EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 17.5.2023

COM(2023) 257 final

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU

Carinska reforma: Dvig carinske unije na naslednjo raven

1. Uvod

Carinska unija je resnična zgodba o uspehu evropskega povezovanja in blaginje: Evropska unija ima velike koristi od tega, da je prek mednarodne trgovine povezana s preostalim svetom, medtem ko se lahko blago prosto giblje na enotnem trgu EU, ki je največje povezano območje enotnega trga na svetu 2 . Vrednost trgovine EU skupaj z drugimi državami je leta 2021 znašala 4,3 bilijona EUR, kar je 14 % svetovne trgovine, medtem ko je do 56 milijonov delovnih mest v EU odvisnih od trgovine znotraj EU 3 .

Carinski organi varujejo zunanje meje EU za blago in varnost naših dobavnih verig. Vse blago, ki vstopa v carinsko unijo ali iz nje izstopa, nadzorujejo 24 ur na dan in 365 dni na leto, pri čemer so v letu 2021 obravnavali 691,5 milijona uvoznih deklaracij, 17,5 milijona tranzitov in 486,3 milijona izvoznih deklaracij 4 . Na podlagi trgovinskih in varnostnih obveščevalnih podatkov ugotavljajo tveganja in izvajajo kontrole, da se zagotovi izvrševanje pravil EU. Leta 2021 so pobrali več kot 50 milijard EUR davkov in približno 25 milijard EUR carin. Financiranju proračuna EU je namenjenih 75 % pobranih dajatev, kar predstavlja 8 % prihodkov proračuna EU. V času, ko so se potrebe po financiranju javnih naložb povečale, je strateško pomembno, da se carinskim organom v EU zagotovijo orodja za zaščito finančnih interesov EU in držav članic. Hkrati se s carinskimi tarifami in drugimi trgovinskimi ukrepi ščiti EU pred nepoštenimi trgovinskimi praksami. Vloga carinskih organov pri zaščiti EU vse bolj presega tarife, saj skupaj z drugimi organi uveljavljajo standarde, na primer na področju zdravja, okolja, zaščite in varnosti, zlasti s prepovedmi in omejitvami 5 , na primer za boj proti nedovoljenemu prometu s prepovedanimi drogami in strelnim orožjem.

Začetek leta 2020 so zaznamovale korenite spremembe v geopolitičnem okolju, ki so povzročile motnje v svetovnih dobavnih verigah in ponovno poudarile potrebo EU po opredelitvi in zmanjšanju njene strateške odvisnosti. To bi bilo treba doseči s kombinacijo ukrepov, kot je določeno v industrijskem načrtu EU v okviru zelenega dogovora 6 . Za uspeh podjetij v EU v tem novem obdobju ter ohranitev in razvoj proizvodnih zmogljivosti na enotnem trgu, zlasti v kritičnih industrijah, so ključni enaki konkurenčni pogoji, kot veljajo za proizvajalce iz tretjih držav. Mednarodna konkurenca lahko deluje v obojestransko korist trgovinskih partnerjev samo, če se pravila uporabljajo in izvršujejo. Odpravljanje nelojalne konkurence in proizvodnih metod, ki spodkopavajo zdravstvene standarde ter standarde varnosti in zaščite EU ali izkoriščajo okolje ali prisilno delo, koristi EU in njenim trgovinskim partnericam.

Dobro delujoča carinska unija je zato bistvenega pomena za konkurenčnost, trajnostnost in odpornost EU. Reformirana in okrepljena carinska unija bo ohranila celovitost enotnega trga in pomagala ohranjati konkurenčnost EU pri dvojnem zelenem in digitalnem prehodu. To pomeni, da sta učinkovito spremljanje in nadzor dobavnih verig za blago na zunanjih mejah EU bolj kot kdaj koli prej strateškega pomena za EU.

2. Carinski organi v prehodu in pod pritiskom

V nedavnih krizah in kljub omejitvam sedanjega okvira so bili carinski organi pri svojem delu uspešni in odzivni. Imeli so ključno vlogo pri usklajenem in odločnem odzivu EU na neizzvano rusko invazijo na Ukrajino, ki je zajemala vse od izvrševanja prepovedi izvoza, med drugim blaga z dvojno rabo in vojaškega blaga, ter nadzora uvoza do podpore humanitarni pomoči z oprostitvami dajatev in zelenimi voznimi pasovi. To je bilo šele leto dni po odločilni vlogi carinskih organov med pandemijo COVID-19 pri spremljanju tranzita cepiv in medicinske opreme, ki rešujejo življenja, ter hkratnem prilagajanju motnjam in spremembah v svetovnih dobavnih verigah. Hkrati so se meje carinske unije konec prehodnega obdobja po izstopu Združenega kraljestva iz EU leta 2021 dejansko spremenile, kar je predstavljalo velik izziv, s katerim so se carinski organi uspešno spoprijeli.

Vendar so te krize izpostavile tudi nesporno potrebo po strukturni posodobitvi, da bi carinski organi EU postali strateška zmogljivost Evropske unije. V skladu s sedanjo uredbo o carinskem zakoniku Unije 8 in z njo povezanim okvirom upravljanja so carinska zakonodaja in skupne tarife v izključni pristojnosti EU, za izvajanje pa so odgovorne države članice, zlasti z izvajanjem obvladovanja tveganja in kontrol na terenu. Po mnenju Evropskega računskega sodišča (ERS) ta ureditev vodi do znatnih in večinoma nezaželenih razlik pri uporabi carinske zakonodaje v državah članicah, kar slabi carinsko unijo, ovira finančni interes EU in omogoča „gospodarski[m] subjekt[om], ki ne upoštevajo pravil, [da se] usmerja[jo] v vstopne točke v EU z nižjimi ravnmi kontrol“ 9 . Te pomanjkljivosti in vrzeli se izkoriščajo tudi v okviru trgovanja, ki ni skladno s predpisi, in organiziranega kriminalnega delovanja, kar ogroža varnost EU in celovitost enotnega trga. Neodvisne študije dosledno kažejo visoke stopnje neskladnosti uvoženih proizvodov v različnih proizvodnih sektorjih, kot so kemikalije 10 in igrače 11 . Neskladni proizvodi, ki vstopajo v EU, ovirajo konkurenčnost podjetij, ki delujejo skladno s predpisi, ter resno ogrožajo zdravje in življenje potrošnikov v EU, saj poškodbe, povezane s proizvodi, in prezgodnja smrt prizadetim povzročajo neizmerno bolečino. V nedavnem poročilu je bilo ugotovljeno, da 95 % proizvodov, ki se prodajajo prek spletnih tržnic, na različne načine ni skladnih z zakonodajo o kemikalijah 12 . V zvezi s tem so družbeni stroški ocenjeni na 76,6 milijarde EUR na leto 13 .

Carinski organi so vse bolj obremenjeni z vse večjim obsegom nalog. EU se je v zadnjih letih dogovorila o številnih zelo ambicioznih predpisih o okoljskih, varnostnih, zdravstvenih, socialnih in digitalnih standardih, ki oblikujejo način poslovanja podjetij na enotnem trgu in zunaj njega. Nedavni primeri vključujejo posodobljeno uredbo o splošni varnosti proizvodov 14 , uredbo za zmanjšanje krčenja gozdov, ki ga povzroča EU 15 , uredbo o prepovedi proizvodov, proizvedenih s prisilnim delom 16 , mehanizem EU za ogljično prilagoditev na mejah 17 in evropski akt o dostopnosti 18 . Blago mora biti trenutno skladno z več kot 370 predpisi EU, ki jih morajo izvrševati carinski organi. Stalno povečevanje števila nalog, povezanih z izvrševanjem zakonodaje EU o prepovedih in omejitvah, povzroča velik pritisk na carinske organe. Poleg tega EU brez centralnega nadzora nad dobavno verigo nima popolnega pregleda in nadzora nad tem, katero blago vstopa na enotni trg in izstopa z njega. To ne zmanjšuje le verodostojnosti sektorskih politik EU, temveč tudi omejuje moč EU kot geopolitičnega akterja.

Ta izziv je še večji zaradi drastičnega povečanja obsega trgovine, ki je v veliki meri posledica izjemne rasti e-trgovanja, pri katerem prihaja do zelo povečanega števila majhnih paketov blaga nizke vrednosti. Z reformo DDV pri e-trgovanju iz leta 2017, katere cilj je bil odzvati se na skokovito rast e-trgovanja, je bilo uvedenih več poenostavitev za pobiranje davka na transakcije e-trgovanja in odpravljena je bila oprostitev plačila DDV za uvoženo blago 19 . Z reformo ni bila odpravljena oprostitev plačila carine za blago v vrednosti do 150 EUR, je pa bila uvedena obveznost vložitve elektronske carinske deklaracije, kar je v letu 2022 privedlo do 1 milijarde dodatnih carinskih deklaracij poleg običajnih carinskih deklaracij, ki so se že skoraj podvojile, in sicer s 376,8 milijona v letu 2019 na 691,5 milijona v letu 2021. Poleg tega se je z ohranitvijo oprostitve carine za blago v vrednosti do 150 EUR omogočila sistematična zloraba tega praga s prenizkim vrednotenjem in delitvijo pošiljk. Približno 65 % pošiljk v okviru e-trgovanja je prenizko ovrednotenih 20 z namenom izogibanja plačilu carin, študije pa kažejo, da 66 % proizvodov, kupljenih prek spleta, ne izpolnjuje varnostnih zahtev EU 21 . Nazadnje, zaradi razlike med DDV in carinsko obravnavo blaga v okviru e-trgovanja je sistem za udeležene strani zapleten. Danes carinski organi nimajo sredstev za ustrezno izvrševanje pravil mednarodne trgovine o čezmejnem e-trgovanju. Potreben je prilagojen carinski postopek za e-trgovanje.

S carinsko reformo iz leta 2013, s katero je bil uveden carinski zakonik Unije, ki je začel veljati maja 2016, se je omogočil prehod carinskih organov EU v brezpapirno, integrirano in v celoti elektronsko okolje. Uvajanje reforme v informacijski sistem še poteka in bo končano do konca leta 2025. Osredotočeno je na digitalizacijo obstoječih procesov brez spreminjanja temeljnih načel. Vendar, kot je že navedeno v sporočilu z naslovom „Dvig carinske unije na naslednjo raven: Akcijski načrt“ 22 , ki ga je Svet v sklepih iz decembra 2020 široko podprl, je treba dokončno uvesti carinski zakonik Unije, kar pa ne zadošča za spoprijemanje z novimi izzivi. Evropski parlament je poudaril tudi pomen popolne digitalizacije carinskih informacijskih sistemov do leta 2025, vendar je pozval k nadaljnji reformi za izboljšanje carinskega zakonika Unije in njegovo prilagoditev, zlasti za obravnavanje „izzivo[v] in tveganj [...], ki izhajajo [...] iz e-trgovanja“ 23 . Sedanji pristop povezovanja nacionalnih informacijskih sistemov na ravni EU dosega svojo mejo. Razvoj in vzdrževanje 27+1 informacijskih sistemov ter povezovanje trgovine z različnimi nacionalnimi sistemi ni le drago, temveč je tudi hitrost prilagajanja spremembam počasna, carinski podatki pa ostajajo razdrobljeni.

3. Naslednja raven – temeljna načela in ključne značilnosti reforme

Za bistveno spremembo carinske unije, ki bo v prihodnjih desetletjih prestala preizkus časa, je Komisija predlagala najbolj ambiciozno in celovito reformo carinske unije od njenega nastanka leta 1968, ki temelji na treh temeljnih načelih:

1.učinkovita carinska unija s poenostavljenimi in posodobljenimi carinskimi postopki, da bodo lahko zakonita podjetja izkoristila priložnosti za trgovanje z gotovostjo, da bodo tudi njihovi konkurenti upoštevali širok nabor pravil, ki se izvršujejo pod okriljem carinskih organov, ne glede na to, kje blago vstopi v EU;

2.geopolitična carinska unija, ki lahko bolje ščiti finančne interese EU in njenih držav članic ter interese in vrednote EU na področju zaščite, varnosti, zdravja, gospodarstva ali okolja, usklajuje trgovinske omejitve in oblikuje mednarodno carinsko sodelovanje z združevanjem pristojnosti in strokovnega znanja na centralni ravni v okviru carinskega organa EU;

3.prilagodljiva carinska unija, ki bo kos izzivom prihodnosti in se bo prožno prilagajala spremembam v dobavnih verigah, naj bo to dvojni zeleni in digitalni prehod v tem desetletju ali prihodnji razvoj na področju upravljanja dobavnih verig. To bo podprto z novim vozliščem carinskih podatkov EU, ki naj bi se sčasoma razvijalo na podlagi novih zahtev na področju carinskih operacij za razliko od tradicionalnih informacijskih sistemov, ki so zasnovani samo za posebne postopke in namene.

4. Enostavnejši carinski postopki – novo partnerstvo med carinskimi organi in podjetji

Reforma zajema poenostavitve na treh ravneh: prvi sklop ukrepov bo zmanjšal formalnosti za vse trgovce, vendar brez zmanjšanja nadzornih zmogljivosti carinskih organov. Drugi sklop poenostavitev se bo uporabljal samo za izbrano skupino zaupanja vrednih in preverjenih trgovcev („Trust and Check“), ki temelji na obstoječem konceptu pooblaščenih gospodarskih subjektov 25 in ga izboljšuje. Nazadnje, z reformo bo vzpostavljen prilagojen carinski postopek za e-trgovanje, da bi se znižali stroški izpolnjevanja obveznosti, povezani z obdelavo e-trgovanja, in zagotovila popolna preglednost za potrošnike. Preglednost je splošno vodilno načelo te reforme: bolj ko so dobavne verige trgovcev pregledne za carinske organe, manj je treba posredovati na terenu. To je temeljna sprememba v odnosu med carinskimi organi in podjetji, ki bo zmanjšala upravne formalnosti in nepotrebno birokracijo ter hkrati okrepila zmogljivosti za obvladovanje tveganja.

Carinski postopki odražajo zapleteno realnost mednarodne trgovine, ki vključuje številne akterje, kot so dobavitelji, trgovci, prevozniki in ponudniki storitev. Zdaj se informacije zbirajo v več deklaracijah za vsako pošiljko blaga, ne glede na njeno velikost, in v različnih fazah: pred vstopom ali izstopom, ob prihodu, za začasno hrambo in za dajanje blaga v carinski postopek. Deklaranti morajo poznati do 27 različnih nacionalnih informacijskih okolij. Morda bodo morali predložiti tudi spremne listine v zvezi s poreklom ali proizvodnjo blaga, odvisno od njegove narave, na primer kadar pri njihovi proizvodnji obstaja tveganje kršitve zakonodaje EU o prepovedi in omejitvah (npr. geolociranje gozda za boj proti krčenju gozdov ali informacije o proizvajalcih, obsojenih zaradi prisilnega dela). Za formalnosti in različne postopke so predvideni splošni upravni stroški, ki predstavljajo stroške za trgovino.

Hkrati lahko carinski organi pravila izvršujejo le, če vnaprej vedo, katero blago izstopa ali vstopa, ter se lahko odločijo, ali so posredovanja in pregledi potrebni in kdaj. V idealnem svetu bi bili torej postopki za trgovinske tokove, ki so skladni s predpisi, enostavni, dostopni in popolnoma avtomatizirani. Carinski organi bi tako lahko svoje vire usmerili v boljše obvladovanje tveganj in izvajanje kontrol na najmanj moteč način. Da bi se to zgodilo, se mora njihova pozornost preusmeriti z osredotočenosti na skladnost postopkov posameznih pošiljk na osredotočenost na težave in tveganja v celotnih dobavnih verigah na podlagi informacij, ki so jim na voljo. S to carinsko reformo se bo zato okrepila zmogljivost carinskih organov za nadzor nad dobavnimi verigami in posredovanje, kadar je to potrebno (glej tudi poglavje 5). Interoperabilnost z drugimi ustreznimi podatkovnimi zbirkami, ki omogočajo povezave, kot so tiste med enotnim okencem EU za izmenjavo potrdil in registrom digitalnih potnih listov za izdelke 27 , bo ključna za olajšanje carinskih pregledov in pregledov izvrševanja z zagotavljanjem standardiziranih informacij v elektronski obliki.

4.1 Poenostavitve za vse trgovce

V sedanjem sistemu carinske formalnosti običajno prevzame deklarant, ki ni nujno uvoznik ali izvoznik. V novem sistemu bo vsaka posamezna pošiljka povezana z enim samim gospodarskim subjektom, ki bo odgovoren za skladnost s plačili dajatev in pravili v zvezi s proizvodi. Uvozniki in izvozniki bodo odgovorni za plačilo veljavnih dajatev in davkov ter zagotavljanje skladnosti z različnimi postopkovnimi in zakonodajnimi zahtevami. 

V tem inovativnem novem partnerstvu bodo podjetja lahko informacije o uvozu in izvozu, ki jih morajo običajno predložiti carinskim organom, predložila neposredno prek enega informacijskega vmesnika, tj. vozlišča carinskih podatkov EU. Različni akterji, ki sodelujejo pri premikih blaga, kot so prevozniki ali upravljavci skladišč, bodo prek novega orodja prav tako vnesli ustrezne podatkovne elemente. Poudarek bo na zbiranju podatkov iz prve roke iz trgovinskih in komercialnih sistemov, spletnih platform in drugih virov, s čimer se bodo dodatno zmanjšali zanašanje na podatke tretjih oseb in carinske postopke na splošno. Nespremenljive informacije o dobavnih verigah, za katere niso predvidene kratkoročne spremembe, se lahko zagotovijo enkrat in ponovno uporabijo za nadaljnji uvoz ali izvoz. Sčasoma se bo to razvilo v popoln pregled nad dobavno verigo in dejavnostmi podjetij.

To partnerstvo ne bo ustvarilo novih vrzeli, ki bi jih bilo mogoče izkoristiti v okviru kriminalnih dejavnosti: carinski organi bodo imeli vse potrebne informacije v realnem času o tem, katero blago bo prispelo in kdaj (glej tudi poglavje 5). Carinska analiza tveganja se bo okrepila z zbiranjem boljših podatkov o dobavni verigi in uvedbo analize tveganja na ravni EU za boj proti čezmejnim goljufijam, ki se lahko pod določenimi pogoji upošteva pri analizah ocene ogroženosti, ki jih v okviru svojih pristojnosti pripravijo druge agencije Unije, med drugim Europol in Frontex. Carinski organi bodo imeli celovit pregled nad stalnimi trgovinskimi in dobavnimi verigami. Skupaj s partnerskimi organi bi lahko posredovali pri kateri koli pošiljki v skladu s svojo analizo tveganja pred natovarjanjem, ob vstopu, med prevozom ali v namembnem kraju.

4.2 Poenostavitve za zaupanja vredne in preverjene trgovce („Trust and Check“)

Majhna skupina izbranih zaupanja vrednih in preverjenih trgovcev („Trust and Check“) bo imela koristi od še večjih poenostavitev, ki bodo kar najbolj zmanjšale birokracijo in formalnosti 28 . Pregledni trgovinski tokovi se bodo lahko gibali po „zelenih voznih pasovih“ brez formalnega sodelovanja med carinskimi organi in brez upravnega bremena, carinski organi pa bodo zahtevali kontrolo le, če bo to potrebno. Koncept zaupanja vrednih in preverjenih trgovcev („Trust and Check“) temelji na sedanjem statusu pooblaščenega gospodarskega subjekta, hkrati pa ga nadgrajuje in krepi. Tako kot pooblaščeni gospodarski subjekti bodo morali tudi zaupanja vredni in preverjeni trgovci („Trust and Check“) izpolnjevati številna merila, katerih namen je zagotoviti, da so zaupanja vredni gospodarski subjekti, kot so čista kazenska evidenca, visoka raven nadzora nad njihovimi dejavnostmi in dobavno verigo ter finančna solventnost. Poleg tega bodo morali upravljati elektronski sistem, ki bo prek vozlišča carinskih podatkov EU omogočal dostop do podatkov v realnem času o premikih njihovih pošiljk in njihovem izpolnjevanju vseh ustreznih zahtev.

Ker bodo imeli carinski organi EU popoln pregled nad dobavno verigo teh zaupanja vrednih in preverjenih trgovcev („Trust and Check“), bi jih lahko pod določenimi pogoji pooblastili za spremljanje skladnosti svojega blaga, sprostitev blaga v imenu carinskih organov in redno plačevanje dajatev, ne da bi morali na podlagi transakcij za vsako pošiljko posebej vložiti carinsko deklaracijo. Carinski organi bodo lahko stalno izvajali analizo tveganja in preverjali informacije ter zahtevali nadzor, kadar koli bodo menili, da je to potrebno. Kakovost, skladnost in točnost prejetih informacij bodo omogočile spremljanje zanesljivosti gospodarskega subjekta. Po potrebi bi lahko carinski organi preklicali ali začasno odvzeli dovoljenje o zaupanju in preverjanju, če zaupanja vredni in preverjeni trgovci („Trust and Check“) ne izpolnjujejo več meril za pridobitev dovoljenja ali v primeru kršitev.

4.3 Prilagojen carinski postopek za e-trgovanje

S to reformo, ki temelji na uspešni posodobitvi DDV 29 , se vzpostavlja prilagojen carinski postopek za e-trgovanje 30 . Države članice EU so se že leta 2017 dogovorile, da bodo z letom 2021 odpravile oprostitev plačila DDV za uvoženo blago v vrednosti do 22 EUR, da bi pravila o DDV prilagodile dejanskemu stanju prodaje blaga na daljavo, ki ga je sprožila izjemna rast e-trgovanja. Pred to reformo je bilo na področju e-trgovanja veliko pomanjkljivosti. Blago nizke vrednosti ni bilo prijavljeno carinskim organom, kar je povzročilo popolno pomanjkanje nadzora nad dobavno verigo. Od julija 2021 je vse uvoženo blago obdavčeno z DDV in zajeto v digitalni carinski deklaraciji. To vključuje blago v vrednosti do 150 EUR, za katero trenutno ni treba plačati carine.

Vzpostavljeni bodo novi postopki za nadaljnjo poenostavitev sedanje ureditve in njeno uskladitev s pravili o DDV za e-trgovanje. Ker carinski organi nimajo sredstev za ustrezno izvrševanje pravil mednarodne trgovine o čezmejnem e-trgovanju, bodo digitalne platforme „domnevni uvozniki“ (namesto potrošnikov) in se bodo štele za odgovorne za vse carinske formalnosti in plačila. Zaračunavale bodo carine ob prodaji in jih plačevale zadevnim državam članicam, kot to že počnejo za DDV 31 .

Poleg tega bo v pregledano skupno carinsko tarifo uvedena poenostavljena metoda za izračun veljavnih uvoznih dajatev za blago nizke vrednosti, ki se prodaja potrošnikom na daljavo. Pričakuje se, da bo ta poenostavljena metoda skupaj z uporabo vozlišča carinskih podatkov EU izravnala morebitno zvišanje upravnih stroškov v okviru ureditve e-trgovanja. Temeljila bo na 4-stopenjskem sistemu z ustreznimi stopnjami dajatve ad valorem 32 v višini 5 % (npr. za igrače, gospodinjske izdelke), 8 % (npr. za svilene in steklene izdelke), 12 % (npr. za jedilni pribor, električne stroje) in 17 % (npr. za obutev). S tem se bodo poenostavila pravila, ki bodo podobna tistim, ki jih že uporabljajo mednarodne partnerice, kot je Kanada 33 , hkrati pa se bo zapolnila vrzel, ki trenutno vodi v izpad prihodkov v višini vsaj 1 milijarde EUR v proračunih EU.

Ker bodo carinski organi od platforme prejeli ustrezne informacije o vseh prodajah, jim bodo nova pravila omogočila tudi boljše uveljavljanje skladnosti z zahtevami v zvezi s proizvodi. Če bi naleteli na težavo v zvezi s paketom, bi lahko nadalje raziskali, ali gre za osamljen primer ali sistemsko težavo. Poleg tega bi lahko prispevali k izvrševanju novih pravil o odgovornosti, vključenih v akt o digitalnih storitvah 34 .

Z novimi pravili bodo pojasnjene odgovornosti pri uvoznem postopku, s čimer se bo povečala preglednost pri e-trgovanju. To bo državljane EU zaščitilo pred neprijetnimi presenečenji, kot so nepričakovani stroški in obremenjujoče carinske formalnosti. Potrošniki bodo imeli pregled nad celotnimi stroški spletnega nakupa, ki ga bodo plačali v enem koraku, kot to že počnejo za DDV. Poleg tega bodo imeli večje zaupanje, da proizvodi, ki jih kupijo, ne bodo škodovali njim ali okolju, kar bo podjetja spodbudilo k trajnostni proizvodnji.

5. Nadzor nad dobavno verigo kot geostrateška zmogljivost – nov pristop k obvladovanju tveganja na meji EU za blago.

Za uravnoteženje potreb in virov carinske kontrole večinoma temeljijo na avtomatiziranem in ciljno usmerjenem obvladovanju tveganja. Trenutno države članice v ta namen uporabljajo nacionalne sisteme z nacionalnimi podatki brez nadzora nad dobavno verigo na ravni EU. Države članice in Komisija za zdaj nimajo popolnega pregleda na ravni EU nad pošiljkami, gospodarskimi subjekti ali dobavnimi verigami za namene obvladovanja tveganja in nadzora.

Evropsko računsko sodišče je ugotovilo strukturne izzive in pomanjkljivosti pri obvladovanju finančnih tveganj, ki ovirajo finančne interese EU. Obvladovanje tveganja v EU ne vključuje pomembnih elementov, kot so: analiza na ravni EU, ki temelji na podatkih o celotnem uvozu v EU; ustrezne tehnike podatkovnega rudarjenja ter ustrezne metode za obravnavanje finančnih tveganj za uvoz v okviru e-trgovanja in enotna uporaba carinskih kontrol v državah članicah, ki so potrebne za preprečitev, da bi se goljufivi uvozniki usmerili na mejne vstopne točke z nižjo ravnjo kontrol.

Carinski organi so še slabše opremljeni za obvladovanje nefinančnih tveganj, saj sedanji okvir za obvladovanje tveganja ne zajema ustrezno vse večjega števila in zapletenosti zakonov EU, ki od carinskih organov zahtevajo, da preverijo skladnost uvoženega blaga. Sinergije s povezanimi politikami ostajajo neizkoriščene. Ni skupnega pristopa k prednostnemu razvrščanju nefinančnih tveganj. Namesto tega se tveganja trenutno prednostno razvrščajo nestrukturirano in nesistematično, kar pomeni 27 različnih nacionalnih pristopov k nadzoru meja EU za blago ter odpiranje možnosti za preusmerjanje, izogibanje in goljufije.

Preprosto povedano, carinska unija EU nima učinkovitega okvira EU za obvladovanje tveganja, da bi zaščitila meje EU za blago. Pet vodilnih načel predstavlja konceptualno podlago za celovit okvir EU za obvladovanje tveganja, katerega cilj je vzpostaviti skupne standarde ob hkratnem priznavanju posebnih nacionalnih/regionalnih/sektorskih značilnosti:

1.prilagojeno obvladovanje tveganja, ki zagotavlja uravnoteženje osrednjih načel in nacionalne/regionalne/sektorske posebnosti ter obvladovanje nefinančnih in finančnih tveganj;

2.dinamično obvladovanje tveganja, ki se prilagaja stalno spreminjajočemu se okolju tveganj in orodjem za odkrivanje;

3.vključujoče obvladovanje tveganja, ki temelji na sodelovanju z drugimi organi ter na zaupanja vrednimi in preverjenimi trgovci („Trust and Check“);

4.na podatkih temelječe obvladovanje tveganja, ki učinkovito in celovito izkorišča vse razpoložljive podatke ter

5.učinkovito obvladovanje tveganja, ki zagotavlja bolj usklajeno uporabo carinskih kontrol na skupni zunanji meji.

Med državami članicami ni carinskih meja, kontrole, ki jih izvaja en carinski uradnik, pa se uporabljajo za vse države članice. Odločitev o intenzivnosti nadzora v zvezi z nekaterimi tveganji – na primer izvrševanje sankcij proti Rusiji – vpliva na celotno EU. Obvladovanje tveganja v EU mora zato temeljiti na skupni prednostni razvrstitvi tveganj v 27 državah članicah EU. Za finančna tveganja Komisija že določa nekatera prednostna kontrolna območja in skupna merila tveganja, ki jih morajo izvajati države članice. Glede na vse večje število nefinančnih tveganj, ki jih morajo obvladovati carinski organi, se s to reformo uvaja podoben postopek za takšna nefinančna tveganja. Ta prednostna razvrstitev tveganj bo usmerjala carinski organ EU (glej tudi okvir 5) pri obvladovanju operativnega tveganja na ravni EU in carinske organe držav članic pri njihovih odločitvah o kontrolah. Ker je to tudi politična zadeva, bi lahko v prihodnosti potekala izmenjava mnenj o tehtanju tveganj in določanju prednostnih nalog na politični ravni v Svetu.

Glede na različne vrste nefinančnih tveganj (varnost, zaščita, okolje itd.) je najučinkovitejša strategija izvrševanja odvisna od narave sektorske zakonodaje. Pri vseh nefinančnih tveganjih je zelo potrebno tesnejše strateško in operativno sodelovanje med carinskimi in necarinskimi organi (npr. organi za nadzor trga, organi kazenskega pregona, organi za upravljanje meja in davčnimi organi). Takšno usklajevanje bi se moralo začeti z bolj vključujočim in celostnim oblikovanjem politik, pri čemer bi bilo treba upoštevati vloge in morebitne sinergije predhodnih zadevnih organov. To naj bi utrlo pot bolj strateškemu pristopu k uveljavljanju standardov za proizvode na enotnem trgu. Tak strateški pristop je treba operativno dopolniti z izmenjavo podatkov in skupno analizo tveganja 35 . Vozlišče carinskih podatkov EU, ki temelji na okolju enotnega okenca EU za carino (EU CSW) in novem sistemu nadzora uvoza (ICS 2), bo omogočilo skupno uporabo podatkov, ki presega avtomatizirano navzkrižno preverjanje dovoljenj ali izmenjavo dokumentov, s ciljem razvoja skupnih strategij za obvladovanje tveganja. Uvedba digitalnega potnega lista za izdelke bo to dopolnila z omogočanjem digitalne identifikacije posameznih izdelkov, serije izdelkov ali modela izdelkov ter zagotavljanjem dostopa do podatkov o poreklu, prisotnosti nevarnih snovi ali kritičnih surovin in drugih informacij v zvezi z njihovo sestavo in trajnostnostjo. Poleg tega lahko informacije drugih pristojnih organov o omejenih kemičnih snoveh ali o neskladnih dobavnih verigah, odkritih v kateri koli državi članici, neposredno prispevajo k skupni analizi tveganja, s čimer se izboljšajo obveščevalni podatki za odločitve vseh držav članic o nadzoru 36 .

6. Časovni okvir reforme

Reforma se bo izvajala postopoma v naslednjih 10 do 15 letih. S tem se bo zagotovila konsolidacija reforme iz leta 2016, preden se bodo koristi novega modela postopoma uresničile, ne da bi to oviralo carinske operacije. Nekatere ključne določbe nove uredbe o carinskem zakoniku Unije se bodo začele uporabljati kmalu po sprejetju, nekatere sedanje prakse pa se bodo nadaljevale še v prehodnem obdobju.

Vozlišče carinskih podatkov EU se bo sčasoma razvijalo in uvajalo na podlagi nekaterih obstoječih carinskih informacijskih sistemov in z vključevanjem drugih carinskih informacijskih sistemov, med drugim tistih, ki se bodo izvajali na podlagi tekoče reforme informacijske tehnologije v okviru carinskega zakonika Unije, in z vključevanjem digitalnega potnega lista za izdelke. Vozlišče carinskih podatkov EU bo najprej vzpostavljeno v svoji jedrni obliki za pomoč pri reševanju najbolj perečega vprašanja, tj. e-trgovanja. Prilagojeni carinski postopek za e-trgovanje se bo uporabljal od leta 2028, ko bo vozlišče carinskih podatkov EU prešlo v prvo, omejeno operativno fazo. V drugem koraku se bodo carinski informacijski sistemi, ki so že centralizirani 38 , začeli prenašati v vozlišče carinskih podatkov EU, nato pa bi se lahko izvedel prenos preostalih nacionalnih informacijskih sistemov. Trgovci lahko začnejo uporabljati vozlišče carinskih podatkov EU 1. januarja 2032, njegova uporaba pa bo obvezna od 1. januarja 2038.

Carinski organ EU prevzame svoje naloge 1. januarja 2028 in bo takoj začel delovati v zvezi s svojimi odgovornostmi na področju obvladovanja tveganja in kriznega upravljanja. Njegovo delovanje se bo postopoma razširilo v skladu z uvedbo vozlišča carinskih podatkov EU, v prihodnosti pa mu bodo morda dodeljene odgovornosti, ki presegajo to, kar je določeno v tem predlogu reforme. Do leta 2028 bodo službe Komisije nadaljevale svoje dejavnosti za obvladovanje tveganja, ki so skladne s sedanjo reformo in pomagajo utirati pot njenemu izvajanju. Uvedba ključne infrastrukture, kot sta ICS2 in carinski sistem za obvladovanje tveganja (CRMS2), ter okrepljene zmogljivosti za analizo podatkov v okviru Komisije ne bodo le prispevale h kratkoročno boljšemu upravljanju carinske unije EU, temveč bodo tudi zagotovile, da bo carinski organ EU že od začetka opremljen za opravljanje svojih nalog.

7. Preseganje reforme – posodobitev carinskih organov na svetovni ravni

V sporočilu Komisije iz leta 2021 z naslovom Pregled trgovinske politike – odprta, trajnostna in odločna trgovinska politika 39 je dvojni zeleni in digitalni prehod postal ključni steber trgovinske politike EU. Zato se posodobitev carinskih organov ne sme ustaviti na mejah carinske unije EU. Izzivi, ki jih prinašata podnebna kriza in e-trgovanje, so privzeto globalni in zahtevajo temeljit pregled carinskega sodelovanja na svetovni ravni.

Multilateralizem in trgovina, ki temelji na pravilih, ostajata ključni element globalne trgovinske strategije EU. Zato reforma Svetovne trgovinske organizacije ostaja ključna prednostna naloga EU. Poleg tega je EU leta 2021 razvila ambiciozno vizijo za posodobitev Svetovne carinske organizacije (WCO) 40 . Sprejemanje revolucije industrijskih podatkov in spodbujanje trajnostnih vrednostnih verig sta prispevala k strateškemu načrtu WCO za obdobje 2022–2025 ter razpravam o carinski reformi na svetovni ravni. V prihodnje je treba storiti še več: svetovna carinska skupnost mora sodelovati pri strukturni razpravi o reformi WCO, da bi se carinskim organom zagotovila strateška zmogljivost pri dvojnem prehodu po vsem svetu, pri čemer se mora zgledovati po carinski reformi EU.

Da bi se carinski organi na svetovni ravni prilagodili digitalni dobi, so EU in njene mednarodne partnerice leta 2022 podprle novo „podatkovno strategijo WCO“, katere cilj je vzpostavitev „globalnega podatkovnega ekosistema“. Za to je potrebna strukturirana in celovita izmenjava carinskih informacij na svetovni ravni, pri čemer je treba posebno pozornost nameniti varstvu poslovne zaupnosti in osebnih podatkov. Vozlišče carinskih podatkov EU bo zgled pri globalnem uvajanju podatkovne strategije WCO. S spodbujanjem mednarodnih partneric k vzpostavitvi podobnih interoperabilnih sistemov za upravljanje podatkov se bodo znatno okrepile zmogljivosti carinskih organov za učinkovito spremljanje in nadzor svetovnih dobavnih verig.

Poleg tega bi morala EU prevzeti vodilno vlogo pri razvoju globalne zelene carinske politike. Svetovni carinski organi lahko okoljske cilje podpirajo na več področjih. Poleg oblikovanja okolju prijaznih carinskih uprav 41 bi morala biti posodobitev razvrščanja blaga v skladu s cilji dvojnega prehoda del tekočega strateškega pregleda konvencije o harmoniziranem sistemu 42 43 . Možnosti za oblikovanje okolju prijaznega razvrščanja harmoniziranih sistemov (HS) zajemajo vse od izdaje seznamov okoljskih dobrin do spremembe strukture HS ali celo sprememb samega razvrščanja na podlagi novih okoljskih meril. Taka revizija bi lahko pripomogla tudi h krepitvi odpornosti in obravnavanju morebitnih izzivov pri oskrbi v sektorjih, ki so bistveni za prehod na zeleno energijo. Standardizirano razvrščanje okoljskih izdelkov bi bila pomembna podlaga za države, da skrbno prilagodijo tarife in regulativne ukrepe za te izdelke, in bi se izkazala za učinkovito orodje za krepitev trajnostnosti trgovinske politike EU v STO, sporazumih o prosti trgovini in novih oblikah sodelovanja, med drugim partnerstvih v okviru neto ničelne industrije.

EU poleg večstranskega sodelovanja sodeluje tudi s tretjimi državami na podlagi dvostranskih trgovinskih sporazumov. Številni taki sporazumi EU olajšujejo trgovino in vsebujejo tudi zaveze o carinskem sodelovanju, ki so v našo vzajemno korist, saj omogočajo zakonito trgovino in skupno odkrivanje goljufij, tihotapljenj ali kriminalnih dejavnosti.

Vendar so mnogi od teh sporazumov zastareli v smislu zagotavljanja orodij in informacij carinskim organom za spremljanje in nadzorovanje mednarodnih dobavnih verig. Zdaj se informacije s partnerskimi državami izmenjujejo na zahtevo. Carinska reforma EU bo zlasti prek vozlišča carinskih podatkov EU omogočila bolj sistematično izmenjavo carinskih informacij in celo znakov tveganja. Prihodnji pristop k mednarodnemu carinskemu sodelovanju bo moral odražati tudi spreminjajoče se geopolitično okolje in potrebo po zaščiti kritičnih dobavnih verig ter nadzoru izogibanja ključnim politikam EU, kot so sankcije.

8. Zaključek

Več kot pol stoletja po ustanovitvi je carinska unija še vedno ključni steber povezovanja EU. Je temelj enotnega trga in njegovega regulativnega okvira, usmerjenega v dvojni zeleni in digitalni prehod. Nedavne drastične spremembe v geopolitiki in svetovnem gospodarstvu so spremenile svetovno trgovino in še povečale potrebo po posodobitvi carinske unije ter njenega regulativnega okvira in okvira upravljanja.

Ta reforma je najambicioznejši in najobsežnejši poskus priprave carinske unije za prihodnja desetletja, in sicer z opolnomočenjem carinskih organov EU, da bodo kar najbolje služili EU, njenim državljanom in podjetjem, ter oblikovanjem resnične Unije carinskih organov EU, ki bo delovala enotno.

Industrija EU potrebuje enake konkurenčne pogoje, državljani in potrošniki pa želijo varne proizvode ob spoštovanju okoljskih in socialnih standardov. Komisija zato poziva države članice in Evropski parlament, naj se hitro dogovorijo o tukaj predstavljenih predlogih, da bodo lahko državljani, podjetja in uprave v celoti izkoristili prednosti delovanja v carinski uniji z učinkovito upravljano skupno mejo za blago.

(1)

    Politične usmeritve naslednje Evropske komisije za obdobje 2019–2024 , stran 16.

(2)

   Merjeno v pariteti kupne moči, Svetovni gospodarski obeti MDS.

(3)

      International trade in goods - Statistics Explained (Mednarodna trgovina z blagom – Vodnik po statističnih podatkih)(europa.eu) .

(4)

      EU Customs Union – unique in the world (Carinska unija EU – edinstvena v svetu) (europa.eu) . 

(5)

   Evropska komisija, Generalni direktorat za obdavčenje in carinsko unijo, Integrated EU prohibitions and restrictions list (Celovit seznam prepovedi in omejitev v EU) : okvirni koledar in seznam z dne 1. januarja 2022, Urad za publikacije Evropske unije, 2022.

(6)

   Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Industrijski načrt v okviru zelenega dogovora za neto ničelno dobo (COM(2023) 62 final).

(7)

     Putting more Union in the European Customs: Ten proposals to make the EU Customs Union fit for a Geopolitical Europe, Report by the Wise Persons Group on the Reform of the EU Customs Union (Vnašanje več Unije v evropske carinske organe – deset predlogov za pripravo carinske unije na geopolitično Evropo), Bruselj, marec 2022.

(8)

   Uredba (EU) št. 952/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o carinskem zakoniku Unije (UL L 269, 10.10.2013, str. 1).

(9)

   Posebno poročilo Računskega sodišča št. 04/2021: Carinske kontrole: nezadostna usklajenost ovira finančne interese EU) .

(10)

   Na podlagi najnovejšega poročila o izvrševanju uredbe REACH in uredbe o razvrščanju, označevanju in pakiranju (CLP) do 28 % uvoza ni skladnega s tema uredbama. Glede na nedavno poročilo Evropskega sveta za kemijsko industrijo (CEFIC) je v letu 2020 80 % neskladnih izdelkov, ki so vsebovali prepovedane ali omejene kemikalije, izviralo iz držav zunaj EU/EGP.

(11)

   V obdobju 2016–2021 so nevarne igrače, ki so bile odkrite na trgu EU, predstavljale več kot četrtino vseh opozoril sistemov hitrega obveščanja RAPEX in Safety Gate, pri čemer je velik delež nevarnih igrač izviral iz tretjih držav (85 % samo iz Kitajske).

(12)

      Poročilo Evropskega okoljskega urada o spletnih platformah : Role and Responsibility in Ecodesign policy (Vloga in odgovornost v politiki okoljsko primerne zasnove).

(13)

   Ocena učinka, priložena dokumentu z naslovom „Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o splošni varnosti proizvodov“ (SWD(2021) 168 final).

(14)

     Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o splošni varnosti proizvodov, spremembi Uredbe (EU) št. 1025/2012 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive Sveta 87/357/EGS in Direktive 2001/95/ES Evropskega parlamenta in Sveta (COM(2021) 346 final).

(15)

   Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o omogočanju dostopnosti nekaterih primarnih in drugih proizvodov, povezanih s krčenjem in degradacijo gozdov, na trgu Unije in njihovem izvozu iz Unije ter o razveljavitvi Uredbe (EU) št. 995/2010 (COM(2021) 706 final).

(16)

   Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o prepovedi proizvodov, proizvedenih s prisilnim delom, na trgu Unije (COM(2022) 453 final).

(17)

   Uredba Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi mehanizma za ogljično prilagoditev na mejah (COM(2021) 564 final).

(18)

     Direktiva (EU) 2019/882 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o zahtevah glede dostopnosti za proizvode in storitve (UL L 151, 7.6.2019, str. 70).

(19)

   Direktiva Sveta (EU) 2017/2455 z dne 5. decembra 2017 o spremembi Direktive 2006/112/ES in Direktive 2009/132/ES v zvezi z nekaterimi obveznostmi glede davka na dodano vrednost, ki veljajo za opravljanje storitev in prodajo blaga na daljavo (UL L 348, 29.12.2017, str. 7).

(20)

   Copenhagen Economics (2016), E-commerce imports in Europe: VAT and Customs treatment (Uvoz blaga v okviru e-trgovanja v Evropo: DDV in carinska obravnava).

(21)

    https://www.beuc.eu/publications/beuc-x-2021-004_is_it_safe_to_shop_on_online_marketplaces.pdf  

(22)

   Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu in Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru – Dvig carinske unije na naslednjo raven: akcijski načrt (COM(2020) 581 final).

(23)

   Resolucija Evropskega parlamenta z dne 18. januarja 2023 o 30. obletnici enotnega trga: pregled dosežkov in pogled na prihodnji razvoj ( 2022/3015(RSP ).

(24)

   Koristi in prihranki stroškov so še izrazitejši v primerjavi s hipotetičnim scenarijem neusklajene nacionalne uvedbe podatkovnih vozlišč, ki bi še dodatno razdrobili carinsko unijo.

(25)

   Status pooblaščenega gospodarskega subjekta je certificirano standardno dovoljenje, ki ga izdajo carinske uprave. Potrjuje, da gospodarski subjekt izpolnjuje določene standarde, na primer v zvezi z varnostjo in zaščito, skladnostjo s carinskimi predpisi in finančno solventnostjo.

(26)

     Iz tega je izključeno blago, za katero veljajo omejitve.

(27)

     Kot je bil uveden v predlogu Uredbe o vzpostavitvi okvira za določanje zahtev za okoljsko primerno zasnovo trajnostnih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2009/125/ES (COM(2022) 142 final).

(28)

   Vendar je treba ohraniti obveznost zagotavljanja nekaterih minimalnih informacij pred natovarjanjem in pred prihodom.

(29)

   Opomba 19. Glej tudi zakonodajo EU o DDV (europa.eu) .

(30)

     Nova pravila bodo ustrezno upoštevala večstranska pogajanja v okviru STO ali digitalna partnerstva, sklenjena z Japonsko, Korejo in Singapurjem.

(31)

     Platforme bodo odgovorne tudi za zagotavljanje, da so prodajalci na daljavo pri organizacijah, pristojnih za odgovornost proizvajalcev, registrirani za blago, za katero velja razširjena odgovornost proizvajalca, da se zagotovijo enaki konkurenčni pogoji, kot veljajo za druge prodajalce.

(32)

     „Dajatve, obračunane kot odstotek vrednosti storitev ali blaga, ki se uvaža, in ne od njihove teže ali števila enot.“

(33)

   Glej https://www.wto.org/english/tratop_e/msmes_e/canada_sept21_e.pdf .

(34)

   Uredba (EU) 2022/2065 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. oktobra 2022 o enotnem trgu digitalnih storitev in spremembi Direktive 2000/31/ES (Akt o digitalnih storitvah) (Besedilo velja za EGP) (UL L 277, 27.10.2022, str. 1).

(35)

     Za olajšanje tega medsektorskega sodelovanja bo vzpostavljeno vozlišče carinskih podatkov EU, ki bo natančno usklajeno z evropskim okvirom interoperabilnosti (COM(2017) 134 final) in povezanim okvirom sodelovanja, kot ga je predlagala Komisija z aktom o interoperabilni Evropi (COM(2022) 720 final).

(36)

     Neposreden dostop do podatkovne zbirke Evropske agencije za kemikalije (ECHA) bi na primer omogočil nadzor nad obstojem veljavne registracijske številke za vsako snov, ki jo proizvede ali uvozi ena pravna oseba v količini ene tone ali več. Brez take registracije dajanje na trg ni dovoljeno. Podobno bi dostop do podatkovne zbirke ECHA carinskim službam omogočil, da preverijo odločitve o avtorizaciji, če je Komisija odobrila izjemo za snovi, ki so prepovedane v skladu z zakonodajo REACH. Trenutno se carinski organi pogosto srečujejo s težavami pri preverjanju teh informacij, saj so odločitve o avtorizaciji naslovljene na uporabnika in ne na uvoznika snovi.

(37)

     Prav tako bo okrepila sodelovanje z organi, ki preiskujejo kazniva dejanja in/ali podpirajo kazenske preiskave, ter z agencijo Frontex, ki je pooblaščena za odkrivanje in preprečevanje čezmejnega kriminala na zunanjih mejah EU ter boj proti njemu.

(38)

   Med njimi so: CRMS2, ICS 2, EU CSW-CERTEX in CCI.

(39)

     Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij, Pregled trgovinske politike – odprta, trajnostna in odločna trgovinska politika (COM(2021) 66 final).

(40)

   Svetovna carinska organizacija (WCO) je medvladna organizacija, ki se ukvarja s carinskimi zadevami, kot so razvrščanje blaga, vrednotenje, pravila o poreklu, varnost dobavne verige in olajševanje trgovine.

(41)

   Na primer z razvojem standardov EU, podobnih sistemu za okoljsko ravnanje in presojo (EMAS), tudi na svetovni ravni pod okriljem WCO.

(42)

   Poročilo Raziskovalne študije WCO o morebitnem strateškem pregledu HS se pričakuje leta 2024.

(43)

   Harmonizirani sistem je večnamenska mednarodna nomenklatura izdelkov, ki jo je razvila WCO. Uporablja ga večina držav po vsem svetu kot podlago za carinsko razvrščanje.