EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 23.3.2017

COM(2017) 138 final

SPOROČILO KOMISIJE

Naknadno preverjanje dodatnosti za obdobje 2007–2013

1.UVOD

Dodatnost je načelo kohezijske politike Evropske unije, katerega cilj je zagotoviti, da strukturna sklada 1 dopolnjujeta, ne pa nadomeščata primerljive javne izdatke držav članic.

Člen 15 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 določa, da Komisija v sodelovanju z vsako zadevno državo članico dodatnost za cilj „konvergenca“ preveri naknadno do konca leta 2016 in objavi rezultate preverjanja. Čeprav ima Hrvaška po predpisih za ta postopek preverjanja na voljo še dodatno leto, so se hrvaški organi odločili predložiti vso dokumentacijo leto prej.

S tem poročilom se zato zaključuje preverjanje dodatnosti za programsko obdobje 2007–2013, potem ko sta bili v letu 2007 oziroma letih 2011–2012 opravljeni predhodno in vmesno preverjanje.

Da je bila dodatnost spoštovana, velja, če so bili povprečni strukturni izdatki 2 države članice glede na realno višino 3 v obdobju 2007–2013 vsaj enaki ravni, določeni na začetku obdobja, ali ravni, spremenjeni ob vmesnem preverjanju v letih 2011 in 2012 (v nadaljnjem besedilu: osnova), da se je upoštevala znatna sprememba gospodarskega položaja 4 .

To poročilo povzema rezultate predhodnega preverjanja, ki je bilo leta 2016 opravljeno za celotno programsko obdobje 2007–2013 5 . Dodatnosti verjetno še v nobenem drugem obdobju ni bilo tako težko izpolnjevati; nanaša se namreč na leta najhujšega gospodarskega upada, kar jih je EU doživela v več desetletjih. Znatno zmanjšanje gospodarske dejavnosti, ki se je začelo leta 2008, je močno vplivalo na javne finance držav članic in privedlo do strogih načrtov za fiskalno konsolidacijo, katerih namen je bil predvsem zagotavljanje vzdržnosti javnih financ. Posledica tega je bil občuten upad javnih naložb 6 .

Iz naknadnega preverjanja izhajajo tri glavne ugotovitve:

Prvič, skupna višina strukturne porabe držav članic v konvergenčnih regijah v obdobju 2007–2013 (letno povprečje v obdobju 2007–2013: 94,4 milijarde EUR) je bila približno 1,2 milijarde EUR nižja od predhodno določene višine (95,6 milijarde EUR) in 13 milijard EUR nad skupno višino, določeno ob vmesnem pregledu (81,4 milijarde EUR), ne glede na nekatere pomembne razlike med državami članicami. Na splošno so največje razlike v državah članicah, ki sta jih najbolj prizadela gospodarski upad in kriza javnih financ.

Drugič, vse države članice razen Grčije so izpolnjevale svojo osnovo dodatnosti za obdobje 2007–2013, in sicer bodisi osnovo, ki je bila prvotno določena pri predhodnem preverjanju v ustreznih nacionalnih strateških referenčnih okvirih (NSRO), ali osnovo, prilagojeno ob vmesnem preverjanju. Šest držav članic ne dosega osnove, določene pri predhodnem preverjanju, a presegajo končno osnovo (Češka, Nemčija, Italija, Litva, Madžarska in Portugalska), kar je posledica popravkov navzdol ob vmesnem preverjanju.

Tretjič, naknadno preverjanje je potrdilo pomanjkljivosti metode preverjanja dodatnosti, ki so bile ugotovljene že pri vmesnem preverjanju. Obseg informacij, ki jih je treba predložiti, je veliko breme za države članice, Komisijo pa ovira pri preverjanju zaradi težav s primerljivostjo različnih metod, po katerih države članice preverjajo dodatnost, in uradnih statističnih podatkov, ki so na voljo v EU. To je le nekaj razlogov, zakaj je preverjanje dodatnosti za obdobje 2014–2020 znatno poenostavljeno in usklajeno z ekonomskim upravljanjem EU. Dodatnost je, čeprav spremenjena, še naprej ključni element strukture kohezijske politike za obdobje 2014–2020 za spodbujanje naložb za gospodarsko rast.

2.GOSPODARSKE RAZMERE V PROGRAMSKEM OBDOBJU 2007–2013

Izvajanje kohezijske politike v obdobju 2007–2013 je potekalo v najtežjih gospodarskih razmerah, odkar je bila kohezijska politika EU uvedena. Realni BDP je bil leta 2013 v EU še vedno nižji kot v letu 2007 zaradi močnega učinka gospodarskega upada, ki se je začel leta 2008 in se pozneje še okrepil. Letna rast BDP 7 je bila negativna v letih 2009 (–4,4 %) in 2012 (–0,5 %) ter blizu stagnacije v letih 2008 (0,4 %) in 2013 (0,2 %). Pričakovana povprečna letna rast BDP za EU-27 v obdobju 2007–2009 8 v času določanja osnov je bila 2,6 %, medtem ko je bila dejansko zabeležena stopnja –0,3 %.

Gospodarski upad je privedel do naglega poslabšanja na trgu dela. Harmonizirana stopnja brezposelnosti v EU-28 je postopoma narasla s 7 % v letu 2008 na 10,9 % v letu 2013. Učinek na trg dela je bil še posebej hud v državah članicah, ki jih je krčenje gospodarske dejavnosti najbolj prizadelo. Stopnja brezposelnosti na primer se je v Grčiji povečala s 7,8 % v letu 2008 na 27,5 % v letu 2013, v Španiji pa z 8,2 % v letu 2007 na 26,1 % v letu 2013. Socialne razmere so se znatno poslabšale v celotni EU, zlasti pa v nekaterih državah članicah. Delež prebivalstva, ki ga ogroža revščina in socialna izključenost, se je povečal s 23,7 % leta 2008 na 24,5 % leta 2013, pri čemer so nekatere države članice na koncu programskega obdobja znatno presegle povprečje EU (npr. Bolgarija: 48 %, Romunija: 41,9 % in Grčija: 35,7 %).

Zaradi krčenja gospodarskih dejavnosti ter slabšanja razmer na trgu dela in socialnih razmer so bili javni izdatki izpostavljeni vse večjemu pritisku. Javni izdatki so se v letih 2008 in 2009 naglo povečali, tako da je v EU povprečni delež skupnih izdatkov sektorja država v BDP presegel 50 % BDP EU, kar je največ po letu 1995. To je bila večinoma posledica avtomatskih stabilizatorjev, kar pojasnjuje tudi, zakaj se prihodki države sploh niso povečali; dejansko se je glavni vir državnih prihodkov (davki in socialni prispevki) v absolutnem smislu zmanjšal 9 . Avtomatski stabilizatorji so običajno opredeljeni kot elementi fiskalne politike, ki zmanjšujejo davčno obremenitev in povečujejo javno porabo brez diskrecijskih ukrepov vlade. Zagotavljajo na primer nadomestilo dohodkov takoj, ko začne rasti brezposelnost. Povečanje deleža javne porabe v BDP se dejansko najbolj odraža v izdatkih za socialno zaščito, ki so od leta 2009 povprečno za okoli 2,5 odstotne točke BDP višji kot pred krizo. Izdatki za socialno zaščito so se še bolj povečali v nekaterih državah članicah, ki jih je krčenje BDP najbolj prizadelo. V teh državah je občutno naraslo tudi breme obresti javnega dolga, v nekaterih za več kot 2 odstotni točki BDP v primerjavi z ravnmi pred krizo.

Zaradi vse večjega pritiska na izdatke države in stagnacije prihodkov države se je v večini držav članic močno povečal delež primanjkljaja v BDP. Ta delež je bil v EU najvišji v letu 2009, ko je dosegel –6,6 %, medtem ko je bil leta 2007 –0,9 %; leta 2013 je še vedno znašal več kot –3 % (–3,3 % BDP). Leta 2010 je bilo več kot 20 držav članic v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, korektivnim del Pakta za stabilnost in rast. Dolg sektorja država se je v EU povečal s 57,6 % v letu 2007 na 85,7 % BDP v letu 2013. Ti trendi so vzbudili zaskrbljenost glede vzdržnosti javnih financ nekaterih držav, kar je v nekaterih primerih privedlo do zunanje finančne pomoči evropskih in mednarodnih institucij, pogojene z izvajanjem programov za makroekonomsko prilagoditev.

Graf 1: Javni izdatki in javne naložbe ter javnofinančni primanjkljaj in dolg

Povečanje deleža javnih izdatkov v BDP ni pomenilo, da je bilo v EU v celotnem programskem obdobju več javnih naložb, pač pa je bilo v državah članicah, ki sta jih krčenje gospodarskih dejavnosti in kriza javnih financ najbolj prizadela, občutno manj javnih naložb. To so na splošno države članice, ki najbolj odstopajo od prvotne osnove (graf 2, os X). Javne naložbe so bile izdatek, ki je utrpel daleč največje krčenje, tudi potem ko so bili na evropski ravni in v državah članicah sprejeti svežnji ukrepov za oživitev gospodarstva, ki naj bi ublažili negativne učinke upada BDP in zaposlenosti v prvih letih krize. To pojasnjuje, zakaj nekatere države članice izpolnjujejo dodatnost, ne da bi znižale osnovo ob vmesnem preverjanju osnovno ob vmesnem preverjanju in kljub znatnemu upadu javnih naložb v drugem delu programskega obdobja.

Graf 2: Razlika med osnovo, določeno ob predhodnem preverjanju, in strukturnimi izdatki, določenimi ob naknadnem preverjanju, (os X) ter povprečna rast BDP v obdobju 2007–2013 (os Y)

Vir: Eurostat in izračuni Komisije.

3.POSTOPEK NAKNADNEGA PREVERJANJA ZA OBDOBJE 2007–2013

21 držav članic, ki jih zadeva preverjanje dodatnosti (države članice z najmanj eno konvergenčno regijo v obdobju 2007–2013), je moralo predložiti potrebne informacije in ustrezne preglednice z dokončnimi podatki do 31. januarja 2016. To je bilo storjeno, čeprav je nekaj držav članic informacije predložilo z zamudo, v nekaterih primerih celo več mesecev prepozno.

Ko so države članice predložile informacije, je Komisija preverila skladnost teh informacij s trendi javnih naložb, ki so bili opaženi v klasifikaciji funkcij države 10 (COFOG), ki jo zagotavlja Eurostat v skladu z Evropskim sistemom računov (ESR 2010). V nekaterih primerih je Komisija uporabila tudi javno dostopne informacije o nacionalnih izdatkih ali posebej zahtevala dodatne informacije od nacionalnih organov v različnih dvostranskih izmenjavah. Komisija je na primer od nacionalnih organov zahtevala dodatna pojasnila glede podatkov in metodologij, uporabljenih za izračun porabe v določenih kategorijah izdatkov, ali dodatne informacije glede strukturnih izdatkov po regijah ali v javnih družbah. Po zaslugi tega postopka je bilo mogoče rešiti večino odstopanj in pri več primerih spremeniti višino izdatkov, ki jo je sprva predlagala Komisija (npr. za Bolgarijo, Španijo, Latvijo, Madžarsko in Poljsko).

Določanje strukturne porabe posamezne države članice je z metodološkega vidika težka naloga, kot se je pokazalo že pri vmesnem preverjanju. Države članice so morale v ta namen zbirati in združevati ad hoc podatke o javnih naložbah za vsak sektor posebej in po različnih ravneh upravljanja, pri tem pa tudi izdvajati izdatke nekaterih regij, če je bil do cilja „konvergenca“ upravičen le del države. Metodologija, ki so jo predlagale države članice, se je pogosto uporabljala samo za namene preverjanja dodatnosti. Za Komisijo pa je bila glavna ovira primerjanje neharmoniziranih podatkov, ki so jih posredovale države članice, in podatkov, ki so na voljo v uradnih evropskih statistikah, za katere ni bilo predvideno nikakršno regionalno razlikovanje javnofinančnih podatkov. Problematično je bilo tudi preverjanje izdatkov javnih družb, saj se ti podatki ne zbirajo na harmoniziran način. V teh primerih je Komisija države članice pozvala, naj predložijo javna poročila, ki so jih potrdile notranje ali zunanje revizije.

Nekatere države (npr. Poljska) so imele težave tudi s tem, da so spremenile metodologijo za določanje izdatkov, relevantnih za dodatnost. Izboljšave sistemov, ki naj bi omogočile boljše zajemanje relevantne porabe, ne omogočajo popolne primerljivosti relevantne porabe v različnih programskih obdobjih.

Poleg tega države članice uporabljajo različne metodologije za izračun strukturnih izdatkov, kar otežuje primerjavo podatkov in bi utegnilo resno izkriviti oceno Komisije. Države članice na zelo različne načine evidentirajo in razvrščajo izdatke za namene dodatnosti.

Iz raznih izmenjav med Komisijo in državami članicami so izšla prepričljiva zagotovila o zanesljivosti in doslednosti informacij, predloženih za preverjanje dodatnosti. Ko so se nacionalni organi in Komisija dogovorili o višini dejanskih izdatkov in uporabljeni metodologiji, je Komisija zadevno državo članico o izidu obvestila z dopisom.

4.STRUKTURNA PORABA V KONVERGENČNIH REGIJAH V OBDOBJU 2007–2013

Rezultati naknadnega preverjanja so povzeti v preglednici 1, v kateri se primerjata naknadna višina povprečnih letnih strukturnih izdatkov v obdobju 2007–2013 s predhodno dogovorjeno osnovo ali z osnovo, kakor je bila spremenjena ob vmesnem preverjanju. Povprečna letna strukturna poraba (94,4 milijarde EUR), izražena v cenah iz leta 2006, je bila v povprečju za približno 1 % nižja, kot je bilo sprva ocenjeno (95,6 milijarde EUR), vendar okrog 16 % višja od skupne vsote osnov, kakor so bile spremenjene ob vmesnem preverjanju (81,4 milijarde EUR). Ta pozitivna razlika je večinoma posledica strukturne porabe držav članic, katerih izhodišče ni bilo spremenjeno ob vmesnem preverjanju, kar pomeni, da je bilo znižanje osnov v desetih državah članicah uravnoteženo in realistično.

Tabela 1: Referenčne in dejanske ravni strukturne porabe 11

Vendar pa se države članice po osnovah, določenih ob predhodnem in naknadnem preverjanju, zelo razlikujejo. Dejanska strukturna porabe za obdobje 2007–2013 na primer je bila 35 % nižja od osnove, ki je bila določena za Grčijo ob predhodnem preverjanju. Razlika znaša več kot 25 % v Italiji ter med 10 % in 20 % na Madžarskem, v Litvi in na Portugalskem. Nasprotno pa je bila dejanska strukturna poraba nekaterih držav članic za obdobje 2007–2013 znatno višja od prvotno določene osnove, na Slovaškem kar 97 %, na Malti 80 %, na Poljskem pa več kot 50 %. Obstaja značilna povezava med strukturno porabo in učinkom gospodarskega upada v državi članici. Poraba, nižja od pričakovane, je večinoma skoncentrirana v državah članicah, ki jih je kriza najbolj prizadela. Španija je pri tem najbolj izrazita izjema, saj je imela do leta 2010 visoko porabo, vključno z dvema svežnjema za oživitev gospodarstva, ki sta bila sprejeta za blaženje učinkov gospodarskega upada.

Strukturna poraba držav članic je v drugi polovici programskega obdobja večinoma upadala. Najvišje ravni strukturnih izdatkov so bile dejansko zabeležene v prvih treh letih zadevnega obdobja (do leta 2009); leta 2010 so začele vrednosti upadati, občutno pa so se znižale od leta 2011, ko je nastopil upad gospodarske dejavnosti in se je večal pritisk na javne finance. Zaradi tega so nekatere države članice Komisijo zaprosile, naj jim ob vmesnem preverjanju dodatnosti zniža osnove, kakor je predvideno v pravnem okviru, da bi bile te osnove bolj sorazmerne z znatno spremembo gospodarskega položaja. Komisija se je nato odločila, da osnovo zniža desetim državam članicam 12 . Za vsaj 20 % so bile znižane osnove za pet držav članic (Grčijo, Italijo, Latvijo, Litvo in Portugalsko), za vsaj 10 % pa za štiri (Češko, Nemčijo, Madžarsko in Združeno kraljestvo).

K strukturnim izdatkom, ki so relevantni za dodatnost, spada sofinanciranje s strani nacionalnih vlad v okviru evropske kohezijske politike. Od 94,4 milijarde EUR povprečne letne strukturne porabe ustreza približno 9,7 milijarde EUR nacionalnemu sofinanciranju projektov v okviru kohezijske politike. Najvišja deleža imata Portugalska in Poljska, pri katerih nacionalno sofinanciranje znaša približno 25 % skupne strukturne porabe, ki jo financira država članica. Kar zadeva financiranje EU, je bila skupna poraba ESRR in ESS okoli 21,4 milijarde EUR, kar predstavlja približno 18 % celotne strukturne porabe, če se upoštevajo finančni viri EU in držav članic (117 milijard EUR). Ta delež v nekaterih državah presega 40 %, na primer v Litvi in na Portugalskem. Povprečni delež ESRR in ESS se je v zadnjih letih programskega obdobja večinoma povečeval zaradi zmanjševanja strukturne porabe držav članic.

Strukturna poraba v celotnem programskem obdobju znaša 819 milijard EUR, če se upošteva financiranje držav članic in strukturnih skladov. Ta znesek predstavlja približno 4,2 % BDP konvergenčnih regij in približno 2 % skupnih javnih izdatkov 21 držav članic, ki jih zadeva dodatnost v tem obdobju.

Če primerjamo rezultate s prejšnjim programskim obdobjem (2000–2006 ali 2004–2006), se je strukturna poraba kljub vplivu gospodarskega upada povečala za 2 %. Razlog za to je predvsem rast strukturne porabe v državah članicah, ki so se Evropski uniji pridružile leta 2004 ali pozneje (v vseh teh državah povečanje dosega 30 %, razen za Češko, Litvo in Madžarsko, kjer se je strukturna poraba zmanjšala). Strukturno porabo so zmanjšale tudi Nemčija, Grčija, Italija in Portugalska, kar je bilo posledica gospodarskega upada in nekaterih izjemnih izdatkov v obdobju 2000–2006 (npr. olimpijske igre v Grčiji leta 2004 in izdatki, povezani z združitvijo Nemčije).

5.SKLEPNE UGOTOVITVE

Programsko obdobje 2007–2013 je zaznamovalo znatno poslabšanje gospodarskih in socialnih razmer. Rast BDP je bila nižja od pričakovane in v nekaterih državah članicah sta se znatno povečala stopnja brezposelnosti in delež oseb, ki jih ogroža revščina in socialna izključenost. V takih razmerah dodatnosti ni bilo lahko izpolnjevati, saj je bil pritisk na socialne izdatke vse večji, zlasti v državah članicah, ki jih je kriza najbolj prizadela, svoje pa so prispevali tudi ukrepi fiskalne konsolidacije, namenjeni zagotavljanju vzdržnosti javnih financ. To je nekaj glavnih razlogov, zakaj so nekatere države članice predlagale zmanjšanje osnov, ki so bile ob predhodnem preverjanju sprva določene v nacionalnih strateških referenčnih okvirih.

Na splošno je izpolnjevanje dodatnosti večinoma mogoče pripisati višjim izdatkom v prvih treh letih programskega obdobja, bodisi ker je to bilo pred začetkom finančne krize leta 2008, ali zaradi izrednih izdatkov v okviru svežnjev za oživitev gospodarstva, ki so bili sprejeti za blaženje učinkov nenadnega gospodarskega upada. Strukturna poraba je nato v večini držav članic znatno upadla v drugi polovici programskega obdobja. To je povsem skladno s trendi, ki jih je za javne naložbe mogoče razbrati iz podatkov Eurostata.

Dodatnost so izpolnjevale vse države članice razen Grčije. Šest držav članic je dodatnost izpolnjevalo, ker je bila ob vmesnem preverjanju leta 2010 osnova znižana. V preostalih državah članicah je bila strukturna poraba višja od ravni, določene ob predhodnem preverjanju.

Pravni okvir določa, da lahko Komisija v primeru neizpolnjevanja dodatnosti izvede finančni popravek, tako da prekliče celoten prispevek ali del prispevka strukturnih skladov zadevni državi članici 13 .

Neizpolnjevanje dodatnosti v Grčiji je posledica znatnega in nepričakovanega poslabšanja gospodarskega položaja, pri čemer se je realni BDP med letoma 2007 in 2013 zmanjšal za več kot 25 %, ne pa načrtnih odločitev grških vlad glede ekonomske politike. Grčija že od leta 2010 prejema zunanjo finančno pomoč in je bila vključena v tri zaporedne programe za makroekonomsko prilagoditev, ti pa so za splošno izboljšanje gospodarskih razmer v Grčiji morali vključevati ukrepe za zmanjšanje javnih naložb, kar je negativno vplivalo na zmožnost države, da bi izpolnjevanja dodatnost. Komisija je četrtletne preglede programov za makroekonomsko prilagoditev ocenila pozitivno. V teh razmerah uvedba finančnega popravka ni primerna.

Postopek naknadnega preverjanja dodatnosti za obdobje 2007–2013 je razkril pomanjkljivosti, kar je privedlo do občutne reforme metodologije za obdobje 2014–2020. Preverjanje je zahtevalo veliko sredstev tako od držav članic kot od Komisije. Težko je bilo zagotoviti skladnost med neharmoniziranimi podatki, ki so jih predložile države članice, in podatki, ki so na voljo na podlagi klasifikacije izdatkov COFOG, med drugim zato ker podatki držav članic niso usklajeni z ekonomskim upravljanjem EU. Težave pri primerjanju izdatkov v različnih programskih obdobjih je povzročalo tudi to, da so nekatere države članice spremenile metodologijo, kar je bilo sicer pozitivno, ker je omogočilo boljše zajetje podatkov, relevantnih za dodatnost.

S tem poročilom se zaključuje preverjanje dodatnosti za programsko obdobje 2007–2013.

(1)

   Dodatnost se nanaša samo na Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) in Evropski socialni sklad (ESS). Ne nanaša se na Kohezijski sklad.

(2)

     Kot je navedeno v delovnem dokumentu št. 3, ki ga je Komisija pripravila decembra 2006, upravičeni nacionalni javni izdatki zajemajo vso javno ali primerljivo strukturno porabo, ki izhaja iz proračuna države, regionalnih ali lokalnih organov, ki bi lahko prejela pomoč iz strukturnih skladov, čeprav bi se le del teh izdatkov dejansko sofinanciral iz strukturnih skladov.

(3)

   Izraženo v cenah iz leta 2006.

(4)

   Člen 15 določa, da se Komisija lahko ob posvetovanju z državo članico odloči, da bo spremenila zahtevano višino strukturnih izdatkov, če se je gospodarski položaj v zadevni državi članici pomembno spremenil od takrat, ko se je določala višina javnih ali primerljivih strukturnih izdatkov [o kateri je bilo odločeno ob predhodnem preverjanju].

(5)

   Člen 15 določa tudi, da Komisija objavi rezultate preverjanja dodatnosti po državah članicah, vključno z metodologijo in viri podatkov, po zaključku vsake od treh stopenj preverjanja.

(6)

     Javne naložbe so bruto investicije sektorja država v osnovna sredstva (str. 51g Evropskega sistema računov 2010).

(7)

   Vir: Eurostat, podatki pridobljeni 31. januarja 2017.

(8)

   Jesenska gospodarska napoved Evropske komisije, 2007.

(9)

   V skladu s tem, da prihodki od davkov tudi delujejo kot avtomatski stabilizator.

(10)

   Sedanjo različico klasifikacije funkcij države (COFOG) je leta 1999 razvila Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj , izdal pa jo je statistični oddelek  Združenih narodov  kot standard za klasifikacijo namenov vladnih dejavnosti.

(11)

   Podatki, ki so jih predložile države članice za namene dodatnosti, v nekaterih primerih spremenjeni v dogovoru s Komisijo.

(12)

   Sporočilo Komisije. Rezultati vmesnega preverjanja dodatnosti za obdobje 2007–2013, COM(2013) 104 final.

(13)

   Člen 99 Uredbe (EU) št. 1083/2006.