EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 26.10.2022

SWD(2022) 544 final

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK POROČILA O OCENI UČINKA

[…]

Spremni dokument k

zakonodajnemu predlogu

revizije Direktive Sveta 91/271/EGS z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode

{COM(2022) 541 final} - {SEC(2022) 541 final} - {SWD(2022) 541 final}

POVZETEK

Evropska unija je leta 1991 sprejela direktivo o čiščenju komunalne odpadne vode (v nadaljnjem besedilu: Direktiva). Cilj te direktive je „varstvo okolja pred škodljivimi vplivi izpustov odpadne vode iz mestnih virov in določenih industrij“. Države članice morajo zagotoviti, da se odpadne vode iz vseh aglomeracij z več kot 2 000 prebivalci zbirajo in čistijo v skladu z minimalnimi standardi EU. V skladu z merili iz Direktive morajo določiti tudi „občutljiva območja“, za katera veljajo strožji standardi.

Ocena Direktive iz leta 2019 v okviru programa ustreznosti in uspešnosti predpisov je potrdila, da je bilo z Direktivo doseženo znatno zmanjšanje izpustov onesnaževal iz gospodinjstev 1 v okolje. Učinki na kakovost jezer, rek in morij v EU so vidni in oprijemljivi. Eden od ključnih razlogov za učinkovitost Direktive je preprostost njenih zahtev, ki omogoča enostavno izvrševanje. Raven izvajanja Direktive je visoka: 98 % odpadnih voda v EU se ustrezno zbira in 92 % ustrezno čisti, čeprav ima omejeno število držav članic še vedno težave pri doseganju popolne skladnosti. Tudi evropska sredstva so bila ključno gonilo za podporo naložbam v potrebno infrastrukturo (približno 2 milijardi EUR vsako leto za vodni sektor).

Upravljavci odpadnih voda so javna podjetja (60 %) ali zasebna podjetja, ki delujejo za javni organ, ali mešana podjetja. Delujejo na zaprtem trgu: državljani in podjetja, priključena na javno omrežje, ne morejo izbirati svojih upravljavcev. Približno 30 % stroškov, povezanih z oskrbo z vodo in sanitarno oskrbo , se krije iz javnih proračunov, 70 % pa iz tarif za vodo, pri čemer so med državami članicami velike razlike. Sektor se večinoma odziva na zakonske zahteve.

OPREDELITEV TEŽAVE

V oceni Direktive v okviru program ustreznosti in uspešnosti predpisov so bili ugotovljeni naslednji trije glavni sklopi težav:

1. Preostalo onesnaževanje iz mestnih virov 2 : prvotna direktiva se je osredotočala na vire onesnaževanja iz gospodinjstev, ki se zbirajo in čistijo v centraliziranih napravah, za katere so zahteve jasne in natančne. Manj pozornosti je bilo namenjene drugim virom onesnaževanja v mestih (manjše aglomeracije, necentralizirane naprave ali obilno deževje), za katere so bile zahteve splošnejše. Emisije iz teh virov so postopoma postale ključni preostali viri onesnaževanja v mestih, kot je prikazano na sliki 1.

Del tega onesnaževanja je mogoče preprečiti, čeprav obstajajo omejitve glede tega, kaj je mogoče doseči s sedanjimi tehnikami čiščenja. Glede na onesnaževalo izpusti iz neskladnih aglomeracij še vedno predstavljajo od 1,9 % (dušik – N) do 7,78 % (fosfor – P) preostalega onesnaženja. Onesnaževanje zaradi močnega deževja (prelivanje padavinskih voda in odvajanje urbanih padavinskih voda) je še en velik preostali vir obremenitev, ki se prenašajo v okolje: od 7,2 % (N) do 29,77 % (E. coli). Necentralizirani sistemi čiščenja (individualni ali drugi primerni sistemi), ki so v skladu z Direktivo dovoljeni, če dosegajo „enako raven varstva okolja“, predstavljajo od 4,7 % (mikroonesnaževala) do 16,1 % (E. coli) preostalega onesnaženja.

Slika 1: Preostale obremenitve iz mestnih virov (PE/leto) – sedanje razmere – vir: Skupno raziskovalno središče

Majhne aglomeracije s PE pod 2 000 predstavljajo še eno pomembno obremenitev vodnih teles EU – od 9,7 % (mikroonesnaževala) do 26,2 % (E. coli) preostalega onesnaženja. Kljub zmanjšanju emisij, doseženemu z obstoječo direktivo, čistilne naprave ostajajo vir dušika/fosforja za okolje, in sicer v višini 134 oziroma 94 milijonov PE na leto. Tudi nova onesnaževala, kot so mikroplastika in mikroonesnaževala, so bila v oceni opredeljena kot vir zaskrbljenosti. Mikroplastika se razmeroma dobro zajame v čistilnih napravah, kar pa ne velja za mikroonesnaževala: vsako leto jih je v vodna telesa v EU poslanih približno 254 milijonov PE, kar je zaskrbljujoče za okolje in javno zdravje. Čistilne naprave sprejemajo tudi slabo nadzorovane negospodinjske vode, vključno z industrijskimi odpadnimi vodami (predvsem iz MSP), ki so priključene na javno omrežje.

2. Nezadostna uskladitev Direktive s cilji politike EU v okviru zelenega dogovora (razen zmanjšanja onesnaževanja): sektor predstavlja 0,8 % celotne rabe energije v EU in je bil leta 2018 odgovoren za 0,86 % vseh emisij toplogrednih plinov v EU. Skoraj tretjino teh emisij bi lahko preprečili z izboljšanjem postopka čiščenja, boljšo uporabo blata ter povečanjem uporabe tehnologij energijske učinkovitosti in obnovljivih virov energije, ki je še vedno zelo nizka. Sektor je treba tudi bolje vključiti v krožno gospodarstvo: ravnanje z blatom in ponovna uporaba vode nista optimalna, saj se še vedno izgublja preveč dragocenih virov. Odpadne vode so hiter in zanesljiv vir koristnih informacij za javno zdravje. To se je pokazalo pri nadzoru bolezni COVID-19 in njenih različic kot dopolnilo za obvladovanje nedavnih pandemij. Nezadostno usklajevanje med organi za javno zdravje in organi za odpadne vode ovira optimalno uporabo teh informacij.

3. Nezadostna in neenakomerna raven upravljanja: v oceni in nedavnih študijah OECD je bilo poudarjeno, da se raven uspešnosti upravljavca med posameznimi upravljavci močno razlikuje. To velja tudi za preglednost in dostop do ključnih informacij. Kot je navedeno v nedavnem poročilu Računskega sodišča, se načelo „onesnaževalec plača“ ne uporablja dovolj, kar je v nasprotju z načeli Pogodbe EU. Metode spremljanja in poročanja niso prilagojene potrebam in možnostim, ki jih ponuja digitalizacija. Dostop do sanitarne oskrbe ostaja vprašanje, ki EU preprečuje, da bi v celoti izvajala cilj trajnostnega razvoja št. 6.

CILJI

Ukrepanje EU ima dva glavna splošna cilja: (1) zaščititi državljane in ekosisteme EU pred preostalimi viri nezadostno očiščenih odpadnih voda; (2) izboljšati preglednost in upravljanje sektorja; in dva dopolnilna cilja: (3) bolje prilagoditi sektor ciljem zelenega dogovora, zlasti z usmerjanjem sektorja v energijsko nevtralnost kot prispevek k podnebni nevtralnosti in s podporo potrebnemu prehodu na krožno gospodarstvo, ničelno onesnaževanje in okrepljeno zaščito biotske raznovrstnosti; (4) pametnejša uporaba parametrov odpadnih voda kot podpora ukrepom na področju javnega zdravja. V ta namen je treba zagotoviti dolgoročno vizijo in pravno varnost, saj je za naložbe v tem sektorju potreben čas in jih je treba načrtovati dovolj zgodaj.

UTEMELJITEV UKREPANJA NA RAVNI EU

Ukrepi EU so še vedno bistvenega pomena za zagotovitev, da lahko vsi državljani EU izkoristijo prednosti izboljšane kakovosti vode rek, jezer, podzemnih voda in morij. Ker je 60 % vodnih teles EU čezmejnih, je treba zagotoviti enako raven varstva povsod in časovno usklajeno, da bi se izognili tveganju, da bodo prizadevanja nekaterih držav članic ogrožena zaradi pomanjkanja napredka drugih. Ocena je pokazala, da je bila Direktiva v večini držav članic edinstveno gonilo za naložbe v zahtevane infrastrukture.

MOŽNOSTI POLITIKE

Za vsako težavo je bilo opredeljenih več možnosti na podlagi dobrih praks, ki se uporabljajo v državah članicah, in poglobljenega posvetovanja z deležniki. Možnosti, ki jih deležniki niso podprli ali so bile preveč zapletene za izvajanje, so bile v zgodnji fazi zavrnjene. Pripravljene so bile različne možnosti, od ne preveč ambicioznih (ukrepi se uporabljajo samo za večje naprave) do zelo ambicioznih (isti ukrepi, vendar se uporabljajo tudi za manjše naprave) 3 . Pri nekaterih težavah so bile možnosti omejene; to velja na primer za necentralizirane naprave (individualni primerni sistemi), izboljšanje preglednosti ali spremljanje zdravstvenih parametrov. Pri drugih težavah (močne padavinske vode, individualni primerni sistemi ali poraba energije) je bila v skladu z načelom subsidiarnosti zagotovljena zadostna prožnost, da je mogoče na lokalni ravni oblikovati stroškovno najučinkovitejše rešitve.

PREDNOSTNA MOŽNOST

Učinki možnosti so bili ocenjeni z uporabo modela, ki ga je razvilo Skupno raziskovalno središče in je bil uporabljen za oceno Direktive v okviru programa ustreznosti in uspešnosti predpisov. Za primerjavo sta bila pripravljena izhodiščni scenarij (ob predpostavki popolne skladnosti) in najbolj izvedljiv scenarij. Pri vsaki težavi je izbira prednostne možnosti temeljila na več merilih: stroški/koristi, stroški/učinkovitost, stopnja prispevka k ciljem evropskega zelenega dogovora in zmanjšanju onesnaževanja vode, izvršljivost in zmanjšanje upravnega bremena.

V okviru prednostne možnosti se za odpravo ključnih preostalih virov onesnaževanja predlaga, naj se (1) področje uporabe Direktive razširi na vse mestne aglomeracije s PE nad 1 000; (2) pripravijo novi standardi EU za individualne primerne sisteme in od držav članic zahteva uvedba učinkovitih strategij inšpekcijskih pregledov; (3) v vseh velikih aglomeracijah in aglomeracijah s PE nad 10 000, kjer obstaja tveganje za okolje, vzpostavijo in izvajajo celoviti načrti ravnanja z vodami ter po potrebi omeji onesnaževanje iz močnih padavinskih voda, pri čemer imajo prednost preventivni (tudi zeleni) ukrepi. Za dodatno omejitev izpustov hranil se bodo strožje mejne vrednosti za čiščenje dušika in fosforja postopoma uporabljale v vseh večjih napravah, pa tudi v vseh napravah s PE nad 10 000, ki so na območjih, kjer je evtrofikacija še vedno težava. Nove mejne vrednosti za mikroonesnaževala se bodo postopno uveljavile najprej za vse velike naprave, nato pa za naprave s PE nad 10 000, kadar obstaja tveganje za okolje na podlagi jasnih in preprostih meril. V skladu s predlogi več deležnikov je bila ocenjena izvedljivost sistema odgovornosti proizvajalca za dodatno čiščenje, potrebno za mikroonesnaževala, in je vključena v prednostno možnost 4 . Uvedene bodo nove zahteve za spremljanje, zlasti glede emisij toplogrednih plinov, onesnaževanja z deževnico in zdravstvenih parametrov.

Energetski pregledi bodo postopoma uvedeni za vse naprave s PE nad 10 000, tako da bo do leta 2040 mogoče doseči energijsko nevtralnost na ravni sektorja, v skladu z dobrimi praksami, ki jih nekatere države članice že izvajajo za leta 2025/2030. Za povečanje možnosti ponovne uporabe blata in ponovne uporabe vode po čiščenju bodo morale države članice bolje spremljati in slediti onesnaževanju, ki ni onesnaževanje iz gospodinjstev, pri viru. Nazadnje, za zagotovitev splošnega boljšega upravljanja sektorja bo poročanje poenostavljeno in dodatno digitalizirano. V oceni učinka so predstavljeni učinki dodatnih ukrepov za izboljšanje preglednosti, uspešnost upravljavcev in dostop do sanitarne oskrbe . Vsi ukrepi, vključeni v prednostno možnost, se bodo izvajali postopoma do leta 2040.

GLAVNI UČINKI

Učinki prednostnih možnosti na onesnaževanje vode do leta 2040 so povzeti na spodnji sliki 2. V primerjavi z izhodiščnim stanjem bi se skupno onesnaževanje zmanjšalo za 4,8 milijona PE (ali 105 014 ton) za biokemijsko potrebo po kisiku (BPK), 56,4 milijona PE za dušik (ali 229 999 ton), 49,6 milijona PE (ali 29 678 ton) za fosfor, 77,4 milijona PE za toksično obremenitev z mikroonesnaževali in 24,8 milijona PE za E. coli. Ta zmanjšanja predstavljajo 27 % „tehnično izvedljivega“ zmanjšanja za BPK, 62 % za dušik, 61 % za fosfor, 63 % za toksično obremenitev z mikroonesnaževali in 50 % za E. coli. Emisije mikroplastike bi se zmanjšale za 9 %, predvsem z ukrepi za prelivanje padavinskih voda in odvajanje urbanih padavinskih voda.

Z načrtovanimi ukrepi za doseganje energijske nevtralnosti bi se emisije toplogrednih plinov zmanjšale za 4,86 milijona ton (37,32 % emisij, ki jih je mogoče preprečiti, v sektorju, ki predstavlja 0,86 % vseh emisij EU). V primerjavi z letom 1990 in skupaj s pričakovanimi učinki izhodiščnega scenarija bi to pomenilo 62,51-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, kar je v skladu s cilji podnebnih pravil EU in podnebnega svežnja „Pripravljeni na 55“.

Slika 2: Prednostna možnost – vplivi na emisije (milijon PE na leto leta 2040)

Pričakovane denarno ovrednotene koristi prednostne možnosti do leta 2040 na ravni EU (6,643 milijarde EUR na leto) presegajo stroške (3,793 milijarde EUR na leto). V vseh državah članicah so koristi večje od stroškov, pri tem pa je treba upoštevati, da za mikroonesnaževala (ki predstavljajo 27 % skupnih stroškov prednostne možnosti) ni na voljo metodologije za denarno ovrednotenje koristi, povezanih z njihovim zmanjšanjem.

Stroški pobude bi se v primerjavi s sedanjimi odhodki za oskrbo z vodo in sanitarno oskrbo povišali za 3,79 % 5 . Te dodatne stroške bi delno pokril sistem odgovornosti proizvajalca (približno 1,2 milijarde EUR na leto, potrebnih za čiščenje mikroonesnaževal), pri čemer se pričakuje omejen vpliv na končne cene proizvodov ali na stopnje ugodnosti sektorja (v povprečju 0,6 %). Na podlagi sedanjih strategij financiranja držav članic je mogoče domnevati, da bi približno 30 % (ali 0,774 milijarde EUR na leto) preostalih stroškov pokrili javni proračuni, 70 % (ali 1,806 milijarde EUR na leto) pa tarife za vodo. To bi pomenilo 2,26-odstotno povišanje povprečnih tarif za vodo v EU. Dostopnost cen vode ne bi bila ogrožena, čeprav bi bili v omejenem številu držav članic koristni spremljevalni socialni ukrepi. Sredstva EU (približno 2 milijardi EUR na leto za vodni sektor) bi bila še naprej nepogrešljiva za kritje dela naložb, potrebnih za dosego popolne skladnosti s spremenjeno direktivo. Čeprav lahko digitalizacija pripomore k izboljšanju in poenostavitvi spremljanja in poročanja, bi bila potrebna dodatna prizadevanja za boljše sledenje preostalim virom onesnaževanja. Pričakuje se, da bo vodna industrija EU imela koristi od novih poslovnih priložnosti, hkrati pa se bodo spodbujale inovacije in raziskave, kar bo prispevalo k ohranjanju in izboljšanju konkurenčnega položaja vodne industrije.

V primeru prednostne možnosti bi bila Direktiva v celoti usklajena z vsemi drugimi ključnimi cilji zelenega dogovora, vključno s splošnim ciljem glede podnebne nevtralnosti, hkrati pa bi bila v celoti skladna z več sedanjimi/načrtovanimi zakonodajnimi predlogi, kot so pregledi direktive o okoljskih standardih kakovosti, direktive o kopalnih vodah, okvirne direktive o morski strategiji in ocena direktive o blatu iz čistilnih naprav. Prav tako bo neposredno prispevala k boljšemu izvajanju cilja trajnostnega razvoja št. 6 o enakopravnem dostopu do ustrezne sanitarne oskrbe.

(1)

Predvsem dušik (N), fosfor (P), organsko onesnaženje, izraženo kot biokemijska potreba po kisiku (BPK).

(2)

Standardna enota za merjenje onesnaženosti je „populacijski ekvivalent“ (PE): 1 PE ustreza povprečnemu onesnaženju, ki ga povzroči ena oseba. Za nekatera onesnaževala (dušik, fosfor in organske snovi – BPK) je mogoče PE pretvoriti v količine (grame) onesnaževal.

(3)

Prag za „večje“ naprave je bil določen pri PE 100 000, pri čemer je bilo upoštevano, da se 46 % ustvarjene obremenitve obdela v razmeroma majhnem številu „večjih“ naprav (974). Določen je bil še en prag v višini PE 10 000, ker se 81 % obremenitve obdela v 7 527 napravah s PE nad 10 000.

(4)

Predvideni sistem bi bil podoben sistemom, ki se uporabljajo za ravnanje s trdnimi odpadki: uvozniki in proizvajalci bi bili finančno odgovorni za čiščenje onesnaženja, ki ga povzročijo njihovi izdelki. V tem primeru so farmacevtski izdelki in izdelki za osebno nego glavni viri mikroonesnaževal.

(5)

Po podatkih OECD približno 100 milijard na leto.