EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0204
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Damages actions for breach of the EU antitrust rules Accompanying the proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on certain rules governing actions for damages under national law for infringements of the competition law provisions of the Member States and of the European Union
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Odškodninske tožbe zaradi kršitve protimonopolnih pravil EU Spremni dokument k predlogu DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o nekaterih pravilih, ki urejajo postopke z odškodninskimi tožbami v nacionalni zakonodaji zaradi kršitev določb zakonodaje o konkurenci držav članic in Evropske unije
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Odškodninske tožbe zaradi kršitve protimonopolnih pravil EU Spremni dokument k predlogu DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o nekaterih pravilih, ki urejajo postopke z odškodninskimi tožbami v nacionalni zakonodaji zaradi kršitev določb zakonodaje o konkurenci držav članic in Evropske unije
/* SWD/2013/0204 final */
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Odškodninske tožbe zaradi kršitve protimonopolnih pravil EU Spremni dokument k predlogu DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o nekaterih pravilih, ki urejajo postopke z odškodninskimi tožbami v nacionalni zakonodaji zaradi kršitev določb zakonodaje o konkurenci držav članic in Evropske unije /* SWD/2013/0204 final */
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA
Odškodninske tožbe zaradi kršitve protimonopolnih pravil EU Spremni dokument k predlogu DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN
SVETA
o nekaterih pravilih, ki urejajo
postopke z odškodninskimi tožbami v nacionalni zakonodaji zaradi kršitev
določb zakonodaje o konkurenci držav članic in Evropske unije
1. Uvod 1. Pravica do odškodnine
zaradi kršitve protimonopolnih pravil, ki izhaja iz prava EU. Člena 101
in 102 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) prepovedujeta protikonkurenčne
sporazume in zlorabo prevladujočega položaja. Evropska komisija je skupaj
z nacionalnimi organi, pristojnimi za konkurenco, odgovorna za izvrševanje teh
prepovedi (javno izvrševanje). Hkrati pa določbe PDEU posameznikom
podeljujejo pravice in nalagajo obveznosti, katerih izvrševanje morajo zagotavljati
nacionalna sodišča (zasebno izvrševanje). Med njimi tudi pravico
zahtevati nadomestilo za kakršno koli škodo, ki jo je posameznik utrpel zaradi
kršitve pravil EU o konkurenci. Sodišče je od leta 2001
večkrat navedlo, da mora po pravu EU vsak posameznik imeti možnost
zahtevati nadomestilo za tako škodo (Courage, C-453/99, in Manfredi,
C-295–298/04). Več kot deset let pozneje večina žrtev kršitev zakonodaje
o konkurenci še vedno ne more niti posamično niti skupinsko uresničevati
te pravice do nadomestila, ki izhaja iz prava EU. To je večinoma
posledica pomanjkanja primernih nacionalnih pravil, ki urejajo odškodninske
tožbe. Če pa taka pravila obstajajo, se med državami članicami tako
razlikujejo, da imajo za posledico neenake pogoje za kršitelje in žrtve
nezakonitega ravnanja. 2. Javno oziroma zasebno izvrševanje.
V novejši sodni praksi na nacionalni ravni in ravni EU je tudi izpostavljeno,
da je lahko pravica do nadomestila iz prava EU včasih v nasprotju z
učinkovitostjo javnega izvrševanja pravil EU o konkurenci s strani
Komisije in nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco. Tako je v primeru,
ko žrtev kršitve zakonodaje o konkurenci zaprosi za dostop do informacij, ki
jih je organ, pristojen za konkurenco, pridobil v okviru „programa
prizanesljivosti“ (glej spodnji odstavek 11). Iz sodbe Sodišča iz
junija 2011 (Pfleiderer, C-360/09) izhaja, da morebitni prosilci za
prizanesljivost zaradi neobstoja pravil EU na tem področju ne vedo, ali
bodo informacije, ki jih dajo organu, pristojnemu za konkurenco, sčasoma
razkrite žrtvi kršitve zakonodaje o konkurenci. To jih v smislu morebitnih
odškodninskih zahtevkov lahko postavi v šibkejši položaj v primerjavi z drugimi
podjetji, ki niso sodelovala z organom. Tako lahko pravna negotovost negativno
vpliva na učinkovitost programov prizanesljivosti na ravni EU ali nacionalni
ravni, s tem pa tudi na učinkovitost ukrepov javnega izvrševanja za
obravnavo skrivnih kartelov. 3. Cilji
pobude. Ta pobuda za povrnitev škode v
protimonopolnih zadevah ima dva glavna cilja: (i) zagotoviti učinkovito
izvrševanje pravice do nadomestila iz prava EU ter (ii) urediti nekatere ključne vidike součinkovanja
javnega in zasebnega izvrševanja pravil konkurence EU, da bi
uravnotežili izvrševanje Komisije in nacionalnih organov, pristojnih za
konkurenco, ter odškodninske tožbe pred nacionalnimi sodišči in tako
dosegli učinkovito splošno izvrševanje pravil EU o konkurenci. 2. Problemi, ki jih je treba
obravnavati 2.1. Zagotovitev učinkovitega
uresničevanja pravice do nadomestila iz prava EU 4. Odprava ovir za
učinkovito pridobitev nadomestila. Večina žrtev kršitev zakonodaje EU
o konkurenci še vedno ostaja brez nadomestila. Zaznati je premajhno
ozaveščenost, poleg tega pa se tiste žrtve, ki želijo uveljaviti pravico
do odškodnine, zaradi procesnih ovir in stroškov vložitve tožbe soočajo z
zelo neugodnim razmerjem med tveganjem in koristjo. Zaradi tega je
delovanje pravil EU o konkurenci oslabljeno in ga je težko uskladiti s temeljno
pravico do učinkovitega sodnega varstva iz Listine Evropske unije o
temeljnih pravicah. Komisija je v Zeleni knjigi iz leta 2005 o
odškodninskih tožbah zaradi kršitve protimonopolnih pravil ES opredelila
glavne ovire za učinkovito pridobitev nadomestila. Leta 2008 je
sprejela Belo knjigo o odškodninskih tožbah zaradi kršitve protimonopolnih
pravil, ki vsebuje številne predloge, kako odpraviti te ovire in zagotoviti
učinkovito zasebno izvrševanje v državah članicah. 5. Javna posvetovanja.
Civilna družba in institucionalne zainteresirane strani, kot sta
Evropski parlament in Evropski ekonomsko-socialni odbor, so na javnem
posvetovanju o Beli knjigi in dveh nadaljnjih javnih posvetovanjih pozdravile
predlagane ukrepe. Poleg tega je Evropski parlament izrecno pozval k sprejetju
zakonodaje EU na področju odškodninskih tožb zaradi kršitve
protimonopolnih pravil. 6. Stališča
zainteresiranih strani. Na zgoraj navedenih javnih posvetovanjih
so se zainteresirane strani strinjale z analizo Komisije glede številnih
glavnih ovir za učinkovitejšo pridobitev nadomestila: ·
Morebitni tožniki so
izpostavili težave, s katerimi se soočajo pri pridobivanju dostopa do
dokazov, ki jih potrebujejo za utemeljitev tožbe. Postopki z odškodninskimi
tožbami zaradi kršitve protimonopolnih pravil po svoji naravi zahtevajo
neobičajno velik obseg dragih analiz dejanskega stanja in ekonomskih
dejavnikov. Tožnikom povzročajo težave glede dostopa do bistvenih dokazov,
ki jih toženci pogosto skrivaj držijo v svojih rokah. Zainteresirane strani so
opozorile tudi na pomanjkanje jasnih pravil o ugovoru nadaljnjega prenosa,
tj. ali bi bilo treba tožencu omogočiti dokazovanje, da je neposredni
kupec prenesel višjo ceno, ki je posledica kartelnega dogovarjanja, na svoje
stranke navzdol po distribucijski verigi. Na možnost uspeha tožbe bi lahko med
drugim negativno vplivalo tudi zastaranje, npr. kadar je po ugotovitvi
kršitve premalo časa za vložitev tožbe. Stroški tožbe se lahko precej
povečajo, če morajo kršitev dokazati stranke, čeprav jo je že
ugotovil nacionalni organ, pristojen za konkurenco, saj ni enotnih pravil o dokazni
vrednosti takih odločb o kršitvi. Poleg tega gre pri ocenjevanju utrpele
škode pogosto za zapleteno in drago nalogo, ki lahko vpliva na verjetnost uspešnosti
zadeve. ·
Potrošniki ter mala in srednja podjetja so negativno prizadeti, ker ni učinkovitih mehanizmov
kolektivnih pravnih sredstev, ki bi mnogim potrošnikom ali podjetjem
omogočili, da vložijo skupne tožbe ter si delijo stroške in breme
sodnega postopka. ·
Poslovna združenja, ki
sicer pozdravljajo cilje Komisije, so na splošno opozarjala pred nevarnostmi nepotrebnih
sodnih postopkov, s katerimi imajo izkušnje v drugih pravnih sistemih, in
poudarila potrebo po zagotovitvi zaščitnih ukrepov proti nepoštenim
neutemeljenim pravdam, predvsem v kolektivnih tožbah. 7. Neenakopravni
konkurenčni pogoji na notranjem trgu. Poleg posebnih ovir zoper
učinkovito izvrševanje pravice do nadomestila iz prava EU so tu še zelo
različna nacionalna pravila, ki urejajo postopke z odškodninskimi tožbami
zaradi kršitve protimonopolnih pravil. Ta različnost se je v zadnjih letih
povečala: povzroča pravno negotovost za vse vpletene strani in lahko
ovira učinkovito zasebno izvrševanje pravil o konkurenci, zlasti v
čezmejnih primerih. To posledično precej izkrivlja konkurenco na
notranjem trgu, saj se možnost žrtev za uveljavitev pravice do odškodnine in
verjetnost, da bodo kršitelji prevzeli odgovornost, razlikujeta glede na njihov
sedež in kraj, v katerem lahko vložijo tožbo. To je razvidno iz trenutne koncentracije
odškodninskih tožb zaradi kršitve protimonopolnih pravil v treh državah
članicah EU: Združenem kraljestvu, Nemčiji in na Nizozemskem. Iz tega
je razbrati, da so po mnenju tožnikov pravila v navedenih državah primernejša
za njihove namene kot drugod. Nasprotno je videti, da žrtve kršitev zakonodaje
o konkurenci v drugih državah članicah težje učinkovito uveljavljajo svojo
pravico do nadomestila iz prava EU. Tako neusklajeno zagotavljanje
uveljavljanja ima lahko za posledico celo konkurenčno prednost za nekatera
podjetja, ki so kršila člen 101 ali 102 PDEU, ter odvrača od uresničevanja
pravice do ustanavljanja in prostega pretoka blaga in storitev v državah
članicah, kjer se uveljavljanje pravice do nadomestila učinkoviteje
zagotavlja. 8. Verjetni stroški
trenutnega stanja. Strošek neučinkovitega zasebnega izvrševanja zakonodaje
o konkurenci je ocenjen na 23 milijard EUR oziroma 0,18 % BDP v EU za
leto 2012 – v smislu nadomestila, ki ga žrtve po vsej EU na letni ravni ne
prejmejo. Z ureditvijo tega vprašanja bi se stroški kršitev protimonopolnih
pravil prenesli z žrtev na kršitelje, lažje pa bi bilo tudi odkrivati
izkrivljanja konkurence. V smislu splošnega izvrševanja členov 101 in
102 PDEU bi večja verjetnost odgovornosti za nezakonito ravnanje
odvračala od protikonkurenčnega ravnanja (močnejše odvračanje),
kar bi posledično pozitivno vplivalo na blaginjo potrošnikov. 2.2. Součinkovanje javnega in
zasebnega izvrševanja zakonodaje EU o konkurenci 9. Opredelitvi pojmov.
Javno izvrševanje zakonodaje EU o konkurenci je v rokah Komisije in
nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, ki so pristojni za ugotavljanje,
sankcioniranje in preprečevanje kršitev pravil EU o konkurenci. Javno
izvrševanje je tudi v rokah sodišč, ki presojajo odločitve organov,
pristojnih za konkurenco. Zasebno izvrševanje se nanaša na izvrševanje
istih pravil s tožbami, vloženimi pri nacionalnih sodiščih. Ker pravo
EU zasebnega izvrševanja ne ureja, je to skoraj izključno urejeno z
nacionalnim civilnim pravom. Zasebno izvrševanje je mogoče na splošno
razdeliti na tri vrste zadev: (i) uveljavljanje nadomestila za utrpelo
škodo, ki je posledica kršitve zakonodaje EU o konkurenci (odškodninska
tožba); (ii) zahteve za prenehanje ravnanja, s
katerim se krši zakonodaja EU o konkurenci (opustitvena tožba), in (iii) ugotovitev ničnosti pogodbenih
določb, ki kršijo pravila EU o konkurenci. 10. Dopolnjevanje in součinkovanje
javnega in zasebnega izvrševanja Javno in zasebno
izvrševanje sta dopolnilni orodji za učinkovito uporabo členov 101
in 102 PDEU. Pri sodišču je mogoče vložiti zasebno tožbo, še preden
je izdana odločba pristojnega organa („posamične tožbe“). Vendar
so odškodninske tožbe zaradi kršitve protimonopolnih pravil najpogosteje
vložene, potem ko je organ, pristojen za konkurenco, ugotovil kršitev pravil EU
o konkurenci („nadaljnje tožbe“). Posledično součinkovanje
javnega in zasebnega izvrševanja zadeva naslednje tri ključne vidike: (i) dostop do informacij, ki jih imajo organi,
pristojni za konkurenco, (ii) zavezujoči učinek odločb
o kršitvah in (iii) zastaralne roke za vložitev
odškodninske tožbe. 11. Ključno vprašanje: razkritje
dokumentov v zvezi s programom prizanesljivosti. Zaradi odkrivanja in
kaznovanja skrivnih kartelov organi, pristojni za konkurenco, kršiteljem v
zameno za njihovo sodelovanje nudijo imuniteto pred globami ali znižanje glob. Ti
„programi prizanesljivosti“ so zelo učinkovito orodje javnega izvrševanja.
Žrtve iste kršitve morda potrebujejo informacije, ki so jih predložili
kršitelji, da dokažejo kršitev in dobijo nadomestilo. V nedavni zadevi Pfleiderer
so stranke, ki so želele vložiti odškodninsko tožbo proti kartelu, zaprosile za
dostop do spisa v okviru programa prizanesljivosti nemškega organa, pristojnega
za konkurenco. Nemško nacionalno sodišče je vprašalo Sodišče, ali je
razkritje informacij, povezanih s programom prizanesljivosti, v nasprotju z zakonodajo EU.
Sodišče je v sodbi iz leta 2011 odločilo, da je zaradi neobstoja zakonodaje EU
na tem področju v pristojnosti nacionalnega sodišča, da odvisno od posameznega
primera in v skladu z nacionalno zakonodajo določi pogoje, pod katerimi se
žrtvam kršitve zakonodaje o konkurenci dovoli ali zavrne razkritje informacij,
povezanih s programom prizanesljivosti. Tej sodbi je sledila precejšnja
negotovost glede vrst dokumentov, katerih razkritje bi bilo dopustno. Taka
negotovost ni škodljiva le za stranke v postopkih z odškodninskimi tožbami,
temveč lahko predvsem odvrne udeležence kartela od sodelovanja s Komisijo
in nacionalnimi organi, pristojnimi za konkurenco, ter negativno vpliva na boj
proti kartelom, ki je v veliki meri odvisen od prošenj za prizanesljivost. Oslabljeni
izvršilni ukrepi proti kartelom bi zmanjšali odvračilni učinek
javnega izvrševanja zakonodaje o konkurenci. 12. Podobne težave so v povezavi s
poravnavami, v katerih stranke priznajo sodelovanje v kartelu v zameno
za obravnavo po poenostavljenem postopku in nižjo globo. Negotovost glede
razkritja dokumentov iz spisa organa, pristojnega za konkurenco, povezana s
takim postopkom, bi lahko podjetja odvrnila od sodelovanja z organi, pristojnimi
za konkurenco, v poravnalnem postopku. Navsezadnje bi razkritje dokumentov iz spisa
organa, pristojnega za konkurenco, med preiskavo lahko ogrozilo take preiskave
in s tem možnost organov, pristojnih za konkurenco, da kaznujejo kršitve
zakonodaje EU o konkurenci. 3. Možnosti, ki so na voljo 13. Opredelitev možnosti.
Da bi odpravili zgoraj opisane težave, okrepili učinkovitost pravice do
nadomestila žrtvam kršitev členov 101 in 102 PDEU ter dosegli optimalno
ravnovesje med javnim in zasebnim izvrševanjem, so bile preučene štiri
možnosti politike. Izbrane so bile na podlagi ocene, opravljene za Belo
knjigo, ki je povzeta v prilogi k poročilu o oceni učinka. Ukrepi,
ki so bili zaradi nesorazmerja med stroški in koristmi izločeni že v Beli
knjigi, niso bili ponovno preučeni. Primera takih izločenih
možnosti so večkratne (kaznovalne) odškodnine in široko zastavljeni sistem
za razkritje dokazov iz predhodne preiskave. Poleg tega vse možnosti za
ukrepanje EU (možnosti 2, 3 in 4) vključujejo nezavezujoči pravni
okvir za ocenjevanje škode, povzročene s kršitvijo protimonopolnih pravil.
Te nezavezujoče smernice glede enega najbolj zapletenih in dragih vprašanj
za vse stranke v postopkih z odškodninskimi tožbami zaradi kršitve
protimonopolnih pravil so skoraj soglasno podprle vse zainteresirane strani na javnem
posvetovanju o Beli knjigi in na posvetovanju po objavi osnutka smernic leta 2011. 14. Možnost 1 – Brez
ukrepanja EU (izhodišče). Prva možnost v poročilu
je izhodiščni scenarij, po katerem se na ravni EU ne ukrepa. To zajema
preučitev statusa quo in morebitnega razvoja dogodkov, če se
na ravni EU ne bi ukrepalo (analiza predvidevanja). 15. Možnost 2 –
Zavezujoči akt na podlagi Bele knjige (vključno s posebnim sistemom
kolektivnih pravnih sredstev). Druga možnost politike predvideva pravno
zavezujoči akt z ukrepi, ki jih je Komisija predstavila v Beli knjigi,
vključno s sistemom kolektivnih pravnih sredstev, značilnih za
področje konkurence, ki bi potrošnikom ter malim in srednje velikim
podjetjem omogočil skupne tožbe. Tak pravni akt bi vključeval: pravila
o sorazmernem razkritju opredeljenih vrst dokazov; omejeno odgovornost prosilcev,
katerim se prizna imuniteta; zavezujoči učinek pravnomočnih odločitev
organa, pristojnega za konkurenco, o kršitvi; ugovor nadaljnjega prenosa, v
katerem kršitelj zatrjuje, da tožnik ni utrpel škode, ker je nezakonito
povečane stroške prenesel na svoje stranke; olajševanje dokazovanja za
posrednega kupca glede obsega prenosa stroškov ter posebni zastaralni rok za
odškodninske tožbe zaradi kršitve protimonopolnih pravil. 16. Možnost 3
– Ureditev součinkovanja javnega in zasebnega izvrševanja. Tretja
možnost vsebuje zavezujoči pravni akt, ki deloma spreminja možnosti iz
Bele knjige, da bi odrazili najnovejši razvoj dogodkov na nacionalni ravni in
ravni EU, na dva načina: s sklicevanjem na ločeni horizontalni
pristop EU h kolektivnim pravnim sredstvom namesto ureditve sektorskega mehanizma,
značilnega za področje konkurence, in z uvedbo omejitev dostopa do
dokazov, namenjenih ohranjanju učinkovitosti orodij za javno
izvrševanje. Gotovo ni sporno, da ti obsežni spremembi v določeni meri
zmanjšujeta koristi v smislu učinkovite pridobitve nadomestila iz možnosti 2
zaradi izpolnjevanja dodatnih ciljev politike, tj. horizontalnega pristopa h
kolektivnim pravnim sredstvom, kot so menili nekatere zainteresirane strani in
Evropski parlament, ter zlasti boljšega varstva javnega izvrševanja na podlagi
sodbe Sodišča. Ta možnost je bila torej posebej namenjena oceni, ali
ima izguba koristi v smislu učinkovite pridobitve nadomestila za protiutež
nižje stroške sodnih postopkov in/ali optimalno ravnovesje med javnim in
zasebnim izvrševanjem. Natančneje, možnost 3
se od možnosti 2 razlikuje v naslednjih točkah: ·
Glede varstva orodij javnega izvrševanja so
v možnosti 2 pred razkritjem v odškodninskih tožbah zavarovane le izjave
podjetij zaradi prizanesljivosti. Možnost 3 dodaja varstvo pred razkritjem
vlog za poravnavo in omejuje razkritje med preiskavami organov, pristojnih za
konkurenco. Ker je obseg predvidenega varstva orodij javnega izvrševanja omejen,
žrtvam kršitev zakonodaje o konkurenci ne bi bilo pretirano težko pridobiti
nadomestila za utrpelo škodo. Varstvo je tako skladno s pravico do
učinkovitega sodnega varstva, kot je določena v Listini Evropske
unije o temeljnih pravicah. ·
Glede ocenjevanja škode zaradi kršitve
protimonopolnih pravil možnost 3 – nasprotno od možnosti 2 –
določa izpodbojno domnevo v zvezi s škodo zaradi povečanih stroškov v
primerih kartelov. Ta domneva temelji na ugotovitvah zunanje študije, da 93 %
preiskanih kartelov povzroča škodo. Ta ukrep je bil uveden, da bi olajšali
vpliv tožnikov z bolj omejenim dostopom do nekaterih vrst dokazov, ki pa bi
vendarle lahko bili koristni za dokazovanje škode, ki jo je povzročil
kartel. Prav zato vsebuje možnost 3 pravilo, da uresničevanje
tožnikove pravice do odškodnine ne sme biti praktično onemogočeno ali
pretirano zapleteno zaradi zahtevanega dokaznega standarda. V skladu s to
možnostjo bi morale države članice omogočiti sodniku, da oceni obseg
škode. ·
Možnost 3 glede kolektivnih pravnih
sredstev ne določa nikakršnih ukrepov, značilnih za področje
konkurence. Medtem ko priznava posebnosti izvrševanja zakonodaje EU o konkurenci
in možnost posebnih pravil, temelji na samostojnem, vendar horizontalnem
pristopu h kolektivnim pravnim sredstvom prek pobud, za katere je
značilen širši obseg. ·
Poleg tega možnost 3 vključuje ukrepe
glede sporazumnega reševanja sporov, ki naj bi bili protiutež neobstoju posebnih
mehanizmov kolektivnih pravnih sredstev, saj strankam omogočajo druga
stroškovno učinkovita procesna sredstva. S temi ukrepi naj bi odpravili
vse dejavnike, ki odvračajo od zunajsodnih poravnav za nadomestilo škode,
povzročene s kršitvijo zakonodaje EU o konkurenci. 17. Možnost 4 –
Nezavezujoča pobuda EU. Četrta možnost politike
(možnost 4) je nezavezujoči pravni akt, ki priporoča državam
članicam, naj izvedejo ukrepe, predlagane v možnosti politike 3. 4. Najprimernejša možnost
politike 18. Vpliv štirih možnosti politike
je bil ocenjen v povezavi z naslednjimi koristmi in stroški: –
Možnosti politike dosežejo boljši rezultat,
če: (1)
zagotavljajo polno nadomestilo za utrpelo škodo; (2)
učinkovito varujejo javno izvrševanje in
dosegajo ravnovesje z odškodninskimi tožbami pri splošnem učinkovitem
izvrševanju členov 101 in 102 PDEU; (3)
krepijo ozaveščenost, izvrševanje,
odvračanje in pravno varnost; (4)
omogočajo boljši dostop do sodnega varstva; (5)
vodijo v učinkovitejšo uporabo pravosodnega
sistema, tj. brez zlorabe sodnih postopkov in neutemeljenih zahtevkov; (6)
prispevajo k enakopravnejšim konkurenčnim
pogojem v Evropi za potrošnike in podjetja; (7)
pozitivno vplivajo na blaginjo potrošnikov ter mala
in srednje velika podjetja ter (8)
spodbujajo gospodarsko rast in inovacije. –
Na stroškovni strani poročilo preučuje
učinek na: (1)
stroške postopka; (2)
upravno breme; (3)
stroške napak (tj. možnosti, da nacionalna
sodišča izdajo napačno odločbo) in (4)
stroške vključevanja predlaganih ukrepov v
nacionalni pravni sistem. 19. Poročilo po oceni
stroškov in koristi štirih možnosti politike ugotavlja, da možnost 3
najbolje izpolnjuje zadane cilje z najnižjimi možnimi stroški. Spodaj je
prikazan povzetek pregleda ocene skupaj z glavnimi ugotovitvami, razloženimi v
poročilu. Tabela (poročilo o oceni učinka) Povzetek učinkov možnosti politike 1–4 Dosežene koristi / obravnavani problemi || Učinek v primerjavi z izhodiščem (od 0 do +++) Možnost 1 || Možnost 2 || Možnost 3 || Možnost 4 1. Polno nadomestilo || 0 || + + + || + + || 0 / + 2. Varstvo učinkovitega javnega izvrševanja || 0 || + + || + + + || 0 / + 3. Boljši ozaveščenost, odvračanje, izvrševanje in pravna varnost || 0 || + + + || + + + || 0 / + 4. Dostop do sodnega varstva || 0 || + + + || + + + || 0 / + 5. Učinkovita uporaba pravosodnega sistema || 0 || + + + || + + || 0 / + 6. Enakopravnejši konkurenčni pogoji || 0 || + + + || + + + || 0 / + 7. Pozitiven učinek na mala in srednje velika podjetja ter potrošnike || 0 || + + + || + + || 0 / + 8. Spodbujanje gospodarske rasti in inovacij || 0 || + + || + + || 0 Stroški || Učinek v primerjavi z izhodiščem (od 0 do — — -) Možnost 1 || Možnost 2 || Možnost 3 || Možnost 4 1. Stroški postopka || 0 || - - || - || 0 / — - 2. Upravno breme || 0 || - - || - || 0 / - 3. Stroški napak || 0 || - || 0 / - || 0 / - 4. Izvedbeni stroški || 0 || - - || - || 0 / - 20. Naklonjenost zavezujočemu
ukrepanju EU. Izražena je bila večja naklonjenost možnostim,
ki predvidevajo ukrepanje EU. Razloga za to sta naslednja: –
glede optimizacije součinkovanja javnega in
zasebnega izvrševanja pravil EU o konkurenci vse bolj prevladuje
prepričanje, da je to vprašanje bolje obravnavati na ravni EU, predvsem
zaradi tesnih povezav med Komisijo in nacionalnimi organi, pristojnimi za
konkurenco; –
glede izboljšanja procesnih pogojev za žrtve
kršitev zakonodaje EU o konkurenci zaradi pridobitve nadomestila so
izkušnje v zadnjih letih pokazale, da zaradi neobstoja zakonodaje EU na
tem področju le zelo redke države članice sprejemajo kakršne koli
zakonodajne pobude. Kjer pa ukrepajo, obravnavajo le nekatere ovire, ki jih je
Komisija opredelila v Zeleni in Beli knjigi, tako da je zaradi teh pobud pravni
prostor še bolj raznolik. 21. Brez ukrepanja na ravni EU bi
se ohranila trenutna odstopanja med nacionalnimi zakonodajami glede ukrepov v
zvezi s škodo, povzročeno zaradi kršitve protimonopolnih pravil. To bi
bilo problematično v smislu učinkovitosti odškodninskih tožb. Hkrati
bi tudi pomenilo, da bi notranji trg ostal razdrobljen v smislu ravni sodnega
varstva, kar bi lahko spodbujalo k izbiranju najugodnejšega sodišča (kar
je običajno v škodo malim in srednje velikim podjetjem ter potrošnikom, ki
so manj mobilni). To bi lahko povzročilo tudi bolj zapletene in s tem
dražje postopke, zlasti v čezmejnih primerih. Tako je bila izhodiščna
možnost 1 (brez ukrepanja EU) izločena. Podobno je bila zaradi dajanja
prednosti zavezujočemu ukrepanju EU, namesto nezavezujoči zakonodaji,
izločena možnost 4. 22. Naklonjenost
ločenemu, a horizontalnemu pristopu h kolektivnim pravnim sredstvom.
Ob upoštevanju javnega posvetovanja in zlasti resolucije Evropskega parlamenta
z dne 2. februarja 2012 je videti, da je horizontalni pristop trenutno
primernejši od rešitve, prilagojene področju konkurence. Razlog je
predvsem v tem, da zakonodaja o konkurenci ni edino pravno področje EU,
kjer je škoda pogosto razpršena, potrošniki ter mala in srednje velika podjetja
pa težko dobijo nadomestilo za utrpelo škodo. Podobne težave (visoki stroški postopka
v primerjavi z individualno škodo) so navzoče na drugih pravnih področjih,
kot sta varstvo potrošnikov in okolje. Osnovna načela, ki veljajo za
kolektivna pravna sredstva, so v veliki meri skupna vsem tem pravnim področjem.
Horizontalna pobuda bi lahko tudi pospešila usklajevanje med področji,
kjer kolektivna pravna sredstva veljajo za potrebna. Vendar bi posebne
določbe, če bodo obveljale za potrebne v povezavi z zakonodajo o
konkurenci, lahko opredelili v ločenem poglavju horizontalnega pravnega
akta ali v naknadnih ločenih pravnih aktih. 23. Naklonjenost bolj
uravnoteženemu sistemu javnega in zasebnega izvrševanja Možnosti 2
in 3 v veliki meri izpolnjujeta cilje politike Pobude za povrnitev škode v
protimonopolnih zadevah, saj obe obravnavata trenutno najpomembnejše ovire, ki
preprečujejo učinkovita pravna sredstva žrtvam kršitev protimonopolne
zakonodaje, tako da gradita na evropskih pravnih tradicijah. Obe možnosti tudi
zagotavljata zaščitne ukrepe proti zlorabi sodnih postopkov in neutemeljenim
tožbam. Tako pozitivno vplivata na temeljno pravico do učinkovitega
sodnega varstva, določeno v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah. 24. Možnost 2 nekoliko bolje
zagotavlja polno nadomestilo za utrpelo škodo. Vendar možnost 3 na
splošno zagotavlja bolj uravnotežen sistem. Ponuja splošno izboljšanje
možnosti za pridobitev dostopa do dokazov, hkrati pa bolje varuje
učinkovito javno izvrševanje, saj ščiti več dokumentov iz spisov
organov, pristojnih za konkurenco. Ta možnost z uvedbo zaščitnih ukrepov
izpolnjuje zadevni cilj, poleg tega pa pomeni izboljšanje glede obravnavanja asimetrije
informacij, kot so jo na javnih posvetovanjih izpostavile zainteresirane
strani. Zaradi uvedbe izpodbojne domneve v zvezi s povečanimi stroški v
primerih kartelov in možnosti ocene obsega škode je bolj verjetno, da bo
oškodovanec pridobil nadomestilo škode. 25. Glede drugih ukrepov, kot so ugovor
nadaljnjega prenosa, zastaranje in zavezujoči učinek odločb, ki
so jih sprejeli nacionalni organi, pristojni za konkurenco, se možnosti 3
in 2 ne razlikujeta. V državah, kjer uporabljajo podobne določbe, so te
pomembna spodbuda za tožnike. Če bi se uporabljale po vsej EU, bi žrtvam
kršitev zakonodaje o konkurenci izboljšale možnosti za učinkovita pravna
sredstva in pomagale doseči cilje sedanje pobude (nadomestilo, dostop do
sodnega varstva in enakopravnejši konkurenčni pogoji). Zavezujoči
učinek odločb nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, bi
zlasti zagotovil učinkovitejšo uporabo pravosodnega sistema. 26. Stroški. V
smislu stroškov se možnost 3 odreže bolje kot možnost 2. Stroški
postopka se znižajo z uvedbo izpodbojne domneve glede količinske
opredelitve škode in s spodbujanjem sporazumnega reševanja sporov. Prav tako so
pri možnosti 3 nižji stroški napak in izvedbeni stroški, zlasti ker ni
nobene določbe o uvedbi posebnega sektorskega okvira za kolektivna pravna
sredstva. Navsezadnje bi okrepljeno varstvo javnega izvrševanja iz
možnosti 3 zmanjšalo upravno breme. 5. Sklepna ugotovitev 27. Možnost 3 je bila izbrana
kot najprimernejša možnost politike za dosego ciljev Pobude za povrnitev škode
v protimonopolnih zadevah. Povzetek vsebine najprimernejše možnosti
politike Polno nadomestilo || Vsak oškodovanec (neposredni in posredni kupec) lahko zahteva polno nadomestilo za utrpelo škodo zaradi kršitve člena 101 ali 102 PDEU. Polno nadomestilo zajema nadomestilo dejanske izgube in izgube dobička skupaj z obrestmi. Razkritje dokazov || Najprimernejša možnost politike določa režim razkritja opredeljenih vrst dokazov med strankama v postopku z odškodninsko tožbo zaradi kršitve protimonopolnih pravil. Poleg tega določa zaščitne ukrepe glede razkritja dokumentov iz spisa organa, pristojnega za konkurenco,. Omejena odgovornost oseb z imuniteto || Da bi ohranili privlačnost programov prizanesljivosti Komisije in nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, se odgovornost osebe z imuniteto omeji na njen delež v povzročeni škodi. Oseba z imuniteto ostane odgovorna za celotno škodo, če oškodovanci ne morejo pridobiti nadomestila od sokršiteljev. Zavezujoči učinek odločb nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco || Nacionalna sodišča, ki obravnavajo odškodninske tožbe, vežejo odločbe nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, o kršitvi pravil EU o konkurenci. Zastaranje || Zastaranje ne sme oslabiti pravice do polnega nadomestila. Poleg tega mora biti žrtvam dejansko omogočeno, da vložijo odškodninsko tožbo, potem ko organ, pristojen za konkurenco, sprejme dokončno odločbo. Nadaljnji prenos povečanih stroškov || Toženec lahko zoper zahtevek neposrednega kupca uveljavlja ugovor nadaljnjega prenosa. Poleg tega je zaradi lažjega uveljavljanja zahtevkov posrednim kupcem olajšano dokazovanje nadaljnjega prenosa povečanih stroškov na njihovo raven. Domneva škode || Žrtve kartelov se bodo lahko oprle na izpodbojno domnevo, da kartel povzroča škodo zaradi povečanja stroškov. Poleg tega zahteve nacionalne zakonodaje po količinski opredelitvi utrpele škode tožniku ne smejo praktično onemogočiti ali pretirano otežiti pridobitve nadomestila. Sporazumno reševanje sporov || Spodbuja se sporazumno reševanje sporov, saj je to lahko hitrejša in cenejša možnost od sodnega postopka.