EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0351
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the Fund for European Aid to the Most Deprived
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu UREDBE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o Skladu za evropsko pomoč najbolj ogroženim
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu UREDBE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o Skladu za evropsko pomoč najbolj ogroženim
/* SWD/2012/0351 final */
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k Predlogu UREDBE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o Skladu za evropsko pomoč najbolj ogroženim /* SWD/2012/0351 final */
1. Uvod in postopkovna vprašanja Evropska unija si je v svoji strategiji Evropa
2020 zastavila cilj zmanjšati število ljudi, ki jih je prizadela oz. jih ogroža
revščina ali socialna izključenost, za vsaj 20 milijonov. Vendar
se raven revščine in socialne izključenosti v mnogih državah
članicah povišuje, kar vzbuja zaskrbljenost glede socialnih posledic za
posameznike in družbo kot celoto. V nasprotju z vse večjimi potrebami pa
sta se pripravljenost in sposobnost držav članic za pomoč ljudem na
robu družbe v številnih primerih zmanjšali. Pogosto se pojavljajo trditve, da
je za tak razvoj dogodkov (so)odgovorna evropska raven. Program EU za razdeljevanje hrane najbolj
ogroženim osebam (program MDP) je bil uveden leta 1987 za smiselno uporabo
takratnih kmetijskih presežkov. S pričakovanim pomanjkanjem
intervencijskih zalog ali vsaj njihove visoke nepredvidljivosti v obdobju
2011–2020, je izginila prvotna utemeljitev programa MDP, ki se ukinja s koncem
leta 2013. Vendar še vedno obstaja potreba po materialni
pomoči najbolj ogroženim osebam. Komisija je to odrazila v svojem predlogu
za naslednji večletni finančni okvir in rezervirala proračun v
višini 2,5 milijarde EUR. Glavni instrument Unije za podporo zaposljivosti, boj
proti revščini in spodbujanje vključevanja je in bo ostal Evropski
socialni sklad (ESS). Pravna analiza je pokazala, da je potreben ločen
instrument, saj pravna podlaga ESS (člen 162 PDEU) zahteva dovolj
tesno povezavo podprtih dejavnosti z zaposlovanjem ali mobilnostjo. Ta ocena
učinka preučuje obseg ukrepov, ki bi jih Sklad za evropsko pomoč
najbolj ogroženim lahko podprl. 2. Posvetovanje Razprave v Svetu, Parlamentu ter s civilno
družbo in lokalnimi organi o trenutni pomoči za najbolj ogrožene v okviru
programa MDP zagotavljajo pomembne vpoglede in zamisli za prihodnost. Predlagano znatno zmanjšanje pomoči iz
programa MDP v letu 2012 po sodbi Splošnega sodišča z dne
13. aprila 2011 je sprožilo številne negativne odzive. Mnogi so
poudarili pomen te pomoči in zahtevali nadaljevanje sheme v času vse
večjih potreb. Velike dobrodelne organizacije in organizacije
civilne družbe, ki zastopajo banke hrane, ter organizacije, ki delajo z otroki
in brezdomci, so večkrat izrazile potrebo po zagotovitvi pomoči po
letu 2013 ter stopile v stik s predstavniki držav članic in predsednikom
Evropskega sveta. Tudi lokalni organi podpirajo nadaljevanje sheme. Za obravnavo teh vprašanj sta bili organizirani
dve srečanji s krovnimi združenji, ki ne zastopajo le upravičencev,
temveč tudi dejanske končne prejemnike. Na splošno sta bili možna
razširitev področja uporabe instrumenta, tako da ne bi vključeval
samo pomoči v hrani, in postavitev ljudi v ospredje instrumenta
dobrodošli, vendar so združenja obžalovala zmanjšanje proračuna. Stališča držav članic o takšnem instrumentu
so deljena: sedem držav članic trdi, da je pomoč v hrani socialna
politika in v nacionalni pristojnosti. Druge
močno podpirajo shemo iz socialnih in političnih razlogov. Trinajst držav članic je decembra 2011 izdalo
izjavo, v kateri so zahtevale nadaljevanje programa MDP po letu 2013. V
Evropskem parlamentu so vse politične skupine večkrat izrazile
močno podporo za nadaljevanje programa. Decembra 2011 je 11 krovnih združenj pisalo
komisarju in generalnemu direktorju za zaposlovanje, socialne zadeve in
vključevanje ter zaprosilo za napredek v smeri strategije EU glede
brezdomstva. Vsaj polovica držav članic je v svojih nacionalnih programih
reform za leto 2012 brezdomstvo navedla kot prednostno vprašanje svojih politik
socialne vključenosti. Poleg tega je Evropski parlament pozval k
strategiji EU glede brezdomstva, najprej v obliki pisne izjave (2010) in nato v
obliki resolucije (2011). V skladu s Paktom za rast in delovna mesta, ki
ga je Evropski svet sprejel 29. junija 2012, bodo „pri izvajanju priporočil
za posamezne države [bodo] države članice posebno pozornost namenile
učinkovitemu reševanju vprašanja brezposelnosti in socialnih posledic
krize [… ter] oblikovanju in izvajanju učinkovitih politik za zmanjšanje
revščine in pomoč ogroženim skupinam“. 3. Opredelitev problema Čeprav je predlagani instrument nov, je
pomembno obravnavati že obstoječi program MDP, edini program Evropske
unije, ki trenutno neposredno pomaga najbolj ogroženim osebam v EU. Program MDP nikoli ni bil namenjen odpravi
pomanjkanja hrane. Vendar v mnogih primerih program MDP pomeni glavni vir
pomoči v hrani. Med razpravami s krovnimi združenji so vsa združenja
trdila, da je bila predvidljivost evropske pomoči prek programa MDP
bistveni element njihovih dejavnosti. Zaključek programa MDP brez
nadomestnega programa ogroža ta pravni red in bi se lahko dojemal kot dokaz za
pomanjkanje zanimanja Evropske unije za pereča socialna vprašanja. Gre za znatni učinek finančnega
vzvoda, saj zadevne dobrodelne organizacije zagotavljajo večino sredstev
za upravljanje razdeljevanja pomoči v hrani in dele same pomoči v
hrani. Razmerje med skupnimi mobiliziranimi viri in vložki programa MDP je
okrog 3. Obstaja negotovost glede natančnega
obsega in učinka programa. Vendar upravičenci menijo, da je
obstoječi odprti pristop k opredelitvi ciljne skupine ustrezen. Poleg tega
bi podrobna merila pomenila večje upravno breme in povečala stroške
pomoči, saj je taka merila treba preveriti. Osem odstotkov ali
okrog 40 milijonov vseh evropskih državljanov živi v hudi materialni
deprivaciji in si ne more privoščiti številnih potrebščin, ki se v
Evropi štejejo za bistvene za dostojno življenje. Raven
revščine in socialne izključenosti ni enotna po vsej EU. Na splošno
so težave večje v vzhodnih in južnih državah članicah. Gospodarska kriza je poleg poslabšanja že prej
obstoječih ravni revščine in socialne izključenosti zmanjšala
tudi sposobnost številnih držav članic, da ohranijo socialne odhodke in
naložbe na ravneh, ki zadostujejo za preobrat tega negativnega gibanja.
Pričakuje se, da se bodo prejemki socialne zaščite v naravi v obdobju
2009–2012 v večini držav članic znižali glede na BDP. Prejemki
socialne zaščite v denarju naj bi se glede na BDP znižali v skoraj
polovici držav članic. 8,7 % evropske populacije v letu 2010 ni
imelo možnosti dostopa do ustreznih količin in kakovosti hrane. Število
oseb, ki jih je prizadelo pomanjkanje hrane, se je postopoma zniževalo do leta
2009, ko se je gibanje obrnilo. Socialna pomoč, ki jo zagotavljajo države
članice ter regionalni in lokalni organi, se nikoli ali redko
osredotoča specifično na dostop do hrane, razen subvencij za šolske
menze ali obrokov, dostavljenih na dom starejšim osebam ali invalidom. Posebej huda oblika materialne deprivacije je brezdomstvo.
Vendar je obseg brezdomstva težko opredeliti in podatke bi bilo treba
izboljšati. Kljub temu ocene kažejo, da je v letih 2009/2010 v Evropi živelo
4,1 milijona brezdomcev. Število brezdomcev narašča. Še bolj
zaskrbljujoče je, da se je pojavil nov profil brezdomcev, ki zajema
družine z otroki, mlade in ljudi s priseljenskim ozadjem. Medtem ko imajo
nevladne organizacije in država različne vloge kot ponudniki storitev za
brezdomce v Evropi, prevladuje model, po katerem imajo lokalni organi glavno
odgovornost za zagotavljanje in usmerjanje takih storitev, nevladne
organizacije pa so glavni ponudniki storitev, ki jih v veliki meri financirajo
občine. Ob osredotočanju na razvoj dogodkov v
vseh državah članicah prag tveganja revščine ali socialne
izključenosti različnih starostnih skupin kaže, da je kriza pogosto
nesorazmerno prizadela otroke in mlade odrasle. 5,9 % gospodinjstev v EU
si ne more privoščiti novih oblačil za svoje otroke,
4,5 % pa niti dveh parov ustreznih čevljev (vključno s parom
čevljev za vse vremenske razmere). To pomeni približno 6 milijonov otrok.
Manj verjetno je, da bodo otroci, ki trpijo zaradi materialne deprivacije, v
šoli uspešni v primerjavi z vrstniki z boljšimi življenjskimi pogoji, da bodo
zdravi in da bodo kot odrasli v celoti uresničili svoj potencial. Nevladne organizacije in organizacije civilne
družbe zagotavljajo različne vrste pomoči otrokom, od katerih
nekatere presegajo samo zagotavljanje hrane in so prilagojene posebnim potrebam
in zdravstveni ozaveščenosti otrok. Pomoč je na primer zagotovljena v
obliki oblačil, rekreativnih dejavnosti in dejavnosti v prostem času
(ki so za mnoge prikrajšane otroke še vedno težava in so bistvene za njihov
razvoj) ali pomoči staršem (npr. ozaveščanje, svetovanje, včasih
skupaj z igrami, ki vključujejo otroke). Ukrepanje EU je
upravičeno na podlagi člena 174 (PDEU), ki določa, da „bi Unija
pospešila svoj vsesplošni skladni razvoj“, in člena 175 (PDEU), ki
določa posebne ukrepe zunaj strukturnih skladov. Ukrepanje na ravni EU je potrebno glede na raven
in naravo revščine in socialne izključenosti v Uniji, ki ju je
gospodarska kriza še poslabšala, in negotovost glede zmožnosti vseh držav
članic, da ohranijo zadostno raven socialnih odhodkov in naložb za
zagotovitev, da se socialna kohezija dodatno ne zmanjša in da se dosežejo cilji
strategije Evropa 2020. 4. Cilji Splošni cilj Sklada za evropsko pomoč najbolj ogroženim je prispevati k
doseganju cilja strategije Evropa 2020 za znižanje ravni revščine in tako
povečati socialno kohezijo v Evropski uniji. Specifični cilji so: odpraviti najhujše oblike revščine v Evropski uniji in
pomagati uskladiti prizadevanja ter razviti in uvesti instrumente za
spodbujanje socialne vključenosti najbolj ogroženih oseb. Izvajanje instrumenta bo temeljilo na deljenem
upravljanju, zato bi opredelitev operativnih ciljev morala upoštevati predhodne
ocene posameznih operativnih programov. Te ocene je še treba opraviti. Na
evropski ravni so operativni cilji, za katere bo moral sistem spremljanja
zagotoviti dosledne podatke na evropski ravni, naslednji: 1. pomagati pomoči
potrebnim ljudem z osnovnimi dobrinami; 2. zagotoviti multiplikacijski
učinek vsaj 2. Multiplikacijski učinek se ocenjuje kot razmerje med
skupnimi mobiliziranimi viri in zagotovljenimi viri EU. 5. Možnosti politike Skupna točka vseh obravnavanih možnosti
je, da bo izvajanje temeljilo na deljenem upravljanju prek operativnih
programov. Le-te predlagajo države članice, o njih odloča Komisija in
se izvajajo sedem let. Komisija ima vlogo posrednika informacij in nadzornika.
Dejansko izvajanje prevzamejo organi upravljanja. Organi upravljanja glede na
programe bodisi organizirajo centralni nakup blaga za materialno pomoč, ki
se bo razdeljevala, bodisi to nabavo prepustijo samim upravičencem.
Obravnavane možnosti se ne razlikujejo v smislu dodeljevanja virov državam
članicam. Glavno vprašanje se nanaša na področje
uporabe ukrepov novega instrumenta. Možnosti obsegajo vse od instrumenta, ki je
v bistvu naslednik sedanjega programa MDP in s katerim se razdeljuje pomoč
v hrani (možnost 1), do temeljitega premisleka. V okviru podpore
pri preskrbi s hrano (možnost 2) bi program lahko financiral številne
ukrepe ali storitve, neposredno povezane z zagotavljanjem pomoči v hrani.
Pri obsežnem področju uporabe (možnost 3) pomoč v hrani
ne bi bila več edini element, temveč bi bile možne druge oblike
materialne pomoči in ustrezni spremljevalni ukrepi. Ti bi bili usmerjeni v
brezdomstvo in revščino otrok, področji, ki imata ključno vlogo
pri socialni vključenosti in kažeta jasno poslabšanje zaradi krize. Ti
področji drugi instrumenti Skupnosti, kot je ESS, doslej niso obravnavali.
Spremljevalni ukrepi, neposredno povezani z zagotovljeno materialno
pomočjo, bi nadalje okrepili integrirane pristope k odpravljanju
revščine in boju proti socialni izključenosti v skladu z Evropsko
platformo za boj proti revščini in socialni izključenosti. Smiselna uporaba kmetijskih presežkov je bila
v ospredju programa MDP. Uporaba intervencijskih zalog je izvzeta iz nadaljnje
analize iz tehničnih razlogov: (i) uporaba intervencijskih zalog zmanjšuje
proračunsko preglednost in spodbuja ukrepanje glede na
pričakovanja o prihodnjem razvoju cen za te kmetijske proizvode v
programu, katerega cilj je zagotoviti pomoč najbolj ogroženim osebam v EU;
(ii) uredba, ki predvideva uporabo intervencijskih zalog, je nujno bolj kompleksna;
in (iii) v skladu z napovedmi tako ali tako ne bo priložnosti
zaradi pričakovanega pomanjkanja intervencijskih zalog (v skupnem
seštevku) v prihodnosti. Kljub temu je morda upravičeno predvideti
prostovoljno uporabo. Predstavitev in primerjava učinkov
različnih možnosti sta prikazani v spodnji tabeli. Zato se operativni cilj
pomagati pomoči potrebnim ljudem z osnovnimi dobrinami neposredno odraža v
številu ljudi, ki jim je bila zagotovljena pomoč, in v tem, ali so bile
dejansko obravnavane najnujnejše potrebe. Operativni cilj doseči
multiplikacijski učinek vsaj 2 je bil prenesen v vprašanja, ali možnosti
lahko mobilizirajo vire in ali so splošne upravne zahteve razumne. Učinki na socialno vključenost in
zaposlovanje ter trg dela se močno nanašajo na splošni cilj. Vendar se
šteje za preveč ambiciozno zahtevati močno neposredno ali celo
merljivo povezavo med instrumentom in temi učinki. Tabela 1. Pričakovani
učinki.
|| Možnost 0 – brez financiranja || Možnost 1 – samo pomoč v hrani (osnovni scenarij) || Možnost 2 – podpora pri preskrbi s hrano || Možnost 3 – obsežno področje uporabe Število ljudi, ki jim je bila zagotovljena pomoč || – Brez programa – pomoč ni bila zagotovljena nikomur. || 0 Neposredni učinek ocenjen na 2,1 milijona na leto. || – Neposredni učinek ocenjen na 1,96 milijona na leto. Nekoliko manj kot osnovni scenarij, ker so nekateri razpoložljivi viri porabljeni za spremljevalne ukrepe. || 0 Neposredni učinek ocenjen na 2,13 milijona na leto. Doseganje najbolj ogroženih (najvišja dodana vrednost) || – || 0 || 0 || + Večja ponujena prožnost bi morala omogočiti ciljno usmerjanje, bolje usklajeno s potrebami v vsaki državi članici/regiji. Učinek na socialno vključenost || – || 0 Obravnavana je ena težava resne deprivacije (pomanjkanje hrane), brez zagotovila, da je to najnujnejša potreba. || + Ista ciljna skupina, toda učinkovitejša ponudba. || ++ Boljše ciljno usmerjanje v najnujnejše potrebe bi moralo povečati učinke socialne vključenosti. Zaposlovanje in trg dela || ?? Učinek na zaposlovanje in trg dela v okviru možnosti 0 je odvisen od uporabe denarja. V primeru, da bi denar, predviden za to shemo, pristal v ESS, bi verjetno prišlo do nevtralnega ali pozitivnega učinka na zaposlovanje in trg dela. || 0 || + Združevanje pomoči v hrani z drugimi aktivacijskimi ukrepi po verigi pomoči bi lahko učinkoviteje privedlo do zaposlovanja. || + V primerjavi z možnostjo 2 bi lahko nekateri udeleženci bili še bolj oddaljeni od trga dela (npr. otroci). Vendar bi to lahko izravnala večja prožnost pri obravnavi lokalnih situacij. Splošni socialni učinek || ? Odvisno od dodelitve virov drugim programom, toda verjetno na splošno negativen v primerjavi z osnovnim scenarijem. || 0 || + || ++ Mobilizacija virov || – Zaradi ukinitve programa bi bili oteženi prostovoljni prispevki. || 0 || + || ++ Upravna kompleksnost in preglednost || + Brez programa – brez upravljanja (brez upoštevanja, da ti ljudje brez programa morda še vedno potrebujejo pomoč, ki jo bo težje organizirati). || 0 || – Ker možnost 2 ustreza obsežnejšemu področju uporabe, predstavlja vse višje ravni kompleksnosti za upravljanje. Poveča se tudi možno prekrivanje z drugimi shemami, zlasti z ESS. || – – Enaka pripomba kot pri možnosti 2, vendar z možno večjo kompleksnostjo, ker je področje uporabe ukrepov še širše, če je delo programa razširjeno na več kot samo eno področje. Splošni učinek na gospodarstvo || ? Močno odvisno od tega, kako bi bila tem ljudem drugače zagotovljena pomoč. || 0 || + || ++ Učinki na okolje || – || 0 || + || + Legenda: osnovni
scenarij 0; – slabše od osnovnega scenarija; + boljše od osnovnega scenarija; –
– slabše od –; ++ boljše od + Na podlagi izkušenj z obstoječim programom
pomoči lahko predvidevamo, da bi ta program omogočil pomoč okrog
2 milijonoma ljudem na leto glede na obravnavane možnosti. To ustreza približno
5 % populacije s hudo materialno deprivacijo. Vendar je verjetno, da bo ta
delež vsaj dvakrat večji, saj ta ocena ne upošteva mobilizacije dodatnih
sredstev iz nacionalnih in zasebnih virov. Ti pogosto več kot podvojijo
skupne razpoložljive vire. Poleg tega se osebe s hudo materialno deprivacijo
lahko dojemajo samo kot približek ciljne populacije. Uporabljajo se samo v
odsotnosti boljšega približka. V okviru katere koli od obravnavanih možnosti
programa je do pomoči dejansko upravičen samo del te populacije. Lahko se pričakuje, da bo socialni
učinek Sklada še večji. Vzpostavitev platforme, s pomočjo katere
si bodo uporabniki lahko izmenjali informacije in izkušnje, bo prinesla
pomembne koristi za mnoge zainteresirane strani v smislu postopkov. Na dejstvih
temelječe ter srednje- do dolgoročno usmerjeno izvajanje Sklada s
pomočjo operativnih programov bo tudi spodbudilo dialog med
različnimi skupinami zainteresiranih strani in podprlo strateški pristop v
prihodnosti. Izboljšanje mehanizmov uresničevanja (zlasti poenostavitev in
zmanjšanje upravnega bremena) bi moralo zagotoviti nadaljnjo ustreznost
učinkov procesa. Sklad bo instrument za olajšanje praktičnega dialoga
med evropskimi prednostnimi nalogami in politikami socialne kohezije. Učinki Sklada na okolje so v glavnem
povezani z razdeljevanjem blaga in zmanjšanjem odpadkov. Podatki o
varčevanju z izpusti ogljika kažejo na učinek v obsegu od 0,5 do 1,0
tone zmanjšanja CO2 na tono hrane. Na splošno se zdi možno
zaključiti, da ima pomoč v hrani pozitiven učinek na okolje v
primerjavi s scenarijem, v katerem pomoč v hrani ni zagotovljena. Možnosti
od 1 (samo pomoč v hrani) do 3 (obsežno področje uporabe) pomenijo
zmanjšanje obsega pomoči v hrani in tako tudi zmanjšanje ravni
varčevanja z izpusti ogljika (s 573 tisoč na 400 tisoč
ton). Ukrepi proti odpadni hrani in za spodbujanje recikliranja v okviru
instrumenta pri možnostih 2 in 3 lahko ta učinek deloma ali v celoti
izravnajo. Varčevanje z izpusti ogljika je sicer omejeno, vendar ni zanemarljivo.
Možnost 3 je najustreznejša, ker bo državam
članicam omogočila, da ukrepe bolje ciljno usmerijo v svoje potrebe.
Prav tako bi morali spremljevalni ukrepi zagotoviti večjo vzdržnost
dobljenih rezultatov. 6. Spremljanje in ocenjevanje Izvajanje programa bo temeljilo na deljenem
upravljanju. Natančno ciljno usmerjanje in povezava z obstoječimi
instrumenti za socialno pomoč se bosta med državami članicami
močno razlikovala. Poleg tega se institucije, ki dejansko prejemajo
pomoč, v veliki meri zanašajo na prostovoljno delo in donacije. Zato bi se
bilo treba čim bolj izogniti nalaganju velikih obveznosti poročanja
takim organizacijam. Vendar bodo morale te organizacije o svojem delu obvestiti
ne samo Komisijo, ampak tudi druge donatorje in prostovoljce, da bodo ohranile
njihovo motivacijo. Pri opredeljevanju omejenega števila glavnih vrst
dejavnosti bi moralo biti možno poročati za vsako od teh vrst z nekaterimi
skupnimi kazalniki vložkov in realizacij na letni osnovi. Takšno osnovno letno poročanje bodo vsaj
dvakrat v obdobju izvajanja spremljale strukturirane raziskave. Cilji teh
raziskav bodo: 1. zagotavljanje nekaterih
vpogledov v strukturo populacije strank; 2. ocenjevanje pomena prispevkov
v naravi, razen blaga; 3. zbiranje podatkov o
neposrednih učinkih zagotovljene pomoči na osebe, ki jim je bila
zagotovljena pomoč. Te raziskave bodo osnova za ocenjevanje
učinkovitosti, uspešnosti in učinka operativnih programov.