52011DC0662

KAZALO

1. Uvod 4

2. Inovativni finančni instrumenti pri porabi proračuna EU 5

2.1. Področje uporabe in sektorji 5

2.2. Obvladovanje tveganj za proračun EU 6

2.3. Utemeljitev inovativnih finančnih instrumentov 7

2.3.1. Spodbujanje ciljev politike EU 7

2.3.2. Večja uspešnost in učinkovitost javnih virov 7

2.3.3. Spodbujanje boljših rezultatov in finančne discipline 8

2.3.4. Multiplikacijski učinek proračuna EU 8

3. Ocena izvajanja inovativnih finančnih instrumentov v finančnem okviru 2007–2013 9

3.1. Izkušnje, pridobljene na podlagi obstoječih instrumentov 9

3.1.1. Izkušnje, na katerih se lahko gradi 9

3.1.2. Inovativni finančni instrumenti zagotavljajo potreben dostop do financiranja ter spodbujajo razvoj produktov in najboljše prakse 9

3.1.3. Večja skladnost in doslednost instrumentov 10

3.1.4. Upravljanje in vprašanja nadzora v zvezi z instrumenti na ravni EU 10

3.1.5. Za večjo prepoznavnost in preglednost instrumentov je mogoče storiti več 11

3.1.6. Z novimi dogovori o delitvi tveganja bi lahko dosegli večje obsege financiranja 11

4. Inovativni finančni instrumenti za finančni okvir 2014–2020 12

5. Nov okvir za inovativne finančne instrumente 14

5.1. Skupna pravila za poenostavitev in racionalizacijo instrumentov 14

5.1.1. Instrumenti EU 14

5.1.2. Instrumenti strukturnih skladov 14

5.1.3. Zunanja razsežnost instrumentov notranje politike 15

5.1.4. Instrumenti zunanje politike 15

5.2. Vsebina platform EU za lastniški kapital in dolg 15

5.2.1. Področje uporabe platform 15

5.2.2. Posebne operativne zahteve 15

5.2.3. Prenos finančnih instrumentov 16

6. Sklepna ugotovitev in naslednji koraki 17

Priloga: Opis inovativnih finančnih instrumentov v finančnem okviru 2007–2013

Uvod

Inovativni finančni instrumenti bi morali imeti vse večjo vlogo pri porabi proračuna EU v večletnem finančnem okviru 2014−2020. V tem sporočilu je predstavljeno stališče Komisije v zvezi z oblikovanjem in upravljanjem inovativnih finančnih instrumentov. Cilj Komisije je razvoj inovativnih finančnih instrumentov, ki na zelo uspešen in učinkovit način spodbujajo cilj strategije Evropa 2020, tj. pametno, trajnostno in vključujočo rast, na podlagi bogatih izkušenj, pridobljenih z upravljanjem instrumentov, ki se uporabljajo v sedanjem večletnem finančnem okviru.

Nekateri učinki gospodarske in finančne krize se bodo verjetno prenesli v prva leta naslednjega večletnega finančnega okvira ter vplivali na delovanje finančnih trgov v naslednjih letih. Zaradi ukrepov fiskalne konsolidacije se bo še naprej zmanjševala sposobnost za javne naložbe na nacionalni ravni, istočasno pa se bo zaradi strukturnih sprememb ureditve finančnih institucij spremenilo zanimanje takšnih institucij za nekatere vrste sredstev in vrste tveganja. Dogodki na makroekonomskem trgu bodo še naprej vplivali na dostopnost tveganega kapitala za visoko rast in inovativne dejavnosti, ki podpirajo cilje strategije Evropa 2020. V celotnem obdobju večletnega finančnega okvira bo obstajala potreba po ublažitvi splošno uveljavljenega strahu pred tveganjem, da se zagotovi dostop do kapitala za dejavnosti, ki ustvarjajo rast, kot so infrastruktura, MSP ter inovacije, pri čemer imajo lahko v zvezi s tem pomembno vlogo inovativni finančni instrumenti.

Inovativni finančni instrumenti lahko skupaj z ustreznimi regulativnimi ukrepi prispevajo tudi k razvoju in konsolidaciji finančnih trgov (kapitalskih trgov in trgov lastniških vrednostnih papirjev) ter k večjemu povezovanju finančnih trgov EU, ki zagotavlja alternativne vire financiranja za sektorje, ki ustvarjajo rast. Akt za enotni trg[1] poudarja ključno vlogo, ki jo bo imel razvoj finančnih trgov pri utrjevanju možnosti za nove oblike rasti. Reforme, ki so bile izvedene na področju ureditve finančnih storitev, bodo ključno prispevale k spodbujanju trajnostne in vključujoče rasti na podlagi okrepljenega zaupanja v evropske finančne trge in akterje.

Polag tega lahko taki instrumenti s pospeševanjem naložb v izboljšanje energetske učinkovitosti, obnovljive vire energije in s tem povezano infrastrukturo prispevajo k spodbujanju prehoda na nizkoogljična gospodarstvo in družbo, ki sta odporna na podnebne spremembe.

Inovativni finančni instrumenti so trdno zasidrani v strateških dokumentih, katerih cilj je oblikovanje prihodnjega financiranja na ravni EU. V sporočilu Komisije o naslednjem večletnem finančnem okviru[2] in pregledu proračuna[3] je navedeno, da bi lahko inovativni finančni instrumenti zagotovili pomemben novi tok financiranja strateških naložb, s čimer bi se podprle dolgoročne, trajnostne naložbe v času fiskalnih omejitev. Da bi se dokazala evropska dodana vrednost, morajo biti instrumenti osredotočeni na obravnavanje opredeljivih tržnih napak/nepopolnosti, ki se lahko ustrezno obravnavajo na ravni EU, pri čemer se upoštevajo položaj nacionalnih finančnih trgov, pravno in regulativno okolje ter potrebe končnih upravičencev.

Strategija Evropa 2020[4] predvideva večje aktiviranje inovativnih finančnih instrumentov kot del skladne strategije financiranja, ki združuje evropsko in nacionalno javno in zasebno financiranje za spodbujanje ciljev strategije, tj. pametne, trajnostne in vključujoče rasti. Njen cilj je v okviru revizije finančne uredbe, ki je še v teku, izkoristiti priložnost za razvoj potenciala inovativnih finančnih instrumentov in hkrati zagotavljati dobro finančno poslovodenje. Komisija je v svoj predlog spremembe finančne uredbe v okviru triletne revizije vključila novo poglavje, namenjeno proračunskemu upravljanju finančnih instrumentov[5].

Cilj strategije Evropa 2020 je tudi obravnavati sedanjo razdrobljenost instrumentov financiranja EU. V zvezi s tem bi združevanje instrumentov različnih politik (npr. instrumentov, ki se medsebojno krepijo in/ali dopolnjujejo) namesto pristopa „en instrument na politiko“ spodbujalo izpolnitev ciljev na podlagi vodilnih pobud v okviru strategije Evropa 2020, zlasti ker bo geografska in sektorska diverzifikacija, ki izhaja iz pristopa z več politikami, pripomogla pritegniti vlagatelje na prednostna področja iz strategije Evropa 2020 z zmanjšanjem skupnega tveganja. Poleg tega je v strategiji Evropa 2020 poudarjena vloga javno-zasebnih partnerstev pri inovativnem financiranju. Kot je izpostavljeno v sporočilu Komisije o javno-zasebnem partnerstvu[6], lahko javno-zasebna partnerstva na učinkovitejši način zagotovijo trajnostno infrastrukturo ter strateške javne dobrine in storitve.

To sporočilo ocenjuje analizo novega okvira za inovativne finančne instrumente, ki so jo na podlagi uradnih vrednotenj in ocen izvedle službe Komisije v sodelovanju s svojimi finančnimi partnerji in drugimi zainteresiranimi stranmi v fazi priprave naslednjega večletnega finančnega okvira. Obravnava oblikovanje in upravljanje inovativnih finančnih instrumentov v sektorjih politik in določa naslednje korake za izpolnitev prizadevanj Komisije v zvezi z bolj poenostavljenim, celovitim ter zelo učinkovitim in uspešnim orodjem inovativnih finančnih instrumentov za podporo ciljev strategije Evropa 2020.

Inovativni finančni instrumenti pri porabi proračuna EU

Področje uporabe in sektorji

Proračunski odhodki EU prek inovativnih finančnih instrumentov niso nov pojav, saj se je proračun EU za takšne instrumente prvič uporabil že več kot pred desetimi leti. Izraz „inovativen finančni instrument“ se v tem sporočilu uporablja za ukrepe, ki ne pomenijo le financiranja prek nepovratnih sredstev. Inovativni finančni instrumenti v tem smislu zajemajo veliko različnih primerov, v katerih je proračunska finančna podpora zagotovljena v drugih oblikah, ne le v obliki čistih nepovratnih sredstev, vključno s primeri, v katerih so nepovratna sredstva EU pomešana s posojili finančnih institucij. Vendar namen večje uporabe inovativnih finančnih instrumentov ni nadomestitev financiranja z nepovratnimi sredstvi s finančnimi instrumenti, saj bodo nepovratna sredstva še vedno potrebna na veliko različnih področjih, ampak dopolniti financiranje prek nepovratnih sredstev s podporo projektom, ki spodbujajo cilje politike EU, prek drugih oblik posredovanja.

Inovativni finančni instrumenti iz tega sporočila vključujejo instrumente, ki zagotavljajo lastniški/tvegani kapital ali dolžniške instrumente (kot so posojila ali jamstva posrednikom, ki omogočajo financiranje večjega števila končnih prejemnikov, ki imajo težave pri dostopu do financiranja, ali delitev tveganja s finančnimi institucijami, da se poveča obseg financiranja in tako tudi vpliv, ki izhaja iz posredovanja iz proračuna EU). Kadar je primerno, se lahko takšna podpora EU zagotovi posredno prek posebnih naložbenih nosilcev, zlasti če je ob javnih vlagateljih potrebna tudi udeležba zasebnih vlagateljev. V Prilogi so na kratko opisani glavni obstoječi instrumenti.

Finančni instrumenti so primerni zlasti za obravnavanje slabših položajev v zvezi z naložbami na številnih področjih politike, npr. poslovnih dejavnosti ali infrastruktur, ki so lahko finančno obstojne (na primer v smislu sposobnosti ustvarjanja prihodka), vendar (še) ne pritegnejo dovolj sredstev iz tržnih virov. Primerni so zlasti za:

- spodbujanje sposobnosti zasebnega sektorja za zagotavljanje rasti, ustvarjanje delovnih mest, socialno vključevanje in/ali inovacije, zlasti s podporo ustanavljanju podjetij, MSP, mikropodjetjem, socialnim podjetjem, naložbam v človeški kapital, raziskovalnim institucijam, poslovnim/znanstvenim parkom, prenosu znanja/tehnologij ali naložbam v pravice intelektualne lastnine;

- vzpostavitev infrastruktur z namenskim tokom prihodkov, pri čemer se uporabijo ustrezne strukture financiranja, kot so javno-zasebna partnerstva, da se okrepita konkurenčnost in trajnost EU na področjih, kot so prometna, okoljska, energetska in digitalna infrastruktura;

- podporo mehanizmom, ki uporabljajo zasebne naložbe za ustvarjanje javnih dobrin, npr. na področju podnebnih sprememb in varstva okolja.

Ti cilji bi morali biti izpolnjeni brez izkrivljanja trga, neučinkovitih tržnih struktur ali ohranjanja neuspešnih podjetij, in v skladu s pravili glede državnih pomoči ob upoštevanju prakse sprejemanja odločitev Komisije v zvezi z inovativnimi finančnimi instrumenti, ki se trenutno uporabljajo.

Obvladovanje tveganj za proračun EU

Poudariti je treba, da poraba proračuna prek finančnih instrumentov ne pomeni večjega finančnega tveganja kot ga pomeni poraba prek nepovratnih sredstev, ker oblika in pogodbena ureditev finančnih instrumentov zagotavljata, da je tveganje za proračun EU v vseh primerih omejeno na proračunski prispevek. V nasprotju z nepovratnimi sredstvi, pri katerih finančni instrumenti vključujejo vlaganje dodeljenih sredstev EU, lahko proračunski prispevek celo ustvari iztržke, kot so obresti ali donos kapitala.

Nedavna študija, ki je bila izvedena za Evropski parlament in ki obravnava instrumente, ki jih sofinancirata Evropska investicijska banka (EIB) ter Evropska banka za obnovo in razvoj (EBOR)[7], je potrdila, da „dejansko obstaja malo, če sploh kaj, uradnih pomislekov glede proračunske odgovornosti. Vsi sofinancirani instrumenti vključujejo vložke v programe, katerih velikost je omejena, zato noben od teh instrumentov ne pomeni tveganja za proračun, ki bi bilo večje od začetnega. Tudi v primerih, v katerih finančni instrument vključuje eno od oblik jamstva, je največja odgovornost tista, ki je bila prvotno dodeljena med oblikovanjem instrumentov.“

Kot je določeno v pregledu proračuna, je treba v okviru projektov z dolgoročno tržno vrednostjo sredstva EU uporabiti v partnerstvih s finančnim in bančnim sektorjem, zlasti s skupino EIB ali finančnimi institucijami držav članic, ki opravljajo javno službo, ter tudi z drugimi mednarodnimi finančnimi institucijami in zasebnim finančnim sektorjem. To zagotavlja edinstveno mešanico strokovnega znanja in izkušenj teh institucij in služb Komisije pri oblikovanju in izvajanju shem za izpolnitev ciljev EU. Poleg tega dobro premišljena oblika finančnih instrumentov, ki zlasti zagotavlja ustrezen okvir za uskladitev pobud in interesov (prek sheme prejemkov in ustreznih dogovorov o delitvi tveganja) s finančnimi institucijami, ki sodelujejo s Komisijo, zmanjša tveganja v zvezi z izvajanjem in spodbuja izpolnitev ciljev politike, h katerim so usmerjeni instrumenti.

Utemeljitev inovativnih finančnih instrumentov

Spodbujanje ciljev politike EU

Inovativni finančni instrumenti spodbujajo posebne cilje politike EU z zagotavljanjem potrebnega financiranja področij, ki so v interesu EU, tj. inovacij, trajnostne rasti, ustvarjanja delovnih mest itd. Njihov cilj je odpraviti tržne napake/nepopolnosti, ki povzročajo nezadostno financiranje takšnih področij iz tržnih virov, ker zasebni sektor na primer meni, da je področje preveč tvegano. Zato lahko inovativni finančni instrumenti dopolnijo in presežejo ukrepanje na regulativni ravni, katerega cilj je zagotoviti pogoje, pod katerimi je lahko želena dejavnost uspešna, tako da proaktivno zagotovijo dejansko finančno podporo, preden poslovna skupnost prepozna vrednost dejavnosti.

Finančni instrumenti, ki se izvajajo na ravni EU, imajo lahko poleg finančnega vpliva pomembne nefinančne učinke, kot so učinki predstavitev na ciljnih trgih, kar spodbuja širšo uporabo teh instrumentov v drugih sektorjih. Skladna uporaba in spodbujanje najboljših praks prek instrumentov EU lahko spodbudi kakovosten razvoj nekaterih trgov, kot so na primer trgi tveganega kapitala, in sčasoma zagotovi večjo posredniško izpopolnjenost, hkrati pa prispeva k manj razdrobljenemu trgu EU.

Strokovno znanje in izkušnje EU in finančnih institucij, ki so odgovorne za izvajanje inovativnih finančnih instrumentov na ravni EU, se lahko prenesejo na nacionalne, regionalne ali lokalne organe. Prenos spretnosti in znanj čez meje ima lahko pomembno vlogo pri uskladitvi nacionalnih politik z ukrepi, usmerjenimi v spodbujanje rasti in inovacij, zmanjšanju razlik med evropskimi gospodarstvi in krepitvi konkurenčnosti. Vpliv takšnih nefinančnih učinkov se lahko v celoti doseže le, če se instrumenti oblikujejo in upravljajo skladno.

Večja uspešnost in učinkovitost javnih virov

Z združevanjem sredstev iz različnih virov lahko finančni instrumenti spodbujajo naložbe za opredeljene vrzeli na trgu, dosežejo ekonomije obsega in/ali zmanjšajo tveganje za neuspešnost na področjih, na katerih bi posamezne države članice težko dosegle zahtevano kritično maso.

Pri posredovanju EU se mora upoštevati načelo subsidiarnosti; kot je izpostavilo Računsko sodišče, mora biti učinek odhodkov iz proračuna EU takšen, da jasno in vidno koristi EU in njenim državljanom, česar ni mogoče doseči s porabo le na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni[8]. Evropska dodana vrednost instrumenta na ravni EU se izrazi, če rezultatov (v smislu učinkovitosti ali obsega) ne bi bilo mogoče doseči s financiranjem v okviru nacionalnih shem.

Ob domnevi, da se lahko izrazi evropska dodana vrednost instrumenta na ravni EU, bo razmerje med koristmi in stroški takšnega instrumenta verjetno ugodnejše kot pri številnih finančnih instrumentih na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni zaradi upravljanja večjega obsega, stroškovne učinkovitosti prek usklajenih standardov in pogojev izvajanja ter nižjih stroškov izvajanja, npr. stroškov upravljanja, ki jih zaračunajo finančni posredniki.

Spodbujanje boljših rezultatov in finančne discipline

Dobro oblikovani inovativni finančni instrumenti lahko spodbujajo boljše rezultate z vzpostavitvijo ustreznih kazalnikov uspešnosti, ki so prilagojeni izpolnjevanju javnih ciljev politike. Finančna disciplina se spodbuja s čim večjim usklajevanjem okvirov izvajanja in načel upravljanja, ki temelji na najboljših praksah.

Nacionalnim in lokalnim institucijam lahko koristi znanje institucij EU na področju oblikovanja finančnih izdelkov, ki jim sicer ne bi bilo na voljo. Primer so evropske jamstvene sheme, ki se izvajajo v okviru Okvirnega programa za konkurenčnost in inovacije (PKI): v številnih državah članicah jamstvene družbe ne obstajajo, evropska shema posrednega osebnega jamstva pa je pomembna tudi za novejše jamstvene institucije, ki šele oblikujejo svoje portfelje. Obstoj evropskega jamstva in/ali posrednega osebnega jamstva zagotavlja možnost, da nove jamstvene institucije pravočasno povečajo svoj obseg, ali spodbuja oblikovanje takšnih shem, s čimer znatno prispeva k „razvoju institucionalnih zmogljivosti“.

Multiplikacijski učinek proračuna EU

Inovativni finančni instrumenti ustvarjajo multiplikacijski učinek na proračun EU s spodbujanjem in privabljanjem drugega javnega in zasebnega financiranja projektov, ki so v interesu EU, prek različnih ravni verige izvajanja (posredniki in končni upravičenci). Posredovanje EU lahko prek zavarovanja tveganj ali delitve tveganj prepriča vlagatelje, da vlagajo ali vlagajo več v primerih, v katerih brez podpore iz proračuna EU sploh ne bi vlagali ali bi vlagali manj. Takšen finančni „vzvod“ ali multiplikacijski učinek se lahko doseže s sofinanciranjem mednarodnih finančnih institucij ali dodatnim obsegom zadolževanja, ki ga morajo banke in jamstvene institucije zagotoviti končnim upravičencem. V okviru Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF) so bili na primer konec leta 2010 podprti projekti, vredni več kot 6 milijard EUR, pri čemer so vse proračunske obveznosti EU znašale približno 0,5 milijarde EUR.

Poleg tega se lahko v obdobju izvajanja inovativnega finančnega instrumenta doseže dodaten multiplikacijski učinek, če se lahko povračila kapitala ali obresti in iztržki vložka ponovno uporabijo za instrument. Takšna sposobnost „obnavljanja“ lahko zagotovi bistveno večji domet instrumentov. Po tem obdobju se bosta začetni vložek in morebitni večji delež financiranja vrnila v glavni proračun, kar prav tako pozitivno vpliva na skupno stroškovno učinkovitost posredovanja.

Ocena izvajanja inovativnih finančnih instrumentov v finančnem okviru 2007–2013

Izkušnje, pridobljene na podlagi obstoječih instrumentov

Izkušnje, na katerih se lahko gradi

Za nekatere od zdaj obstoječih inovativnih finančnih instrumentov (zlasti za instrumente v okviru PKI) so bile izvedene ocene v obliki revizij, vmesnih in naknadnih vrednotenj ter študij[9]. Drugi instrumenti so še v prezgodnji fazi izvajanja, da bi jih lahko ovrednotili. Poleg tega so službe Komisije pridobile pomembne praktične izkušnje pri upravljanju takšnih instrumentov, vključno s proračunskim upravljanjem. Ključni sklep v teh razmerah je, da se nekateri instrumenti zaradi individualnega okvira, v katerem so bili razviti obstoječi inovativni finančni instrumenti, prekrivajo v smislu ciljnih področij in upravičencev, njihova oblika in modeli upravljanja pa se razlikujejo, kar bi lahko zmedlo zainteresirane strani in upravičence.

Če se bodo instrumenti razvijali v večjem obsegu, je treba pri oblikovanju nove generacije finančnih instrumentov za večletni finančni okvir 2014–2020 pozornost nameniti uporabi izkušenj z obstoječimi finančnimi instrumenti, da se vzpostavijo ustrezni predpisi, pravila in standardizacija za oblikovanje in upravljanje inovativnih finančnih instrumentov v skladu s tržnimi zahtevami ter najboljšimi praksami, s čimer bi se preprečilo prekrivanje in poenostavili načini izvajanja. To bo skupaj z ustreznim združevanjem inovativnih finančnih instrumentov različnih politik, predlaganih na ravni EU, in večjo usklajenostjo s takšnimi instrumenti, ki se izvajajo na nacionalni, regionalni, nadnacionalni ali čezmejni ravni v okviru programov strukturnih skladov, zagotovilo optimizacijo njihovega vpliva in evropske dodane vrednosti v naslednjem večletnem finančnem okviru.

Inovativni finančni instrumenti zagotavljajo potreben dostop do financiranja ter spodbujajo razvoj produktov in najboljše prakse

Izvedene revizije in vrednotenja obstoječih inovativnih finančnih instrumentov so pozitivni zlasti glede njihovih rezultatov. Obstoječi instrumenti so zagotovili financiranje v primerih, v katerih upravičenci niso imeli nobene druge možnosti za pridobitev potrebnih sredstev ali v katerih bi lahko pridobili manj, kot je bilo potrebno. Poleg tega so instrumenti pomagali spodbujati finančne posrednike, da razvijejo in ponudijo nove finančne produkte na lokalni ravni. Mednarodne finančne institucije, ki jim je bilo dodeljeno izvajanje programov EU, so EU omogočile, da v številnih državah ponudi instrumente z zagotavljanjem strokovnih spretnosti in znanj o načinu upravljanja takšnih instrumentov in neposrednem spodbujanju najboljše prakse.

Vendar so ugotovitve v zvezi z evropsko dodano vrednostjo instrumentov različne. Vrednotenje RSFF je razkrilo, da je ta instrument eden od redkih finančnih instrumentov, ki so ostali na voljo inovativnim podjetjem in organizacijam v času, ko so banke ter druge finančne institucije omejevale dostop do financiranja za naložbe z visokim tveganjem na področju raziskav in razvoja ter inovacij. V zvezi z garancijsko shemo za MSP v okviru PKI je Računsko sodišče ugotovilo, da evropska dodana vrednost garancijske sheme za MSP ni izražena, ker bi bilo rezultate te sheme „mogoče doseči tudi s financiranjem v okviru nacionalnih shem “. Nasprotno je bilo pri zadnjem vrednotenju programa za podjetništvo in inovativnost ugotovljeno, da „ oddelka za posojila in mikrokreditiranje v zvezi z garancijsko shemo […] izpolnjujeta zahtevo za financiranje, ki sicer ne bi bila izpolnjena “ . Čeprav Komisija poudarja, da je obstajala upravičena domneva o evropski vrednosti, kot je bilo ugotovljeno pri neodvisnem vrednotenju, je sprejela priporočilo za razmislek, kako bi se lahko pri vseh naslednjih instrumentih zagotovila čim večja evropska dodana vrednost. To se upošteva pri načrtovanju naslednje generacije finančnih instrumentov v večletnem finančnem okviru 2014–2020, pri čemer je velik poudarek namenjen zagotavljanju evropske dodane vrednosti.

Večja skladnost in doslednost instrumentov

V vrednotenju RSFF je navedeno, da številne različne dejavnosti, za katere se je zagotovila podpora s sredstvi EU, „od pionirskih raziskav v okviru sedmega okvirnega programa do krepitve regionalnih raziskovalnih zmogljivosti v okviru strukturnih skladov in dostopa do mehanizmov inovativnega financiranja v okviru PKI“, prispevajo k splošnemu razvoju raziskovalne in inovacijske zmogljivosti EU. Ugotovljeno je bilo, da RSFF „dopolnjuje“ druge instrumente financiranja „in ne tekmuje z njimi“. Vendar zaradi priložnostne vzpostavitve nekaterih instrumentov v sedanjem finančnem okviru obstajajo primeri neskladnosti in nedoslednosti ter celo neželeno podvajanje instrumentov, ki jih podpira proračun EU. Poleg tega so sheme finančne podpore trenutno razdrobljene in uporablja se veliko različnih prenosov mehanizmov. Zadnje vrednotenje EIP je na primer izpostavilo, da obstajajo prekrivanja med finančnimi instrumenti v okviru PKI in strukturnimi skladi ali med PKI in mikrofinančnim instrumentom Progress (glej opis v Prilogi)[10]. Pomemben cilj novega okvira sta preprečevanje neskladnosti in optimizacija splošne učinkovitosti inovativnih finančnih instrumentov.

Upravljanje in vprašanja nadzora v zvezi z instrumenti na ravni EU

Medtem ko je bilo izvajanje inovativnih finančnih instrumentov dodeljeno finančnim institucijam, ki ponujajo potrebna zagotovila v smislu trdnega finančnega poslovodenja in ustreznih postopkov, je Komisija ohranila nadzor nad cilji politike in strateškimi smernicami za centralno upravljanje instrumentov na ravni EU ter vpliv nanje, tako da sodeluje v ustreznih strukturah upravljanja, npr. v usmerjevalnih ali nadzornih organih. To ne pomeni sodelovanja pri vsakodnevnem upravljanju inovativnih finančnih instrumentov, saj so za to odgovorni ustrezno imenovani upravljavci/upravljalni odbori s strokovnim znanjem in izkušnjami.

Veliko se lahko doseže, če se zagotovi pametno in dobro prilagojeno oblikovanje inovativnih finančnih instrumentov že na samem začetku, pri čemer so temelj strokovno znanje in izkušnje, pridobljeni na podlagi obstoječih instrumentov pri oceni in obvladovanju tveganja. V primeru instrumentov na ravni EU je v sistem vključen tudi medsebojni nadzor, ki Komisiji in pristojnemu proračunskemu organu omogoča izvajanje ustreznega proračunskega nadzora v skladu z veljavnimi predpisi, tudi v obliki k rezultatom usmerjenega spremljanja in poročanja finančnih posrednikov, ki je prilagojeno ciljem in opredeljenim ključnim tveganjem posameznega instrumenta.

Pogoj za posredovanje EU mora biti strinjanje finančnih posrednikov in končnih prejemnikov, da ima Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) pravico do izvajanja pregledov in inšpekcij na kraju samem, da se zaščitijo finančni interesi EU. Posredniki morajo sodelovati z OLAF in Komisiji posredovati vse sume goljufij ali nepravilnosti, ki vplivajo na finančne interese EU.

Za večjo prepoznavnost in preglednost instrumentov je mogoče storiti več

Ugotovilo se je, da je stopnja ozaveščenosti zainteresiranih strani in končnih prejemnikov o prispevku EU k finančnim instrumentom nizka. Poudarjeno je tudi, da to ni presenetljivo, saj se finančni instrumenti običajno posredujejo prek verige posrednikov, vključno z lokalnimi posredniki, ki so končno odgovorni za izplačilo sredstev končnim prejemnikom, pri čemer je vloga EU razmeroma nejasna. Zato je poudarjena pomembnost npr. določb o prepoznavnosti v pogodbenih dogovorih s posredniki, da se zagotovi upoštevanje evropske dodane vrednosti, na primer v obliki ustvarjanja delovnih mest ali krepitve zmogljivosti in drugih kazalnikov. Vendar stopnja ozaveščenosti ostaja nizka kljub dejstvu, da se take določbe v veliki meri uporabljajo v obstoječih pogodbenih dogovorih, zato je treba prepoznavnost dodatno spodbujati.

Pomembna je tudi ugotovitev, da se lahko zaradi multiplikacije shem, ki zajemajo iste finančne potrebe, dejansko zmanjša politična in tržna prepoznavnost. V zvezi s tem predlagani novi okvir spodbuja racionalizacijo inovativnih finančnih instrumentov, s katero naj bi se zagotovila njihova večja prepoznavnost. V ocenah in študijah obstoječih instrumentov so obravnavana tudi splošnejša vprašanja, kot sta potreba po zagotavljanju preglednejših informacij in boljše obveščanje posrednikov. To je potrebno za povečanje tržnega razumevanja ustreznosti in dostopnosti finančnih instrumentov EU, ki zagotavljajo kapitalsko in lastniško financiranje.

Z novimi dogovori o delitvi tveganja bi lahko dosegli večje obsege financiranja

V skladu s splošnim načelom sorazmernosti javne podpore se iščejo zasebne (so)naložbe, da bi se dokazala zavezanost zasebnega sektorja, spodbujalo deljenje naložbenih tveganj in preprečevalo tveganja izrivanja. Glede na strukturo trgov in prisotnost zasebnih vlagateljev se lahko zasebne in javne naložbe, ki so v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu, obravnavajo enako ali so morda potrebne spodbude za pospešitev zasebnih naložb na pomembna področja politike, npr. s spodaj opisanimi asimetričnimi strukturami tveganja/donosa, vendar ne smejo presegati najnižjega praga, ki je potreben za zagotavljanje poslovne zmožnosti preživetja naložbenih projektov na podlagi realnih poslovnih načrtov.

Obstoječi instrumenti na osnovi delitve tveganja temeljijo na oceni tveganja za posamezen projekt ali na delitvi finančnega tveganja po načelu „pari passu“ med proračunom EU in finančnimi institucijami, kot so skupina EIB ali druge finančne institucije, vključno z nacionalnimi javnimi bankami, ki so pripravljene deliti tveganje s Komisijo. V vmesnem vrednotenju RSSF, ki ga je izvedla skupina neodvisnih strokovnjakov, je bilo ugotovljeno, da obstoječi pristop omejuje zmožnost upoštevanja potreb trga po večjem obsegu financiranja na podlagi tveganja. Strokovnjaki so Komisiji priporočili, naj razmisli o drugačnem pristopu k delitvi tveganja v zvezi z uporabo svojega kapitalskega vložka za kritje pričakovanih in nepričakovanih izgub v okviru posojil. Obstaja zlasti potreba po oblikovanju portfeljnega pristopa k delitvi tveganja, tj. da se izgube krijejo za portfelj posojil, ki se zagotovijo posebnim ciljnim skupinam, s čimer se omogoči porazdelitev tveganja in tako poveča financiranje, ki se lahko ustvari z nekim zneskom proračunskih sredstev, namenjenih kritju provizij in kapitalskih vložkov.

Ena od različic ali naslednjih faz tega pristopa na področju dolžniškega financiranja bi lahko vključevala uporabo prispevka EU za kritje morebitnih prvih izgub do določenega odstotka ( rezerva „prve izgube“ ) kot načina, da se pritegne zadosten obseg sodelovanja zasebnih vlagateljev pri financiranju projektov z višjim tveganjem (in z visoko evropsko dodano vrednostjo). Pristop prve izgube, pri katerem ima EU podrejen položaj, bi dodatno povečal multiplikacijski učinek sredstev EU, pri čemer omejitve določenega proračunskega prispevka EU ne bi bile presežene. Smiselno bi bilo razmisliti o uporabi pristopa prve izgube pri prihodnjih instrumentih na osnovi delitve tveganja, ki se bodo oblikovali s proračunskimi sredstvi EU, vendar je treba v zvezi z njim v vsakem primeru oblikovati ustrezne predpise in smernice, kot so omejitve za del prve izgube in zahteve v zvezi z delom tveganja za nepričakovane in/ali pričakovane izgube, ki bi ga morali še naprej imeti finančni partnerji Komisije.

Na področju lastniškega financiranja bi se prispevek EU lahko uporabil za zagotovitev ustreznih spodbud za zasebne vlagatelje, zlasti v obliki preferencialnih donosov ali prednostnih donosov, ki ne presegajo primerne stopnje donosa, ki zagotavlja poslovno zmožnost preživetja njihovih naložb. Nad to pošteno stopnjo donosa bi se morali dobički sorazmerno razdeliti med vlagatelje iz javnega in zasebnega sektorja, da bi se izognili prekomerni kompenzaciji.

Take posebne zahteve in minimalni standardi v zvezi s tveganjem in donosom bodo oblikovani v okviru platform za lastniški kapital in dolg, kot je pojasnjeno v oddelku 5.2.2. V vseh okoliščinah je treba zagotoviti uskladitev interesov med Komisijo in našimi finančnimi partnerji.

INOVATIVNI FINANčNI INSTRUMENTI ZA FINANčNI OKVIR 2014–2020

V delu II sporočila o večletnem finančnem okviru so navedeni številni sektorski predlogi Komisije glede inovativnih finančnih instrumentov v naslednjem večletnem finančnem okviru.

Da bi se podprle naložbe v raziskave in inovacije (RDI) v okviru programa Obzorje 2020, se načrtujeta dva finančna instrumenta: 1) dolžniški instrument , ki zagotavlja posojila posameznim upravičencem za naložbe v RDI, jamstva finančnim posrednikom, ki upravičencem dodeljujejo posojila, kombinacije posojil in jamstev ter jamstev in/ali posrednih osebnih jamstev za nacionalne ali regionalne posojilne sheme, ter 2) kapitalski instrument , ki bi (i) vlagal v prenos tehnologij in nosilce intelektualne lastnine ter v sklade tveganega kapitala, ki zagotavljajo kapitalsko financiranje MSP v zgodnjih fazah, ki temeljijo na RDI, in (ii) podpiral naložbe v sektorje RDI z usmeritvijo na tematsko osredotočene večdržavne sklade skladov s širokim naborom vlagateljev, vključno z zasebnimi institucionalnimi in strateškimi vlagatelji.

Da bi se podprli konkurenčnost in MSP, sta prav tako predlagana dva finančna instrumenta:

1. kapitalska shema za naložbe v fazi rasti, ki bo zagotovila poslovno usmerjeno vračljivo lastniško financiranje, predvsem v obliki tveganega kapitala prek finančnih posrednikov za MSP. Predvidena sta dva ukrepa:

2. neposredne naložbe v sklade tveganega kapitala, ki delujejo v več državah v EU in se osredotočajo na naložbe v podjetja, usmerjena v rast, ki ne temeljijo nujno na inovacijah ali raziskavah;

3. „skladi skladov“, ki na čezmejni ravni vlagajo v sklade tveganega kapitala, ki posledično vlagajo v podjetja, zlasti v fazi njihove mednarodne širitve;

4. posojilna shema, ki zagotavlja neposredne ali druge dogovore o delitvi tveganja s finančnimi posredniki za kritje posojil za MSP in čezmejno ali večdržavno posojanje z velikim učinkom vzvoda.

Poleg tega, da bi se spodbujali samozaposlovanje, mikropodjetja in družbena podjetja, Program Evropske unije za socialne spremembe in inovacije, ki ga je predlagala Komisija[11], vključuje mikrofinanciranje in socialno podjetništvo, ki temeljita na obstoječem mikrofinančnem instrumentu Progress in z njim nadaljujeta[12]. Svoje kritje razširja s podporo vzpostavljanju institucionalnih zmogljivosti ponudnikov mikrokreditov ter ga dopolnjuje s finančnim instrumentom s prispevkom EU, da bi se zagotovili instrumenti za delitev lastniškega kapitala, dolga in tveganja za sklade socialnih naložb in druge finančne posrednike za financiranje socialnih podjetij.

Finančni instrumenti v okviru instrumenta za povezovanje Evrope za infrastrukturo bodo verjetno vključevali 1) instrument z delitvijo tveganja , ki zajema posojila in obveznice (vključno s pobudo za projektne obveznice Evropa 2020) in ki se bo odzival na potrebe več modelov financiranja, ki se uporabljajo v EU, velikost in sektor projektov ter razvojno fazo financiranja projektov in kapitalskih trgov na splošno, ter 2) kapitalski instrument za dopolnitev svežnja infrastrukturnih instrumentov, da bi se dodatno razvili trgi tveganega kapitala v vsej EU.

Na področju izobraževanja in kulture sta oblikovani garancijski shemi, ki bosta prispevali k doseganju ciljev strategije Evropa 2020: garancijska shema za študentska posojila , ki bo študentom magistrskega študija omogočila študij v drugi državi, s čimer bo prispevala k doseganju cilja, da bi bilo 20 odstotkov študentov v višjem in visokošolskem izobraževanju udeleženih pri čezmejni učni mobilnosti, in garancijska shema (ki bi se lahko povezovala z drugim instrumentom za financiranje MSP), ki bo finančne posrednike spodbudila k dodeljevanju posojil MSP v kulturnih in ustvarjalnih sektorjih, v katere so vključeni proizvajalci, glasbene založbe, razvijalci videoiger, izdajatelji ter distributerji, katerih sredstva so večinoma neopredmetena (kot so pravice intelektualne lastnine), zaradi česar finančni posredniki pogosto menijo, da so kulturni in ustvarjalni sektorji preveč tvegani za financiranje.

Vse večji del pomoči v okviru strukturnih skladov se bo zagotovil s finančnimi instrumenti, zlasti pomoč podjetjem in drugim projektom ali naložbenim dejavnostim, ki ustvarjajo dohodke, predvsem na področjih podnebnih sprememb, okolja, inovacij, IKT in infrastrukture. Države članice in regije se bo spodbujalo tudi k podpori finančnih instrumentov v okviru Evropskega socialnega sklada (npr. za študente, ustvarjanje delovnih mest, mobilnost delavcev, socialno vključevanje in socialno podjetništvo).

Nov okvir za inovativne finančne instrumente

Skupna pravila za poenostavitev in racionalizacijo instrumentov

Instrumenti EU

Predvideni novi okvir za poenostavitev in racionalizacijo oblike ter upravljanja nove generacije finančnih instrumentov temelji na tako imenovanih platformah EU za lastniški kapital in dolg. Platformi zajemata sklop skupnih pravil in smernic za kapitalske in dolžniške instrumente (vključno z jamstvi in delitvijo tveganja) za notranje politike, ki zagotavljajo skladen pristop k takim instrumentom, kadar je zanje zagotovljena podpora iz proračuna EU. Cilj teh skupnih predpisov in smernic je tudi poenostavitev odnosov s finančnimi partnerji, zlasti z mednarodnimi finančnimi institucijami, ter zagotavljanje preglednosti v zvezi z načinom posredovanja EU s kapitalskimi in dolžniškimi instrumenti na trgih, da se zagotovi večja prepoznavnost posredovanja EU.

Platformi EU za lastniški kapital in dolg bi bili del skladnega niza horizontalno veljavnih načel, predpisov in smernic; finančna uredba in delegirani akt, ki bo nadomestil izvedbene predpise, bi določala splošna načela za inovativne finančne instrumente v zvezi s proračunskim/dobrim finančnim upravljanjem, pri čemer bi se oblikovale podrobnejše posebne operativne zahteve v skladu s temi splošnimi načeli, ki bi vključeval posebne finančne parametre, ki izražajo najboljšo prakso, pri oblikovanju novih finančnih instrumentov na notranjem trgu (glej oddelek 5.2.2. spodaj).

V finančni uredbi bi moralo biti posredovanje prek finančnih instrumentov pogojeno z nedelovanjem/nepopolnostjo trga, dokazom dodane vrednosti posredovanja EU, mobiliziranjem dodatnega javnega in zasebnega financiranja prek prispevka EU („multiplikacijski učinek“), neizkrivljanjem konkurence na notranjem trgu in izvajanjem ukrepov, ki zagotavljajo uskladitev interesov med Komisijo in finančno institucijo, odgovorno za izvajanje finančnega instrumenta. Delegirani akt, ki bo nadomestil izvedbene predpise, in posebne operativne zahteve, ki jih bo določila Komisija, bi izražal ta načela.

Instrumenti strukturnih skladov

Čeprav načelo deljenega upravljanja pomeni, da instrumente na ravni EU in instrumente, ki jih izvajajo države članice v okviru programov strukturnih skladov, ureja drugačen skop pravil, je treba doseči največjo možno skladnost med instrumenti v deljenem in neposrednem upravljanju ter preprečevati prekrivanja, s čimer se ne bi samo preprečilo, da bi več instrumentov zajemalo iste skupine upravičencev na ravni EU in nacionalni/regionalni ravni, medtem ko bi ponujali drugačne pogoje. Države članice bi bilo treba pritegniti, da prispevajo k instrumentom na ravni EU prek svojih strukturnih skladov ali da uporabijo „standardne rešitve“, ki posnemajo instrumente EU, skupaj s trdnimi spodbudami.

Pristop s tremi možnostmi je bil predlagan v okviru uredb o strukturnih skladih:

5. države članice še naprej vzpostavljajo prilagojene instrumente v skladu z načeli deljenega upravljanja, usklajene z nekaterimi skupnimi pravili, ki temeljijo na platformah EU za lastniški kapital in dolg, ki se razvijata za instrumente EU;

6. oblikovanje „standardnih instrumentov“ v skladu z načeli deljenega upravljanja, ki bi državam članicam olajšali vzpostavitev instrumentov in zagotovili skladnost z instrumenti na ravni EU;

7. zagotovila bi se spodbuda za države članice, da del svojih strukturnih skladov vložijo v dele instrumentov na ravni EU, namenjenih naložbam v regije in področja politike, ki jih zajemajo operativni programi, iz katerih se prispevajo sredstva strukturnih skladov („skupni instrumenti“).

Zunanja razsežnost instrumentov notranje politike

Za spodbujanje skladnosti med načrtovanjem in izvajanjem instrumentov, tesnejšega povezovanja trgov ter optimalne uporabe instrumentov, ko začnejo delovati, je treba pri oblikovanju novih finančnih instrumentov upoštevati, do katere mere se lahko instrumenti notranje politike, ki vključujejo zunanjo razsežnost, razširijo, da se omogoči udeležba sosednjih držav, pri čemer se preprečuje multiplikacija shem, ki zajemajo iste finančne potrebe.

Instrumenti zunanje politike

V sporočilu o večletnem finančnem okviru je predlagana nadaljnja uporaba inovativnega financiranja v vseh instrumentih zunanje politike (po potrebi prek regionalnih investicijskih instrumentov), da bi se spodbudilo dodatno financiranje, vključno s financiranjem iz zasebnega sektorja, za podporo prednostnim nalogam EU in izpolnjevanje potrebe po naložbah partnerskih držav. To bosta olajšala začetek veljavnosti predlaganih novih določb finančne uredbe glede finančnih instrumentov in določitev skupnih načel za take instrumente do stopnje, primerne za okolje zunanjih ukrepov.

Uporaba inovativnih finančnih instrumentov v zunanjih politikah bi morala biti podprta v okviru platforme EU za zunanje sodelovanje in razvoj, ki združuje prednosti Komisije, držav članic ter evropskih dvostranskih in večstranskih finančnih institucij (zlasti EIB), dejavnih na področju zunanjega razvoja in sodelovanja. Platforma bo prispevala k spodbujanju skladnosti, učinkovitosti, uspešnosti in prepoznavnosti EU pri zunanjem financiranju ob upoštevanju posebnosti zunanjih partnerjev EU.

Vsebina platform EU za lastniški kapital in dolg

Področje uporabe platform

Platformi bosta zajemali različne finančne in tehnične parametre (kot so najvišje zgornje meje za dogovore o delitvi tveganja ali najmanjše ravni soudeležb v kapitalu in drugi ključni parametri) za oblikovanje in izvajanje inovativnih finančnih instrumentov, da bi se dosegli njihova poenostavitev in racionalizacija. Taki parametri so bili določeni na podlagi izkušenj z oblikovanjem in izvajanjem obstoječih finančnih instrumentov ob ustreznem upoštevanju zadevnih industrijskih praks. Zajemali bodo običajne zadeve, ki niso značilne za posamezno področje politike, čeprav bi se lahko zadeve, kot so politični cilji, ciljno prebivalstvo in posebna merila za upravičenost, obravnavale v sektorskih predlogih.

Posebne operativne zahteve

Celotni sklop posebnih operativnih zahtev in pravil, ki bodo dopolnili načela finančne uredbe in delegiranega akta, ki bo nadomestil izvedbene predpise, bo obravnaval vprašanja, kot so:

- kadar je primerno in splošni predpisi ne zajemajo takih zahtev, posebne zahteve za predhodno vrednotenje/oceno učinka finančnih instrumentov. Te zahteve bi se lahko uskladile s podobnimi zahtevami za vmesna in naknadna vrednotenja;

- minimalni standardi ali razponi v zvezi z multiplikacijskim učinkom, profilom tveganja/donosa in diverzifikacijo tveganja, katerih cilj je zaščita proračunskih sredstev EU v času veljavnosti instrumenta in zagotavljanje pravičnega ravnotežja tveganja z različnimi finančnimi posredniki, vključenimi v postopek, medtem ko se omogoči prireditev pogojev posameznih instrumentov v določenem in razumnem obsegu, pri čemer se upošteva naravo in obseg tržnih pomanjkljivosti ali neuspehov, ki so vzrok za nezadostno financiranje iz tržnih virov;

- zahteve v zvezi z upravitelji naložbenih nosilcev, kot so na primer delniški skladi, ki med drugim zajemajo okvir spodbud za zagotovitev uskladitve obresti, sistemov nadomestil in meril za odpravo;

- celostni sistem spremljanja in upravljanja za zagotovitev razumnega jamstva, da se sredstva EU uporabljajo za predvidene namene, pri čemer ta sistem uporablja (minimalne) kazalnike, usmerjene v uspešnost/rezultate, mehanizme spremljanja (npr. za odhodke, povezane s podnebjem[13]) in standardizirane obrazce za poročanje, katerih cilj je zagotavljanje lažje primerjalne analize uspešnosti instrumentov;

- oblikovanje, izvajanje in ocena tveganju prilagojenih ukrepov za preprečevanje goljufij, ki zagotavljajo visoko raven zaščite interesov EU.

Nekateri parametri bodo skupni za kapitalske in dolžniške instrumente, medtem ko se bodo drugi uporabljali za eno od navedenih vrst instrumentov. V primeru instrumentov, ki združujejo kapitalski in dolžniški instrument, bodo predpisi in pravila veljali za različne dele „hibridnega“ instrumenta.

Prenos finančnih instrumentov

Prenos finančnih instrumentov običajno poteka prek verige udeležencev, na začetku katere je Komisija ter ki vključuje skupino EIB ali druge finančne institucije in udeležence na finančnem trgu (kot so delniški skladi ali banke).

Finančne instrumente lahko izvaja neposredno Komisija ali pa se izvajajo posredno prek finančnih institucij s potrebno tehnično in finančno sposobnostjo za izvajanje takih finančnih instrumentov. Obstajata dve glavni obliki prenosa finančnih instrumentov: prek finančnih institucij (npr. skupina EIB, EBOR, druge mednarodne finančne institucije, nacionalne javne finančne institucije) ali prek posebnih naložbenih nosilcev. Minimalna pravila za sodelovanje EU v posebnih naložbenih nosilcih bodo vključena v platformi.

Sporazume z izvajalnimi organi, ki vključujejo pravila in načela platform, je treba čim bolj standardizirati, v okviru finančnih institucij pa bi bilo treba še pred sprejetjem teh sporazumov pripraviti okvirne sporazume, ki zajemajo vprašanja, kot so izvajanje, upravljanje, skrbniški računi, računovodstvo, sledenje, poročanje, spremljanje in vrednotenje, ustrezne določbe za boj proti goljufijam itd. Tako bi bil začetek novih finančnih instrumentov lažji in hitrejši, hkrati pa bi se omogočila uskladitev splošnih pogojev sodelovanja.

Sklepna ugotovitev in naslednji koraki

Komisija in njeni finančni partnerji so po uvedbi strategije Evropa 2020 in pripravah na naslednji večletni finančni okvir opravili pomembno pripravljalno delo v zvezi z inovativnimi finančnimi instrumenti, tudi v okviru razprav o prihodnosti posebnih finančnih instrumentov (kot sta PKI ali RSFF). Začela se je tudi razprava s Svetom in Parlamentom v okviru revizije finančne uredbe. Velik poudarek je na pomembnosti in ustreznosti finančnih instrumentov za doseganje ciljev politike EU.

Poleg tega obstaja splošno soglasje o nujnosti poenostavitve in uskladitve obstoječih instrumentov ter obstoja manjšega števila bolj osredotočenih instrumentov na ravni EU ter tudi večje skladnosti z instrumenti strukturnih skladov. V zvezi z večjo skladnostjo je zelo obetaven predlog za oblikovanje skupnih instrumentov.

Okvir za finančne instrumente za naslednji večletni finančni okvir se bo razvijal skladno s tem. Prav tako se skladno s tem Komisija veseli nadaljevanja razprav s Svetom in Parlamentom v naslednjih mesecih tako o splošnem okviru, ki bo obravnavan v finančni direktivi in delegiranemu aktu, ki bo nadomestil njene izvedbene predpise, kot tudi o posebnih zakonodajnih predlogih za naslednji večletni finančni okvir, ki jih bo Komisija zaporedno sprejela v četrtem četrtletju leta 2011. Platformi za lastniški kapital in dolg bosta pomagali zagotoviti, da se bodo s poenostavitvijo in sodelovanjem vzpostavili uspešni in učinkoviti instrumenti, ki bodo oblikovani in upravljani v skladu z veljavnimi pravili.

PRILOGA

OPIS INOVATIVNIH FINANČNIH INSTRUMENTOV V FINANČNEM OKVIRU 2007–2013

8. Instrumenti tveganega kapitala/kapitalski instrumenti na ravni EU: PKI/GIF, Marguerite

9. PKI − pomoč za hitro rastoča in inovativna MSP (GIF)

Inovativni finančni instrumenti so del programa za podjetništvo in inovativnost, tj. enega od treh posebnih programov v okviru PKI. Njihov splošni cilj je izboljšanje dostopa do financiranja za ustanavljanje in rast MSP, da se podprejo naložbe takih podjetij v inovacijske dejavnosti, vključno z ekološkimi inovacijami.

Pomoč za hitro rastoča in inovativna MSP (GIF) s proračunom v znesku več kot 600 milijonov EUR, katerega del je posebej rezerviran za ekološke inovacije, je namenjena povečanju zalog tveganega/lastniškega kapitala za inovativna MSP v zgodnjih fazah (GIF1) in v fazi širitve (GIF2). Upravlja jo Evropski investicijski sklad (EIS) v imenu Komisije (ki zastopa EU). EIS sklene sporazume o naložbah s skladi tveganega kapitala, ki podpirajo take MSP. GIF je dolgoročna pomoč, v okviru katere se lahko opravljajo naložbe v sklade tveganega kapitala v obdobju največ 12 let. Večino kapitala, vloženega v kateri koli sklad tveganega kapitala, zagotovijo tržno usmerjeni vlagatelji, pri čemer se vse naložbe z zasebnimi vlagatelji izvajajo po načelu pari passu (nagrada je enaka tveganju).

10. Sklad Marguerite

Evropski sklad za energetiko, podnebne spremembe in infrastrukturo 2020 (sklad Marguerite) je vseevropski delniški sklad za infrastrukturne naložbe v prometni in energetski sektor ter sektor obnovljivih virov energije. EU je v sklad Marguerite vložila 80 milijonov EUR iz proračuna TEN-T, pri čemer je skupni znesek nabranih sredstev v skladu 710 milijonov EUR (ciljna velikost: 1,5 milijarde EUR). Drugi vlagatelji so javne banke, vendar lahko v skladu sodelujejo tudi zasebni vlagatelji. Naložbe se izvajajo po načelu pari passu. Sklad namerava v projekte TEN-T vložiti skupni znesek v višini 3,5-kratnega zneska prispevka EU.

Sklad je bil ustanovljen kot regulirani in specializirani naložbeni nosilec v skladu z luksemburško zakonodajo. Komisija, ki zastopa EU, ima sedež v nadzornem odboru, ki je odgovoren za določanje splošne strategije sklada, vendar ni vključena v vsakdanje upravljanje sklada ali posamezne naložbene odločitve, saj sta za to odgovorna upravni odbor in naložbeni odbor sklada. Vse odločitve morajo biti sprejete v skladu z naložbeno politiko sklada, ki je bila sprejeta v soglasju s Komisijo.

11. Dolžniški instrumenti na ravni EU (jamstva/delitev tveganja): PKI − garancijska shema za MSP, sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF), instrument za posojilna jamstva za projekte TEN-T (LGTT)

12. Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganja (RSFF)

Cilj Sklada za financiranje na osnovi delitve tveganja je podpora za financiranje tveganih projektov na področju raziskav, razvoja in inovacij (RDI), ki jih izvajajo nosilci iz zasebnega in javnega sektorja, ki nimajo preprostega dostopa do kapitalskih trgov. Instrument sta skupaj oblikovali Komisija in EIB za delitev tveganja pri neposrednih posojilih ali jamstvih za posojila bank, s katerimi se podpirajo naložbe RDI v tematska prednostna področja sedmega okvirnega programa za raziskave in tehnološki razvoj (7OP).

Združitev prispevka EU v znesku 1 milijarde EUR iz proračuna 7OP in prispevka EIB v znesku 1 milijarde EUR iz lastnih sredstev zagotavlja kapitalsko rezervo za zaščito morebitnih izgub, nastalih zaradi financiranja predvidenih posojil v znesku 10 milijard EUR v obdobju 2007−2013. EIB na podlagi lastne finančne ocene in v skladu s smernicami politike kreditnega tveganja za vsak projekt posebej oceni stopnjo finančnih tveganj, za katere je treba v skladu z običajnimi bančnimi pravili nameniti provizije in kapitalsko razporeditev (za pričakovano in nepričakovano izgubo), ter zaprosi za prispevek EU za kritje provizij in kapitalske razporeditve. Komisija je zastopana v usmerjevalnem odboru RSFF, ki nadzoruje izvajanje instrumenta v skladu s cilji politike instrumenta.

13. PKI − garancijska shema za MSP

Garancijska shema za MSP s proračunom v znesku 500 milijonov EUR zagotavlja posredna osebna jamstva nacionalnim jamstvenim shemam in tudi neposredna jamstva finančnim posrednikom, da bi se povečalo in izboljšalo zagotavljanje dolžniškega financiranja MSP. Garancijsko shemo za MSP upravlja v imenu Komisije (ki zastopa EU) Evropski investicijski sklad (EIS).

Finančni posredniki, ki imajo podporo jamstva EU, v zameno zagotavljajo MSP dolžniško financiranje, pri čemer prednost jamstva prenesejo na končne upravičence, npr. s sprejetjem večjega profila tveganja ali manjšega zavarovanja ali z zaračunavanjem nižjih obrestnih mer ali zagotavljanjem podobnih prednosti v primerjavi z njihovimi običajnimi finančnimi dejavnostmi. Garancijska shema za MSP jamči za delež vsake posamezne transakcije, običajno 50 % (stopnja jamstva). Splošna izpostavljenost proračuna EU je kljub temu omejena na pogodbeno dogovorjeno najvišjo mero portfeljnih izgub (limitirana mera).

14. Instrument za posojilna jamstva za projekte TEN-T (LGTT)

Cilj instrumenta za posojilna jamstva za projekte TEN-T (LGTT) je spodbujanje obsežnejšega sodelovanja zasebnega sektorja v financiranju infrastrukture vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T). Pritegnitev zasebnega financiranja temeljnih evropskih prometnih projektov je lahko izziv zaradi razmeroma visokih ravni nestanovitnosti prihodkov v zgodnjih fazah delovanja projektov. LGTT delno krije tveganje v zvezi s prihodkom in posledično izboljšuje finančno vzdržnost takih projektov TEN-T.

Ta instrument se financira s kapitalskim vložkom v znesku do 500 milijonov EUR iz proračuna EU. Tehnično se jamstvo LGTT izdaja v korist komercialnih bank, ki projektu zagotavljajo rezervno likvidnostno posojilo. Taka rezervna likvidnostna posojila lahko projektno podjetje črpa v primeru nepričakovanega zmanjšanja dohodka, povezanega s prometom/uporabo projekta, med začetnim obdobjem delovanja, da se zagotovi storitev prednostnih posojilnih sredstev.

V zvezi z upravljanjem je Komisija zastopana v usmerjevalnem odboru instrumenta. Vloga usmerjevalnega odbora je pregled napredka in doseganja strateških ciljev LGTT ter oblikovanje priporočil za doseganje teh ciljev in napredka.

15. Instrumenti, ki združujejo kapitalsko in dolžniško podporo

16. Evropski mikrofinančni instrument Progress (EPMF)

V najnovejših inovativnih finančnih instrumentih na ravni EU so bile oblikovane strukture, ki združujejo podporo kapitalskih in dolžniških instrumentov. Evropski mikrofinančni instrument Progress (EPMF), ustanovljen leta 2010, sestavljata dva dela: 1) jamstveni instrument za ponudnike mikrokredita (tj. posojil v znesku do 25 000 EUR, zlasti za financiranje manjših komercialnih dejavnosti ogroženih skupin, ki jim grozi socialna izključenost), in 2) strukturiran naložbeni nosilec, ustanovljen v skladu z luksemburško zakonodajo, tj. evropski mikrofinančni instrument Progress, ki ponuja prednostne dolgove, podrejene dolgove (financiranje je podrejeno prednostnim upnikom), posojila z delitvijo tveganja (prednostni dolgovi, združeni z delitvijo tveganja v mikrokreditnem portfelju) in soudeležbo v kapitalu za ponudnike mikrokredita. EU je v instrument vložila 100 milijonov EUR.

Jamstvenemu instrumentu se namenijo proračunska sredstva v višini 25 milijonov EUR. Največja stopnja jamstva je 75 % osnovnega mikrokredita ali jamstvenega portfelja, medtem ko je za vsak portfelj z zagotovljenim jamstvom na podlagi pričakovanih skupnih izgub portfelja določena limitirana mera. Najvišja možna odgovornost evropskega mikrofinančnega instrumenta Progress znaša 20 % vsakega portfelja z zagotovljenim jamstvom.

Vlagatelja v evropski mikrofinančni instrument Progress sta EU (ki jo zastopa Komisija) in EIB, medtem ko deluje EIS kot družba za upravljanje. EU je imetnica podrejenih delnic, zato nosi prve neto izgube, ki vplivajo na sredstva sklada, v okviru dogovorjene limitirane mere, pri čemer je EIB zaščitena kot imetnica nadrejenih delnic pred izgubami, ki jih nosijo podrejene delnice.

17. Evropski sklad za energetsko učinkovitost (EEEF)

Evropski sklad za energetsko učinkovitost (EEEF) je bil ustanovljen letos na podlagi sredstev, ki se niso porabila v okviru Evropskega energetskega programa za oživitev. Sklad je strukturiran finančni nosilec, ustanovljen v skladu z luksemburško zakonodajo za neposredne naložbe v manjše projekte lokalnih organov, ki zadevajo energetsko učinkovitost in obnovljivo energijo, ali posredne naložbe v take projekte prek finančnih institucij. Sklad bo podpiral predvsem razvoj podjetij za energetske storitve.

EU, ki jo zastopa Evropska komisija, bo v podrejeno tranšo sklada vložila 125 milijonov EUR, EIB in italijansko javno podjetje Cassa Depositi e Prestiti (CDP) pa bosta vložila 75 milijonov EUR oziroma 60 milijonov EUR v dolžniško-lastniško in nadrejeno tranšo. Banka Deutsche Bank, ki je v dolžniško-lastniško tranšo vložila 5 milijonov EUR, bo delovala kot naložbeni upravitelj sklada. Ciljna velikost sklada je 500−600 milijonov EUR.

18. Strukturni skladi

Države članice in organi upravljanja lahko del sredstev, ki so jim na voljo prek Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in Evropskega socialnega sklada (ESS), uporabijo za podporo instrumentov finančnega inženiringa. Sredstva ESRR se uporabljajo predvsem za pomoč za podjetja (večinoma za MSP), urbani razvoj in obnovo, energetsko učinkovitost ter uporabo obnovljive energije v stavbah, medtem ko se sredstva ESS uporabljajo za podporo za samozaposlovanje, ustanavljanje podjetij in mikropodjetja. Danes skoraj vse države članice izvajajo različne kapitalske in/ali dolžniške (posojilne in jamstvene) instrumente na vsaj enem od navedenih področij, in sicer neposredno s prispevanjem sredstev iz operativnega programa v sklad tveganega kapitala ali prek holdinških skladov, ustanovljenih za naložbe v več skladov. Instrumenti se izvajajo prek različnih modelov upravljanja in pravnih struktur, ki se razlikujejo med državami članicami ali regijami.

V številnih primerih se instrumenti izvajajo z vlaganjem v holdinške sklade. V okviru pobude JESSICA (skupna evropska podpora za trajnostne naložbe v mestna območja) se holdinški skladi izvajajo prek EIB. V okviru pobude JEREMIE (skupna evropska sredstva za mikro in srednja podjetja) se holdinški skladi običajno uporabljajo prek EIS ali številnih nacionalnih ali regionalnih institucij. Na splošno se lahko EIB ali EIS, odvisno od področij posredovanja, dodeli pooblastilo za izvajanje nalog holdinškega sklada prek neposredne oddaje naročila držav članic ali organov upravljanja. Tudi druge finančne institucije so lahko izbrane za izvajanje operacij, organiziranih prek holdinškega sklada, in sicer prek javnih naročil ali nepovratnih sredstev.

19. Instrumenti zunanje politike na predpristopnem območju

Naložbeni okvir za Zahodni Balkan (WBIF), ki je bil vzpostavljen leta 2009 kot skupna pobuda Evropske komisije ter Razvojne banke Sveta Evrope, Evropske banke za obnovo in razvoj (EBOR) ter EIB, združuje nepovratna sredstva za spodbujanje posojil za financiranje prednostne infrastrukture na Zahodnem Balkanu kot tudi financiranje MSP in energetsko učinkovitost. Naložbeni okvir za Zahodni Balkan zagotavlja nepovratna sredstva projektom, ki bodo verjetno pridobili posojila partnerskih bank, za pripravo projektov, hitrejšo uporabo obstoječih posojil ali omogočanje projektov z odpravo primanjkljaja pri financiranju.

Primer uporabe inovativnih finančnih instrumentov EU na predpristopnem območju je Evropski sklad za jugovzhodno Evropo, ki zagotavlja dolgoročno financiranje kvalificiranim lokalnim finančnim institucijam v jugovzhodnoevropskih in južnokavkaških državah. Sredstva se uporabljajo za obsežno zagotavljanje varnosti in spodbujanje naložb zasebnih vlagateljev za razvojne namene (poslovna posojila mikropodjetjem in malim podjetjem, posojila podeželskim podjetjem in stanovanjska posojila zasebnim gospodinjstvom z nizkimi dohodki, ki imajo omejen dostop do finančnih storitev, prek lokalnih finančnih institucij). Evropski sklad za jugovzhodno Evropo temelji na javno-zasebnem partnerstvu, ki ga je zasnovala nemška KfW Entwicklungsbank. Vlagatelji v sklad so Komisija (ki zastopa EU), ki je vložila 120 milijonov EUR, drugi javni donatorji in mednarodne finančne ustanove, vključno z EIB ter Evropsko banko za obnovo in razvoj (EBOR).

[1] COM(2011) 206.

[2] COM(2011) 500 „Proračun za strategijo Evropa 2020“.

[3] COM(2010) 700 „Pregled proračuna EU“.

[4] COM(2010) 2020 „Evropa 2020 – Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast“.

[5] COM(2010) 260. Predlog temelji na predpostavki, da bi morala finančna uredba vključevati temeljna načela in predpise o proračunskem upravljanju in finančnem poslovodenju, pri čemer bodo podrobnosti določene v izvedbenih predpisih (ali pa bo delegirani akt v skladu z novo Pogodbo nadomestil veljavne izvedbene predpise, za kar predlog še ni bil predložen) in nezavezujočih aktih, kot so notranje smernice.

[6] COM(2009) 615 „Aktiviranje zasebnih in javnih naložb za oživitev gospodarstva in dolgoročne strukturne spremembe: razvijanje javno-zasebnih partnerstev“.

[7] Študija, ki jo je naročil Odbor Evropskega parlamenta za proračun: „Posledice sofinanciranja EIB in EBOR za proračun EU“, maj 2011.

[8] „ Odgovor Evropskega računskega sodišča na sporočilo Komisije ‚Reformiranje proračuna, spreminjanje Evrope ‘, mnenje št. 1/2010: Izboljševanje finančnega poslovodenja proračuna Evropske unije: tveganja in izzivi“, in Revizija garancijske sheme za MSP .

[9] Revizija garancijske sheme za MSP , Posebno poročilo Računskega sodišča št. 4/2011; Final Evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme (april 2011), Centre for Strategy & Evaluation Services in EIM Business and Policy Research; Combined ex-ante evaluation and impact assessment of the successor to the Entrepreneurship and Innovation Programme under the Competitiveness and Innovation Framework Programme 2007-2013 (maj 2011), Economisti Associati v sodelovanju z EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services in Centre for European Policy Studies; Javno posvetovanje o prihodnji podpori EU za konkurenčnost in inovacije (2011); Mid-Term Evaluation of the Risk-Sharing Financial Facility (RSFF) , poročilo skupine neodvisnih strokovnjakov (julij 2010); in študija odbora za proračun iz opombe 6.

[10] Na področju mikrofinanciranja so bili sprejeti prvi ukrepi za vzpostavitev skladnejšega pristopa z določitvijo smernic za dodeljevanje v zvezi z dogovori, podpisanimi med EIS in ponudniki mikrofinanciranja. V naslednjem večletnem finančnem okviru bo mikrofinančna pomoč na ravni EU za mikropodjetja iz EU zgoščena ter bo vključevala razvoj in krepitev institucionalnih zmogljivosti v enem instrumentu v okviru novega programa Unije za socialne spremembe in inovacije.

[11] COM(2011) 609.

[12] Za podrobnosti glej oddelek 3.1. Priloge.

[13] Komisija namerava ta delež povečati vsaj za 20 %, in sicer s prispevki iz različnih politik, ki bodo odvisni od rezultatov ocene učinka. Okvir za inovativne finančne instrumente bi moral prispevati k nizkoogljični Evropi, odporni na podnebne spremembe, ter k spremljanju pomena proračunskih odhodkov EU za podnebne spremembe prek teh instrumentov, kot je določeno v dokumentu COM(2011) 500.