52006DC0187

[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 02.05.2006

COM(2006) 187 konč.

POROČILO KOMISIJESVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU

na podlagi člena 10 Okvirnega sklepa Sveta z dne 19. julija 2002 o boju proti trgovanju z ljudmi {SEC(2006) 525}

KAZALO

1. UVOD 3

1.1. Ozadje 3

2. METODE IN MERILA ZA OVREDNOTENJE TEGA OKVIRNEGA SKLEPA 3

2.1. Okvirni sklepi v skladu s členom 34(2)(b) Pogodbe o Evropski uniji 3

2.2. Merila vrednotenja 4

2.3. Okvir vrednotenja 4

3. OCENA 5

4. SKLEPNE UGOTOVITVE 8

UVOD

OZADJE

V skladu s členom 10(2) Okvirnega sklepa Sveta z dne 19. julija 2002 o boju proti trgovanju z ljudmi (v nadaljnjem besedilu „Okvirni sklep“) mora Komisija zagotoviti pisno poročilo o ukrepih, ki so jih države članice izvedle za uskladitev z Okvirnim sklepom[?].

Odstavek 1 navedenega člena države članice obvezuje, da sprejmejo ukrepe, potrebne za uskladitev z določbami Okvirnega sklepa, do 1. avgusta 2004. V skladu z odstavkom 2 morajo države članice Generalnemu sekretariatu Sveta in Komisiji do istega datuma posredovati besedila predpisov, s katerimi se v njihovo zakonodajo prenašajo obveznosti, ki izhajajo iz Okvirnega sklepa. Na podlagi teh informacij in pisnega poročila Komisije je moral Svet do 1. avgusta 2005 oceniti, do kolikšne mere so države članice sprejele ukrepe, ki so potrebni za uskladitev z Okvirnim Sklepom.

Vrednost in točnost tega poročila je zato v veliki meri odvisna od kakovosti in točnosti informacij, ki jih Komisija prejme od držav članic. Komisija je države članice v dopisu z dne 29. julija 2004 spomnila na njihovo dolžnost, da zagotovijo zadevne informacije.

Vendar so do 1. avgusta 2004 le štiri države članice (Francija, Finska, Ciper in Avstrija) Komisijo uradno obvestile o ukrepih, sprejetih za izvajanje Okvirnega sklepa. Do 15. februarja 2005 je petnajst držav članic (poleg zgoraj navedenih še Nemčija, Estonija, Češka, Malta, Španija, Grčija, Latvija, Madžarska, Slovaška, Švedska in Združeno kraljestvo) Komisiji poslalo zadevne informacije. Italija, Nizozemska in Slovenija so odgovorile pred majem 2005, Danska 13. julija 2005, Belgija pa je zadnji odgovor poslala 29. septembra 2005. Čeprav je Poljska informacije poslala 4. januarja 2006, poročilo vsebuje le delne informacije o izvajanju Okvirnega sklepa na Poljskem.

Komisija je do konca leta 2005 prejela le predhodne informacije ali celo nobenih informacij glede izvajanja Okvirnega sklepa od štirih držav članic: Portugalske, Luksemburga, Irske in Litve. Posledično se pri analizi izvedbenih ukrepov poročilo ne sklicuje na navedene države članice.

Tako poročilo v največji možni meri upošteva informacije, predložene do konca januarja 2006, čeprav je rok za posredovanje besedil predpisov potekel 1. avgusta 2004.

To poročilo tako skrbno proučuje nacionalno preneseno zakonodajo, ki jo je Komisija prejela do konca januarja 2006. Delovni dokument služb Komisije, priložen temu poročilu, vsebuje podrobno analizo nacionalnih ukrepov, ki so jih države članice sprejele za uskladitev z Okvirnim sklepom.

METODE IN MERILA ZA OVREDNOTENJE TEGA OKVIRNEGA SKLEPA

Okvirni sklepi v skladu s členom 34(2)(b) Pogodbe o Evropski uniji

Ta okvirni sklep temelji na Pogodbi o Evropski uniji (PEU) in zlasti členu 29, členu 31(e) in členu 34(2)(b) Pogodbe.

Okvirne sklepe se lahko najbolje primerja s pravnim instrumentom direktive[?]. Oba instrumenta sta za države članice zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, nacionalnim organom pa prepuščata izbiro oblike in metod za izvajanje. Vendar okvirni sklepi nimajo neposrednega učinka. Komisija nima pred Sodiščem pravnega sredstva (vsaj v trenutnem stanju razvoja evropskega prava) za izvajanje prenosa okvirnega sklepa na ravni držav članic. Kljub temu lahko Sodišče razsoja o kakršnem koli sporu med državami članicami glede razlage ali uporabe (vključno s prenosom) okvirnega sklepa. Morebitno izvajanje teh pravic zahteva trdno dejansko podlago, ki jo poročilo Komisije lahko pomaga vzpostaviti.

Merila vrednotenja

Da bi lahko nepristransko ovrednotili, ali je država članica v celoti izvedla okvirni sklep, so bila določena nekatera splošna merila ob upoštevanju direktiv, ki jih je treba smiselno uporabljati za okvirni sklep:

1. oblika in metode izvajanja rezultata, ki ga je treba doseči, morajo biti izbrane na način, ki zagotavlja, da direktiva deluje učinkovito, pri čemer je treba upoštevati njene cilje[?];

2. vsaka država članica mora direktive izvajati na način, ki izpolnjuje zahteve po jasnosti in pravni varnosti, ter tako prenese določbe direktive v nacionalne predpise, ki so zavezujoči[?];

3. prenos ne zahteva nujno uzakonitve s točno istimi besedami, kot so uporabljene v direktivi. Tako lahko na primer primerni in že obstoječi nacionalni ukrepi zadostujejo, če zagotavljajo uporabo direktive v celoti na dovolj jasen in natančen način[?];

4. direktive je treba izvajati v obdobju, ki ga ta določa.[?]

Oba instrumenta sta zavezujoča „glede cilja, ki ga je treba doseči“. To lahko opredelimo kot pravno ali dejansko stanje, ki ustreza zastavljenemu cilju, ki ga mora instrument zagotoviti v skladu s Pogodbo[?].

Splošna ocena o tem, v kolikšni meri so države članice upoštevale okvirni sklep, temelji – kjer je mogoče – na zgoraj navedenih merilih.

Okvir vrednotenja

Predhodna ugotovitev zadeva pravni okvir in spremljanje ocenjevalnega poročila. Kot je že bilo navedeno, je Komisija v okviru prvega stebra pooblaščena za sprožitev postopkov za ugotavljanje kršitev proti državam članicam. Ker ta možnost ne obstaja v okviru PEU, se narava in namen tega poročila razlikujeta od poročila o izvajanju direktive prvega stebra s strani držav članic. Kljub temu Komisija polno sodeluje pri zadevah tretjega stebra[?], zato je smotrno, da se naloga dejanskega vrednotenja izvedbenih ukrepov dodeli njej. To bo Svetu omogočilo oceniti, v kolikšni meri so države članice izvedle potrebne ukrepe za uskladitev z Okvirnim sklepom.

Druga predhodna ugotovitev zadeva posebno naravo področja, ki se ureja. Cilj Okvirnega sklepa je boj proti trgovanju z ljudmi in uvedba minimalne uskladitve kazni.

Od sprejetja skupnega ukrepa s strani Sveta leta 1997 glede ukrepov za boj proti trgovanju z ljudmi in spolnemu izkoriščanju otrok[?] se je število pobud znatno povečalo tako na nacionalni kot na regionalni ravni. Tako Dunajski akcijski načrt[?] kot Evropski svet v Tampereju[?] sta pozvala k dodatnim določbam, da bi zakonsko uredili nekatere vidike kazenskega prava in kazenskih postopkov.

Ta okvirni sklep naj bi dopolnil obstoječe instrumente, uporabljene v boju proti trgovanju z ljudmi.

Čeprav se pri ovrednotenju lahko in tudi bo upoštevalo vsak člen, teh ni mogoče proučevati ločeno. Delno izvajanje ali neizvajanje člena ali dela člena se bo kazalo tudi na povezanih določbah, za katere se, če jih upoštevamo neodvisno eno od druge, lahko zdi, da so usklajene z zahtevami okvirnega sklepa in bodo vplivale na sistem kot celoto. Pri vrednotenju se, kolikor je to primerno, upošteva splošno kazenskopravno ozadje v državah članicah.

OCENA

Cilj Okvirnega sklepa je približevanje zakonodaj držav članic na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah v boju proti trgovanju z ljudmi. Poleg tega uvaja skupni okvir določb na evropski ravni za reševanje nekaterih vprašanj, kot so kaznivost, kazni in druge sankcije, obteževalne okoliščine, pristojnost, sodni pregon, pa tudi varstvo in pomoč žrtvam.

V zvezi s tem Komisija ni prejela zadevnih besedil izvedbenih določb od vseh držav članic. Dejanska ocena in poznejše ugotovitve tako občasno temeljijo na nepopolnih informacijah. Komisija na primer ni prejela nobenih informacij glede izvajanja Okvirnega sklepa od Irske, Luksemburga, Portugalske in Litve.

Treba je tudi opozoriti, da se pravni sistemi držav članic lahko zelo razlikujejo in da v veliko primerih ni lahko med seboj primerjati pravnih konceptov in izrazov. Poleg tega obstoj zakonodaje ne jamči vedno izvajanja v celoti – to je odvisno tudi od stopnje, do katere nacionalna sodišča in/ali uprave uresničujejo tako zakonodajo, ter v kakšnem duhu. Glede na naravo predloženih informacij ni nujno, da ima Komisija na voljo informacije za vrednotenje takega izvrševanja.

Člen 1

Člen 1 opredeljuje trgovanje z ljudmi kot trgovanje za namene izkoriščanja delovne sile ali spolnega izkoriščanja. Države članice morajo inkriminirati vsako obliko novačenja, prevoza, predaje ali prenočevanja ter kakršno koli obravnavanje oseb, ki jih zajema ta opredelitev. Tako morajo biti kazniva zlasti vsa ravnanja, ki zlorabljajo fizično ali duševno ranljivost oseb.

Glede te točke se zdi, da zakonodaje skoraj vseh držav članic odražajo določbe Okvirnega sklepa. Na splošno se zdi, da je velika večina držav članic usklajenih s členom 1 in tako v zvezi s tem izpolnjujejo zahteve. Vse države članice so opredelile kazniva dejanja, zlasti povezana s trgovanjem z ljudmi, čeprav z nekaj razlikami zaradi različnih metodoloških pristopov. Poleg tega je soglasje žrtve o izkoriščanju[?] nepomembno, kadar so uporabljena sredstva, kot so prisila, prevara itd. Nekatere države članice imajo predpise, ki so skladne izrecno s členom 1(2) (Nemčija, Belgija, Italija, Latvija, Švedska, Slovaška, Avstrija, Malta, Francija in Nizozemska).

Vendar v dokumentu, posredovanemu Komisiji, v zakonodajah Poljske in Estonije ni bilo navedenih posebnih kaznivih dejanj, kakor jih opredeljuje Okvirni sklep.

Člen 2

Na podlagi informacij, poslanih Komisiji, se večina držav članic sklicuje na že obstoječa splošna pravila o sostorilstvu in začetem kaznivim dejanjem v skladu z njihovimi kazenskopravnimi sistemi. Nekatere države članice niso zagotovile podrobnih podatkov glede določb o podpori. V posredovanih dokumentih navajajo, kateri so njihovi predpisi glede tistih oseb, ki podpirajo kazniva dejanja (Danska, Latvija, Slovaška in Estonija). Ciper in Finska Komisiji nista poslala informacij glede napeljevanja. Grčija in Slovenija Komisiji nista posredovali informacij glede člena 2 Okvirnega sklepa. Zdi se, da je ta zahteva Okvirnega sklepa izpolnjena v skoraj vseh primerih, čeprav ima v zvezi s tem vprašanjem le nekaj držav članic posebne določbe. Bolj splošno, države članice imajo večinoma splošne določbe glede napeljevanja, pomoči, podpore in poskusa, ki se uporabljajo tudi za kazniva dejanja glede trgovanja z ljudmi.

Člen 3

Trgovanje z ljudmi je težje kaznivo dejanje, storjeno pogosto na škodo posebno ranljivih oseb, in mora biti kaznovano z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi. Treba ga je obravnavati ne le s posameznimi nacionalnimi ukrepi ampak s širšim pristopom, katerega bistveni del je opredelitev osnovnih elementov kazenskega prava, ki so skupni vsem državam članicam. Posebno pozornost je treba nameniti kaznim za kazniva dejanja, storjena v obteževalnih okoliščinah, na primer če je ogroženo življenje žrtve ali če je proti žrtvi uporabljeno hudo nasilje. Na vprašanje, ali so kazni, ki jih države članice lahko same določijo, dovolj učinkovite in odvračilne, se lahko odgovori pritrdilno. V večini primerov so države članice določile stroge najvišje kazni za kazniva dejanja, ki zadevajo trgovanje z ljudmi; zlasti za kazniva dejanja, storjena v obteževalnih okoliščinah, je bila v nekaterih primerih določena dosmrtna zaporna kazen. V skladu s členom 3(2)(b) Okvirnega sklepa imajo države članice različne kazni glede na starost žrtve za kazniva dejanja, storjena za namen spolnega izkoriščanja. Vendar bi lahko postavili vprašanje, ali je treba vsa kazniva dejanja trgovanja, storjena zoper otroke (tj. vključno s trgovanjem za namene izkoriščanja delovne sile in ki zajemajo vse osebe, mlajše od osemnajst let, in ne samo osebe, mlajše od privolitvene starosti), skladno z načelom zagotavljanja večjega varstva otrok, obravnavati kot storjena v obteževalnih okoliščinah. Zdi se, da je tak celostni pristop bolj primerna zaščita za otroke in skladnejši s Konvencijo o otrokovih pravicah iz leta 1989 (KOP) [?] kot najpomembnejšim mednarodnim instrumentom za pravice otrok, ki vključuje tudi določbe o trgovanju z otroki[?] in se uporablja za vse otroke, mlajše od 18 let.

Člena 4 in 5

Okvirni sklep uvaja koncept odgovornosti pravnih oseb vzporedno s fizičnimi osebami. Pravne osebe bodo odgovarjale za kazniva dejanja, ki jih bo za njihovo korist storila katera koli oseba, ki bo delovala posamično ali kot del organa pravne osebe ali na primer kot nekdo, ki ima pooblastilo za odločanje. Sankcije proti pravnim osebam bodo „ učinkovite, sorazmerne in odvračilne “; vključujejo kazenske ali nekazenske globe in lahko vključujejo posebne sankcije, kot je začasna ali trajna prepoved opravljanja poslovne dejavnosti, ukrep sodne likvidacije ali izvzetje iz javnih pomoči ali ugodnosti. Zakonodaja večine držav članic določa možnost sankcioniranja pravnih oseb s kazenskimi ali upravnimi ukrepi. Samo na podlagi zakonodaje Češke republike, Latvije in Slovaške republike pravne osebe ne morejo biti odgovorne za kazniva dejanja. Člen 5 Okvirnega sklepa določa, da je minimalna obveznost, kar zadeva sankcije za pravne osebe, uvedba kazenskih in nekazenskih glob. Zdi se, da sta bila člena 4 in 5 kot taka v veliki meri izvedena.

Člen 6

Vse države članice se bodo predvidoma lahko uskladile s tem členom, kar zadeva uporabo teritorialnega načela, kakor je določeno v členu 6(1)(a). Kar zadeva ekstrateritorialno pristojnost večina držav članic ima ali bo imela pravila, ki v različnem obsegu zajemajo načela aktivne in pasivne legitimacije, kakor zahteva člen 6(1)(b) in (c). Zdi se, da velika večina držav članic vzpostavlja sodno pristojnost za kazniva dejanja, ki jih njihovi državljani storijo v tujini, v skladu s členom 6(1)(b). To je zlasti pomembno, saj ima trgovina z ljudmi pogosto transnacionalno razsežnost. Splošni položaj v zvezi s členom 6(1)(c) Okvirnega sklepa Sveta v zvezi s sodno pristojnostjo nad kaznivimi dejanji, storjenimi v korist pravne osebe, ki ima sedež v državi članici, je manj jasen. Nekatere države članice, kot na primer Združeno kraljestvo, so določbe izvedle. Druge, na primer Danska, so se odločile, da ne bodo uporabljaje tega pravila sodne pristojnosti, saj je kaznivo dejanje storjeno zunaj njenega ozemlja, in so o tem obvestile Komisijo v skladu s členom 6(2) in (4). Tudi Madžarska ne vzpostavlja svoje sodne pristojnosti v skladu s členom 6(1)(c), tudi če madžarska zakonodaja na splošno ureja odgovornost pravnih oseb.

Člen 7

Člen 7 ureja dve različni vprašanji; prvič, člen določa, da kazniva dejanja v zvezi s trgovanjem niso odvisna od prijave ali obtožbe žrtve. Zdi se, da države članice na splošno izpolnjujejo to zahtevo. Drugič, člen 7 države članice obvezuje, da zagotovijo posebno varstvo in pomoč žrtvam, zlasti otrokom. To zlasti zadeva uporabo Okvirnega sklepa Sveta 2001/220/PNZ z dne 15. marca 2001 o položaju žrtev v kazenskem postopku. Vendar je le nekaj držav članic Komisiji poslalo zadevne informacije glede izvajanja člena 7. Tako je težko ovrednotiti ta vidik izvajanja.

Člen 8

Komisija ni prejela posebnih informacij glede prenosa v Gibraltarju.

SKLEPN E UGOTOVITVE

TREBA JE OPOZORITI, DA VSE DRžAVE čLANICE KOMISIJI NISO PRAVOčASNO POSREDOVALE VSEH ZADEVNIH BESEDIL IZVEDBENIH DOLOčB. OCENA IN UGOTOVITVE TAKO OBčASNO TEMELJIJO NA NEPOPOLNIH INFORMACIJAH.

Na podlagi posredovanih informacij se zdi, da so države članice zahteve, določene v Okvirnem sklepu Sveta, v veliki meri izpolnile – ali kot rezultat že obstoječih nacionalnih zakonov ali z izvajanjem nove in posebne zakonodaje. V primerih, ko se zdi, da Okvirni sklep Sveta v nacionalnih predpisih ni bil upoštevan, Komisija zadevne države članice poziva, da to stanje čim prej popravijo z uvedbo izvedbenih predpisov.

Kljub temu imajo države članice na splošno zdaj kot rezultat Okvirnega sklepa Sveta posebne določbe kazenskega prava, ki inkriminirajo trgovanje z ljudmi za namene izkoriščanja delovne sile ali spolnega izkoriščanja in zagotavljajo učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazni. Poleg tega so zlasti stroge kazni predvidene za kazniva dejanja, storjena v obtežilnih okoliščinah. Po drugi strani pa se ravni kazni v državah članicah zelo razlikujejo in Komisija bo morda morala proučiti možnost nadaljnjega usklajevanja na tem področju. Na splošno ni bilo potrebe po tem, da bi države članice spreminjale svojo domačo zakonodajo za uskladitev s členom 6 Okvirnega sklepa Sveta, saj so že obstoječi ukrepi že vzpostavljeni. Na splošno so države članice usklajene s členom 7(1) Okvirnega sklepa, vendar bo morda treba nadalje proučiti ureditve varstva in pomoči, saj je Komisija prejela le delne informacije glede izvajanja člena 7(2) in (3).

Kar zadeva posebno ranljive žrtve, je Komisija prav tako prejela le delne informacije in zaradi tega ne more temeljito ovrednotiti tega vprašanja. V skladu z akcijskim načrtom, ki ga je Svet sprejel 1. in 2. decembra 2005, bo Komisija še naprej razvijala zakonodajo v zvezi z ranljivimi žrtvami, vpletenimi v kazenske postopke. V ta namen bo Komisija potrebovala nadaljnje posebne informacije o zadevni zakonodaji držav članic. Poleg tega bo Komisija morda morala zbrati informacije, ki odražajo mnenja organov in organizacij za podporo žrtvam, da bo lahko v celoti in kar najbolj nepristransko ocenila vpliv Okvirnega sklepa na prakso podpore in pomoči žrtvam. Prav tako je treba opozoriti, da bo po predložitvi poročila o Okvirnem sklepu Sveta z dne 22. decembra 2003 o boju proti spolnemu izkoriščanju otrok in otroški pornografiji[?], za katerega je bil rok za prenos v nacionalno zakonodajo 20. januar 2006, Komisija lahko prikazala celovitejšo sliko izvajanja zakonodaje glede trgovanja z ljudmi v državah članicah. To sliko bo dopolnilo poročilo o izvajanju Okvirnega sklepa Sveta 2002/946/PNZ o krepitvi kazenskega okvirja na področju preprečevanja nudenja pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju, in Direktive 2004/81/ES o dovoljenju za prebivanje, izdanem prebivalcem tretjih držav, ki so žrtve nedovoljene trgovine z ljudmi ali so bili predmet dejanj omogočanja nezakonitega priseljevanja, ki sodelujejo s pristojnimi organi, ki ga mora Komisija predložiti do 6. avgusta 2008 (člen 16 Direktive).

[1] UL L 203, 1.8.2002.

[2] Člen 249 Pogodbe ES.

[3] Glej zadevno sodno prakso o izvajanju direktiv: zadeva 48/75 Royer [1976] Recueil 497 do 518.

[4] Glej zadevno sodno prakso o izvajanju direktiv: zadeva 239/85 Komisija proti Belgiji [1986] Recueil 3645 do 3659. Glej tudi zadevo 300/81 Komisija proti Italiji [1983] Recueil 449 do 456.

[5] Glej zadevno sodno prakso o izvajanju direktiv, na primer zadevo 29/84 Komisija proti Nemčiji [1985] Recueil 1661 do 1673.

[6] Glej bistveno sodno prakso o izvajanju direktiv, na primer: zadeva 52/75 Komisija proti Italiji [1976] Recueil 277 do 284. Glej splošno letna poročila Komisije o spremljanju uporabe zakonodaje Skupnosti, na primer COM(2001) 309 konč.

[7] Glej PJG Kapteyn in P. Verloren van Themaat „Introduction to the Law of the European Communities“ (Uvod v pravo Evropskih skupnosti), tretja izdaja, 1998, str. 328.

[8] Člen 36(2) Pogodbe o Evropski uniji.

[9] UL L 63, 4.3.1997, str. 2.

[10] UL C 19, 23.1.1999, str. 1.

[11] http://europa.eu.int/council/off/conclu/oct99/oct99_en.htm.

[12] Člen 1(2) Okvirnega sklepa 2002/629/PNZ.

[13] UL L 13, 20.1.2004, str. 44.

[i] V nadaljnjem besedilu KOP. Bolj podrobne informacije glede vsebine in stanja ratifikacije so na voljo na spletnih straneh UNHCHR ( http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/treaties/crc.htm ) ali UNICEF-a ( http://www.unicef.org/crc/crc.htm ).

[ii] Po KOP so otroci ne le (dejanske ali potencialne) žrtve, ki potrebujejo zaščito, ampak imajo tudi pravice, ki so jasno določene v KOP: spodbujanje največjih koristi otroka (člen 3), načelo nediskriminiranja (člen 2), pravica do sodelovanja (člen 12), pravica do preživetja in razvoja (člen 6). Mnenja otroka je treba primerno upoštevati glede na njegovo starost in zrelost v skladu s členom 12 KOP. KOP vsebuje posebne določbe (členi 32, 33, 34, 35, 36), ki obravnavajo izkoriščanje, zlorabo in trgovanje. Ob upoštevanju opredelitve „izkoriščanja“ KOP določa pravico otroka do zaščite pred „ekonomskim izkoriščanjem in pred opravljanjem kateregakoli dela, ki je lahko nevarno ali ki moti otrokovo šolanje ali škodi njegovemu zdravju ali telesnemu, umskemu, duhovnemu, nravstvenemu ali družbenemu razvoju“ in do zaščite pred vsemi oblikami spolnega izkoriščanja in spolnih zlorab, zlasti pred izkoriščanjem otrok v prostituciji ali v pornografiji. Drugi pomembni členi vključujejo pravico do zaščite otrok, ki so prikrajšani za svoje družinsko okolje (člen 20), in neuporabe pridržanja (člen 37).