52011DC0297

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Poročilo o izvajanju in pregledu Direktive 2004/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta o omejevanju emisij hlapnih organskih spojin zaradi uporabe organskih topil v nekaterih barvah in lakih in proizvodih za ličenje vozil ter o spremembi Direktive 1999/13/ES

UVOD

Direktiva 2004/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta o omejevanju emisij hlapnih organskih spojin zaradi uporabe organskih topil v nekaterih barvah in lakih in proizvodih za ličenje vozil ter o spremembi Direktive 1999/13/ES (v nadaljnjem besedilu: direktiva o barvah) je bila sprejeta 21. aprila 2004.

Namen direktive o barvah je omejitev emisij hlapnih organskih spojin (v nadaljnjem besedilu: HOS) zaradi uporabe organskih topil v nekaterih barvah in lakih ter proizvodih za ličenje vozil[1], da bi se preprečilo ali zmanjšalo onesnaževanje zraka zaradi prispevka HOS k tvorjenju prizemnega ozona. Njen cilj je dopolnitev ukrepov, ki jih je treba sprejeti na nacionalni ravni, da se zagotovi skladnost z zgornjimi mejami emisij HOS, kot so določene v Direktivi 2001/81/ES o nacionalnih zgornjih mejah emisij za nekatera onesnaževala zraka (v nadaljnjem besedilu: direktiva NEC).

Proizvodi, ki jih zajema direktiva o barvah, so barve in laki, ki se nanašajo na zgradbe, njihovo opremo in vgradne dele ter povezane strukture iz dekorativnih, funkcionalnih in zaščitnih razlogov, prav tako pa tudi proizvodi za ličenje vozil.

Direktiva o barvah zato določa, da vsebnost HOS v proizvodih, ki spadajo na njeno področje uporabe in so dani v promet po 1. januarju 2007, ne sme presegati mejnih vrednosti, določenih v njeni prilogi II. V drugi fazi od 1. januarja 2010 veljajo za barve in lake strožje mejne vrednosti HOS.

Člen 14 direktive o barvah določa, da morajo države članice to direktivo prenesti v svojo zakonodajo najpozneje do 30. oktobra 2005. Povzetek stanja prenosa te direktive je naveden v oddelku 2 tega poročila.

Člena 6 in 7 direktive o barvah določata, da morajo države članice določiti program spremljanja za preverjanje skladnosti ter redno poročati Komisiji o rezultatih programa spremljanja. Na podlagi teh podatkov se je ocenilo izvajanje v državah članicah, pregled glavnih ugotovitev pa je naveden v oddelku 3 tega poročila.

V členu 9 direktive o barvah se Komisijo poziva, da Evropskemu parlamentu in Svetu predloži poročilo, v katerem so preučeni:

• možnost za znižanje vsebnosti HOS v proizvodih, ki so zunaj področja uporabe te direktive, vključno z aerosoli za barve in lake,

• možno nadaljnje znižanje mejnih vrednosti HOS, ki jih določa direktiva za proizvode za ličenje vozil, in

• kakršen koli nov element v zvezi z družbeno-ekonomskim vplivom uvedbe mejnih vrednosti iz Priloge II k direktivi o barvah, ki velja od 1. januarja 2010 (faza II).

Rezultati te analize so povzeti v oddelku 4 tega poročila.

Prenos

Rok za prenos direktive o barvah v nacionalno zakonodajo je potekel 30. oktobra 2005. Ta rok je upoštevalo le nekaj držav članic, vse države članice pa so prenos za celotno nacionalno območje dokončale kmalu po tem datumu.

Komisija pri prenosu v zakonodaje držav članic ni ugotovila nobenih večjih neskladnosti.

IZVAJANJE

Uvod

Člen 7 direktive o barvah določa, da morajo države članice poročati o rezultatih programa spremljanja, da dokažejo skladnost s to direktivo. Člen prav tako določa, da morajo države članice poročati o kategorijah in količini proizvodov, ki so dovoljeni v skladu s členom 3(3) te direktive. Prvo poročilo za leto 2007 so morale države članice Komisiji predložiti do 30. junija 2008. V ta namen je Komisija oblikovala in sprejela enotno obliko[2].

Poročila je predložilo 26 držav članic in so na voljo na spletni strani EUROPA[3].

Programi spremljanja držav članic in inšpekcijski pregledi (2007)

Splošna ocena poročil, ki so jih predložile države članice, je pokazala, da je kljub nekaterim informacijskim vrzelim zaradi omejenega časa od začetka veljavnosti zadevne direktive mogoče pridobiti nekatere uporabne informacije o praksah spremljanja v posameznih državah članicah.

Upravna organizacija pristojnih organov, ki so odgovorni za zagotavljanje izvajanja direktive o barvah, se v posameznih državah članicah bistveno razlikuje. Nekatere države članice so pristojnosti centralizirale znotraj enega nacionalnega organa, druge so obveznosti glede usklajevanja, spremljanja in kršitev dodelile trem ločenim nacionalnim organom, nekatere pa imajo nacionalne organe za usklajevanje ter regionalne urade za spremljanje in kršitve. Če je vključenih več organov, države članice običajno jasno ločujejo posamezna področja pristojnosti ali zagotavljajo usklajen pristop.

Število inšpekcijskih pregledov proizvajalcev, uvoznikov, trgovcev na debelo, trgovcev na drobno in upravljavcev, ki je bilo navedeno v poročilu za leto 2007, je bilo med nič in 540, pri čemer je večina držav članic navedla od 10 do 100 obiskov na kraju samem. Vendar na podlagi tega ni mogoče razbrati podatkov o zajetem tržnem deležu. Posebni ukrepi, sprejeti v zvezi z inšpekcijskim nadzorom, se med državami članicami bistveno razlikujejo. Podatki o ločevanju na obiske na kraju samem zaradi preverjanja skladnosti z omejitvami HOS in obiske na kraju samem zaradi preverjanja skladnosti z zahtevami glede označevanja niso bile na voljo.

Med inšpekcijskimi pregledi je bilo ugotovljenih več primerov neskladnosti. Število kršitev omejitev HOS se je na splošno pojavilo v manj kot 5 % primerov, pri čemer so bile kršitve zahtev glede označevanja pogostejše in so se običajno pojavile v približno 20 % primerov.

Kar zadeva izvajanje člena 3(3) direktive o barvah, je le ena država članica poročala, da so bila podeljena posamezna dovoljenja za prodajo in nakup proizvodov, ki se bodo uporabljali za obnovo in vzdrževanje stavb in starinskih vozil s posebno zgodovinsko in kulturno vrednostjo, vendar presegajo mejne vrednosti HOS. Druge države članice so poročale, da niso predvidele možnosti za podelitev takšnih dovoljenj ali da leta 2007 niso prejele zahtevkov za takšna dovoljenja.

Več držav članic je predložilo pripombe glede težav, ki so se pojavile med izvajanjem direktive o barvah. Glavna izziva pri izvajanju, o katerih so države poročale, sta bila pomanjkanje upravnih sredstev za spremljanje in nezadostno število (akreditiranih) analitskih laboratorijev. Težave pri razlagi, ki so se najpogosteje pojavljale v poročilih, so bile povezane s področjem uporabe zadevne direktive (opredelitve), razvrstitvijo proizvodov znotraj posamezne podkategorije in povezava z Direktivo 1999/13/ES[4] (v nadaljnjem besedilu: direktiva o emisijah topil HOS), kot je pojasnjeno v oddelku 3.3.

Povezava z direktivo o emisijah topil HOS

Več držav članic je poročalo o težavah zaradi prekrivanja področja uporabe direktive o barvah in direktive o emisijah topil HOS. V skladu s členom 3(2) direktive o barvah lahko države članice proizvode, ki se prodajajo za izključno uporabo pri dejavnosti, ki jo zajema direktiva o emisijah topil HOS in se izvaja v registriranem ali odobrenem obratu v skladu s členoma 3 in 4 navedene direktive, oprostijo izpolnjevanja skladnosti. Zato lahko za barve in lake znotraj iste kategorije proizvoda (na primer za premazovanje lesa) veljajo različne zahteve HOS, ki so odvisne od uporabe proizvodov. Direktiva o barvah vsebnosti HOS pri barvah, ki se uporabljajo izključno za dejavnosti v obratih, ki izpolnjujejo zahteve iz direktive o emisijah topil HOS, ne omejuje, kljub temu pa morajo biti podobne barve, ki se uporabljajo zunaj teh obratov, v skladu z omejitvami HOS iz direktive o barvah.

Spremljanje končne uporabe izvzetih proizvodov in zagotavljanje, da se te barve uporabljajo le v ustreznih obratih, predstavlja izziv za pristojne organe. Izvajanje tega postane še zahtevnejše, če se različne dejavnosti, ki so zajete v direktivi o emisijah topil HOS ali pa v njej sploh niso navedene, izvajajo v istem obratu.

Na podlagi poročil o izvajanju je bilo mogoče opredeliti več postopkov, s katerimi naj bi se zagotovilo pravilno izvajanje člena 3(2) direktive o barvah, pri čemer so bile ugotovljene razlike med posameznimi državami članicami. To je vključevalo zahteve glede označevanja za neskladne proizvode, potrebo, da kupec predloži dokaz o uporabi proizvodov izključno v obratih, ki jih zajema direktiva o emisijah topil HOS, in zahtevo po beleženju kupcev, ki kupujejo neskladne proizvode.

Podpora Komisije pri izvajanju

Da bi se pojasnila vprašanja v zvezi z razlago in izvajanjem direktive o barvah, je Komisija sodelovala s predstavniki držav članic v Odboru iz člena 12 te direktive. V zvezi s tem so bili opredeljeni nekateri elementi, za katere je bilo potrebno dodatno pojasnilo, kot so posamezne opredelitve, področje uporabe različnih podkategorij barv in lakov, zahteve glede označevanja iz člena 4 in razvrstitev nekaterih proizvodov za ličenje vozil. Več teh težav je že bilo pojasnjenih na podlagi smernic Komisije[5], ostale pa so se upoštevale med pregledom te direktive in se bodo obravnavale v dodatnih navodilih.

Poleg tega Direktiva Komisije 2010/79/EU z dne 19. novembra 2010[6] uvaja dodaten standard glede analitskih metod za ocenjevanje skladnosti z mejnimi vrednostmi HOS, s katerim se bo omogočilo preverjanje skladnosti na stroškovno učinkovitejši način.

Sklepne ugotovitve glede izvajanja

V času zbiranja podatkov za to poročilo (kar zajema leto 2007) se je izvajanje direktive o barvah v državah članicah šele začelo, saj se omejitve HOS iz Priloge I uporabljajo šele od 1. januarja 2007. Poleg tega se v skladu s členom 3 odobri enoletno prehodno obdobje, s čimer se omogoči, da se neskladni proizvodi, ki so bili proizvedeni pred 1. januarjem 2007, dajo v promet.

Podatki, ki so bili do sedaj prejeti v skladu s členom 7, kažejo, da je veliko držav članic vzpostavilo programe za spremljanje skladnosti proizvodov, ki so dani v promet. Kljub temu pa ima Komisija podatke, da je leta 2007 več držav članic zamujalo pri vzpostavljanju svojih programov nadzora. Ustrezno spremljanje proizvajalcev in uvoznikov je še zlasti pomembno za zagotavljanje skladnosti z omejitvami HOS in obveznostmi glede označevanja iz zadevne direktive. Zato so potrebne izboljšave programov in praks spremljanja, države članice pa se spodbuja k izmenjavi izkušenj in vzajemnemu učenju iz vzpostavljenih najboljših praks.

Pričakuje se, da bo celostnejša ocena skladnosti držav članic z obveznostmi spremljanja iz zadevne direktive mogoča na podlagi drugih nacionalnih poročil o izvajanju v skladu s členom 7, ki bodo zajemala leto 2010 in jih je treba predložiti do 30. junija 2011.

PREGLED DIREKTIVE

Uvod

Klavzula o pregledu

Člen 9 direktive o barvah poziva k pregledu te direktive, da bi se opredelile možnosti za nadaljnje znižanje. Spremembe, ki jih je treba oceniti, vključujejo razširitev področja uporabe te direktive na druge proizvode in uvedbo strožjih mejnih vrednosti HOS za proizvode za ličenje vozil. Poleg tega je navedeno, da bi bilo treba preučiti vse dodatne družbeno-ekonomske vplive, ki nastanejo pri izvajanju te direktive in med njeno pripravo niso bili prepoznani.

Komisija je v podporo tega pregleda sklenila pogodbo z zunanjim svetovalcem. Študija, ki je potekala med letoma 2008 in 2009, je vključevala vse ključne zainteresirane strani. V njej so se preučile različne možnosti za razširitev področja uporabe direktive o barvah in večje zmanjšanje HOS. Za vrsto proizvodov, ki so bili opredeljeni kot proizvodi, ki jih je mogoče vključiti na področje uporabe te direktive, so se ocenili koristi in stroški takšne vključitve[7].

Tematska strategija o onesnaževanju zraka in direktiva NEC

Izvajanje in pregled direktive o barvah je treba obravnavati v okviru izvajanja politik EU v zvezi z onesnaževanjem zraka, zlasti tematske strategije Komisije o onesnaževanju zraka iz leta 2005 (v nadaljnjem besedilu: tematska strategija)[8] in direktive NEC. Eden glavnih ciljev teh dokumentov je zmanjšanje koncentracij prizemnega ozona z namenom varovanja zdravja ljudi in ekosistemov. Prizemni ozon in drugi fotokemični oksidanti nastajajo pri reakciji HOS, dušikovih oksidov in ogljikovega monoksida na sončni svetlobi.

V tematski strategiji so določeni vmesni cilji za leto 2020, pri čemer se upoštevajo stroški ukrepov in z njimi povezane koristi. Ti cilji so izraženi kot „napredek, ki ga je treba doseči“ v primerjavi s stanjem v letu 2000. Cilja za prizemni ozon sta 10-odstotno zmanjšanje števila primerov prezgodnje smrti in 15-odstotno zmanjšanje površine gozdnih ekosistemov, na kateri koncentracije ozona presegajo kritične vrednosti. Tematska strategija je pokazala, da bi morale biti za dosego teh ciljev emisije HOS leta 2020 (v EU-25) za 51 % nižje kot leta 2000. Sedanja zakonodaja o emisijah HOS, vključno z direktivo o barvah, naj bi bistveno prispevala k doseganju znižanj, kar zadeva splošne cilje glede emisij HOS. Najnovejša vseevropska ocena[9] kaže, da naj bi obstoječa zakonodaja do leta 2020 skupne emisije v letu 2000 zmanjšala skoraj za polovico, s čimer bi se tesno približali cilju tematske strategije o zraku.

Podatki kažejo, da bi lahko nekatere države članice imele težave pri doseganju zgornjih mej HOS leta 2010 v skladu z zahtevami direktive NEC. Vendar morajo države članice poročati le o emisijah v preteklih dveh letih, pri čemer končne evidence emisij za leto 2010 še niso na voljo.

Emisije HOS zaradi uporabe proizvodov, ki jih zajema direktiva o barvah

Člena 7 in 8 direktive NEC določata, da morajo države članice letno poročati o nacionalnih katastrih emisij in napovedih za leto 2010 za onesnaževala, ki jih zajema ta direktiva. Ta poročila kažejo, da so emisije HOS zaradi nanosa premazov v državah EU-27 leta 2008 znašale 1 379 kiloton (kt), kar je približno 16,6 % vseh sporočenih emisij HOS. Čeprav zajemajo poročila ločene podatke o emisijah[10], uporabljena razvrstitev dejavnosti ne omogoča določitve natančnih podatkov za emisije HOS zaradi uporabe proizvodov, ki jih zajema direktiva o barvah.

Te emisije in njihov nadaljnji razvoj so se ocenile na podlagi podatkov o proizvodnji in napovedi, ki jih je predložila zveza za zadevni sektor[11]. Na podlagi tega je bilo ugotovljeno, da so leta 2006 skupne emisije HOS zaradi uporabe dekorativnih barv, ki jih zajema ta direktiva, znašale okrog 410 kt. Zaradi začetka veljavnosti strožjih mejnih vrednosti, naj bi se emisije leta 2010 znižale na 373 kt. Kljub temu naj bi se emisije do leta 2020 ponovno povišale na 470 kt, zlasti zaradi večje potrošnje. Emisije pri proizvodih za ličenje vozil so glede na oceno leta 2007 znašale 56 kt, do leta 2020 pa naj bi se povišale na 62 kt.

Možnosti za razširitev področja uporabe

Za morebitno razširitev področja uporabe direktive o barvah so bili med pregledom ocenjeni okoljski, ekonomski in družbeni vplivi sedemnajstih možnosti. Pregled je vključeval obširno posvetovanje z zainteresiranimi stranmi in državami članicami.

Med ocenjenimi proizvodi so bili tudi aerosoli za barve in lake, ki so izrecno navedeni v členu 9 te direktive. Ugotovljeno je bilo, da naj bi bila zaradi vključitve teh barv na področje uporabe te direktive možnost za znižanje HOS zelo majhna (26 kt letno v primeru popolne nadomestitve). Poleg tega ta skupina proizvodov zajema številne različne vrste proizvodov, ki se uporabljajo za različne namene, zaradi česar bi bilo določanje ustreznih omejitev HOS zahtevno, spremljanje pa zapleteno. Uvedba mejnih vrednosti za vsebnost HOS pri teh proizvodih iz zadevne direktive bi dejansko zahtevala prehod na druge sisteme premazovanja, zaradi obstoječih nadomestnih možnosti pa proizvodi morda ne bi bili več učinkoviti. Zato je bila odprava aerosolov za barve in lake obravnavana kot neustrezna.

Med ostalimi obravnavanimi možnostmi se je največja možnost za znižanje HOS (126 kt letno) pričakovala zaradi uvedbe mejne vrednosti HOS (10 %) za dezodorante in sredstva proti potenju. Kljub temu se ta ukrep ni priporočal, saj bi dejansko prepovedal uporabo sistemov z aerosoli in pršilnih sistemov s črpalko, pri čemer obstoječih nadomestnih možnosti potrošniki verjetno ne bi sprejeli v celoti. Zato so pred nadaljnjo obravnavo te možnosti potrebne dodatne raziskave, ki bi omogočile razvoj alternativnih pršilnih sistemov za dezodorante.

Po oceni nobena od preostalih možnosti ne bi znižala emisij HOS za več kot 40 kt letno. Znanje o predvidenem tržnem razvoju in vedenju potrošnikov je še zlasti pomanjkljivo v zvezi s proizvodi, ki niso namenjeni premazovanju, tako da ni mogoče v celoti oceniti mogočih vplivov njihove vključitve na področje uporabe te direktive.

Strožje mejne vrednosti HOS za proizvode za ličenje vozil

V Prilogi II(B) k direktivi o barvah je določena najvišja dovoljena vsebnost HOS v proizvodih za ličenje vozil. Ocenjeni so bili izvedljivost in vplivi poostritve mejnih vrednosti HOS za vsako od podkategorij proizvodov za ličenje vozil. Glede na splošni sklep te ocene predlaganje strožjih mejnih vrednosti HOS za te premaze ne bi bilo ustrezno:

- pri večini podkategorij je bilo ugotovljeno, da znižanje mejnih vrednosti ne bi bilo izvedljivo, ker proizvodi z nižjo vsebnostjo HOS na trgu še ne bodo na voljo ali ker ni ustreznih preskusnih postopkov;

- po ocenah naj bi pri pokrivnih premazih in posebnih končnih premazih z optimizacijo sedanjih zahtev dosegli znižanje HOS le za 3,5 kt letno, pri tem pa bi se lahko povečala upravna obremenitev zaradi zapletenejšega spremljanja.

Družbeno-ekonomski vplivi mejnih vrednosti faze II

Pri pregledu so se obravnavali tudi mogoči novi družbeno-ekonomski vplivi, ki niso bili predvideni ali ocenjeni med pripravo te direktive (v obdobju 1999–2002).

Edini ugotovljeni pomembni vpliv je bil povezan s stroški ponovnega označevanja proizvodov, ki bi spadali na področje uporabe te direktive. To vprašanje je bilo obravnavano kot pomembno tudi ob upoštevanju mogoče razširitve področja uporabe. Zveza za zadevni sektor je skupne stroške za označevanje ocenila na približno 600 milijonov EUR. Dodatni strošek za umik in uničenje neskladnih proizvodov je bil ocenjen na 141 milijonov EUR. Te stroške bi bilo mogoče zmanjšati s podaljšanjem prehodnega obdobja, med katerim je prodaja neskladnih proizvodov še vedno dovoljena (npr. dve leti namesto enega).

Sklepna ugotovitev in predvidevanja

Na podlagi predhodnih podatkov držav članic o izvajanju zadevne direktive v prvih letih po njenem prenosu je jasno, da so bili vzpostavljeni sistemi spremljanja za zagotovitev skladnosti. Kljub temu je imelo več držav članic težave pri pravočasni vzpostavitvi svojih sistemov, zato so potrebne izboljšave sedanjih programov spremljanja in praks, in sicer z izmenjavo izkušenj ter vzpostavitvijo najboljših praks, preden se oblikujejo trdne ugotovitve o podrobnih vplivih na emisije HOS. Nadaljnje informacije o teh vidikih zbirajo države članice prek drugih nacionalnih poročil o izvajanju. Ta poročila bodo podlaga za drugo poročilo Komisije o izvajanju zadevne direktive.

Na podlagi klavzule o pregledu te direktive je bila izvedena ocena ukrepov, ki bi lahko povzročili nadaljnje znižanje emisij HOS, tj. razširitev področja uporabe te direktive in poostritev njenih mejnih vrednosti HOS za proizvode za ličenje vozil. Vendar se celo z ureditvijo širokega kroga različnih proizvodov emisije ne bi bistveno zmanjšale, hkrati pa bi se pojavile pomembne težave pri izvajanju ter večja upravna obremenitev in stroški. Pomembna vprašanja ostajajo predvsem glede negotovih vplivov na vedenje potrošnikov in verjetnega povečanja upravne obremenitve ureditve proizvodov, ki niso namenjeni premazovanju. Glede na zadnje rezultate integriranega ocenjevalnega modeliranja poostritev obstoječih ukrepov za znižanje emisij HOS za dosego vmesnih ciljev tematske strategije ni potrebna. To se bo dodatno ocenilo v naslednjih letih v okviru sedanjega dela, povezanega s pregledom tematske strategije. Zato sprememba področja uporabe ali mejnih vrednosti iz direktive o barvah na tej stopnji ni utemeljena.

[1] „Proizvodi za ličenje vozil“ pomenijo proizvode, navedene v podkategorijah v Prilogi II(B) k direktivi o barvah. Uporabljajo se za premaze cestnih vozil, kot so opredeljena v Direktivi 70/156/EGS, ali njihovih delov pri popravljanju vozil, njihovem konzerviranju ali dekoriranju zunaj proizvodnih obratov.

[2] Odločba Komisije 2007/205/ES z dne 22. marca 2007 (UL L 91, 31.3.2007, str. 48).

[3] http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/paints_ms_reporting.htm.

[4] UL L 85, 29.3.1999, str. 1.

[5] http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/paints_faq.htm.

[6] UL L 304, 20.11.2010, str. 18.

[7] Končno poročilo študije je na voljo na spletni strani http://circa.europa.eu/Public/irc/env/paints_directive/library?l=/review_2008_2009/contract.

[8] Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu: Tematska strategija o onesnaževanju zraka (COM(2005) 446 konč.), 21.9.2005

[9] Poročilo o analizi scenarija NEC št. 7, http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/pdf/nec7.pdf.

[10] V zvezi z barvami se v poročilih razlikujejo naslednje kategorije: „Dekorativni nanos premaza“ (kategorija 3.A.1), „Industrijski nanos premaza“ (3.A.2) in „Drug nanos premaza“ (3.A.3).

[11] Evropski svet proizvajalcev in uvoznikov barv, tiskarskih črnil in umetniških barv (CEPE).