EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 11.7.2023

COM(2023) 409 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o izvajanju makrofinančne pomoči tretjim državam v letu 2022

{SWD(2023) 244 final}

KAZALO

1    Uvod    

2    Makroekonomska gibanja v partnerskih državah    

2.1    Vzhodno partnerstvo    

2.2    Južno sosedstvo    

2.3    Zahodni Balkan    

3.    Ukrepi makrofinančne pomoči v letu 2022    

3.1    Vzhodno partnerstvo    

Moldavija: nov ukrep makrofinančne pomoči

Ukrajina: nujna makrofinančna pomoč

Ukrajina: izredna makrofinančna pomoč

Ukrajina: makrofinančna pomoč +

3.2    Južno sosedstvo    

Jordanija: MAKROFINANČNA POMOČ III

Tunizija: makrofinančna pomoč v zvezi s pandemijo COVID-19

3.3    Zahodni Balkan    

Bosna in Hercegovina: makrofinančna pomoč v zvezi s pandemijo COVID-19

4    Zagotavljanje pravilne uporabe sredstev v okviru makrofinančne pomoči: operativne ocene, vrednotenja in revizije    

4.1    Operativne ocene    

4.2    Vrednotenja    

5    Splošni razvoj v zvezi z instrumentom makrofinančne pomoči    

5.1    Delovanje instrumenta makrofinančne pomoči    

5.2    Makrofinančna pomoč v večletnem finančnem okviru 2021–2027    

6    Obeti za prihodnost – ukrepi makrofinančne pomoči in proračunsko stanje v letu 2023    

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o izvajanju makrofinančne pomoči tretjim državam v letu 2022( 1 )

1Uvod

Makrofinančna pomoč je finančni instrument EU( 2 ) za partnerske države, ki se spopadajo s plačilnobilančno krizo. Od uvedbe leta 1990 pomaga krepiti makroekonomsko in finančno stabilnost v sosednjih državah EU ali državah, ki so zemljepisno blizu EU, hkrati pa spodbuja strukturne reforme. Običajno dopolnjuje nepreventivni kreditni aranžma, dogovorjen z Mednarodnim denarnim skladom (MDS), in je z njim pogojena, vendar je bila pri vzpostavitvi izredne podpore Ukrajini po obsežni ruski invaziji februarja 2022 določena izjema od tega pogoja. Partnersko državo razbremeni nekaterih pritiskov pri reševanju plačilnobilančnih težav, kar državi omogoča, da poveča svoj fiskalni manevrski prostor, izboljša vzdržnost dolga in se osredotoči na potrebne reforme. Ukrepi makrofinančne pomoči imajo lahko z lajšanjem makroekonomskega prilagajanja pozitivne družbene učinke, saj dajejo državi več časa in možnosti za odpravo temeljnih vzrokov krize.

Makrofinančna pomoč se najpogosteje zagotovi v obliki posojil, pri čemer sredstva zanje Komisija najame na kapitalskih trgih in jih pod enakimi pogoji posodi državi upravičenki. V nekaterih primerih se zagotovi v obliki nepovratnih sredstev iz proračuna EU. Včasih je lahko kombinacija posojil in nepovratnih sredstev.

Makrofinančna pomoč se sprosti v obrokih in samo, če so izpolnjena vsa posebna merila strukturnih reform, dogovorjena z državo. S tem se podpira izvajanje odločnih prilagoditvenih in reformnih ukrepov, katerih cilj so odprava temeljnih vzrokov osnovne krize, krepitev sistemov javnih financ, podpiranje trajnostne in vključujoče rasti ter ustvarjanje delovnih mest. Poleg tega je pogoj za dodelitev makrofinančne pomoči, da država upravičenka spoštuje učinkovite demokratične mehanizme, kar pomeni, da ima vzpostavljen večstrankarski parlamentarni sistem in spoštuje pravno državo, ter zagotavlja spoštovanje človekovih pravic. Na ta način makrofinančna pomoč dopolnjuje redno pomoč EU za sodelovanje in prispeva k širšemu cilju ohranjanja stabilnosti ter spodbujanja blaginje in temeljnih vrednot EU zunaj njenih meja. Makrofinančna pomoč je splošno priznana kot učinkovit instrument za odzivanje na krize, ki EU omogoča prepoznavno in prožno posredovanje ter zagotavlja politični vzvod( 3 ). To je podprto z ugotovitvami v okviru več neodvisnih vrednotenj zaključenih ukrepov makrofinančne pomoči( 4 ) in nedavnim metavrednotenjem ukrepov v zadnjem desetletju( 5 ).

Po začetku neupravičene ruske vojne agresije proti Ukrajini se je leto 2022 izkazalo za izjemno leto na področju makrofinančne pomoči, saj je prepričljivo pokazalo, da je pomoč še naprej pomembna in prožna pri omogočanju EU, da v izrednih okoliščinah podaljša obsežno kratkoročno finančno podporo Ukrajini, hkrati pa podpre tudi druge države v sosedstvu EU, ki so jih močno prizadele gospodarske posledice te vojne. Ti ukrepi in njihove proračunske posledice so zato med ključnimi vprašanji, o katerih se poroča v tem letnem poročilu.

Poročilo za leto 2022 je pripravljeno v skladu z obveznostmi Komisije glede obveščanja, kot so določene v različnih sklepih Evropskega parlamenta in Sveta o ukrepih makrofinančne pomoči( 6 ). Priložen mu je delovni dokument služb Komisije, ki vsebuje podrobnejšo analizo makroekonomskega okolja in izvajanja posameznih ukrepov makrofinančne pomoči.

2Makroekonomska gibanja v partnerskih državah

V letu 2022 je ruska vojna agresija proti Ukrajini neposredno in posredno vplivala na gospodarski razvoj v sosedstvu EU in državah širitve. Medtem ko so bile zaradi učinka prelivanja najbolj neposredno prizadete države vzhodnega partnerstva, so njegove posledice občutili tudi v južnem sosedstvu EU in na Zahodnem Balkanu.

V državah vzhodnega partnerstva je ruska vojna agresija proti Ukrajini povzročila razvrednotenje valute ter močan pritisk na cene hrane in energije. Spodkopala je tudi zaupanje potrošnikov in podjetij, znatni migracijski tokovi v regiji pa so okrepili inflacijske pritiske v nekaterih državah. Najbolj je bila prizadeta Republika Moldavija zaradi povečanja inflacije (nad ravnmi v Ukrajini), pri čemer se je močno zmanjšalo zaupanje potrošnikov in podjetij. Armeniji in Gruziji pa je koristil obsežen pritok ruskih državljanov in s tem povezani finančni transferji ter sprememba prometnih poti zaradi vojne.

V južnem sosedstvu se je pritisk kljub na splošno nizki trgovinski izpostavljenosti odražal v naraščajočih cenah hrane in zmanjševanju prehranske varnosti (nekatere države so pri uvozu pšenice močno odvisne od Rusije in Ukrajine, ki je ključno in zelo subvencionirano osnovno živilo) ter višanju (čeprav pogosto zelo subvencioniranih) cen energije. Kljub temu se je gospodarska rast v vseh državah južnega sosedstva, razen v Libanonu, v letu 2022 nadaljevala.

Na Zahodnem Balkanu je vztrajno naraščanje cen energije, hrane in prevoza spodbudilo nadaljnje pospeševanje inflacije, kar je zmanjšalo realni razpoložljivi dohodek gospodinjstev in zasebno potrošnjo. Motnje v mednarodnih dobavnih verigah in manjše povpraševanje zaradi slabših obetov za rast glavnih trgovinskih partnerjev, med drugim EU, dodatno negativno vplivajo na gospodarske obete za vse tri regije, vključno z izvozom in neposrednimi tujimi naložbami, ter tako zaostrujejo obstoječa zunanja neravnovesja.

V tem oddelku so preučeni regionalni izzivi, s katerimi se srečujejo države sosedstva EU in Zahodni Balkan, v priloženem delovnem dokumentu služb Komisije pa je nadalje ocenjena njihova gospodarska uspešnost za vsako državo posebej.

2.1Vzhodno partnerstvo 

Leta 2022 je na gospodarska gibanja v vseh državah vzhodnega partnerstva vplivala ruska vojna proti Ukrajini, posledice pandemije pa so postopoma izginile. Vendar so se gospodarska gibanja med temi državami močno razlikovala. Na eni strani se je gospodarska proizvodnja močno zmanjšala (za približno 30 % v Ukrajini) ali se precej upočasnila (upad BDP v Belorusiji je bil 4,7-odstoten, v Moldaviji pa 5,9-odstoten). Te države so bile prizadete neposredno (Ukrajina zaradi brutalne ruske vojne agresije in njenih uničujočih humanitarnih, družbenih in gospodarskih posledic, med drugim zaradi ogromne izgube fizičnega kapitala in uničenja infrastrukture ter znatnega števila mednarodnih in notranjih beguncev) ali zaradi učinkov prelivanja, ki so spodkopali zaupanje potrošnikov in vlagateljev. Po drugi strani pa je gospodarska aktivnost v treh kavkaških državah dosegla izjemno visoko raven. Zaradi pritoka ruskih državljanov in podjetij po začetku ruske vojne agresije ter s tem povezanega porasta finančnih transferjev se je BDP v Armeniji in Gruziji povečal za 12,6 % oziroma 10,1 %. Od višjih finančnih tokov iz Rusije in pozitivnih učinkov pogojev menjave na višje cene energije ter od tekočega okrevanja po pandemiji je imel koristi tudi Azerbajdžan (4,6-odstotna rast BDP).

V letu 2022 je vzhodno partnerstvo zaznamovala visoka inflacija, ki je v mnogih primerih dosegla ravni, ki v zadnjih desetletjih niso bile zabeležene. Rast cen življenjskih potrebščin je sredi leta zaradi cenovnega pretresa (in sicer v zvezi s hrano in energijo), povezanega z rusko vojno agresijo proti Ukrajini in oslabitvijo lokalnih valut takoj po konfliktu, dosegla vrhunec (v vseh državah je bila rast dvomestna). Znatni migracijski tokovi v regiji so v nekaterih državah tudi okrepili inflacijske pritiske. Da bi ublažile inflacijo, so centralne banke v letu 2022 nadaljevale svoja prizadevanja za zaostrovanje denarne politike, čeprav se je stopnja rasti obrestnih mer sredi leta po stabilizaciji svetovnih cen primarnih proizvodov in lokalnih valut močno upočasnila.

Zaradi velike gospodarske aktivnosti so tri kavkaške države v letu 2022 poročale o zelo dobrih fiskalnih rezultatih, saj so bili proračunski primanjkljaji pod ciljnimi vrednostmi, deleži javnega dolga v BDP pa so se znatno zmanjšali. Nasprotno pa je Ukrajina ob strmem povečanju, zlasti obrambnih izdatkov, in upadu prihodkov iz domačega gospodarstva, ki ga je prizadela vojna, zabeležila ogromen proračunski primanjkljaj, ki so ga večinoma financirali mednarodni partnerji, zlasti EU. Tudi na zunanjepolitičnem področju so obstajali različni trendi. Tri kavkaške države so zabeležile močno rast v trgovini, ki je bila delno povezana s spremembami prometnih poti, ki jih je sprožila vojna, v primeru Azerbajdžana pa z nenadnim dvigom svetovnih cen energije. Nasprotno je trgovina v Ukrajini zaradi ruskega uničenja osnovnega kapitala in blokiranja ključnih trgovinskih poti, zlasti Črnega morja, upadla. K upadu trgovine v državi so prispevale obsežne zahodne sankcije proti Belorusiji. Pozitivno je, da so nakazila vzhodnim sosedam ostala presenetljivo odporna na vojno in prispevala k zmanjšanju primanjkljaja na tekočem računu ter tako skupaj z uradnim financiranjem podprla tekoče kopičenje mednarodnih rezerv v večini držav v regiji.

Kratkoročni obeti za regijo so, da bo nanjo verjetno še naprej vplivala ruska vojna agresija v Ukrajini. Drug ključni dejavnik je morebitna oslabitev svetovnega zunanjega povpraševanja zaradi zaostrovanja denarne politike s strani glavnih centralnih bank. To bi se lahko delno izravnalo z nekoliko bolj prilagodljivo fiskalno in monetarno politiko pri vzhodnih sosedah, saj se je inflacija začela postopno upočasnjevati.

2.2Južno sosedstvo

Kljub posledicam ruske vojne agresije proti Ukrajini, kot so višje cene primarnih proizvodov in inflacija, ki povzročajo zaostrovanje pogojev financiranja, so vse države južnega sosedstva, razen Libanona, v letu 2022 še naprej beležile gospodarsko rast. Čeprav se gospodarski učinek pandemije postopoma zmanjšuje, se je gospodarska rast upočasnila in bila pod pričakovanji pred vojno, zlasti v četrtletju po izbruhu vojne. Predhodni podatki kažejo, da je realna rast BDP v prvi polovici leta 2022 dosegla med 2,0 % v Maroku in 7,7 % v Izraelu.

Gospodarsko rast je poganjalo nadaljnje okrevanje terciarnega sektorja, zlasti turizma, hotelirstva, gostinstva in prevoznih storitev. Na povečanje izvoznikov energije so ugodno vplivali zlasti močno povpraševanje in visoke mednarodne cene energije po ruski vojni proti Ukrajini ter (zahodne) sankcije proti Rusiji. Brezposelnost se je v večini držav zaradi okrevanja gospodarske aktivnosti ustalila na raven pred pandemijo. Inflacija cen življenjskih potrebščin se je v vseh državah hitro povečala, k čemur so prispevale mednarodne cene energije in hrane. Centralne banke so v odgovor na povečanje inflacije zaostrile naravnanost denarne politike tako, da so zlasti v drugem četrtletju leta 2022 povečale obrestne mere, potem ko so v letu 2021 in na začetku leta 2022 ohranjale prilagodljivo naravnanost svoje politike.

Po močnem poslabšanju fiskalnih saldov med pandemijo leta 2020 so se fiskalni primanjkljaji v vseh državah zmanjšali. Prihodki, zlasti davčni prihodki, so se povečali zaradi okrevanja gospodarske aktivnosti in naraščajoče inflacije, medtem ko so se odhodki, zlasti v socialnem in zdravstvenem sektorju, na splošno zmanjšali glede na najvišje vrednosti iz leta 2020. To so delno izravnali pritiski na davčne izdatke zaradi posledic ruske vojne proti Ukrajini, saj večina južnih sosednjih držav subvencionira pšenico in/ali gorivo. Poleg tega je javni dolg zaradi znatnih potreb po financiranju med pandemijo ostal na rekordni ravni. Dinamika na tekočih računih se v južnem sosedstvu močno razlikuje glede na velike razlike v gospodarskih strukturah in trgovinskih profilih. Zaradi zvišanja svetovnih cen primarnih proizvodov po ruski vojni proti Ukrajini so dvigi cen goriva in plina povzročili pritisk na tekoče račune vseh uvoznikov energije. Okrevanje turističnega sektorja in nakazila so ublažili posledice za večino držav. Poleg tega je regija še naprej prejemala zunanjo podporo mednarodnih institucionalnih posojilodajalcev.

Ruska vojna agresija proti Ukrajini vpliva tudi na obete za južno sosedstvo, čeprav v manjši meri kot za vzhodno partnerstvo. Njene posledice pomenijo velika negativna tveganja za tekoče okrevanje, saj na južne sosede še naprej vplivajo zlasti višje cene hrane, energije in drugih primarnih proizvodov, ki pospešujejo inflacijo in prizadenejo domačo potrošnjo, hkrati pa povečujejo pritisk na javne proračune. Motnje v dobavnih verigah in trgovinskih tokovih so že povzročile velik pritisk na trge, javne finance, proizvajalce in potrošnike po vsej regiji, zlasti na države, ki so odvisne od izvoza žita iz Ukrajine in Rusije, kot so Egipt, Jordanija, Libanon, Libija, Maroko in Tunizija.

2.3Zahodni Balkan 

Gospodarsko okrevanje na Zahodnem Balkanu se je v letu 2022 znatno upočasnilo zaradi posledic ruske vojne agresije proti Ukrajini, povzročene energetske krize in posledične visoke inflacije. Kljub ponovnemu odprtju gospodarstev po pandemiji COVID-19 in oživitvi turizma se je rast BDP v tretjem četrtletju leta 2022 še upočasnila, pri čemer se je BDP v regiji na medletni ravni povečal za 2,1 % v primerjavi s 4,3 % v preteklih treh mesecih. Zasebna potrošnja in izvoz sta ostala glavni gonili rasti v regiji, medtem ko je bila uspešnost naložb različna, pri čemer so v nekaterih državah na medletni ravni zabeležili njihov upad. Javna potrošnja se je v nekaterih državah zmanjšala, kar je deloma posledica postopnega umika podpornih ukrepov, povezanih s pandemijo. 

Na Zahodnem Balkanu je bila rast delovnih mest v tretjem četrtletju leta 2022 v primerjavi s preteklim letom rahlo negativna. Kljub temu so se stopnje brezposelnosti znižale ali so ostale nespremenjene, kar je posledica zmanjšanja deleža aktivnega prebivalstva v nekaterih državah. Močna rast cen energije, hrane in prevoza je v letu 2022 spodbudila znatno pospešitev inflacije cen življenjskih potrebščin v vseh državah Zahodnega Balkana, zaradi česar so centralne banke v regiji z monetarno avtonomijo zvišale svoje ključne obrestne mere. Skupna inflacija se je v zadnjih mesecih leta 2022 v večini držav nekoliko izravnala, med drugim zaradi znižanja cen hrane in energije.

Nadaljnje gospodarsko okrevanje in visoka inflacija sta spodbudila rast proračunskih prihodkov, fiskalni saldi pa so se po vsem Zahodnem Balkanu v prvih 11 mesecih leta 2022 še povečali. Hkrati se je v primerjavi s koncem leta 2021 v vseh državah zmanjšal delež javnega dolga v BDP, deloma zaradi povečanja nominalnega BDP. Med septembrom 2021 in septembrom 2022 je primanjkljaj na tekočem računu regije znašal 6,8 % BDP, kar je druga najvišja raven od tretjega četrtletja leta 2020. To je bilo predvsem posledica povečanja primanjkljajev v blagovni menjavi, ki so temeljili na energijski bilanci, kar je prevladalo nad močnim okrevanjem v izvozu storitev in večjim pritokom nakazil.

Zaradi nadaljnje vojne agresije Rusije proti Ukrajini, predvsem vpliva visoke inflacije na realni razpoložljivi dohodek in potrošnjo, ter strožjih finančnih pogojev obstajajo velika negativna tveganja za gospodarske obete Zahodnega Balkana.

3.    Ukrepi makrofinančne pomoči v letu 2022

Spomladi leta 2022 sta bila zaključena dva preostala ukrepa makrofinančne pomoči v okviru svežnja makrofinančne pomoči v zvezi s pandemijo COVID-19( 7 ). Čeprav je Tunizija 25. maja 2022 prejela izplačilo zadnjega obroka, je bil drugi obrok za Bosno in Hercegovino preklican, ker sedem od devetih pogojev politike ni bilo izpolnjenih.

Z zaključkom svežnja makrofinančne pomoči v zvezi s pandemijo COVID-19 se je leta 2022 glede na nadaljevanje ruske vojne agresije pozornost preusmerila na iskanje načinov za zagotavljanje nove finančne pomoči Ukrajini na razmeroma varen način (ob priznavanju izjemne negotovosti v zvezi z ukrepi in glede na to, da običajni pogoj ukrepa makrofinančne pomoči, podprt s celovitim programom izplačil MDS, ni bil izpolnjen). Po začetku vojne sta Evropski parlament in Svet 28. februarja 2022 sprejela sklep o zagotovitvi nujne makrofinančne pomoči Ukrajini v višini do 1,2 milijarde EUR v obliki posojil, s čimer sta odobrila šesti ukrep makrofinančne pomoči Ukrajini od leta 2014.

EU je zaradi povečanih in nujnih potreb Ukrajine po financiranju v drugi polovici leta 2022 sprejela dodatna izredna ukrepa makrofinančne pomoči, s katerima je državi odobrila izplačilo dodatnih 6 milijard EUR do decembra 2022. Pri dveh izrednih ukrepih makrofinančne pomoči se je stopnja rezervacij povečala z 9 %, kot je določeno v uredbi o Instrumentu za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje – Globalna Evropa (uredba NDICI – Globalna Evropa), na 70 % (vsaj začasno, pri čemer je treba ustreznost stopnje rezervacij pregledati vsaki dve leti zaradi negotovih gospodarskih razmer in obetov v Ukrajini, dokler traja vojna).

Manj kot dva meseca po tem, ko je Evropski svet 20. in 21. oktobra zahteval bolj strukturno rešitev za zagotavljanje pomoči Ukrajini v letu 2023, je 17. decembra začela veljati uredba o makrofinančni pomoči +. S tem novim instrumentom se bo zagotovilo bolj predvidljivo, stalno, urejeno in pravočasno financiranje, ki bo Ukrajini omogočilo pokritje velikega dela svojih takojšnjih potreb po financiranju, sanacijo kritične infrastrukture in začetno podporo za povojno obnovo, da se državo podpre na njeni poti k evropski integraciji.

S tem novim instrumentom, kot je razvidno iz imena „makrofinančna pomoč +“, se uvajajo nekatere spremembe standardnih praks makrofinančne pomoči, da bi se ta prilagodila izrednim okoliščinam zagotavljanja podpore državi v vojni, zlasti veliki negotovosti, tveganjem in potrebam po prožnosti. Spremembe vključujejo ugodnejša posojila (daljšo zapadlost do 35 let z desetletnim moratorijem in subvencionirano obrestno mero), prožnost pogojev strukturne politike (zadosten napredek pri izvajanju je potreben samo za vsa izplačila, ki niso zadnja), nadaljnje ločevanje od programa izplačil MDS in okrepljene zahteve glede poročanja. Ti elementi so podrobneje pojasnjeni v oddelku 3.1 spodaj in v spremnem delovnem dokumentu služb Komisije. Skrbno je bilo zasnovanih 20 ciljnih pogojev politike, na katerih temelji ta ukrep, da se zagotovita njihova ustreznost in izvedljivost v sedanjih razmerah. Ti zajemajo štiri področja makrofinančne stabilnosti, in sicer strukturne reforme, dobro upravljanje, pravno državo in energijo.

Po plinski krizi v Moldaviji, ki je močno prizadela gospodarstvo in spodbudila potrebe po njegovem financiranju, so organi novembra 2021 zaprosili za novo makrofinančno pomoč. V odgovor se je EU dogovorila o novem ukrepu za Moldavijo v višini 150 milijonov EUR, vključno s 120 milijoni EUR v obliki posojil in 30 milijonov EUR v obliki nepovratnih sredstev. Ukrep temelji na programu gospodarskih reform, ki zajema 15 ukrepov na področju pravne države in boja proti korupciji, upravljanja javnih financ in upravljanja finančnega sektorja, izboljšanja poslovnega okolja in reform energetskega sektorja. Prvi in drugi obrok sta bila uspešno izplačana julija 2022 in marca 2023.

Moldavsko gospodarstvo je še posebej močno prizadela ruska vojna agresija proti Ukrajini, ki je prispevala k večjim potrebam po financiranju, ki so se zaradi sedanje energetske krize še povečale. Zato so organi zaprosili za dodatno mednarodno podporo. Predsednica Ursula von der Leyen je 10. novembra 2022 napovedala dodatni sveženj finančne podpore Moldaviji v višini 250 milijonov EUR, ki bo delno zagotovljen z makrofinančno pomočjo. Komisija je 24. januarja 2023 sprejela predlog za povečanje sedanje makrofinančne pomoči za 145 milijonov EUR, ki vključuje 100 milijonov EUR v obliki posojil pod ugodnimi pogoji in 45 milijonov EUR v obliki nepovratnih sredstev.

Poleg finančne pomoči, zagotovljene za okrevanje po pandemiji COVID-19 in zaradi ruske vojne agresije proti Ukrajini, je bila leta 2022 vzpostavljena tudi tretja redna makrofinančna pomoč Jordaniji. Po izpolnitvi vseh 14 neizvedenih reform politike, razen ene, pod pogojem, da se v dogovoru z odborom države članice za makrofinančno pomoč opustijo spremembe zakona o nezakonitem bogatenju, je bil tretji in zadnji obrok izplačan 31. marca 2023.

Stanje izvajanja ukrepov makrofinančne pomoči v letu 2022 (po regijah):

3

3.1Vzhodno partnerstvo

·Moldavija: nov ukrep makrofinančne pomoči

Moldavija je novembra 2021 po izbruhu energetske krize, ki odraža še vedno močno energijsko odvisnost države od Rusije, kljub gospodarskemu okrevanju po pandemiji uradno zaprosila za nov ukrep makrofinančne pomoči. Komisija je po natančni oceni finančnih potreb pripravila predlog za podporo v višini do 150 milijonov EUR, ki vključuje 120 milijonov EUR v obliki posojil in 30 milijonov EUR v obliki nepovratnih sredstev. Evropski parlament in Svet sta sklep o dodatni makrofinančni pomoči Moldaviji sprejela 6. aprila 2022. Po ratifikaciji v moldavskem parlamentu je makrofinančna pomoč začela veljati 18. julija 2022. Potem ko so bili izpolnjeni pogoji politike, dogovorjeni v memorandumu o soglasju, je bil prvi obrok izplačan julija 2022, drugi pa marca 2023, in sicer vsak v višini 50 milijonov EUR v obliki posojil in nepovratnih sredstev. V okviru sedanjega ukrepa ima Moldavija še vedno na voljo 50 milijonov EUR za izplačilo v enem obroku. Poleg tega je Komisija 24. januarja 2023 sprejela predlog za povečanje sedanje makrofinančne pomoči za 145 milijonov EUR. Dodatna makrofinančna pomoč je del širšega podpornega svežnja Komisije Moldaviji glede na poslabšanje zunanjega položaja države zaradi hude energetske krize jeseni in pozimi 2022/2023. Po sprejetju v Svetu in Parlamentu se pričakuje, da bo dodatna makrofinančna pomoč izplačana v dveh obrokih v drugi polovici leta 2023, ko bodo izvedeni ustrezni ukrepi politike.

Redni ukrep makrofinančne pomoči in predlagano povečanje sta še naprej odvisna od pozitivnih rezultatov programa MDS za Moldavijo v okviru razširjenega kreditnega programa/instrumenta za povečanje financiranja, ki je bil sprejet decembra 2021 in okrepljen maja 2022. Po povečanju znaša program Sklada 815 milijonov USD. MDS je januarja 2023 uspešno zaključil drugi pregled, v katerem je splošni napredek programa ocenil pozitivno.

·Ukrajina: nujna makrofinančna pomoč 

Finančna podpora Evropske unije Ukrajini kot odgovor na rusko vojno agresijo se je postopoma povečevala v skladu s težkimi razmerami na terenu in na podlagi ocene potreb Ukrajine po financiranju. Rezultat tega postopnega pristopa je bila zagotovitev treh ukrepov makrofinančne pomoči Ukrajini v letu 2022, pri čemer so bili zaradi velike negotovosti in izrednih okoliščin potrebni novi in izjemni elementi večje prožnosti, pa tudi višje rezervacije, kot je podrobneje opisano v nadaljevanju in v priloženem delovnem dokumentu služb Komisije. Nujnemu ukrepu makrofinančne pomoči v višini do 1,2 milijarde EUR je sledil izredni sveženj makrofinančne pomoči, sestavljen iz dveh ukrepov v višini do 1 oziroma 5 milijard EUR.

Evropska Komisija je glede na stopnjevanje geopolitičnih napetosti pred rusko vojno agresijo proti Ukrajini in kot odgovor na uradni zahtevek Ukrajine z dne 16. novembra 2021 za dolgoročnejši ukrep makrofinančne pomoči v višini 2,5 milijarde EUR 1. februarja 2022 sprejela predlog o zagotovitvi nove nujne makrofinančne pomoči Ukrajini v višini do 1,2 milijarde EUR v obliki posojil, ki se izplačajo v dveh enakih obrokih. Evropski parlament in Svet sta sklep nemudoma sprejela 28. februarja 2022 in s tem odobrila šesti ukrep makrofinančne pomoči Ukrajini od leta 2014. Komisija in Ukrajina sta 3. marca podpisali povezani memorandum o soglasju, s katerim se je omogočilo zelo hitro izplačilo prvega obroka v višini 600 milijonov EUR v dveh tranšah, in sicer 11. in 18. marca 2022. Poleg tega so vojne okoliščine primer višje sile, ki je oviral učinkovito dokončanje ukrepov strukturne politike, kar je pogoj za izplačilo drugega obroka makrofinančne pomoči, čeprav so organi sprejeli ukrepe za obravnavo vseh teh okoliščin. Kot izredni odgovor na nujne potrebe Ukrajine po financiranju in ker pogojev, dogovorjenih v memorandumu o soglasju, zaradi višje sile v tej fazi ni bilo mogoče izpolniti, se je Komisija po posvetovanju z Odborom držav članic za makrofinančno pomoč odločila, da čim prej nadaljuje z izplačilom drugega obroka v višini 600 milijonov EUR v maju.

·Ukrajina: izredna makrofinančna pomoč 

Razmere na področju financiranja so poleti 2022 postajale vse bolj kritične, saj je morala Ukrajina vse bolj tiskati denar in črpati rezerve. Komisija je 1. julija 2022 v okviru izredne podpore EU Ukrajini predlagala nov ukrep makrofinančne pomoči za Ukrajino v višini 1 milijarde EUR v obliki zelo ugodnega in dolgoročnejšega posojila (v primerjavi z običajnimi pogoji – glej spodaj). Ta predlog je bil prvi del izredne makrofinančne pomoči v višini do 9 milijard EUR, ki je bila napovedana v sporočilu Komisije o pomoči Ukrajini in njeni obnovi z dne 18. maja 2022 ter potrjena na zasedanju Evropskega sveta 23. in 24. junija 2022. Namen izredne makrofinančne pomoči je bil zagotoviti takojšnjo finančno pomoč v razmerah nujnih potreb po financiranju in zagotoviti nadaljnje delovanje najbolj kritičnih funkcij ukrajinske države. Evropski parlament in Svet sta sklep sprejela 12. julija 2022, pri čemer sta v celoti izkoristila razpoložljivo postopkovno prožnost, da bi ga sprejela rekordno hitro. Komisija in Ukrajina sta 19. julija podpisali ustrezen memorandum o soglasju, ki je omogočil izplačilo celotnega zneska te makrofinančne pomoči v dveh tranšah v začetku avgusta 2022.

Komisija je 7. septembra 2022 kot drugi del izrednega svežnja makrofinančne pomoči predlagala nov ukrep makrofinančne pomoči v višini 5 milijard EUR v obliki posojil. Evropski parlament in Svet sta sklep o makrofinančni pomoči sprejela zelo hitro, in sicer 20. septembra 2022, pri čemer sta za pospešitev postopka ponovno v celoti izkoristila razpoložljivo postopkovno prožnost. Po začetku veljavnosti memoranduma o soglasju 4. oktobra je bil Ukrajini 18. oktobra izplačan prvi obrok v višini 2 milijard EUR. Drugo izplačilo v višini 2,5 milijarde EUR je sledilo 22. novembra 2022. Tretje in zadnje izplačilo v višini 500 milijonov EUR je bilo izvedeno 14. decembra 2022. Izredni ukrepi makrofinančne pomoči, zaradi katerih je takojšnja finančna podpora EU Ukrajini od začetka obsežne ruske invazije skupaj znašala 7,2 milijarde EUR, so bili ključni za ohranitev makroekonomske stabilnosti v državi.

Glede na izredne razmere v Ukrajini zaradi ruske vojne agresije proti državi so bile s temi izrednimi ukrepi makrofinančne pomoči uvedene nekatere novosti, ki jih ne bi smeli obravnavati kot precedens za prihodnje ukrepe makrofinančne pomoči( 8 ). S skupno povprečno zapadlostjo do 25 let v primerjavi z običajnimi 15 leti ter možnostjo, da se iz proračuna EU krijejo stroški obrestnih mer in plačila upravnih taks, se je ugodnost pomoči povečala. Za povečanje prožnosti v izrednih vojnih razmerah in v nasprotju z rednimi ukrepi makrofinančne pomoči izredna makrofinančna pomoč ni bila formalno povezana s programom izplačil MDS. Pogoji politike, ki so se izkazali za ključno dodano vrednost makrofinančne pomoči, so bili omejeni na ustrezne pogoje, ki so se šteli za izvedljive in za katere se je pričakovalo, da se bodo hitro izvajali z razmeroma visoko stopnjo gotovosti. Nazadnje je bil uveden sistem zahtev za poročanje, katerega namen je bil zagotoviti, da so bila prejeta sredstva porabljena na učinkovit, pregleden in odgovoren način.

Ukrajinski organi so se zavezali, da bodo predložili mesečna poročila o prihodkih in odhodkih državnega proračuna za glavne postavke odhodkov, vključno s podrobnostmi o vzpostavljenih upravnih ukrepih in ukrepih finančnega poslovodenja ter notranjih kontrolah. Poleg tega se je podpora za te ukrepe povečala na podlagi stopnje rezervacij, ki znaša 70 % namesto običajnih 9 %, kot je določeno v uredbi NDICI – Globalna Evropa. Običajnih 9 % ostaja v obliki vplačanih rezervacij, 61 % pa v obliki jamstva za drugo izgubo, ki ga zagotovijo države članice. Pri prvem ukrepu se je to krilo iz proračuna EU v skladu z rednimi postopki, povezanimi z ukrepi, pri drugem ukrepu pa z jamstvi držav članic (glej okvir 1).

Ti novi in izredni elementi, na primer v smislu večje ugodnosti, prožnosti in okrepljenega poročanja, so bili tudi podlaga za oblikovanje instrumenta makrofinančne pomoči +, s katero se Ukrajini zagotavlja finančna pomoč za leto 2023.

·Ukrajina: makrofinančna pomoč +

Evropska komisija je v enem mesecu po zahtevi Evropskega sveta z dne 20. in 21. oktobra za vzpostavitev bolj strukturiranega pristopa k zagotavljanju pomoči Ukrajini za leto 2023 sprejela predlog za zagotovitev 18 milijard EUR podpore Ukrajini v obliki zelo ugodnih posojil za leto 2023 prek novega instrumenta makrofinančne pomoči +. Ta novi instrument zagotavlja bolj predvidljivo, stalno, urejeno in pravočasno financiranje, ki bo znatno prispevalo k takojšnjim potrebam Ukrajine po financiranju, obnovi kritične infrastrukture in začetni podpori za povojno obnovo, da se državo podpre na njeni poti k evropski integraciji.

Instrument makrofinančne pomoči + poleg vključitve novih elementov, uvedenih z izrednim svežnjem makrofinančne pomoči, npr. povečane ugodnosti z daljšimi zapadlostmi posojil in subvencioniranimi obrestnimi merami, nadaljnje ločevanje od programa izplačil MDS, večja prožnost pogojev strukturne politike in okrepljene zahteve glede poročanja, omogoča usmerjanje dvostranskih prispevkov tretjih strani v obnovo kritične infrastrukture v Ukrajini( 9 ). Evropski parlament in Svet sta po še enem hitrem postopku, pri katerem sta v celoti izkoristila postopkovno prožnost, 14. decembra 2022 sprejela uredbo o vzpostavitvi makrofinančne pomoči +. Ponovno je bilo skrbno zasnovanih 20 ciljnih pogojev politike, na katerih temelji ta ukrep, da bi se zagotovila njihova ustreznost in izvedljivost v sedanjih razmerah. Ti zajemajo štiri področja makrofinančne stabilnosti: strukturne reforme, dobro upravljanje, pravno državo in energijo. Na podlagi izkušenj z izrednim svežnjem makrofinančne pomoči in ob priznavanju učinka nadaljnjih izrednih razmer zaradi ruske vojne agresije na zmogljivost organov za izvajanje reform, je potreben zadovoljiv napredek pri izvajanju politike, da se omogoči izplačilo obrokov, razen končnega izplačila, ki je pogojeno s polnim izvajanjem. Možnost vmesnega pregleda memoranduma o soglasju zagotavlja dodatno prožnost za preskušanje izvedljivosti teh pogojev glede na sedanjo rusko vojno agresijo proti Ukrajini.

Komisija in Ukrajina sta memorandum o soglasju in sporazum o posojilih podpisali 16. januarja 2023, oba pa sta začela veljati istega dne. Prvi obrok v višini 3 milijarde EUR v obliki posojil je bil izplačan 17. januarja 2023, drugi obrok v višini 1,5 milijarde EUR pa dva meseca pozneje, tj. 21. marca. Dokler ni zagotovljena skladnost s političnim pogojem, okrepljenimi zahtevami glede poročanja o uporabi sredstev in nadaljnjim zadovoljivim napredkom pri izvajanju dogovorjenih pogojev strukturne politike, je namen instrumenta makrofinančne pomoči + Ukrajini do konca leta 2023 zagotoviti pomoč v višini 1,5 milijarde EUR mesečno (izplačilo je bilo omogočeno 25. aprila). 

3.2Južno sosedstvo

·Jordanija: MAKROFINANČNA POMOČ III 

Potem ko je januarja 2020 začela veljati tretja makrofinančna pomoč Jordaniji v višini 500 milijonov EUR, so jordanski organi aprila 2020 zaprosili za dodatno pomoč zaradi pandemije COVID-19, EU pa se je dogovorila o dodatni makrofinančni pomoči v višini 200 milijonov EUR v obliki posojil. Pogoji politike makrofinančne pomoči so osredotočeni predvsem na izboljšanje upravljanja javnih financ, boj proti korupciji, reforme v sektorju gospodarskih javnih služb, socialno politiko in politiko trga dela ter upravljanje.

Prvi obrok (100 milijonov EUR in 150 milijonov EUR iz dodatnih sredstev, povezanih s pandemijo COVID-19) je bil izplačan 25. novembra 2020. Za drugi in tretji obrok veljajo posebni pogoji politike, o katerih sta se Jordanija in EU dogovorili v memorandumu o soglasju. Drugi obrok (200 milijonov EUR in dodatna sredstva v višini 50 milijonov EUR) je bil izplačan 20. julija 2021, s čimer je bil dokončno zaključen del pomoči, povezan s pandemijo COVID-19. Tretji obrok v višini 200 milijonov EUR je bil sproščen 31. marca 2023 po pozitivni oceni s tem povezanih pogojev politike.

Ti ukrepi makrofinančne pomoči se zagotavljajo v povezavi s sredstvi mednarodnih finančnih institucij in dvostranskih donatorjev, med drugim MDS. MDS je 25. marca 2020 odobril štiriletni program v okviru instrumenta za povečanje financiranja za Jordanijo, ki je sprva znašal približno 1,3 milijarde USD (270 % njene kvote), ki je bil v obdobju 2021–2022 dvakrat povečan na približno 1,49 milijarde USD (334 % njene kvote), da bi povečal podporo za pomoč državi pri obvladovanju posledic pandemije za prebivalstvo, medtem ko gosti 1,3 milijona sirskih beguncev. MDS je decembra 2022 odobril peti pregled instrumenta za povečanje financiranja, pri čemer je takoj dal na voljo približno 343 milijonov USD. To pomeni, da skupni znesek izplačil MDS Jordaniji od začetka leta 2020 znaša približno 1,7 milijarde USD, kar vključuje približno 366 milijonov EUR nujne pomoči v okviru instrumenta za hitro financiranje, ki je bila izplačana maja 2020 za pomoč državi pri obvladovanju posledic pandemije. Čeprav je bil javni dolg Jordanije v letu 2022 še vedno visok in je znašal 113,2 % BDP, ga je MDS decembra 2022 ocenil kot vzdržnega.

·Tunizija: makrofinančna pomoč v zvezi s pandemijo COVID-19

EU se je v okviru svežnja makrofinančne pomoči v zvezi s pandemijo COVID-19, sprejetega maja 2020, dogovorila o makrofinančni pomoči v višini 600 milijonov EUR v obliki posojil Tuniziji. Zaradi dolgotrajnih postopkov v partnerski državi je bil to predzadnji ukrep, povezan s pandemijo COVID-19, ki je začel veljati: memorandum o soglasju in sporazum o posojilih sta bila podpisana 24. novembra 2020, tunizijski parlament ju je ratificiral 15. aprila 2021, veljati pa sta začela 11. maja 2021 po objavi v tunizijskem uradnem listu. Dvanajstmesečno obdobje razpoložljivosti se je torej izteklo maja 2022. Pogoji politike makrofinančne pomoči so bili osredotočeni predvsem na štiri tematska področja, in sicer na upravljanje javnih financ in reformo civilnega sektorja, reforme v podjetjih v državni lasti, socialno zaščito in naložbeno okolje. 

Makrofinančna pomoč je bila zagotovljena v dveh obrokih po 300 milijonov EUR. Za prvi obrok so veljali splošni politični pogoji za makrofinančno pomoč in je bil izplačan 1. junija 2021. Reforme politike, zahtevane za izplačilo druge tranše, so bile v letu 2022 v celoti ali večinoma izvedene. Kljub pomislekom glede političnih pogojev po poslabšanju političnih razmer od sredine leta 2021 ter po natančni oceni razmer in dopisu organov, v katerem so bila dana zagotovila in določene zaveze glede političnega koledarja, je bil drugi obrok izplačan 25. maja 2022.

S pomočjo so se dopolnila sredstva, ki so jih dali na voljo drugi donatorji, med drugim MDS, v okviru njegovega 685 milijonov EUR vrednega programa instrumenta za hitro financiranje za Tunizijo, ki je bil odobren 10. aprila 2020.

3.3Zahodni Balkan 

·Bosna in Hercegovina: makrofinančna pomoč v zvezi s pandemijo COVID-19

Po uradnem zahtevku Bosne in Hercegovine za makrofinančno pomoč za obvladovanje pandemije COVID-19 z dne 14. aprila 2020 je bilo v sveženj makrofinančne pomoči v zvezi s pandemijo COVID-19 vključenih 250 milijonov EUR v obliki posojil za Bosno in Hercegovino. Memorandum o soglasju in pogodba o posojilih sta bila podpisana 15. januarja 2021, veljati pa sta začela 9. junija 2021, s čimer je začel veljati zadnji od ukrepov v zvezi s pandemijo COVID-19. Ta precejšnja zamuda je bila posledica dolgotrajnih postopkov odločanja v državi. Namen pogojev politike makrofinančne pomoči za drugi obrok je bil odpraviti nekatere pomanjkljivosti pri gospodarskem upravljanju in vzpostavljanju institucij ter stabilnosti in preglednosti finančnega sektorja, pa tudi podpreti boj proti korupciji in boljše delovanje trga dela.

Makrofinančna pomoč bi morala biti zagotovljena v dveh obrokih po 125 milijonov EUR. Prvi obrok je bil brezpogojno izplačan 7. oktobra 2021, druga tranša pa zaradi nezadostnega izvajanja dogovorjenih pogojev politike v obdobju razpoložljivosti makrofinančne pomoči ni bila izplačana, saj sedem od devetih reform ni bilo zaključenih.

S pomočjo so se dopolnila sredstva, ki so jih dali na voljo drugi donatorji, med drugim MDS, v okviru njegovega 330 milijonov EUR vrednega programa instrumenta za hitro financiranje za Bosno in Hercegovino, ki je bil odobren 20. aprila 2020.

4Zagotavljanje pravilne uporabe sredstev v okviru makrofinančne pomoči: operativne ocene, vrednotenja in revizije

4.1Operativne ocene

Komisija v skladu s finančno uredbo EU s pomočjo zunanjih svetovalcev izvaja operativne ocene, da bi pridobila razumna zagotovila o delovanju upravnih postopkov in finančnih tokov držav upravičenk.

Operativne ocene so osredotočene na sisteme upravljanja javnih financ, zlasti na organiziranost ministrstev za finance in centralnih bank ter postopke, ki jih izvajajo, konkretneje na upravljanje računov, na katera se prejemajo sredstva EU. Posebna pozornost je namenjena tudi delovanju, neodvisnosti in delovnim programom institucij za zunanjo revizijo ter učinkovitosti njihovih kontrol. Pregledajo se tudi postopki javnega naročanja na centralni ravni.

Leta 2022 se je začela nova operativna ocena Ukrajine v okviru ukrepa makrofinančne pomoči +. Zunanji svetovalci so ugotovili, da so se finančni tokovi in postopki države kljub ruski vojni agresiji izkazali za dovolj ustrezne za namene makrofinančne pomoči. Potrdili so, da so se ukrajinski sistemi za upravljanje javnih financ in drugi finančni tokovi v letih po operativni oceni iz leta 2018 znatno izboljšali ter da je ukrajinska vlada še naprej zavezana izboljšanju sistemov in postopkov, pri čemer je bilo na voljo dovolj dokazov, ki kažejo, da je bilo izvedenih ali se je izvajalo več ključnih reform, preden jih je nenadoma prekinila obsežna ruska invazija.

4.2Vrednotenja 

Komisija v skladu s finančno uredbo EU in ustreznimi sklepi o makrofinančni pomoči po zaključku ukrepov makrofinančne pomoči oceni( 10 ) njihov učinek. Glavna cilja teh vrednotenj sta:

I.analizirati učinek makrofinančne pomoči na gospodarstvo države upravičenke in zlasti na vzdržnost njenega zunanjega položaja in

II.oceniti dodano vrednost ukrepa EU.

Komisija je septembra 2022 po zaključku zunanje študije leta 2021 objavila delovni dokument služb Komisije, v katerem je predstavila rezultate skupnega vrednotenja ukrepov za Tunizijo in Jordanijo.

Komisija je tudi poleg pravnih obveznosti zaključila metavrednotenje vseh ukrepov makrofinančne pomoči v obdobju 2010–2020, ki je že bilo predstavljeno v lanskem poročilu, pri čemer je upoštevala priporočila Odbora za regulativni nadzor. Z metavrednotenjem je ocenila načela in značilnosti, ki urejajo instrument makrofinančne pomoči, namen metavrednotenja pa je bil zagotoviti informacije o tem, kako izboljšati njegovo ustreznost, uspešnost, učinkovitost, dodano vrednost in sposobnost odzivanja na prednostne naloge pri zunanjem delovanju EU. Spremni delovni dokument služb Komisije je bil objavljen januarja 2023.

·Tunizija in Jordanija: vrednotenje je zajemalo ukrep makrofinančne pomoči Tuniziji in Jordaniji v obdobju 2017–2019, ki je bil v obeh primerih drugi tak sveženj podpore državi. Ugotovljeno je bilo, da so bili obseg, oblika in časovni okvir ukrepov ustrezni in primerni glede na potrebe držav po financiranju ter da so zagotavljali dodano vrednost EU. V obeh državah je makrofinančna pomoč pozitivno vplivala na vzdržnost dolga in imela pozitivno vlogo pri spodbujanju makroekonomske stabilizacije. Pogoji so bili ustrezni in osredotočeni na ključna področja reform. Z ukrepi so se podprle pozitivne spremembe na nekaterih področjih reform kljub različnemu napredku pri nekaterih drugih specifičnih reformah. To je bilo prvič, da sta bila dva ukrepa zaradi regionalnih podobnosti, prekrivajočih se časovnih okvirov izvajanja in primerljivih pogojev združena v eno samo vrednotenje, da bi prišli do zaključkov, ki presegajo posamezen ukrep. Z regionalnega vidika so bili pozitivni učinki in učinki prelivanja obeh makrofinančnih pomoči na Bližnji vzhod in severno Afriko manj merljivi glede na sorazmerno majhnost podprtih gospodarstev in šibko povezovanje znotraj regije, morebitni pozitivni učinki pa so bili večinoma povezani z učinkom zaupanja. Ugotovljeno je bilo, da sta oba ukrepa skladna s splošnim okvirom politike EU, ki je usklajena z reformnim programom organov in programi drugih donatorjev. Glede na splošno pozitivne izkušnje z združevanjem obeh ukrepov v eno samo vrednotenje se načrtuje enak postopek za naslednje ukrepe, zlasti za ukrepe v obdobju 2017–2020 v vzhodnem partnerstvu in za sveženj v zvezi s pandemijo COVID-19, kjer se ta pristop zdi še posebej pomemben in obetaven glede na skupni pretres, ki je razlog za potrebo po podpori.

·Metavrednotenje ukrepov makrofinančne pomoči v obdobju 2010–2020: v vrednotenje je bilo zajetih 15 ukrepov makrofinančne pomoči za države vzhodnega partnerstva, države južnega sosedstva, predpristopne in druge države, dopolnjeno pa je bilo z novejšimi izkušnjami s svežnjem v zvezi s pandemijo COVID-19 in ukrepi makrofinančne pomoči Ukrajini za leto 2022. Ugotovljeno je bilo, da so bili ti ukrepi učinkoviti, ustrezni in skladni ter da je bila z njimi ustvarjena dodana vrednost EU. Poleg tega je instrument makrofinančne pomoči učinkovito prispeval k ponovni vzpostavitvi zunanje vzdržnosti in spodbujanju strukturnih reform. Učinkovitost makrofinančne pomoči je bila podprta zlasti z (i) osredotočenostjo na države v neposredni bližini EU in tesnimi vezmi z navedenimi državami, (ii) prednostno obravnavo posojil in standardnim 2,5-letnim obdobjem razpoložljivosti, ki je dovolj dolgo, da se spodbudijo reforme in njihovo izvajanje, ter (iii) dejstvom, da so se s pogoji politike (ki so se izkazali za ustrezne in pravilno razporejene) zagotovila celovita prizadevanja za reforme. V vrednotenju je bilo tudi potrjeno, da se cilji, zasnova in izvajanje ukrepov makrofinančne pomoči v veliki meri dopolnjujejo in so skladni z drugimi pobudami EU in ukrepi MDS. Vendar se je v vrednotenju opozorilo tudi na nekatere omejitve. Postopki za sprejetje ukrepov makrofinančne pomoči so bili ocenjeni kot dolgotrajni za krizni instrument, kar je nekoliko zmanjšalo njihovo učinkovitost. To je veljalo zlasti za standardne postopke odločanja, nedavne izkušnje s svežnjem v zvezi s pandemijo COVID-19 in makrofinančna pomoč Ukrajini za leto 2022 pa so pokazale, da je bila uporaba celotne razpoložljive postopkovne prožnosti zelo koristna. Zdi se, da je pomanjkanje prožnosti memoranduma o soglasju zmanjšalo tudi učinkovitost makrofinančne pomoči v času korenitih sprememb. V vrednotenju se je pokazalo tudi, da je treba okrepiti prepoznavnost makrofinančne pomoči v državah upravičenkah. Z metodološkega vidika je bilo ugotovljeno, da se vrednotenja makrofinančne pomoči izvajajo v skladu z visokimi standardi, zlasti po začetku veljavnosti smernic za boljše pravno urejanje iz leta 2015.

Dodatne informacije o obeh vrednotenjih so na voljo v delovnem dokumentu služb Komisije, priloženem temu poročilu.

5Splošni razvoj v zvezi z instrumentom makrofinančne pomoči

5.1Delovanje instrumenta makrofinančne pomoči 

V skupni izjavi Evropskega parlamenta in Sveta o makrofinančni pomoči( 11 ) iz leta 2013 je opredeljeno, da je pomoč makroekonomska in finančna, ter jasno navedeno, da „bi morala biti [namenjena] ponovni vzpostavitvi vzdržnega stanja na področju zunanjega financiranja v državah upravičenkah in na ozemljih s težavami na tem področju“. Da bi bila makrofinančna pomoč uspešen „izredni“ instrument, je pomembno, da je mobilizirana učinkovito in pravočasno. Hkrati je Evropsko računsko sodišče ugotovilo, da so lahko zamude pri sprejemanju sklepov v zvezi z makrofinančno pomočjo s strani Evropskega parlamenta in Sveta v okviru rednega zakonodajnega postopka velika pomanjkljivost za instrument, namenjen odzivu na plačilnobilančno krizo, kar je bilo potrjeno tudi v zgoraj navedenem metavrednotenju ukrepov makrofinančne pomoči (2010–2020), zato bi morala „Komisija skupaj s sozakonodajalcema preučiti razpoložljive možnosti za pospešitev postopkov odobritve poznejših programov makrofinančne pomoči, zlasti za nujno financiranje( 12 ).

Vendar Komisija ugotavlja, da so izkušnje s svežnjem makrofinančne pomoči v zvezi s pandemijo COVID-19 in ukrepi makrofinančne pomoči Ukrajini za leto 2022 (nujna makrofinančna pomoč, izredna makrofinančna pomoč, makrofinančna pomoč +) pokazale, da lahko sedanja ureditev makrofinančne pomoči omogoči zelo hitro sprejetje ukrepov, če se vse institucije strinjajo, da bodo v celoti izkoristile razpoložljivo postopkovno prožnost. V teh primerih je Komisija sodelovala s Parlamentom in Svetom, da bi se dogovorila o uporabi obstoječih nujnih postopkov, ki so omogočili sprejetje ustrezne pomoči v enem mesecu po predložitvi predlogov Komisije s strani obeh sozakonodajalcev. Evropski parlament se je skliceval na posebno klavzulo (člen 163) iz svojega Poslovnika, kar mu je omogočilo takojšnje sprejetje sklepa na plenarnem zasedanju brez obravnave na Odboru za mednarodno trgovino (INTA), kot je običajen postopek. Hiter postopek sprejetja je bil posledica tega, da so se vse institucije zavedale nujnosti v teh izjemno zahtevnih časih.

Tako Poslovnik Sveta kot Poslovnik Evropskega parlamenta določata pospešeni postopek, potreben za hitro sprejetje v nujnih primerih. Izkazalo se je, da je s pravočasnimi in konstruktivnimi stiki mogoče izpeljati hitrejši postopek v okviru rednega zakonodajnega postopka ob polnem sodelovanju Evropskega parlamenta, kar ne bi bilo mogoče, če bi Komisija predlagala ukrepe na podlagi člena 213 PDEU (ki se uporablja v primerih, kadar je potrebna nujna finančna pomoč, pri čemer ga lahko uporabi samo Svet, ki sprejme ukrep makrofinančne pomoči).

5.2Makrofinančna pomoč v večletnem finančnem okviru 2021–2027

Ker sta sosedstvo in širitev EU še vedno izpostavljena veliki geopolitični negotovosti in se še naprej srečujeta z gospodarsko nestabilnostjo, ki jo je ruska vojna agresija proti Ukrajini dodatno zaostrila, je verjetno, da bo morala EU tudi v prihodnjih letih razmišljati o zagotavljanju makrofinančne pomoči. Zato je pomembno zagotoviti, da so za to vzpostavljeni pogoji proračunske podpore.

Posojila makrofinančne pomoči so zavarovana z jamstvom za zunanje delovanje, ki je bilo vzpostavljeno z uredbo NDICI – Globalna Evropa, z 9-odstotno stopnjo rezervacije, kot je veljalo v prejšnjih večletnih finančnih okvirih( 13 ). Glede na izredne potrebe po podpori od začetka večletnega finančnega okvira in zlasti obsežno podporo EU Ukrajini prek makrofinančne pomoči v letu 2022 je bila večina razpoložljivih rezervacij že uporabljena. V 1. okviru je nekaj podrobnosti o proračunski obravnavi podpore Ukrajini v letu 2022.

Nedavni dogodki so zato pustili precejšnjo vrzel v proračunu makrofinančne pomoči za posojila zaradi obsega in narave podpore Ukrajini. Do zdaj je bilo porabljenih več kot 60 % proračuna, dodeljenega za kritje oblikovanja rezervacij za posojila makrofinančne pomoči v okviru sedanjega večletnega finančnega okvira, le dve leti po začetku veljavnosti sedanjega večletnega finančnega okvira. Ker je makrofinančna pomoč krizni instrument, potreb ni mogoče načrtovati in jih je težko napovedati, vendar bodo v sedanjih razmerah velike geopolitične negotovosti in gospodarskih posledic zaradi ruske vojne agresije proti Ukrajini, ki povečujejo obstoječa makrofiskalna neravnovesja v številnih partnerskih državah, verjetno ostale znatne. Zdi se pomembno zagotoviti, da so na voljo zadostna sredstva, da bo mogoče upravičene zahtevke obravnavati in nanje ustrezno odgovoriti na način, ki bo skladen med državami in v daljšem časovnem obdobju.

Jamstvo za zunanje delovanje se upravlja prek skupnega sklada za rezervacije. V okviru izpostavljenosti EU Ukrajini in regiji je Komisija začela z oceno s tem povezanih tveganj.

6Obeti za prihodnost – ukrepi makrofinančne pomoči in proračunsko stanje v letu 2023 

Na moldavsko gospodarstvo je močno vplivala obsežna ruska invazija na Ukrajino, ki je prispevala k večjim potrebam po financiranju, ki so se zaradi sedanje energetske krize še povečale. Zato so organi zaprosili za dodatno mednarodno podporo. Zato je predsednica Komisije 10. novembra 2022 napovedala dodaten sveženj finančne podpore za Moldavijo v višini 250 milijonov EUR, ki bo delno izplačan prek instrumenta makrofinančne pomoči. Komisija je 24. januarja 2023 sprejela predlog za povečanje sedanjega ukrepa makrofinančne pomoči za do 145 milijonov EUR, ki vključuje do 100 milijonov EUR v obliki posojil pod ugodnimi pogoji in do 45 milijonov EUR v obliki nepovratnih sredstev. Povečanje se izplača v dveh dodatnih obrokih, ki sta okvirno predvidena za tretje četrtletje/četrto četrtletje leta 2023, ob upoštevanju novih pogojev politike, ki so dodani obstoječemu memorandumu o soglasju. Evropski parlament in Svet sta predlog sprejela maja 2023.

Komisija je 6. februarja 2023 sprejela predlog za zagotovitev makrofinančne pomoči Severni Makedoniji v višini do 100 milijonov EUR zaradi poslabšanja gospodarskih razmer in obetov v državi od njenega prvega zahtevka aprila 2022. Makrofinančna pomoč naj bi bila izplačana v dveh obrokih, okvirno predvidenih za tretje četrtletje leta 2023 oziroma prvo četrtletje leta 2024. Izplačilo vsakega obroka bo odvisno od napredka pri izvajanju številnih ukrepov politike, o katerih se dogovorijo Komisija in organi ter so navedeni v memorandumu o soglasju, pa tudi od zadovoljivih rezultatov pri izvajanju programa MDS, pri čemer je Izvršni odbor MDS 22. novembra 2022 sprejel 24-mesečno previdnostno in likvidnostno linijo za Severno Makedonijo v višini do 530 milijonov EUR. Evropski parlament in Svet sta predlog MDS o makrofinančni pomoči Severni Makedoniji sprejela junija 2023. 

Tunizija je novembra 2022 zaprosila za dodatno makrofinančno pomoč EU v višini 1,2 milijarde EUR, da bi podprla svoje potrebe po financiranju zaradi počasnega okrevanja po pandemiji in gospodarskih posledic ruske vojne agresije v Ukrajini. To je sledilo dogovoru na delovni ravni, ki je bil z MDS dosežen oktobra 2022, o novem instrumentu za povečanje financiranja (4 leta, 1,9 milijarde USD). Vendar MDS zaradi potrebe po dodatnih finančnih zagotovilih in dokončanju predhodnih ukrepov programa še ni sprejel. Zaradi naraščajoče krize se preostala vrzel v zunanjem financiranju Tunizije povečuje, izvajanje reform za odpravo ranljivosti države pa je postalo še nujnejše. Komisija na podlagi temeljite ocene pogojev za makrofinančno pomoč in potreb Tunizije po zunanjem financiranju pripravlja predlog za novo makrofinančno pomoč, ki naj bi bila sprejeta leta 2023, ko bo vzpostavljen program MDS.

Komisija je pripravljena preučiti morebitne druge prihodnje zahtevke za makrofinančno pomoč in bo po potrebi upravičenim partnerjem predlagala nove in/ali nadaljnje ukrepe makrofinančne pomoči.

V preglednici 1 je predstavljen pregled prevzetih obveznosti in izplačil nepovratnih sredstev v okviru makrofinančne pomoči ter izplačil makrofinančne pomoči v obliki posojil za leta 2020, 2021, 2022 in (okvirno) 2023.

Preglednica 1: Prevzete obveznosti in izplačila nepovratnih sredstev v okviru makrofinančne pomoči ter izplačila makrofinančne pomoči v obliki posojil v obdobju 2020–2023 (v EUR) 15  

(1)

 To poročilo temelji na informacijah, ki so bile na voljo do aprila 2023.

(2)

Pravna podlaga za makrofinančno pomoč tretjim državam, ki niso države v razvoju, je člen 212 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU). Člen 213 PDEU se lahko uporablja kot pravna podlaga, če tretja država potrebuje nujno finančno pomoč.

(3)

 Makrofinančna pomoč dopolnjuje tudi druge zunanje ukrepe ali instrumente EU za sosedstvo in Zahodni Balkan, med drugim proračunsko podporo, za katero je bilo v letu 2022 tem regijam skupno zagotovljenih 1 384 milijonov EUR nepovratnih sredstev. Najnovejše poročilo o proračunski podpori je na voljo na spletnem naslovu: https://international-partnerships.ec.europa.eu/system/files/2022-10/budget-support-trends-and-results-2022_en.pdf .

(4)

 Vsa vrednotenja so na voljo na spletišču Komisije: https://commission.europa.eu/about-european-commission/departments-and-executive-agencies/economic-and-financial-affairs/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_sl .

(5)

 COM(2023) 0016 final; Commission Staff Working document Evaluation of Macro financial assistance to third countries (Meta-evaluation of operations for 2010–2020) (Delovni dokument služb Komisije – Ocena makrofinančne pomoči tretjim državam (Metavrednotenje ukrepov za obdobje 2010–2020)).

(6)

 Sklep (EU) 2022/313, Sklep (EU) 2022/1201, Sklep (EU) 2022/1628, Sklep (EU) 2022/2463, Sklep (EU) 2022/563, Sklep (EU) 2020/701 in Sklep (EU) 2020/33.

(7)

Sklep (EU) 2020/701 o zagotavljanju makrofinančne pomoči v višini 3 milijard EUR v obliki posojil desetim državam v okviru širitvene politike in sosedske politike. 

(8)

S proračunskega vidika je glavna novost uvedba skupne 70-odstotne stopnje kritja izrednih posojil v okviru makrofinančne pomoči Ukrajini, pri čemer se običajna 9-odstotna stopnja rezervacij v okviru proračuna EU dopolni z dvostranskimi nacionalnimi jamstvi za preostalih 61 % kritja.

(9)

S proračunskega vidika je glavna novost instrumenta makrofinančne pomoči + kritje posojilne izpostavljenosti v okviru instrumenta makrofinančne pomoči + iz manevrskega prostora v proračunu EU, kar nima takojšnjih posledic za preostalo razpoložljivost sredstev, dodeljenih iz proračuna, v sedanjem obdobju večletnega finančnega okvira.

(10)

Vsa vrednotenja so na voljo na spletišču Komisije: https://commission.europa.eu/about-european-commission/departments-and-executive-agencies/economic-and-financial-affairs/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_sl .

(11)

 Skupna izjava Evropskega parlamenta in Sveta, sprejeta skupaj s sklepom o zagotavljanju nadaljnje makrofinančne pomoči Gruziji (Sklep št. 778/2013/EU z dne 12. avgusta 2013). Na voljo na spletnem naslovu:  
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=EN . 

(12)

 Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča (št. 03/2017), ki je na voljo na spletnem naslovu: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_3/SR_TUNISIA_SL.pdf .

(13)

Instrument NDICI – Globalna Evropa v svetu je začel veljati junija 2021, potem ko sta ga Svet in Parlament uradno sprejela. Čeprav ima Uredba iz tega razloga pomembno vlogo pri proračunski ureditvi makrofinančne pomoči, ostaja instrument kot tak ločen od instrumenta NDICI – Globalna Evropa, posebni ukrepi makrofinančne pomoči pa se po potrebi še naprej aktivirajo z ločenimi ad hoc sklepi na podlagi veljavne pravne podlage Pogodbe.

(14)

Uredba vključuje tudi klavzulo o pregledu stopnje rezervacij vsakih šest mesecev zaradi izjemne negotovosti glede na sedanjo vojno.

(15)

 V preglednici niso upoštevani predlogi za nove ukrepe makrofinančne pomoči po aprilu 2023.