za plovila skupne dolžine manj kot 12 metrov, ki se vrnejo v pristanišče v roku 24 ur od svojega zadnjega izplutja“. Za te ladje torej ne bi veljale omejitve, ki jih določa člen 1 glede mrežnega očesa in celotne količine ulova, ki je lahko na krovu.

41.      Ta neenakost obravnave naj bi bila diskriminatorna za španske ribiče v primerjavi s tistimi iz drugih držav članic. Ta izjemeni ukrep naj bi škodil skoraj izključno le španski floti ali v vsakem primeru bolj kot drugim. V območjih, ki jih zadeva Uredba, naj bi ribarile samo španske ladje dolžine več kot 12 metrov, ki lovijo dlje kot en dan. To je mogoče pojasniti z dejstvom, da so ribolovna območja zelo oddaljena od španske obale. Nasprotno naj bi bile flote drugih držav članic tudi sestavljene iz ladij, krajših od 12 metrov, ki so upravičene do izjeme.

42.      Diskriminatorno obravnavanje, ki prizadeva špansko floto, naj ne bi bilo objektivno upravičeno, ker naj ne bi bilo nikakršne povezave med mrežnim očesom in dolžino ladje. Poleg tega naj bi krajše ladje, ki plujejo krajši čas, ribarile v območjih bližje obali, kjer je koncentracija mladic posebno visoka. Njihov ribolov naj bi torej ohranitev ogroženega staleža ogrožal močneje in bolj neposredno. Komisija bi torej morala dokazati, da je razlika v obravnavanju upravičena iz objektivnih razlogov.

2.      Komisija

43.      Komisija v odgovoru na tožbo navaja, da je bila v fazi pred sprejetjem izpodbijane uredbe obveščena o posebnem položaju, v katerem se nahajajo ladje manjše velikosti. Ta ladje naj bi dejansko izvajale obrtni ribolov in naj ne bi imele možnosti oddaljiti se od obalnih območij, na katerih običajno ribarijo. Po drugi strani naj bi bila sestava njihovega ulova nepredvidljiva. Četudi bi pravilo iz člena 2(1) izpodbijane uredbe veljalo zanje, bi se morale opremiti z mrežami z mrežnim očesom nad 100 mm. To bi zahtevalo znatne investicije in bi povzročilo znatno izgubo za ulov drugih vrst.

44.      Lastnosti teh ladij so zelo različne od lastnosti španske flote, ki jo v bistvu sestavljajo ladje velikih dimenzij, težke v povprečju 250 ton in daljše od 30 metrov. Teh ladij ni mogoče primerjati z manjšimi ladjami, ki uživajo izjemo. Slednja naj nikakor ne bi diskriminirala španske flote. Ni izkazano, da je španska flota edina flota držav članic, ki ne razpolaga z ladjami dolžine manj kot 12 metrov. Francoske, irske, nizozemske ali belgijske flote se nahajajo v analognem položaju.

45.      Poleg tega naj bi bil delež, ki ga ulovijo male ladje v celotnem ulovu, nepomemben glede na cilj ohranitve staležev. To naj bi veljalo tudi za ulov nedoraslega osliča, ki se v mnogo večjem obsegu izvaja z ladjami večjih dimenzij. Trditev Španije, da je koncentracija mladic večja v območjih, ki so bliže obali, naj bi bila neutemeljena. Porazdelitev mladic naj bi bila različna in te naj bi bile prisotne v večjih količinah tako v območjih, ki so bliže obali, kot v bolj oddaljenih območjih. Zaradi tega naj bi ulov nedoraslega osliča zadeval vse ladje v enakem obsegu.

3.      Presoja

46.      V skladu z ustaljeno sodno prakso pomeni diskriminacijo uporaba različnih pravil za primerljive položaje oziroma uporaba istega pravila za različne položaje(17). Treba se je torej vprašati, ali se očitek, ki ga navaja španska vlada, resnično nanaša na primerljive položaje.

47.      Španska vlada se v bistvu naslanja na trditev, da naj bi bila španska flota diskriminirana, ker so velike španske ladje podvržene omejitvam, medtem ko manjše ladje ne morejo uživati izjeme, določene v korist obrtnemu ribolovu. Zadevna območja naj bi bila dejansko toliko oddaljena od španske obale, da obrtni ribiči te države do njih ne morejo.

48.      Za presojo te trditve si je treba najprej predstavljati geografski položaj območij, ki jih zadeva izpodbijana uredba. V skladu s členom 1 se ta uredba uporablja v ICES podobmočjih V in VI ter ICES divizijah VII b, c, f, g, h, j in k ter ICES VIII a, b, d in e. Področje uporabe torej tvorijo območja, ki ležijo pred islandsko, irsko, britansko in francosko atlantsko obalo. Navedena uredba se ne uporablja za ICES divizije VIII c ter IX a in b, ki so ob obalah Španije in Portugalske; drugače rečeno, ulov osliča v teh divizijah ni podvržen nobenim omejitvam. Približno polovica kvote za osliče, dovoljene Španiji za leto 2001, se je lahko ulovila v območjih, ki jih Uredba ne pokriva(18).

49.      Če primerjamo položaj španskih ladij dolžine več kot 12 metrov s položajem ladij drugih držav članic z isto dolžino, je razvidno, da španske ladje niso v slabšem položaju. V območjih, določenih v Uredbi, so podvržene istim omejitvam, kar zadeva mrežno oko, vrsto mreže in sestavo ulova, kot ladje, ki plujejo pod drugo zastavo. Celostna presoja bi nas lahko privedla celo do sklepa, da so španske ladje te kategorije v ugodnejšem položaju, saj za območja ICES, ki so blizu španske obale, Uredba ne velja.

50.      Če po drugi strani presojamo primer obrtnih španskih ribičev, torej ribičev, katerih ladje so krajše od 12 metrov, je spet treba ugotoviti, da niso v slabšem položaju kot obrtni ribiči iz drugih držav. Brez dvoma španski ribiči sploh ne uživajo izjeme iz člena 2(2) Uredbe št. 1162/2001, saj so njihova matična pristanišča predaleč od zadevnih ribolovnih območij. Iz tega vendarle ne sledi nikakršna diskriminacija, saj za območja španske atlantske obale, ki jih je edine treba upoštevati za obrtni ribolov, Uredba št. 1162/2001 ne velja. Ker na tem področju ni prepovedi, tudi ne more biti odstopanja (za ladje, krajše od 12 metrov). Sicer lahko španski ribiči plujejo brez ovir v svojih tradicionalnih ribolovnih območjih. To ne bi veljalo glede francoskih, britanskih in irskih obrtnih ribičev, če zanje ne bi veljalo zadevno odstopanje, saj se Uredba uporablja za obalna področja njihovih držav izvora.

51.      Komisija je izpodbijano odstopanje sprejela zaradi socialnih razlogov, da obrtnih ribičev, ki bi sicer morali biti podvrženi omejitvam, obravnavani ukrepi ne bi prizadeli. Če bi se Uredba uporabljala zanje, bi morali več investirati in sprejeti znižanje ulova, kar bi bilo v njihovem položaju z ekonomskega vidika še posebej neznosno. Nasprotno pa španskih obrtnih ribičev omejitve že od vsega začetka niso prizadele.

52.      Vendarle je res, da izjema privilegira obrtne ribiče v razmerju do uporabnikov velikih ladij, kakršna koli je že njihova zastava, ki plujejo v področju geografske uporabe izpodbijane uredbe. Vendar ker so dejanski stanovi različni, je bilo dopustno, da so se zanje uporabile različne določbe. Po eni strani bi po mnenju Komisije, ki ga španska vlada v tem pogledu ni izpodbijala, omejitve ulova zadevale obrni ribolov mnogo huje kot „industrijski“ ribolov. Po drugi strani je pomen obrtnega ribolova v celotnem ulovu zanemarljiv.

53.      Končno je treba dodati, da imajo obrtni ribiči sami interes za zaščito staležev v svojih ribolovnih območjih in bodo zato skrbeli za ohranitev teh staležev. V bistvu jim v primeru opustošenja teh staležev omejeni obseg delovanja ne dopušča, v nasprotju z uporabniki velikih ladij, da bi se usmerili na druga območja.

54.      Kvečjemu bi bilo treba preveriti, ali so merila za uporabo odstopanja primerna oziroma ali lahko povzročijo posredno diskriminacijo španskih ribičev.

55.      Po podatkih, ki jih je predložila Komisija v odgovor na vprašanje Sodišča, se skupno število ladij, krajših od 12 metrov, ki bi lahko prišle v poštev, deli: 33,8 % jih plove pod špansko, 28,8 % pod francosko, 11,2 % pod irsko in 26,2 % pod britansko zastavo. Vendarle španski obrtni ribiči pomenijo le 15,8 % celotne tonaže obrtnega ribolova, medtem ko je francoski delež 44,7 %, irski 12,8 % in britanski 26,7 %. Iz tega je razvidno, da so španske ladje, krajše od 12 metrov, v povprečju krajše in da so, kar potrjujejo tudi druge informacije, ki jih je predložila Komisija, slabše motorizirane kot ustrezne ladje drugih zadevnih držav članic. Španska vlada pa ni navedla, kako je način, na katerega je Komisija zasnovala ureditev odstopanja, pomenil neprimerno uporabo njenega diskrecijskega pooblastila in diskriminacijo španske ribiške flote.

56.      Odstopanje, določeno v členu 2(2) izpodbijane uredbe, torej ne povzroča nikakršne razlike v obravnavanju v odnosu do primerljivih položajev in ne diskriminira španskih ladij.

57.      V povezavi s prepovedjo diskriminacije španska vlada prav tako uveljavlja kršitev načela sorazmernosti.

58.      Člen 15 Uredbe št. 3760/92 omogoča Komisiji, da sprejme „potrebne“ ukrepe; drugače rečeno, izpodbijana uredba mora biti v skladu z načelom sorazmernosti, katerega spoštovanje zahteva člen 5, tretji odstavek, ES v okviru vseh dejavnosti, ki jih izvajajo institucije Skupnosti. To načelo pomeni, da akti institucij Skupnosti ne smejo preseči tega, kar je primerno in nujno za izvedbo legitimnih ciljev, ki jih zasleduje zadevna ureditev. Sicer se je treba, kadar je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, zateči k manj omejujočemu in povzročene nevšečnosti ne smejo biti nesorazmerne glede na cilje, ki se želijo doseči(19).

59.      Pri presoji spoštovanja teh načel je vendarle treba upoštevati, da po ustaljeni sodni praksi zakonodajalec Skupnosti uživa široko diskrecijsko pravico v položajih, ko je treba oceniti zapleten ekonomski položaj, kot je to na področju skupne kmetijske in ribiške politike. Pri nadzoru izvajanja take pristojnosti se mora sodišče omejiti na presojo, ali zakonodajalec diskrecijske pravice ni uporabil očitno napačno ali jo zlorabil, ali pa je ni morda očitno prekoračil(20).

60.      Kraljevina Španija najprej izpodbija primernost ukrepov in v zvezi s tem uveljavlja, da ni objektivne povezave med velikostjo ribiških ladij in velikostjo mrežnega očesa. Po drugi strani naj bi bile mladice v glavnem skoncentrirane vzdolž obal, kar je območje, do katerega Uredba dovoljuje dostop obrtnim ribičem.

61.      Za presojo primernosti ukrepov ima Komisija na voljo široko polje presoje. Španska vlada je tista, ki mora dokazati, da je Komisija sprejela očitno neprimeren ukrep.

62.      Komisija španski vladi nasprotuje in navaja, da odstopanje, določeno v korist obrtnih ribičev, ne ogroža resneje izvedbe cilja ohranitve ogroženega staleža. S strogo biološkega vidika bi bila popolna prepoved vsakršne dejavnosti ribolova najboljša rešitev za obnovitev staležev. Vendarle zaradi majhnega ulova, ki ga realizirajo obrtni ribiči, ki so upravičeni do odstopanja (okoli 4 % celotnega ulova), ostaja ohranitev staležev dovolj zagotovljena kljub ureditvi z odstopanjem.

63.      Španska vlada je v splošnem izpodbijala podatke Komisije o deležu, ki ga dosega obrtni ribolov pri ulovu osliča. Vendarle, ker mora dokazati neprimernost ukrepa, se ni mogoče zadovoljiti z izpodbijanjem teh podatkov, temveč bi morala španska vlada dokazati, da se je Komisija oprla na neresnična dejstva.

64.      Komisija je prepričljivo navedla, da je velikost ladij primerno merilo in se ga običajno uporablja za določitev, kaj spada v obrtni ribolov.

65.      Končno je Komisija izpodbijala trditev, po kateri se mladice, ki morajo biti deležne večje zaščite, nahajajo predvsem v obalnih vodah. Brez dvoma je španska vlada svojo trditev podprla v repliki s predstavitvijo več zemljevidov o območjih koncentracije mladic v letih od 1997 do 2000. Vendarle ni prepričljivo dokazala niti, da naj bi določbe izpodbijane uredbe ogrožale staleže, niti razloga, zaradi katerega bi zato bila ta uredba popolnoma neprimerna za dosego cilja varstva staleža. Razlog, da to ni bilo dokazano, je spet in predvsem to, da so obrtni ribiči odgovorni le za majhen odstotek celotnega ulova.

66.      Nič torej ne kaže na to, da bi Komisija očitno narobe presodila primernost zadevnih ukrepov.

67.      Komisija je omejila mrežno oko in delež osliča v celotnem ulovu, da bi obrtnim ribičem omogočila, da se izognejo omejitvam. S tem je izbrala manj omejevalen način kot popolno prepoved in je svoje posredovanje omejila na to, kar je bilo potrebno za dosego zasledovanega cilja.

68.      Izpodbijana uredba je prav tako v skladu z načelom sorazmernosti v strogem smislu. V trenutku sprejetja ukrepa je Komisija morala harmonizirati več ciljev. Cilj sprejetega besedila je predvsem ohranitev staležev v interesu trajnostnega izkoriščanja(21) in varstvo okolja, katerega upoštevanje nalaga člen 6 ES, tudi v ribiški politiki. S popolno prepovedjo ribolova bi bilo mogoče ta cilj doseči najenostavneje.

69.      Po drugi strani iz člena 33(1)(b) ES izhaja, da je cilj skupne kmetijske politike kmetijskemu prebivalstvu zagotoviti primerno življenjsko raven. Da bi varovali ne le okolje in vire, temveč tudi interes prebivalstva, ki je zlasti odvisno od ribištva, je Komisija izbrala manj omejujoč način posredovanja, ki za varstvo staležev gotovo ni tako učinkovit kot bi bila popolna prepoved, vendar ki prav tako upošteva interese do ulova drugih vrst. Pretehtala je resne socialne in finančne posledice popolne prepovedi in nujnost varstva staležev osliča. V okviru tega tehtanja je upoštevala poseben položaj obrtnega ribolova in vzpostavila ravnovesje med obema zadevnima interesoma. Španska vlada ni dokazala, da bi odstopanje grobo kršilo interes varstva okolja. Po drugi strani bi ugotovitev ničnosti celotne Uredbe v skladu s predlogom Španije pomenila konec vsakršnega varstva staležev osliča.

70.      Tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo prepovedi diskriminacije je torej treba v celoti zavrniti.

C –    Pomanjkanje obrazložitve

1.      Kraljevina Španija

71.      Po mnenju Kraljevine Španije nič v izpodbijani uredbi ne pojasnjuje, kateri so bili razlogi, ki so Komisijo privedli do razlikovanja med ladjami dolžine manj kot 12 metrov in drugimi. Uvodne izjave te uredbe naj ne bi omenjale odstopanja navajale razlogov, zaradi katerih je bil uveden. Nemogoče naj bi bilo razumeti razlogovanje, na katero se je oprla Komisija.

2.      Komisija

72.      V zvezi s tem Komisija meni, da je treba presoditi celotno izpodbijano uredbo in njeno obrazložitev. Iz sodne prakse Sodišča naj bi izhajalo, da je Komisija dolžna obrazložiti svoje akte in navesti dejstva, od katerih je odvisna pravna utemeljitev ukrepa. Po drugi strani ima obveznost obrazložitve različen pomen glede na vrsto akta. Ko gre za uredbo, naj bi se smela obrazložitev omejiti na navedbo celotnega položaja, ki je privedel do sprejetja uredbe. Ni mogoče zahtevati, naj navede vsa včasih zelo številna in kompleksna dejstva(22). Zato Komisija meni, da obrazložitev izpodbijane uredbe odgovarja tem zahtevam. Poleg tega omenja, da so predstavniki španskih oblasti ter španskega ribiškega sektorja sodelovali pri posvetovanju pred sprejetjem Uredbe št. 1162/2001.

3.      Presoja

73.      V skladu s členom 253 ES morajo biti uredbe, ki jih sprejme Komisija, obrazložene. Obrazložitev mora navajati bistveno pravno in dejansko presojo, ki so privedli do sprejetja akta, vendar ni potrebno, da vsebuje vsa upoštevna(23) dejstva ali pravo. Vprašanje, ali obrazložitev pravnega akta zadošča tem zahtevam, je treba presojati ne le na podlagi njegovega besedila, temveč tudi v luči sobesedila ter vseh določb, ki urejajo zadevno področje(24).

74.      Od sodbe, ki jo je izdalo Sodišče v zadevi Beus(25), je ustaljena sodna praksa, da je obseg obveznosti obrazložitve odvisen od vrste zadevnega akta. V zvezi s tem so zahteve glede aktov splošne veljavnosti, ki se uporabljajo za številne položaje, manj stroge kot tiste, ki so naložene glede odločb, ki se nanašajo na posameznike. Tako je v zadevi C-284/94 Sodišče štelo, da se lahko obrazložitev splošnih aktov omeji na navedbo celotnega položaja, ki je privedel do njihovega sprejetja, in splošnih ciljev, ki jih želi doseči(26).

75.      Izpodbijana uredba navaja razloge, zaradi katerih je treba ravnati hitro, in ukrepe, ki jih je treba sprejeti. Po drugi strani njena tretja uvodna izjava omenja nujnost izvajanja dolgoročnega plana obnovitve staležev.

76.      Izpodbijana uredba sama ne vsebuje nikakršne obrazložitve izjeme iz člena 2(2). Sporočilo Komisije z dne 12. junija 2001(27) prav tako ne vsebuje navedbe glede vpeljave te izjeme.

77.      Vendarle se je treba vprašati, ali je to odstopanje resnično treba obrazložiti. Kolikor Uredba omejuje ribolov v navedenih območjih, je Komisija navedla celotne okoliščine in določila cilje, ki jih zasleduje. Izpolnila je torej obveznosti obrazložitve.

78.      Komisija nikakor ni bila dolžna navesti razloga, zaradi katerega določene ladje niso podvržene omejitvam. Dejansko je dolžna obrazložiti ukrepe, ki obremenjujejo zainteresirane, saj omejujejo njihove pravice. Vendarle ureditev odstopanja iz člena 2(2) izpodbijane uredbe nikakor ne omejuje pravic ribolova; nasprotno, določenim ladjam dovoljuje, da se izognejo omejitvam. Posebna obrazložitev bi bila potrebna le, če bi ob prednostih, podeljenim enim, prišlo tudi do prikrajšanja drugih oseb, ki bi bile v primerljivem položaju. Vendarle, kot smo videli, izjema v ničemer ne diskriminira španskega obrtnega ribolova.

79.      Sledeč ustaljeni sodni praksi mora obrazložitev, ki jo zahteva člen 253 ES, izkazovati razlogovanje institucije Skupnosti, avtorja akta, dovolj jasno in nedvoumno, da zainteresiranim dopušča seznanitev z razlogi sprejetega ukrepa in Sodišču izvajanje nadzora. Posledično, kadar iz izpodbijanega akta izhaja bistvo cilja, ki ga zasleduje institucija, ni potrebno zahtevati posebne obrazložitve za vsako posamično določbo(28). Izpodbijana uredba te zahteve izpolnjuje, tako da je treba tretji tožbni razlog, ki ga je navedla Kraljevina Španija, prav tako zavrniti.

V –    Stroški

80.      V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov, in ker slednja s tožbenimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

VI – Sklepni predlogi

81.      Iz teh razlogov predlagamo Sodišču, naj odloči:

1.      Tožba se zavrne.

2.      Kraljevina Španija nosi stroške postopka.

---

1 – Jezik izvirnika: nemščina.

---

2 – UL L 159, str. 4.

---

3 – ICES pomeni International Council for the Exploration of the Sea (Mednarodni svet za raziskovanje morja).

---

4 – UL L 24, str. 1.

---

5 – UL L 389, str. 1.

---

6 – Uredba Sveta (ES) št. 2371/2002 z dne 20. decembra 2002 o ohranjanju in trajnostnem izkoriščanju ribolovnih virov v okviru skupne ribiške politike (UL L 358, str. 59).

---

7 – UL L 125, str. 1.

---

8 – Uredba Sveta z dne 14. maja 2001 (UL L 137, str. 1).

---

9 – To področje geografske uporabe odstopa od naslova Uredbe, v skladu s katero se njene določbe nanašajo tudi na ICES podobmočji III in IV (Severno in Baltsko morje).

---

10 – KOM (2001) 326, konč.

---

11 – Ibidem.

---

12 – Ibidem, str. 4.

---

13 – Uredba Komisije (ES) št. 2602/2001 z dne 27. decembra 2001 o dodatnih tehničnih ukrepih za obnovitev staleža osličev v ICES podobmočjih III, IV, V, VI in VII ter ICES divizijah VIII a,b,d in e (UL L 345, str. 49).

---

14 – V sporočilu, objavljenem 19. februarja 2002, je Komisija navedla: „Ker je bila Uredba [št. 2602/2001] sprejeta, ne da bi bilo pridobljeno (v nasprotju s tem, kar je navedeno v uvodni izjavi 7) mnenje upravnega odbora, ki je zahtevano, in ker je torej zaradi bistvene postopkovne kršitve določba nezakonita, besedilo, naslovljeno Uredba Komisije (ES) št. 2602/2001 z dne 27. decembra 2001 o dodatnih tehničnih ukrepih za obnovitev staleža osličev v ICES podobmočjih III, IV, V, VI in VII ter ICES divizijah VIII a,b,d in e, ne more imeti nikakršnega učinka in zgoraj navedeno objavo je treba šteti za nično.“ (UL 2002, L 47, str. 21).

---

15 – Uredba Komisije (ES) št. 494/2002 z dne 19. marca 2002 o vzpostavljanju dodatnih tehničnih ukrepov za obnovitev staleža osliča v ICES podobmočjih III, IV, V, VI in VII in ICES divizijah VIII a, b, d in e (UL L 77, str. 8).

---

16 – Glej opombo 7.

---

17 – Glej zlasti sodbe z dne 13. novembra 1984 v zadevi Racke (C-283/83, Recueil, str. 3791, točka 7); z dne 29. aprila 1999 v zadevi Royal Bank of Scotland (C-311/97, Recueil, str. I-2651, točka 26), in z dne 25. oktobra 2001 v zadevi Italija proti Svetu (C-120/99, Recueil, str. I-7997, točka 80).

---

18 – Za razporeditev kvot ulova med različnimi državami članicami za leto 2001 glej prav tako Uredbo Sveta (ES) št. 2848/2000 z dne 15. decembra 2000 o določitvi možnosti ribolova in s tem povezanih pogojev za nekatere staleže in skupine staležev rib, ki se uporabljajo v vodah Skupnosti, in za plovila Skupnosti v vodah, ki zahtevajo omejitve ulova (UL 2000, L 334, str. 1).

---

19 – Sodbe z dne 13. novembra 1990 v zadevi Fedesa in drugi (C-331/88, Recueil, str. I-4023, točka 13); z dne 16. decembra 1999 v zadevi UDL (C-101/98, Recueil, str. I-8841, točka 30), in z dne 12. marca 2002 v zadevi Omega Air in drugi (C-27/00 in C-122/00, Recueil, str. I-2569, točka 62).

---

20 – Glej zlasti sodbe z dne 27. junija 1989 v zadevi Leukhardt (113/88, Recueil, str. 1991, točka 20); z dne 19. februarja 1998 v zadevi NIFPO in Northern Ireland Fishermen’s Federation (C‑4/96, Recueil, str. I-681, točki 41 in 42); z dne 5. oktobra 1999 v zadevi Španija proti Svetu (C-179/95, Recueil, str. I-6475, točka 29), in sodbo Italija proti Svetu, zgoraj navedeno v opombi 17 (točka 44).

---

21 – Glede tega cilja skupne kmetijske in ribiške politike glej prav tako drugo uvodno izjavo Uredbe št. 3760/92.

---

22 – Sodba z dne 13. marca 1968 v zadevi Beus (5/67, Recueil, str. 125).

---

23 – Sodbi z dne 29. februarja 1996 v zadevi Komisija proti Svetu (C-122/94, Recueil, str. I-881, točka 29) in z dne 10. julija 2003 v zadevi Komisija proti EIB (C-15/00, Recueil, str. I-7281, točka 174).

---

24 – Točka 29 sodbe Komisija proti Svetu, zgoraj navedena v opombi 23.

---

25 – Sodba Beus, zgoraj navedena v opombi 22.

---

26 – Sodba z dne 19. novembra 1998 v zadevi Španija proti Svetu (C-284/94, Recueil, str. I-7309, točka 28).

---

27 – Glej opombo 10.

---

28 – Zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Svetu (točka 29) in Komisija proti EIB (točka 174).