EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 26.8.2022

COM(2022) 424 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU

o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 116/2009 z dne 18. decembra 2008
o izvozu predmetov kulturne dediščine




1. januar 2018–31. december 2020

Kazalo

1.    Povzetek    

2.    Uvod    

3.    Ozadje Uredbe    

3.1 Evropski okvir    

3.2 Mednarodni okvir    

4.    Izvajanje Uredbe    

4.1 Cilji in uspešnost    

4.2 Opredelitev predmetov kulturne dediščine    

4.3 Starostne meje    

4.4 Finančni pragovi    

4.5 Podatki v zvezi s standardnimi izvoznimi dovoljenji    

4.6 Posebna in splošna odprta dovoljenja    

4.7 Izvzetje iz zahteve za izvozno dovoljenje    

4.8 Razlogi za zavrnitev vloge za izdajo dovoljenja    

4.9 Težave v zvezi z dovoljenjem    

4.10 Razveljavitev ali preklic dovoljenj    

4.11 Uporaba elektronskih sistemov/podatkovnih zbirk    

4.12 Materialni in človeški viri    

5.    Zaključki in nerešena vprašanja    

6.    Priloge    

Preglednica 1: Standardna dovoljenja, ki so jih izdale države članice    

Preglednica 2: Posebna odprta dovoljenja v obtoku    

Preglednica 3: Splošna odprta dovoljenja v obtoku    

Preglednica 4: Zavrnjene vloge za standardna dovoljenja    

Preglednica 5: Primeri kršitev/neskladnosti    

1.Povzetek

V tem poročilu je predstavljen pregled izvajanja sistema izdajanja dovoljenj za izvoz predmetov kulturne dediščine, vzpostavljenega z Uredbo (ES) št. 116/2009 o izvozu predmetov kulturne dediščine in Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 1081/2012 1 .

Poročilo temelji predvsem na podatkih, ki so jih države članice 2 predložile z izpolnitvijo vprašalnika, ki zajema vse vidike izvajanja sistema izdajanja izvoznih dovoljenj. Zajema obdobje 2018–2020. Podatki iz Priloge se nanašajo na tri vrste izvoznih dovoljenj: standardna dovoljenja, posebna odprta dovoljenja (večkratni začasni izvoz, ki ga izvedejo posamezniki) in splošna odprta dovoljenja (večkratni začasni izvoz, ki ga izvedejo muzeji in podobne institucije).

Poročilo vsebuje tudi informacije o sedanjih pobudah in izzivih za prihodnost, kot so izboljšanje sodelovanja med organi držav članic, ki sodelujejo pri izvajanju Uredbe, spodbujanje skupnega razumevanja določb Uredbe v državah članicah, opredelitev dobrih praks za pristojne in carinske organe pri preiskovanju izvora predmetov kulturne dediščine ter preučitev tehničnih, finančnih in pravnih možnosti za uporabo elektronskih sredstev za izdajo izvoznih dovoljenj in nadzor nad njimi, kot je razvoj centraliziranega elektronskega sistema za interakcijo z nacionalnimi sistemi carinjenja ali povezava z njim.

2.Uvod

V skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 116/2009 o izvozu predmetov kulturne dediščine 3 (v nadaljnjem besedilu: Uredba) je treba za izvoz nekaterih predmetov kulturne dediščine s carinskega območja Unije predložiti izvozno dovoljenje, prav tako pa se z Uredbo zagotavljajo enotne kontrole za izvoz navedenih predmetov na zunanjih mejah Unije. V Prilogi I je opredeljeno stvarno področje uporabe Uredbe na podlagi seznama kategorij predmetov kulturne dediščine, za katere se uporablja, ter določitve starostnih meja ali vrednostnih pragov za večino navedenih kategorij.

Namen Uredbe je uskladiti temeljno načelo prostega pretoka blaga s temeljnim načelom varstva nacionalnih bogastev v zgodovinskem okviru vzpostavitve notranjega trga leta 1993, s katerim so bile odpravljene vse notranje meje med državami članicami.

Izvozna dovoljenja izda pristojni organ zadnje države članice, na katere ozemlju se je „dokončno in zakonito nahajal“ predmet kulturne dediščine 4 . Izvozno dovoljenje se odobri ali zavrne na podlagi zakonov in predpisov te države članice. S carinskimi kontrolami se nato zagotavlja, da lahko predmeti kulturne dediščine carinsko območje Unije zapustijo le, če jim je priloženo veljavno izvozno dovoljenje.

Za zagotovitev enotnosti izvoznih dovoljenj je bilo treba določiti pravila za sestavljanje, izdajo in uporabo obrazca dovoljenja. V Izvedbeni uredbi (EU) št. 1081/2012 5 (v nadaljnjem besedilu: Izvedbena uredba) so določene tri vrste izvoznih dovoljenj (standardno dovoljenje, posebno odprto dovoljenje in splošno odprto dovoljenje) in pravila za njihovo uporabo. V nekaterih državah članicah – vendar ne v vseh – mora vlagatelj plačati pristojbino za pridobitev izvoznega dovoljenja. Nekatere države članice so v svojem pravu določile dodatne omejitve, na primer zahtevo glede pridobitve nacionalnega dovoljenja – pa tudi izvoznega dovoljenja EU – za zakonit pretok predmetov, opredeljenih kot „nacionalno bogastvo“, z nacionalnega ozemlja.

Posodobljeni seznami organov, pooblaščenih za izdajanje izvoznih dovoljenj v državah članicah, in seznam carinskih organov, pooblaščenih za opravljanje izvoznih formalnosti, so objavljeni v Uradnem listu Evropske unije 6 .

V skladu s členom 10 Uredbe mora Komisija v rednih časovnih presledkih Evropskemu parlamentu, Svetu in Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru predložiti poročilo o izvajanju Uredbe.

To poročilo temelji na podatkih, ki so jih države članice predložile z izpolnitvijo vprašalnika, ki zajema vse vidike izvajanja sistema izdajanja izvoznih dovoljenj, in tudi na statističnih podatkih o uporabi dovoljenj ter razpravah v okviru odbora za kulturno dediščino ali strokovne skupine za carinska vprašanja v zvezi s predmeti kulturne dediščine.

To poročilo zajema obdobje, ki se je končalo 31. decembra 2020, zato podatki držav članic EU vsebujejo tudi statistične podatke Združenega kraljestva. S 1. januarjem 2021 je pravo EU prenehalo veljati v Združenem kraljestvu, razen v zvezi s Severno Irsko. Zato bodo poročila za prihodnja obdobja vključevala samo statistične podatke 27 držav članic EU in Združenega kraljestva v zvezi s Severno Irsko.

3.Ozadje Uredbe

3.1 Evropski okvir

Sistem, ki je bil na ravni EU uveden z Uredbo, dopolnjuje druge instrumente in pobude, namenjene varstvu kulturnih dobrin. Najpomembnejša med njimi je Direktiva 2014/60/EU o vračanju predmetov kulturne dediščine, ki so bili protipravno odstranjeni z ozemlja države članice 7 . Direktiva omogoča vračilo vsakega predmeta kulturne dediščine, ki ga je država članica opredelila kot nacionalno bogastvo z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo. V ta namen morajo osrednji organi držav članic, pristojni za Direktivo, sodelovati in si izmenjevati informacije v zvezi s protipravno odstranjenimi predmeti kulturne dediščine z uporabo informacijskega sistema za notranji trg (IMI).

Drug pomemben akt, ki dopolnjuje Uredbo, je Uredba (EU) 2019/880 Evropskega parlamenta in Sveta o vnosu in uvozu predmetov kulturne dediščine 8 . S tem novim instrumentom so določena pravila in pogoji za začasen ali trajen uvoz predmetov kulturne dediščine, ki so bili ustvarjeni ali odkriti v tretjih državah, v Unijo. Tipologija Uredbe (EU) 2019/880 je zaradi njene zunanjetrgovinske razsežnosti temeljila predvsem na Unescovi konvenciji o ukrepih za prepoved in preprečevanje nedovoljenega uvoza in izvoza kulturnih dobrin ter prenosa lastninske pravice na njih iz leta 1970 9 .

Uredba o uvozu je bila nedavno dopolnjena s sprejetjem izvedbenih določb 10 , ki določajo podrobno ureditev za uvozna dovoljenja in izjave uvoznikov ter za razvoj, delovanje, vzdrževanje in uporabo centraliziranega elektronskega sistema (v nadaljnjem besedilu: sistem ICG) za shranjevanje in izmenjavo informacij med organi držav članic in opravljanje formalnosti s strani subjektov v brezpapirnem okolju. Sistem ICG naj bi za namene uvoza začel delovati najpozneje 28. junija 2025.

Nazadnje, v skladu z dvema ad hoc ukrepoma Unije, tj. Uredbo Sveta (ES) št. 1210/2003 11 in Uredbo Sveta (EU) št. 36/2012 12 , je prepovedana trgovina s predmeti kulturne dediščine z Irakom in Sirijo.

3.2 Mednarodni okvir

Najpomembnejši instrument v zvezi z izvozom predmetov kulturne dediščine na mednarodni ravni je Unescova konvencija o ukrepih za prepoved in preprečevanje nedovoljenega uvoza in izvoza kulturnih dobrin ter prenosa lastninske pravice na njih iz leta 1970. H konvenciji je do zdaj pristopilo 141 držav pogodbenic, ratificiralo pa jo je 26 držav članic.

4.Izvajanje Uredbe

4.1 Cilji in uspešnost

Države članice na splošno menijo, da je Uredba dosegla svoje cilje. Vendar so bila opredeljena tudi področja, ki jih je treba izboljšati.

Uredba je bila uspešna zlasti na področju boja proti nedovoljeni trgovini s predmeti kulturne dediščine. Ena država članica je poročala, da je pomemben učinek Uredbe vse večja ozaveščenost ustanov za varstvo dediščine, pa tudi zakonite trgovine z umetninami in zbirateljev, o pomembnosti zadostnih informacij o izvoru, preden se predmet kulturne dediščine pridobi ali da na trg. Predmeti, ki so bili izvoženi brez dovoljenja EU – čeprav je bilo to obvezno – izgubijo tržno vrednost in z njimi je težje trgovati prek zakonite trgovine z umetninami.

Po navedbah iste države članice so akterji na zakonitem trgu umetnin še vedno zadržani glede zagotavljanja popolnih informacij pristojnim organom o izvoru predmetov kulturne dediščine, ki so jih predhodno prodali vlagatelju izvoznega dovoljenja.

Nekaj držav članic poudarja, da je področje uporabe njihove nacionalne zakonodaje o dediščini širše kot področje uporabe Uredbe, pri čemer slednja za nekatere vrste predmetov kulturne dediščine ne zagotavlja varstva. Glede tega je treba opozoriti, da je bilo stvarno področje uporabe Uredbe takrat zasnovano kot skupni imenovalec nacionalnih določb in je sicer lahko ožje od nabora zaščitenih predmetov nekaterih držav članic, vendar Uredba zagotavlja dodatno varstvo predmetov kulturne dediščine, ki ga nacionalni zakoni ne morejo ponuditi.

Natančneje, ker v Uniji ni notranjih meja, bi lahko predmeti iz ene države članice kljub nacionalnim prepovedim zapustili njeno ozemlje in se zakonito izvozili iz Unije prek ozemlja druge države članice, kjer se prepovedi prve države članice ne uporabljajo. Stvarno področje uporabe nekaterih nacionalnih zakonov o dediščini je morda celovitejše, vendar ti zakoni ne morejo zagotoviti varstva predmetov kulturne dediščine države članice, ki se odnesejo z njenega ozemlja, kot ga lahko Uredba.

V zvezi s povezanim vprašanjem so nekatere države članice izrazile mnenje, da Uredba ne zagotavlja v zadostni meri enotnosti pravil o varstvu dediščine po vsej Uniji. Nacionalna zakonodaja je osnova, na podlagi katere se izvozna dovoljenja odobrijo ali ne. V tem smislu se lahko izvoz predmetov kulturne dediščine, ki spadajo v določeno kategorijo iz Priloge I, dovoli v državi članici A – torej bi bilo dovoljenje izdano tam – ne pa v državi članici B – kjer bi se dovoljenje zavrnilo. To je normalno stanje in se ne more spremeniti, saj so kulturne zadeve v izključni pristojnosti držav članic. Posledično Unija ni mogla uskladiti takih določb in določiti, kateri predmeti kulturne dediščine naj se opredelijo kot „nacionalno bogastvo z umetniško, zgodovinsko ali arheološko vrednostjo“ 13 .

Številne države članice so navedle, da bi bilo učinkovitost Uredbe mogoče izboljšati tudi z vrednostnimi pragovi (v zvezi s tem glej oddelek 4.4 v nadaljevanju).

V tem krogu posvetovanj so države članice ponovile, da je potrebnih več informacij v zvezi z njihovo zakonodajo o nacionalni dediščini, da bi se pristojni organi, odgovorni za izdajo dovoljenj, lahko učinkoviteje borili proti nedovoljeni trgovini. Vendar je treba opozoriti, da zakonodaja več držav članic ni na voljo na spletu, kar je službam Komisije doslej preprečilo, da bi ustvarile spletno zbirko s hiperpovezavami do te zakonodaje, ki bi jo uporabljale uprave drugih držav članic in izvozniki.

Pri prihodnji razširitvi sistema ICG, s katero se bodo digitalizirala tudi izvozna dovoljenja v skladu z Uredbo (ES) 116/2009, bi se lahko dodala zbirka z osnovnimi informacijami o nacionalnih določbah držav članic, kot se bo to storilo za zakone in druge predpise tretjih držav. Medtem bi lahko službe Komisije poskušale obogatiti spletno stran o predmetih kulturne dediščine na strežniku Europa z informacijami o zakonodaji držav članic (če niso objavljene na spletu na nacionalni ravni, pa v datoteki PDF s pravnim besedilom).

Drugi ukrepi, ki so jih države članice opredelile za izboljšanje splošne uspešnosti Uredbe, vključujejo smernice za razumevanje pojmov „dokončno in zakonito nahajanje,“ na podlagi katerih se določi država članica, pristojna za izdajo izvoznega dovoljenja 14 . S tem bi se nepoštenim subjektom preprečilo, da bi predmet kulturne dediščine začasno premestili v drugo državo članico zgolj zato, da bi predložili vlogo za izdajo dovoljenja v državi članici, ki ni država članica, ki zadevni predmet opredeljuje in varuje kot nacionalno bogastvo. Do zdaj še ni bilo primera 15 , ki bi se predložil Sodišču, ki je edino pristojno za zagotavljanje verodostojne razlage teh pojmov, zato jih uprave in deležniki še vedno razumejo in uporabljajo različno.

Projektna skupina, ki je bila ustanovljena leta 2017, da bi preučila delovne metode, ki se v državah članicah uporabljajo za preiskovanje izvora predmetov kulturne dediščine, ter opredelila dobre prakse in oblikovala praktične nasvete za izdajanje dovoljenj in carinske kontrole, je delo uspešno končala ter strokovni skupini za carinska vprašanja v zvezi s predmeti kulturne dediščine leta 2020 predložila poročilo in dokumente s smernicami.

Med obravnavanimi vprašanji je skupina poskušala opredeliti pojem „izvor“, tj. informacijske elemente, ki bi jih pristojni organ moral zahtevati od vlagatelja o predmetu za izvoz, da bi lahko sprejel odločitev o izdaji dovoljenja. V tem okviru je skupina ugotovila, da je izvor predmeta kulturne dediščine mogoče opredeliti kot „zgodovino in lastništvo predmeta od njegovega odkritja ali ustvaritve do danes, s čimer se ugotavljata pristnost in lastništvo“.

4.2 Opredelitev predmetov kulturne dediščine

V Uredbi ni opredeljeno, kaj je predmet kulturne dediščine. Namesto tega je v Prilogi I naveden seznam 15 kategorij predmetov, ki spadajo na njeno področje uporabe. Za večino navedenih kategorij so dodane starostne meje in vrednostni pragovi. Na splošno velja, da Priloga I zagotavlja ustrezen okvir.

Kar zadeva razumevanje točnega obsega kategorij iz Priloge I, so bile v tem krogu posvetovanj – kot v prejšnjih poročilih – ugotovljene težave zlasti z enotnim razumevanjem med državami članicami v zvezi z nekaterimi vrstami predmetov kulturne dediščine:

—starodavnimi kovanci;

—pokritostjo zbirk predmetov v primerjavi s posameznimi primerki iz kategorije 13.b;

—uvrstitvijo liturgičnih ikon med slike ali dele spomenikov 16 ;

—izčrpnostjo oziroma okvirnostjo seznama nekaterih vrst predmetov v kategoriji 15.a;

—ujemanjem določene kategorije z ustrezno tarifno uvrstitvijo (oznaka KN).

Službe Komisije so dosledno spodbujale dialog in izmenjavo mnenj med državami članicami o teh vprašanjih, tudi v okviru projektne skupine za razlago kategorij, ki so jo sestavljali predstavniki držav članic (v obdobju 2013–2017), ki je bila zadolžena za zbiranje prevladujočih mnenj o tem, kako bi bilo treba razumeti različne kategorije predmetov kulturne dediščine, in je opredelila glavne razlike med državami članicami glede zgoraj navedenih vprašanj.

Zlasti v zvezi z uvrstitvijo liturgičnih ikon je treba opozoriti tudi, da bo zadeva predvidoma rešena s pojasnili, uvedenimi z novo Uredbo (EU) 2019/880 o uvozu predmetov kulturne dediščine (liturgične ikone in kipi so del verskih spomenikov).

Kaže, da obstajata dve vrsti težav v zvezi z usklajevanjem določene kategorije predmetov kulturne dediščine z ustrezno tarifno uvrstitvijo.

Prva se nanaša na predmete kulturne dediščine, uvrščene v poglavje 97 kombinirane nomenklature EU. V tem poglavju je zelo malo pododdelkov in pod isto tarifno številko je združenih več različnih kategorij predmetov kulturne dediščine. To otežuje določitev ustrezne tarifne oznake v vsakem primeru in s tem kategorije, v katero bi bilo treba uvrstiti predmet kulturne dediščine za namene Uredbe, in/ali tarifne uvrstitve, pod katero bi bilo treba predmet prijaviti na carini. Svetovna carinska organizacija (WCO), ki je zadolžena za tarifno nomenklaturo na mednarodni ravni, je nedavno objavila, da namerava ustvariti več pododdelkov v poglavju 97, in upati je, da bo to rešilo težavo.

Druga težava izhaja iz občasnih sprememb harmoniziranega sistema poimenovanj in šifrskih oznak blaga – na katerem temelji kombinirana nomenklatura EU – na mednarodni ravni. Od začetka veljavnosti Uredbe leta 1993 je bilo veliko zaporednih sprememb navedenega sistema in posledično so se medtem spremenile nekatere tarifne oznake, navedene v Prilogi I k Uredbi, zato je včasih težko zgolj na podlagi opisa kategorije iz te priloge ugotoviti, katera je ustrezna za določeno kategorijo predmetov kulturne dediščine.

Kar zadeva pripravo smernic za razlago kategorij – tudi če bi se države članice o takšnih smernicah dogovorile, kar se ne zgodi vedno – še vedno ne bi bile pravno zavezujoče in zato deležnikom ne bi mogle zagotoviti pravne varnosti. Samo Sodišče lahko razlaga pravo EU in, kot že omenjeno, doslej ni imelo priložnosti odločati o nobenem od teh vprašanj. Glede na navedeno države članice menijo, da bi lahko bilo obsežno delo, ki ga je opravila skupina za razlago kategorij, še vedno koristno, na primer njeno analizo in zaključke bi lahko upoštevali pri prihodnji reviziji Uredbe in Priloge I k Uredbi.

4.3 Starostne meje

Večina držav članic meni, da so starostne meje, določene v Uredbi za nekatere kategorije predmetov kulturne dediščine, ustrezne.

Nekaj držav članic meni, da so starostne meje previsoke, da bi se z njimi zajeli in zavarovali vsi predmeti, opredeljeni kot „nacionalno bogastvo“ na njihovem ozemlju. Po drugi strani pa nekatere druge države članice menijo, da so starostne meje prenizke, zlasti za kategorije brez vrednostnega praga (npr. arhivi, rokopisi), glede katerih morajo carinski in pristojni organi morda obravnavati ogromno serijsko izdelanih sodobnih predmetov, ki tehnično sicer spadajo na področje uporabe Uredbe in se zato zanje izdaja dovoljenje, vendar se na splošno ne bi šteli kot „pomembn[i] za arheologijo, prazgodovino, zgodovino, književnost, umetnost ali znanost“ 17 .

Ker Uredba ne vsebuje opredelitve predmetov kulturne dediščine – kot je opredelitev iz člena 1 Unescove konvencije iz leta 1970 – lahko na njeno področje uporabe spada vsak predmet, ki izpolnjuje tehnična merila starosti in/ali vrednosti, ne glede na to, ali ima dejansko kulturen pomen, in je treba zanj izdati izvozno dovoljenje, da zakonito zapusti ozemlje Unije.

4.4 Finančni pragovi

Precejšnje število držav članic meni, da so vrednostni pragovi, določeni za predmete kulturne dediščine v Prilogi I.B k Uredbi, razmeroma visoki, medtem ko majhna manjšina držav članic meni, da bi jih bilo treba še zvišati.

Ena država članica – ki podpira zvišanje vrednostnih pragov iz Priloge I.B – je poudarila, da najnižje vrednosti niso bile spremenjene od sprejetja prvotne uredbe (dodan je bil le ločen denarni prag za akvarele, gvaše in pastele leta 1996), in predlagala, naj se preučijo na podlagi člena 10(2), drugi pododstavek, tako da se upošteva inflacija.

Druge države članice – ki zagovarjajo znižanje pragov – priporočajo uporabo prilagoditvenega mehanizma za upoštevanje denarnih nihanj in „državnega količnika“, da bi se upoštevale razlike med prodajnimi cenami na trgu umetnin v državah članicah. Kot poudarja ena od teh držav članic, številni razstavljeni predmeti, ki so del stalnih zbirk v muzejih, ne bi spadali na področje uporabe Uredbe zgolj zaradi njenih visokih vrednostnih pragov – kljub temu, da so zadevni predmeti jasno opredeljeni kot nacionalno bogastvo zgodovinskega in kulturnega pomena.

4.5 Podatki v zvezi s standardnimi izvoznimi dovoljenji

V obdobju 2018–2020 so države članice izdale 44 138 standardnih dovoljenj (glej tudi preglednico 1 v Prilogi za letne podatke).

Standardna dovoljenja po državah članicah v obdobju 2018–2020

Glavne kategorije, za katere so bile v obdobju poročanja prejete vloge za izdajo dovoljenja, so bile (v padajočem vrstnem redu): umetniška dela (slike, mozaiki, akvareli in gvaši, grafična dela, plastike), arheološki predmeti (večinoma začasni izvoz za razstave); inkunabule, rokopisi in zemljevidi; predmeti numizmatične vrednosti (kovanci), ki so jim sledili različni starinski predmeti iz kategorije 15, kot so nakit, glasbeni inštrumenti, pohištvo, stenske ure, orožje, igrače, preproge itd. (večinoma za dokončni izvoz). Več držav članic je poročalo, da se je število izvozov za nekatere kategorije (na primer slike) v letu 2020 znatno zmanjšalo, kar pripisujejo pandemiji COVID-19. Vendar so države članice v istem obdobju opazile tudi znatno povečanje števila nacionalnih dovoljenj (za „prost pretok“), kar kaže na povečanje povpraševanja na trgu Unije.

4.6 Posebna in splošna odprta dovoljenja

Posebna odprta dovoljenja se lahko izdajo za poseben predmet kulturne dediščine, ki ga posameznik redno začasno izvaža (člen 10 Izvedbene uredbe). V obdobju 2018–2020 je bilo izdanih 3 828 posebnih odprtih dovoljenj (glej tudi preglednico 2 v Prilogi za letne podatke). Približno polovica držav članic je sporočila, da nimajo določb za izdajo takih dovoljenj. Tiste, ki jih imajo, izdajajo posebna odprta dovoljenja večinoma za glasbene inštrumente, ki se izvažajo za umetniške predstave, ali starinska prevozna sredstva, ki se izvažajo zaradi razstav.

Vse države članice razen dveh so v obdobju poročanja izdale razmeroma majhno število takih dovoljenj.

Posebna odprta dovoljenja v obtoku po državah članicah v obdobju 2018–2020

V skladu z Izvedbeno uredbo je najdaljše obdobje veljavnosti posebnih odprtih dovoljenj pet let. Večina držav članic, ki izdajajo taka dovoljenja, uporablja to mejo. Vendar obstajajo nekatere izjeme, pri čemer najdaljše trajanje veljavnosti bodisi ni določeno bodisi je krajše (1–3 leta). V obdobju veljavnosti je dovoljen večkraten izvoz zadevnih predmetov.

Splošna odprta dovoljenja (člen 13 Izvedbene uredbe) se izdajo muzejem in podobnim institucijam za reden začasni izvoz predmetov kulturne dediščine. V obdobju 2018–2020 je bilo izdano 1 727 splošnih odprtih dovoljenj (glej tudi preglednico 3 v Prilogi za letne podatke). Najdaljše obdobje veljavnosti takih dovoljenj je prav tako pet let. Večina držav članic, ki izdajajo taka dovoljenja, uporablja krajše obdobje. Na splošno je trajanje odvisno od zavarovalnega kritja ali potreb za posojilo ali razstavo.

Splošna odprta dovoljenja v obtoku po državah članicah v obdobju 2018–2020

4.7 Izvzetje iz zahteve za izvozno dovoljenje

To izvzetje, ki temelji na členu 2(2) Uredbe, omogoča državam članicam, da ne zahtevajo izvoznega dovoljenja za predmete iz prve in druge alinee kategorije 1, kadar se šteje, da imajo ti predmeti omejen arheološki ali znanstveni pomen.

V prejšnjih obdobjih poročanja je samo ena država članica poročala o uporabi te določbe. Vendar sta v tem obdobju poročanja dve dodatni državi članici sporočili, da sta arheološke predmete omejenega pomena izvzeli iz zahteve za izdajo dovoljenja. Zdi se, da merilo, uporabljeno za določitev „omejenega pomena“, temelji na vrsti predmetov, in sicer zlasti na tem, ali gre za predmete, ki so se v preteklosti proizvajali v velikem številu in so navidezno enaki (npr. starodavni kovanci), ali pa predmete, ki so bili „razstavljeni“ že vrsto let in jih zato ni več mogoče šteti za „neposreden rezultat izkopanin“.

4.8 Razlogi za zavrnitev vloge za izdajo dovoljenja

Kot v prejšnjih obdobjih poročanja so primeri zavrnitve vloge za izdajo izvoznega dovoljenja precej redki. Z izjemo Združenega kraljestva, ki predstavlja dve tretjini trga umetnin EU in je poročalo o 14 zavrnitvah, je večina drugih držav članic v povprečju zavrnila manj kot eno vlogo v posameznem letu obdobja poročanja. Več držav članic je sporočilo, da v obdobju poročanja niso zavrnile nobene vloge, dve državi članici pa celo, da nista nikoli zavrnili vloge za izdajo dovoljenja.

Poleg opredelitve predmeta kot nacionalnega bogastva, katerega izvoz je prepovedan, je med najpogosteje navedenimi razlogi za zavrnitev vloge ta, da subjekt vloge ni vložil pri ustreznem pristojnem organu države članice; da vlagatelj ni želel ali ni uspel predložiti zahtevanih informacij o zakonitem poreklu; da je predmet ponaredek; da predmet ne spada na področje uporabe Uredbe ali da vlagatelj ni pridobil zahtevanega nacionalnega dovoljenja za prost pretok.

Kar zadeva zadnji razlog za zavrnitev, zakonodaja nekaterih držav članic določa, da mora izvoznik poleg izvoznega dovoljenja EU pridobiti tudi nacionalno dovoljenje za „prost pretok“, da lahko predmet kulturne dediščine zapusti nacionalno ozemlje. V nekaterih državah članicah, ki imajo z zakoni določena nacionalna dovoljenja za „prost pretok“, je treba zaprositi za izvozno dovoljenje EU bodisi hkrati bodisi v določenem obdobju po izdaji nacionalnega dovoljenja za „prost pretok“, tj. pridobitev nacionalnega dovoljenja je pogoj in osnova za odobritev izvoznega dovoljenja EU.

4.9 Težave v zvezi z dovoljenjem

Fotografije. Vključitev fotografij v vlogo za izdajo dovoljenja je zelo pomemben element, saj lahko z njo carinski organi identificirajo predmet pri kontroli izvoznega dovoljenja. Vse države članice zahtevajo fotografije v primeru dokončnega izvoza, s posebnim poudarkom na izvozu zbirk, zajetih v enem samem dovoljenju. Nekatere države članice uporabljajo določene izjeme v primeru začasnega izvoza in/ali predmetov majhne vrednosti/pomena (npr. zbirke knjig ali predmetov brez posebnih določljivih oznak).

Vračilo lista št. 3. V členu 5 Izvedbene uredbe je določeno, da mora carinski urad izstopa vrniti list št. 3 obrazca 18 izvoznega dovoljenja pristojnemu organu, ki je izdal dovoljenje, da potrdi, da je do izvoza dejansko prišlo in da je bilo dovoljenje uporabljeno. Vendar so države članice poročale, da se to ne stori v vseh primerih.

Le dve državi članici, ki sta razvili in uporabljata elektronski sistem izdajanja izvoznih dovoljenj, lahko preverita, ali so bila uporabljena vsa dovoljenja, saj je njun sistem povezan s carino. Vendar je tudi v teh primerih preverjanje težavno, kadar predmeti kulturne dediščine zapustijo Unijo prek ozemlja druge države članice. Po splošnem mnenju držav članic je uporaba centraliziranega elektronskega sistema izdajanja dovoljenj s povezavo do carinskih informacijskih sistemov – kot je tisti, ki se trenutno razvija za namene uredbe o uvozu – idealna rešitev te težave.

4.10 Razveljavitev ali preklic dovoljenj

Približno polovica držav članic ima zakonodajo, ki določa preklic ali razveljavitev dovoljenj po njihovi izdaji, bodisi na podlagi specifičnih določb v zvezi s predmeti kulturne dediščine bodisi na podlagi splošnega upravnega prava, ki zahteva preklic upravnega akta, če temelji na zavajajočih ali lažnih informacijah. V obdobju poročanja je samo ena država članica preklicala eno dovoljenje. Druga država članica je poročala, da je preklicala 13 nacionalnih dovoljenj za „prost pretok“, ki so v tej državi članici pogoj za izdajo izvoznega dovoljenja EU.

4.11 Uporaba elektronskih sistemov/podatkovnih zbirk

Kot je navedeno zgoraj (glej razdelek 3.1), službe Komisije razvijajo centraliziran elektronski sistem za opravljanje formalnosti in upravno sodelovanje v okviru Uredbe 2019/880, tako imenovani sistem ICG za uvoz predmetov kulturne dediščine. Ker naj bi ta sistem olajšal nadzor in prispeval k boju proti nedovoljeni trgovini s predmeti kulturne dediščine, ki izvirajo iz tretjih držav, se je zdelo primerno, da se predmetom kulturne dediščine evropskega izvora namenijo enaka prizadevanja in zagotovi enako varstvo. Službe Komisije so zato poskrbele, da so sistem ICG oblikovale tako, da ga bo mogoče uporabljati tudi v prihodnosti – s potrebnimi prilagoditvami – za namene sistema izdajanja izvoznih dovoljenj Unije.

Vse več držav članic je digitaliziralo svoj sistem izdajanja izvoznih dovoljenj ali pa izvajajo postopek digitalizacije. V nekaterih državah članicah je mogoče elektronsko izpolniti in vložiti vlogo (npr. z izpolnitvijo datoteke PDF na spletu, ki je odprta za izpolnjevanje), vendar se samo izvozno dovoljenje še vedno podpiše in izda v papirni obliki. Razlog za to so določbe izvedbenega akta, ki nalaga uporabo dovoljenja v papirni obliki.

V zvezi s tem je treba opozoriti tudi, da veljavna nacionalna zakonodaja v več državah članicah državljanom zagotavlja pravico, da vloge predložijo javnim organom v digitalni obliki prek spleta. To zadeva vse vrste vlog – ne samo tiste, ki so povezane z izvozom predmetov kulturne dediščine – in upravi nalaga ustrezno obveznost, da razvije primerne platforme in sisteme informacijske tehnologije za digitalizacijo svojih postopkov ter omogoči prejemanje elektronskih vlog državljanov vlagateljev. Posledično je več držav članic razvilo take nacionalne elektronske sisteme za izdajanje izvoznih dovoljenj Unije in nacionalnih dovoljenj za prost pretok, tj. dovoljenj za pretok predmetov kulturne dediščine znotraj Unije.

Digitalni sistem EU izdajanja izvoznih dovoljenj ima številne prednosti, ki so tudi očitne: boljše sodelovanje in komunikacija med pristojnimi carinskimi in kulturnimi organi na nacionalni ravni in tudi na ravni Unije; boljše spremljanje uporabe dovoljenj, zlasti kadar je carinski urad izstopa v državi članici, ki ni država, ki je izdala dovoljenje; povezava s carinskimi informacijskimi sistemi prek evropskega okolja enotnega okenca za carino; olajševanje trgovine za izvoznike; enotnejše izvajanje Uredbe; hitrejše opravljanje formalnosti v brezpapirnem okolju in učinkovito preprečevanje ponarejanja – če naštejemo le nekatere, zato je velika večina držav članic močno naklonjena digitalizaciji. Dve državi članici pa sta izrazili nekatere pomisleke glede uporabe centraliziranega elektronskega sistema iste vrste, kot je tisti, ki se trenutno razvija za namene uvoza.

Natančneje, ti državi članici sta poudarili, da so nacionalni sistemi ali podatkovne zbirke, ki jih trenutno uporabljata, prilagojene njunim posebnostim, zlasti kadar njuna zakonodaja določa nacionalna dovoljenja, ki jih je treba pridobiti poleg izvoznega dovoljenja Unije, ali kadar je nacionalno dovoljenje pogoj za izdajo izvoznega dovoljenja Unije. Poleg tega se popolna odprava nacionalnih sistemov in njihova nadomestitev s centraliziranim sistemom EU lahko zdita kontraproduktivni glede na izvedeno naložbo.

Zato so službe Komisije začele študijo izvedljivosti, s katero bodo analizirale in preučile – poleg drugih vidikov digitalizacije – poslovni primer razvoja „hibridne“ razširitve sistema ICG za namene izvoza, s katerim bi centralizirali funkcionalnosti, ki zagotavljajo prednosti digitalizacije, medtem ko bi bili drugi elementi, ki jih je bolje obravnavati na ravni držav članic, prepuščeni nacionalnim sistemom (z možnostjo povezovanja).

Za digitalizacijo sistema izdajanja izvoznih dovoljenj bo potrebna sprememba izvedbenih določb Uredbe (Uredbe (EU) 1081/2012). Z istim instrumentom bi bilo treba določiti tudi razmerje med izvoznimi in uvoznimi dovoljenji, da bi se zagotovila pravna varnost in preprečilo podvajanje zahtev glede dokumentacije 19 .

4.12 Materialni in človeški viri

V večini držav članic se v obdobju poročanja potrebe po osebju in virih za izvajanje Uredbe niso spremenile. V treh državah članicah so se človeški viri povečali zaradi naraščajočih političnih in upravnih potreb, v drugih dveh državah članicah pa so se potrebe povečale, vendar se potrebni viri še niso zaposlili (ena od teh držav članic je kot razlog za zamudo pri zaposlovanju dodatnega osebja navedla pandemijo COVID-19). Tri države članice so poročale, da so se njihove potrebe zmanjšale zaradi manjšega števila izvoznih dovoljenj (kot vzrok zmanjšanja je bil znova naveden COVID-19).

5.Zaključki in nerešena vprašanja

Na podlagi povratnih informacij držav članic za obdobje poročanja 2018–2020 se zdi, da Uredba dobro deluje v smislu doseganja ciljev, poleg tega pa velja za zelo pomemben pravni instrument za boj proti nedovoljeni trgovini s predmeti kulturne dediščine.

Tako kot v prejšnjih poročilih sta upravno sodelovanje in komunikacija med organi, pristojnimi za uporabo Uredbe po vsej Uniji, navedena kot glavna vidika, v zvezi s katerima bi se lahko izvajanje izboljšalo.

Kot morebitne ovire za enotno izvajanje Uredbe so navedene tudi razlike v razumevanju nekaterih določb Uredbe in zlasti obsega kategorij predmetov kulturne dediščine in ključnega izraza [kje se predmet] „dokončno nahaja“ – ki določa, katera država članica je pristojna za izdajo izvoznega dovoljenja.

Več držav članic tudi poudarja, da vrednostni pragovi niso dobro prilagojeni lokalnim cenam in trgom, in ker so previsoki, so s področja uporabe in varstva, ki ga zagotavlja Uredba, izključeni številni predmeti kulturne dediščine, ki so v nacionalni zakonodaji opredeljeni kot nacionalno bogastvo.

Nazadnje, države članice so ponovno potrdile, da je potreben prehod s sistema papirnih izvoznih dovoljenj na elektronski, brezpapirni sistem. Menijo, da bo digitalizacija izvoznih dovoljenj subjektom olajšala izpolnjevanje formalnosti; pospešila obravnavo vlog; omogočila pristojnim organom boljše preverjanje porekla ter izboljšala učinkovitost in uspešnost carinskih kontrol.

6.Priloge

Preglednica 1: Standardna dovoljenja, ki so jih izdale države članice

(1)

(2) Statistični podatki niso na voljo.

Preglednica 2: Posebna odprta dovoljenja v obtoku

(1) Statistični podatki niso na voljo.

Preglednica 3: Splošna odprta dovoljenja v obtoku

(1) Statistični podatki niso na voljo.

Preglednica 4: Zavrnjene vloge za standardna dovoljenja

(1) Statistični podatki niso na voljo.

Preglednica 5: Primeri kršitev/neskladnosti

(1) Ena država članica ni predložila podatkov.

(2) Dve državi članici nista predložili podatkov.

(1)

 V skladu s členom 10 Uredbe (ES) št. 116/2009 mora Komisija v rednih časovnih presledkih Evropskemu parlamentu, Svetu in Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru predložiti poročilo o izvajanju Uredbe.

(2)

To poročilo zajema obdobje, ki se je končalo 31. decembra 2020, zato podatki držav članic EU vsebujejo tudi statistične podatke Združenega kraljestva. S 1. januarjem 2021 je pravo EU prenehalo veljati v Združenem kraljestvu, razen v zvezi s Severno Irsko. Zato bodo poročila za prihodnja obdobja vključevala samo statistične podatke 27 držav članic EU in Združenega kraljestva v zvezi s Severno Irsko.

(3)

 Uredba Sveta (ES) št. 116/2009 z dne 18. decembra 2008 o izvozu predmetov kulturne dediščine (UL L 39, 10.2.2009, str. 1).

(4)

 Člen 2(2).

(5)

Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 1081/2012 z dne 9. novembra 2012 o določbah za izvedbo Uredbe Sveta (ES) št. 116/2009 o izvozu predmetov kulturne dediščine (UL L 324, 22.11.2012, str. 1).

(6)

Najnovejša objava teh sklicev je na voljo v UL C 71, 24.2.2018, str. 5 in UL C 184, 12.5.2021, str. 13.

(7)

Direktiva 2014/60/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vračanju predmetov kulturne dediščine, ki so bili protipravno odstranjeni z ozemlja države članice, in o spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012 (prenovitev) (UL L 159, 28.5.2014, str. 1).

(8)

Uredba (EU) 2019/880 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o vnosu in uvozu predmetov kulturne dediščine (UL L 151, 7.6.2019, str. 1).

(9)

Pariz, 14. novembra 1970.

(10)

Izvedbena uredba Komisije (EU) 2021/1079 z dne 24. junija 2021 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje nekaterih določb Uredbe (EU) 2019/880 Evropskega parlamenta in Sveta o vnosu in uvozu predmetov kulturne dediščine (UL L 234, 2.7.2021, str. 67).

(11)

Uredba Sveta (ES) št. 1210/2003 z dne 7. julija 2003 o nekaterih posebnih omejitvah gospodarskih in finančnih odnosov z Irakom in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 2465/96 (UL L 169, 8.7.2003, str. 6).

(12)

Uredba Sveta (EU) št. 36/2012 z dne 18. januarja 2012 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji in razveljavitvi Uredbe (EU) št. 442/2011 (UL L 16, 19.1.2012, str. 1).

(13)

Člen 36 PDEU.

(14)

Sodišče ni nikoli obravnavalo povezanih zadev, zato ni specifične opredelitve teh dveh pojmov.

(15)

Čeprav ni sodne prakse Sodišča o tej zadevi, je en primer nedavno prišel pred vrhovno sodišče Združenega kraljestva. Sodišče je bilo pozvano, naj se izreče o tem, ali je bila slika „zakonito“ odpremljena v Združeno kraljestvo iz druge države članice (Italije) in ali je agencija Arts Council England (ACE) pristojna, da pritožniku izda dovoljenje za odpremo slike iz Evropske unije v smislu člena 2(2)(b) Uredbe. Agencija Arts Council England je leta 2015 zavrnila izdajo izvoznega dovoljenja za sliko, ki naj bi se odpremila iz EU.

Zadeva je bila prvič obravnavana leta 2018 pred sodnico Carr, DBE, ki je potrdila zavrnitev agencije Arts Council England in ugotovila:

(i) pojem „zakonit“ naj bi se „ocenil glede na pravo države članice odpreme, v tem primeru Italije“ (točka [64]), glede na jezik, strukturo in namen usklajevalnih pravil EU (točke [57]–[63]);

(ii) ta zahteva iz italijanske zakonodaje ni bila v nasprotju s pravom EU o prostem pretoku blaga, s katerim se je državam članicam priznavala znatna diskrecijska pravica pri varstvu njihovega nacionalnega bogastva ([87]–[94]).

http://www.bailii.org/ew/cases/EWHC/Admin/2018/1822.html  

Dovoljena je bila vložitev pritožbe in pritožbeno sodišče je leta 2020 zadevo zavrnilo: https://www.blackstonechambers.com/documents/883/R_Simonis_v_Arts_Council_England.docx

Zatem je bila vložena pritožba pri vrhovnem sodišču, ki je bila prav tako zavrnjena: http://www.supremecourt.uk/docs/permission-to-appeal-2021-01-2021-02.pdf (glej stran 3).

(16)

Glavna praktična razlika je ta, da za slike (kategorija 3) velja vrednostni prag, ki je določen na 150 000 EUR, medtem ko je za dele spomenikov (kategorija 2) potrebno izvozno dovoljenje ne glede na tržno vrednost. Zlasti v zvezi z uvrstitvijo liturgičnih ikon je treba opozoriti, da bo zadeva predvidoma rešena s pojasnili, uvedenimi z novo Uredbo (EU) 2019/880 o uvozu predmetov kulturne dediščine (liturgične ikone in kipi so del verskih spomenikov).

(17)

Opredelitev kulturnih dobrin iz člena 1 Unescove konvencije iz leta 1970.

(18)

Obrazec sestavljajo trije listi: list št. 1 je vloga, list št. 2 je za imetnika dovoljenja, list št. 3 pa je treba vrniti organu, ki je izdal dovoljenje, ko predmet kulturne dediščine zapusti Unijo.

(19)

Pravzaprav se lahko v dveh državah članicah na zahtevo izdajo nacionalna uvozna dovoljenja ali potrdila (za začasni uvoz), tako da za uvoznike predmetov kulturne dediščine ne bi veljala obveznost pridobitve in predložitve izvoznega dovoljenja EU na carini, ko bi se zadevni predmeti vračali v tretjo državo izvora.