EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014PC0563
Proposal for a COUNCIL DECISION authorising Member States to ratify, in the interest of the European Union, the Protocol of 2014 to the Forced Labour Convention, 1930, of the International Labour Organisation with regard to matters related to social policy
Predlog SKLEP SVETA o pooblastitvi držav članic, da v interesu Evropske unije ratificirajo Protokol iz leta 2014 h Konvenciji Mednarodne organizacije dela o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 glede zadev na področju socialne politike
Predlog SKLEP SVETA o pooblastitvi držav članic, da v interesu Evropske unije ratificirajo Protokol iz leta 2014 h Konvenciji Mednarodne organizacije dela o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 glede zadev na področju socialne politike
/* COM/2014/0563 final - 2014/0259 (NLE) */
Predlog SKLEP SVETA o pooblastitvi držav članic, da v interesu Evropske unije ratificirajo Protokol iz leta 2014 h Konvenciji Mednarodne organizacije dela o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 glede zadev na področju socialne politike /* COM/2014/0563 final - 2014/0259 (NLE) */
OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM 1. OZADJE PREDLOGA Predlagana sklepa Sveta bosta državam
članicam omogočila, da ratificirajo Protokol h Konvenciji Mednarodne
organizacije dela (v nadaljnjem besedilu: MOD) o prisilnem ali obveznem delu iz
leta 1930 (v nadaljnjem besedilu: Protokol). Konvencija MOD (št. 29) o prisilnem ali
obveznem delu iz leta 1930 (v nadaljnjem besedilu: Konvencija) je ena od osmih
temeljih konvencij, na katerih temeljijo mednarodni delovni standardi, in velja
za instrument človekovih pravic. Mednarodna konferenca dela (v nadaljnjem
besedilu: Konferenca) je ob sprejetju konvencije leta 1930 države članice
pozvala, naj čim prej odpravijo prisilno delo, kršitve v zvezi s tem pa
inkriminirajo. Vendar pa več kot 80 let pozneje, kljub skoraj vsesplošni
ratifikaciji Konvencije, tovrstno delo še vedno obstaja, čeprav v
drugačnih oblikah, kot so bile tiste, ki so povzročile zaskrbljenost
v zgodnjem dvajsetem stoletju. MOD ocenjuje, da je na svetovni ravni vsaj 20,9
milijona ljudi žrtev prisilnega dela. Cilj Protokola, ki je bil sprejet na 103.
zasedanju Konference, je odpraviti pomanjkljivosti pri izvajanju ter
doseči napredek pri preprečevanju trgovine z ljudmi za namene
izkoriščanja delovne sile ter pri zaščiti žrtev prisilnega dela in
plačilu odškodnin tem žrtvam. Evropska unija (v nadaljnjem besedilu: EU) se
je zavezala, da bo interno in v svojih zunanjih odnosih spodbujala
človekove pravice in dostojno delo ter odpravo trgovine z ljudmi.
Posebnega pomena v okviru Protokola je tudi zavezanost EU k spodbujanju varstva
otrokovih pravic in enakosti spolov, saj so ženske lahko še posebej
izpostavljene nekaterim oblikam prisilnega dela. Pravice pri delu so
ključni temelj dostojnega dela. Z ratifikacijo konvencij MOD in z njimi
povezanih protokolov države članice EU pošljejo pomemben signal o
usklajenosti politike EU pri spodbujanju temeljnih načel ter pravic pri
delu in izboljšanja delovnih pogojev po vsem svetu. Poleg tega je Komisija v okviru strategije EU
za odpravo trgovine z ljudmi[1]
države članice EU pozvala, naj ratificirajo vse ustrezne mednarodne
instrumente, sporazume in pravne obveznosti. S tem bo boj proti trgovini z
ljudmi potekal učinkoviteje, skladneje in bolj dosledno. Krepitev pravic
žrtev v EU je v zadnjih letih strateška prednostna naloga Komisije.
Horizontalna direktiva o pravicah žrtev bo zagotovila, da bodo za žrtve
kaznivih dejanj veljali skupni minimalni standardi pravic med policijskimi
preiskavami in sodnimi postopki. Protokol bi bilo treba obravnavati v okviru
tega dela. Zato je potrebno, da se na ravni EU odstranijo
vse pravne ovire za ratifikacijo Protokola s strani držav članic EU.
Vsebina Protokola ni sporna, kar se tiče obstoječega pravnega reda
EU. Določbe Protokola krepijo mednarodni
pravni okvir z vzpostavitvijo obveznosti, da se prepreči prisilno delo,
žrtvam pa zagotovi zaščita in dostop do pravnega varstva, kot so
odškodnine. Protokol v členih 1 in 6 določa, da
morajo države članice MOD razviti nacionalno politiko in akcijski
načrt za učinkovito in trajno odpravo prisilnega dela ter sprejeti
ukrepe za uporabo določb Protokola ob posvetovanju z organizacijami
delodajalcev in delavcev. Člen 2 Protokola določa ukrepe,
ki jih morajo države članice MOD sprejeti za preprečevanje prisilnega
dela, in sicer: ·
izobraževanje in obveščanje posameznikov,
zlasti tistih, ki so posebej ranljivi, ter delodajalcev; ·
prizadevanja, da obseg in izvajanje zakonodaje, ki
se nanaša na preprečevanje prisilnega dela, velja za vse delavce in vse
sektorje gospodarstva, ter za okrepitev služb delovnih inšpekcij; ·
zaščita oseb, zlasti delavcev migrantov, pred
morebitnimi zlorabami in goljufivimi praksami pri zaposlovanju in posredovanju
zaposlitev; ·
spodbujanje primerne skrbnosti javnega in zasebnega
sektorja ter ·
odpravljanje temeljnih vzrokov, ki povečujejo
tveganje prisilnega dela. Glede žrtev prisilnega dela člen 3
določa, da je treba sprejeti učinkovite ukrepe za prepoznavanje
žrtev, njihovo osvoboditev, zaščito, okrevanje in rehabilitacijo ter druge
oblike pomoči in podpore. Člen 4 zahteva, da države članice
MOD zagotovijo, da imajo vse žrtve dostop do pravnih sredstev, kot so
odškodnine, ter da imajo pristojni organi pravico, da žrtev ne preganjajo za
nezakonita dejanja, ki so jih bile prisiljene storiti. Poleg tega je v členu 5
določeno mednarodno sodelovanje za preprečevanje in odpravo
prisilnega dela, s členom 7 pa so iz Konvencije črtane prehodne
določbe. Protokol obravnava področja zakonodaje
EU, na katerih je stopnja ureditve že visoka. V določbah o preprečevanju
prisilnega dela Protokol obravnava vidike, ki so zajeti v socialni politiki EU,
za katere zakonodaja EU določa minimalna pravila glede delovnih pogojev[2]. V določbah o zaščiti žrtev in
dostopu do pravnih sredstev, Protokol obravnava vidike, ki se nanašajo na
pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, za katere zakonodaja EU določa
minimalne standarde za preprečevanje trgovine z ljudmi in pravice žrtev[3]. Deli Protokola so prav tako povezani s prostim
gibanjem delavcev[4]
ter predpisi o azilu in priseljevanju[5]. Poleg tega je Protokol povezan s predpisi o
skupni trgovinski politiki, mednarodnimi sporazumi EU ter instrumenti na
področju razvojnega sodelovanja in trgovine, ki se sklicujejo na temeljne
delovne standarde ter ratifikacijo in učinkovito izvajanje temeljnih
konvencij MDO v tretjih državah in EU. 2. REZULTATI POSVETOVANJ Z
ZAINTERESIRANIMI STRANMI IN OCEN UČINKA Ni relevantno. 3. PRAVNI ELEMENTI PREDLOGA Protokol je zavezujoč mednarodni
sporazum, ki ga je treba ratificirati in je povezan s Konvencijo. Za države, ki
ga ratificirajo, ustvarja pravne obveznosti, ratificirajo pa ga lahko le
države, ki so ratificirale Konvencijo. V okviru MOD se Protokol uporablja za delno
revizijo ali dopolnjevanje Konvencije, s čimer je ta prilagojena
spreminjajočim se razmeram in je tako bolj aktualna. Člen 19(4) ustave
MOD o sprejetju in ratifikaciji konvencij se uporablja tudi za Protokol. V skladu s sodno prakso Sodišča Evropske
unije[6],
natančneje glede sklenitve in ratifikacije Konvencije MOD[7], se države članice
ne morejo odločiti za ratifikacijo Protokola zunaj okvira institucij EU,
saj deli Protokola sodijo na področja pristojnosti EU. Vendar EU kot taka ne more ratificirati
Protokola MOD, saj so v skladu s predpisi MOD pogodbenice protokolov lahko le
države. Ker sodi vsebina tega protokola delno na
področja pristojnosti EU in delno na področja pristojnosti držav
članic, morajo institucije EU in držav članic sprejeti potrebne
ukrepe za sodelovanje pri ratifikaciji Protokola in pri izvajanju obveznosti,
ki izhajajo iz tega protokola[8]. V zadnjem desetletju je Svet že pooblastil
države članice, da v interesu EU ratificirajo pet konvencij MOD, ki sodijo
delno na področja pristojnosti EU[9]. Glede Protokola je stopnja ureditve v
različnih vidikih preprečevanja trgovine z ljudmi, pravic žrtev in
politik dela, ki jih zajema Protokol, visoka, in sicer do te mere, da države
članice na tem področju ne morejo več suvereno delovati z
zunanjimi partnerji[10].
Člen 82(2) in člen 153 Pogodbe o delovanju Evropske unije
(v nadaljnjem besedilu: PDEU) sta glavna pravna podlaga za relevantno
zakonodajo EU, ki je bolj podrobna od splošnih načel iz Protokola. Določbe Protokola in minimalne zahteve na
teh področjih, določene v pravnem redu EU, niso nezdružljive. V skladu s členom 19(8) ustave MOD
Protokol določa minimalne standarde. Pravni red EU uporablja enak pristop.
To pomeni, da je zakonodaja EU lahko strožja od standardov MOD in obratno[11]. Predlagana sklepa Sveta bosta zato pooblastila
države članice, da v interesu EU ratificirajo tiste dele Protokola, ki
sodijo na področja pristojnosti EU, in jim priporočila, naj si
prizadevajo, da to storijo do konca leta 2016. Predlagana sklepa Sveta na eni strani
temeljita na členu 218(6) PDEU v povezavi s členom 82(2)
PDEU, ki zagotavlja glavno pravno podlago za zakonodajo EU o pravosodnem
sodelovanju v kazenskih zadevah, ki so povezane z obravnavanjem trgovine z
ljudmi in pravic žrtev, ter na drugi strani na drugem pododstavku
člena 153(2) PDEU v povezavi s členom 218(6) PDEU, ki zagotavlja
glavno pravno podlago za zakonodajo EU o zaščiti in izboljšanju delovnih
pogojev, ki so povezani s preprečevanjem prisilnega dela. Protokol ima več ciljev, ki so med seboj
neločljivo povezani, ne da bi bil eden v odnosu do drugega drugoten ali
posreden. Cilj Protokola je zlasti zagotavljanje dostojnih delovnih pogojev na
eni strani ter zaščita žrtev prisilnega ali obveznega dela in kaznovanje
storilcev na drugi strani. Zato mora temeljiti na členu 82(2) PDEU
kot tudi členu 153(1)(a) in (b). Na dvojni pravni podlagi ni
mogoče sprejeti le enega sklepa, če so postopki, določeni z eno
ali drugo od teh podlag, nezdružljivi[12].
Tako je tudi v tem primeru, saj zadeve, ki se nanašajo na pravosodno
sodelovanje v kazenskih zadevah, ne zavezujejo Danske, kar vodi do
različnih glasovalnih pravic v Svetu. Zato je treba sprejeti dva
ločena sklepa Sveta. Kar zadeva cilj zaščite žrtev prisilnega
ali obveznega dela ter kaznovanja storilcev je edina pravna podlaga, na kateri
mora temeljiti ta predlog, člen 82(2) PDEU. Res je, da Protokol
omenja tudi izdajo dovoljenja za prebivanje žrtvam prisilnega ali obveznega
dela, v kolikor je to potrebno, da se tem žrtvam zagotovi dostop do ustreznih
in učinkovitih pravnih sredstev (glej zlasti člen 4 Protokola).
Vendar je ta cilj, povezan s členom 79 PDEU, le postranski, medtem ko
so cilji preprečevanja trgovine z ljudmi in boja proti njej ter
zaščiti njenih žrtev, povezani s členom 82(2) PDEU[13], opredeljeni kot
prevladujoči cilj in sestavni del. Komisija v zvezi s tem opozarja, da je 14. aprila 2014
v skladu s členom 218(3) in (4) PDEU Svetu predložila Priporočilo za
sklep Sveta o odobritvi začetka pogajanj in pogajalskih smernicah na 103.
zasedanju Mednarodne konference dela glede protokola o dopolnitvi Konvencije
Mednarodne organizacije dela št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930
(COM(2014) 238 z dne 14.4.2014). Komisija poleg tega opozarja, da je bilo
to priporočilo predmet razprave na sejah delovne skupine Sveta 5. maja,
14. maja in 16. maja 2014 ter da je bila kljub številnim
poskusom za sprejemljivo rešitev na seji Odbora stalnih predstavnikov 23. maja 2014
sprejeta odločitev, da se zadeva opusti, osnutek sklepa pa posledično
ne predloži Svetu v sprejetje. Zato je Komisija podala naslednjo izjavo, ki je
bila zavedena v zapisniku Odbora stalnih predstavnikov: „Komisija opozarja na obveznost lojalnega
sodelovanja med državami članicami in Komisijo v vseh okoliščinah.
Če ta sklepa ne bosta sprejeta, se bomo znašli v položaju, ki ni v skladu
s pogodbama, saj države članice v mednarodnih pogajanjih pravno ne morejo
prevzemati pravnih obveznosti v zvezi z vprašanji v pristojnosti Unije brez
okvira sklepov Unije. Komisija bo preučila ustrezne ukrepe, ki jih je v
zvezi s tem treba sprejeti. Komisija opozarja, da je treba spoštovati pristojnosti
Unije in se tako izogniti morebitni nezdružljivosti med pravnim redom Unije in
instrumenti MOD, o katerih se je treba pogajati, ter poziva države
članice, naj pri MOD delujejo v interesu EU.“ Komisija nadalje ugotavlja, da so države
članice pristopile k pogajanjem in postopkom sprejetja Protokola iz
leta 2014 h Konvenciji MOD o prisilnemu ali obveznem delu, kljub temu da
navedeni osnutek sklepa ni bil sprejet. Ob upoštevanju pomembnosti Protokola iz
leta 2014 h Konvenciji o prisilnemu ali obveznem delu Komisija na podlagi
člena 218(6) PDEU predlaga, da se države članice pooblasti za
ratifikacijo navedenega Protokola in da delujejo skupno v interesu Unije.
Komisija obenem poudarja, da s tem predlogom v nobenem primeru ne potrjuje
zakonitosti postopka, ki je privedel do sprejetja navedenega protokola v okviru
MOD. 2014/0259 (NLE) Predlog SKLEP SVETA o pooblastitvi držav članic, da v
interesu Evropske unije ratificirajo Protokol iz leta 2014 h Konvenciji
Mednarodne organizacije dela o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930
glede zadev na področju socialne politike SVET EVROPSKE UNIJE JE – ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske
unije, zlasti člena 153(1)(a) in (b) v povezavi s členom 218(6)(a)(v)
Pogodbe, ob upoštevanju predloga Evropske komisije, ob upoštevanju odobritve Evropskega parlamenta[14], ob upoštevanju naslednjega: (1) Evropska unija podpira
ratifikacijo mednarodnih konvencij o delu, ki jih je Mednarodna organizacija
dela opredelila kot aktualne, da prispeva k prizadevanjem Evropske unije za
spodbujanje človekovih pravic in dostojnega dela za vse ter za odpravo
trgovine z ljudmi znotraj in zunaj EU, pri čemer je ključni vidik
varstvo temeljnih načel in pravic pri delu. (2) Nekatere določbe
Protokola iz leta 2014 h Konvenciji Mednarodne organizacije dela (v
nadaljnjem besedilu: MOD) o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 (v
nadaljnjem besedilu: Protokol) sodijo v pristojnost Unije v skladu s
členom 153(1)(a) in (b) PDEU. Zlasti so nekatere določbe
Protokola že zajete v pravnem redu EU na področju socialne politike[15]. (3) Posledično države
članice na teh področjih ne morejo prevzemati obveznosti zunaj okvira
institucij Evropske unije[16]. (4) Člen 19(4) ustave
MOD o sprejetju in ratifikaciji konvencij se podobno uporablja za protokol, ki
je zavezujoč mednarodni sporazum, ki ga je treba ratificirati in je
povezan s konvencijo. (5) Evropska unija ne more
ratificirati Protokola, saj so lahko njegove pogodbenice samo države. (6) Zato je potrebno, da se
države članice pooblasti za ratifikacijo Protokola in da delujejo skupno v
interesu Evropske unije za dele Protokola, ki sodijo v pristojnost Unije v
skladu s členom 153(1)(a) in (b). (7) O določbah osnutka
Protokola, razen določbah, ki se nanašajo na socialno politiko, se bo
odločalo s sklepom, ki bo sprejet vzporedno s tem sklepom. SPREJEL NASLEDNJI SKLEP: Člen 1 Države članice so pooblaščene, da
ratificirajo dele Protokola iz leta 2014 h Konvenciji Mednarodne
organizacije dela o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930, ki so v skladu s
členom 153(1)(a) in (b) PDEU v pristojnosti Evropske unije. Člen 2 Države članice si morajo prizadevati
sprejeti potrebne ukrepe za deponiranje listin o ratifikaciji Protokola pri
generalnem direktorju Mednarodnega urada za delo čim prej, po možnosti do 31. decembra
2016. Člen 3 Ta sklep je naslovljen na države članice. V Bruslju, Za
Svet Predsednik [1] Strategija EU za odpravo trgovine z
ljudmi za obdobje 2012–2016, COM(2012) 286 z dne 19.6.2012. [2] Vključno z Direktivo 91/533/EGS o obveznosti
delodajalca, da zaposlene obvesti o pogojih, ki se nanašajo na pogodbo o
zaposlitvi ali delovno razmerje („pisna izjava“), Direktivo 2008/104/ES o
delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela ter direktivami o
varnosti in zdravju pri delu, vključno z okvirno direktivo 89/391/EGS,
direktivo o delovnem času 2003/88/ES, direktivo o varstvu mladih
ljudi pri delu 94/33/EGS in direktivo o varstvu materinstva 92/85/EGS. [3] Direktiva 2011/36/EU („preprečevanje trgovine
z ljudmi“); Direktiva 2012/29/EU („pravice žrtev“). [4] Člen 45 PDEU in Uredba 492/2011 o prostem
gibanju delavcev v Uniji. [5] Direktiva 2004/81/ES („dovoljenje za prebivanje za
žrtve“) in Direktiva 2009/52/ES („sankcije zoper delodajalce“). Izbrane
določbe Protokola in z njimi povezana priporočila se prav tako
nanašajo na Direktivo 2008/115/ES („vračanje“), Direktivo 2011/98/EU
(„enotno dovoljenje“) in Direktivo 2014/36/EU („sezonski delavci“). [6] Sodba Sodišča z dne 31. marca 1971 v zadevi AETR
(C-22/70, Recueil, str. I-263); glej tudi člen 3(2) PDEU, v katerem so ta
načela določena. [7] Mnenje Sodišča z dne 19. marca 1993 v
zvezi s Konvencijo o kemikalijah št. 170 (2/91, Recueil, str. I-1061). [8] Mnenje Sodišča 2/91 (prav tam), točke 36,
37 in 38. [9] Odločba Sveta z dne 14. aprila 2005 o pooblastilu
državam članicam, da v interesu Evropske skupnosti ratificirajo Konvencijo
Mednarodne organizacije dela o osebnih dokumentih pomorščakov (Konvencija
št. 185), (UL L 136, 30.5.2005, str. 1);
Odločba Sveta z dne 7. junija 2007 o pooblastitvi držav
članic, da v interesu Evropske skupnosti ratificirajo Konvencijo
Mednarodne organizacije dela o delovnih standardih v pomorstvu iz leta 2006 (UL
L 161, 22.6.2007, str. 63);
Sklep Sveta z dne 7. junija 2010 o pooblastitvi držav članic, da v
interesu Evropske unije ratificirajo Konvencijo o delu na področju
ribolova Mednarodne organizacije dela iz leta 2007 (Konvencija št. 188), (UL
L 145, 11.6.2010, str. 12);
Sklep Sveta z dne 28. januarja 2014 o pooblastitvi držav članic,
da v interesu Evropske unije ratificirajo Konvencijo Mednarodne organizacije dela
o varnosti pri uporabi kemikalij pri delu iz leta 1990 (Konvencija št. 170), (2014/52/EU);
Sklep Sveta z dne 28. januarja 2014 o pooblastitvi držav članic,
da v interesu Evropske unije ratificirajo Konvencijo Mednarodne organizacije
dela o dostojnem delu za delavce v gospodinjstvu iz leta 2011 (Konvencija št. 189),
(2014/51/EU). [10] Mnenje Sodišča 2/91, točki 25 in 26. [11] Mnenje Sodišča 2/91, točka 18. [12] Glej najnovejšo sodbo Sodišča z dne 11. junija 2014,
C-377/12, ZOdl., točka 34. [13] Glej zlasti Direktivo 2012/29/EU Evropskega
parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o določitvi
minimalnih standardov na področju pravic, podpore in zaščite žrtev
kaznivih dejanj, ki temelji na členu 82(2) PDEU, ter Direktivo 2011/36/EU
Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 o
preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih
žrtev, ki temelji na členih 82(2) in 83(1) PDEU. Členi 1(1), 1(2),
1(3), 2(a), 2(c), 3, 4(1) in 4(2) Protokola se neposredno nanašajo na zadeve,
ki jih urejajo te direktive. [14] UL C , , str. . [15] Zlasti členi 1(1), 2(a) in 2(d) Protokola se
nanašajo na področja, ki so urejena z Direktivo 91/533/EGS o
obveznosti delodajalca, da zaposlene obvesti o pogojih, ki se nanašajo na
pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje („pisna izjava“), Direktivo 2008/104/ES
o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela ter direktivo o
varnosti in zdravju pri delu, vključno z okvirno direktivo 89/391/EGS,
direktivo o delovnem času 2003/88/ES, direktivo o varstvu mladih
ljudi pri delu 94/33/EGS in direktivo o varstvu materinstva 92/85/EGS. [16] Sodba Sodišča z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija
Evropskih skupnosti proti Svetu Evropskih skupnosti (AETR) (C-22/70, Recueil,
str. I-263, točka 22); Mnenje Sodišča z dne 19. marca 1993
v zvezi s Konvencijo o kemikalijah št. 170 (2/91, Recueil, str. I-1061,
točka 26) in Sodba Sodišča z dne 12. februarja 2009 v zadevi
Komisija Evropskih skupnosti proti Helenski republiki (C-45/07, ZOdl., str. I-701,
točka 31).