26.4.2006   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 99/1

I – VI

1 – 12

4 – 8

9

10 – 12

13 – 50

13 – 17

18 – 50

18 – 25

26 – 36

35 – 36

37 – 43

40 – 41

42 – 43

44 – 50

51 – 60

ESF

Európsky sociálny fond

PUŠD

predčasné ukončenie školskej dochádzky

ESZ

Európska stratégia zamestnanosti, ktorou sa koordinujú politiky zamestnanosti jednotlivých členských štátov a v ktorej sa ustanovuje vypracovanie usmernení o zamestnanosti, ktoré každoročne schvaľuje Rada na návrh Komisie

riadiaci orgán

úrad alebo orgán poverený členským štátom riadiť intervenčný program. Na jednej strane zodpovedá za efektívnosť a správnosť riadenia a na druhej strane za realizáciu (prijímanie, preverovanie a hodnotenie činností v rámci programu, zhromažďovanie údajov, zostavovanie výročnej správy, prípravu priebežného hodnotenia atď.)

MGI

program integrácie do spoločnosti (mission générale d'insertion)

NPČ

národné plány činnosti pripravujú jednotlivé členské štáty s cieľom zaviesť usmernenia o zamestnanosti, ktoré každoročne schvaľuje Rada

cieľ 3

cieľ politiky EÚ v boji proti dlhodobej nezamestnanosti a za podporu integrácie do pracovného procesu

OP

operačný program spoločensko-ekonomického rozvoja, spoločne financovaný z národných a štrukturálnych fondov

platobný orgán

úrad alebo orgán poverený členským štátom zostavovať a predkladať žiadosti o platby a prijímať platby od Komisie

PSZ

program sociálnych záruk

štrukturálne fondy

fondy Spoločenstva na podporu programov spoločensko-ekonomického rozvoja členských štátov

I.

V Lisabonskej agende z roku 2000 Európska rada súhlasila v rámci agendy začleňovania do spoločnosti zamerať sa na zníženie percentuálneho podielu mládeže, ktorá predčasne ukončuje školskú dochádzku, z priemernej výšky 19,3 %. Na tento cieľ stanovila porovnávací štandard, podľa ktorého „by mali všetky členské štáty do roku 2010 znížiť percento predčasného ukončenia školskej dochádzky (ďalej len ‚PUŠD‘) aspoň o polovicu (1) oproti percentuálnemu podielu, ktorý bol zaznamenaný v roku 2000, s cieľom dosiahnuť v EÚ priemer 10 % alebo menej“. V šiestich členských štátoch (Španielsko, Francúzsko, Írsko, Holandsko, Portugalsko a Spojené kráľovstvo) sa auditom kontroloval charakter prebiehajúcich opatrení, ktoré sú spolufinancované z Európskeho sociálneho fondu (ďalej len „ESF“) s cieľom riešiť problém predčasného ukončenia školskej dochádzky. Hodnotilo sa, či sú zavedené primerané postupy, ktorými sa zabezpečí efektívnosť a účinnosť opatrení zameraných na dosiahnutie týchto cieľov.

II.

Z ESF sa podporujú rozličné druhy opatrení, ktoré sú zamerané na prevenciu odchodu zo škôl, prípadne na opätovné zaradenie mládeže do vzdelávacieho systému, napr. zavádzanie diferencovaných školských osnov, tried pre žiakov s osobitnými potrebami, systémov na monitorovanie dochádzky, zručnosti a činnosti zamerané na integráciu do spoločnosti, hodnotenie vzdelávacích schopností a poradenstvo.

III.

Zistili sa silné aj slabé stránky v riadení postupov spolurozhodovania v členských štátoch, ktoré ovplyvňujú prínos, ktorý možno získať z finančných prostriedkov Spoločenstva. Konkrétne:

IV.

Aby mohla Komisia náležite plniť riadiacu funkciu, musí získať primeranú istotu, že členské štáty v praxi uplatňujú správne finančné hospodárenie, či už prostredníctvom lepšieho využívania prijímaných informácií, alebo prostredníctvom dodatočného monitorovania.

V.

Dvor audítorov odporúča Komisii:

VI.

Dvor audítorov taktiež odporúča, aby orgány členských štátov v spolupráci s Komisiou:

1.

V marci 2000 schválila Európska rada nový cieľ Európskej únie: zmeniť Európu na konkurencieschopnú a dynamickú ekonomiku založenú na vedomostiach, s väčšou sociálnou súdržnosťou. Dôležitým aspektom sociálnej súdržnosti bolo uvedomenie si potreby bojovať proti fenoménu predčasného ukončenia školskej dochádzky (ďalej len „PUŠD“) mladými ľuďmi. V roku 2000 sa percento mladých ľudí, ktorí predčasne ukončili školskú dochádzku, odhadovalo v členských štátoch bývalej EÚ 15 na 19,3 % (2).

2.

Spolufinancované programy na boj proti PUŠD sa zameriavajú na problém vysokého počtu mladých ľudí, ktorí nemajú minimálne požadované vzdelanie, ktoré by im umožnilo úspešne sa integrovať a postupovať na trhu práce. Z Európskeho sociálneho fondu (ďalej len „ESF“) sa spolufinancujú opatrenia realizované členskými štátmi, ktoré sa zameriavajú na túto situáciu.

3.

Dvor audítorov vykonal audit príspevkov z ESF na zníženie výskytu predčasného ukončenia školskej dochádzky. Cieľom auditu bolo určiť, či existujú primerané postupy, ktoré zabezpečujú účelnosť a efektívnosť opatrení spolufinancovaných z ESF, zameraných na boj proti PUŠD, v programoch siedmich členských štátov. Celkové náklady na tieto opatrenia, ktoré pozostávali z príspevkov z ESF a príspevkov členských štátov, boli v období rokov 2000 až 2006 rozpočtované na 1 078 mld. EUR, z ktorých bolo 489 mil. EUR vynaložených do 31. decembra 2003.

4.

Definíciu PUŠD si členské štáty síce odvodzujú z vlastných vzdelávacích systémov, Európska rada však schválila v roku 1999 nasledujúcu definíciu ako základ stanovenia porovnávacieho štandardu, podľa ktorého sa má merať zníženie percenta PUŠD: „mladí ľudia, ktorí ukončili vzdelávanie na stupni 2 (nižšie stredné vzdelanie (3)) jeden rok pred prieskumom o európskej pracovnej sile a ktorí už nie sú zapojení do vzdelávacieho alebo školiaceho procesu“.

5.

Nasledujúci rok schválila Európska rada v kontexte Lisabonskej agendy ciele, ktoré sa majú dosiahnuť v oblasti sociálnej súdržnosti a výkonnosti hospodárstva. Jedným z cieľov bolo zníženie percenta PUŠD, podľa ktorého „by mali všetky členské štáty do roku 2010 znížiť percento predčasného ukončenia školskej dochádzky aspoň o polovicu (4) oproti percentuálnemu podielu, ktorý bol zaznamenaný v roku 2000, s cieľom dosiahnuť v EÚ priemer 10 % alebo menej“ (5).

6.

Následne bol v usmerneniach politiky zamestnanosti v členských štátoch z roku 2002 (6) uvedený návrh, aby členské štáty čo najskôr výrazne znížili počet mladých ľudí, ktorí predčasne ukončujú školskú dochádzku. Malo by sa to dosiahnuť navrhnutím konkrétnych nápravných opatrení a zlepšením kvality systémov vzdelávania a odbornej prípravy a príslušných školských osnov.

7.

Vyššie uvedené usmernenia a stratégie sú zreteľné a sú v súlade s politikou zamestnanosti a so sociálnou politikou, avšak politika vzdelávania je zodpovednosťou členských štátov a EÚ ju podporuje v rámci ESZ. Keďže členské štáty majú rozličné skúsenosti s týmto fenoménom z dôvodu odlišného vzdelávacieho, ekonomického, sociálneho a kultúrneho kontextu, Spoločenstvo podporuje znižovanie výskytu PUŠD prostredníctvom opatrení a činností v rámci individuálnych operačných plánov (OP), ktorými sa v členských štátoch podporuje politika celoživotného vzdelávania a ľahšieho prístupu na trh práce. Vo väčšine členských štátov sa na národnej úrovni taktiež financujú opatrenia, ktoré sa zameriavajú na rôzne aspekty tohto problému.

8.

V roku 2000 bol priemerný percentuálny podiel PUŠD v členských štátoch bývalej EÚ-15 19,3 %, pričom len dva členské štáty (Fínsko a Švédsko) mali percento PUŠD pod hranicou 10 %, stanovenou pre EÚ. V roku 2004 sa percento PUŠD znížilo na 18 % a po vstupe 10 nových členských štátov sa v tom istom roku znížilo na 17,3 % (pozri prílohu 1). Po započítaní nových členských štátov malo deväť z 25 štátov percento PUŠD pod stanovenou hranicou 10 %. V správe o implementácii pracovného programu „Vzdelávanie a odborná príprava 2010“ (7) Komisia zaznamenala v posledných rokoch neustále zlepšovanie v znižovaní percenta PUŠD, ale zdôrazňuje, že bude potrebné napredovať rýchlejšie, aby sa do roku 2010 dosiahol porovnávací štandard 10 %.

9.

Úlohou štrukturálnych fondov je spolufinancovať investície do fyzického a ľudského kapitálu s cieľom znížiť rozdiely v životnej úrovni obyvateľov a regiónov EÚ. Európsky sociálny fond je jeden zo štyroch štrukturálnych fondov EÚ, z ktorého sa prispieva na opatrenia vykonávané pri plnení Európskej stratégie zamestnanosti. Posilnenie podpory z ESF v rámci politiky vzdelávania v programovacom období 2000 – 2006 odrážalo skutočnosť, že si Komisia a členské štáty uvedomili potrebu riešiť tento problém prostredníctvom modernizácie vzdelávacích systémov a školských osnov. Zatiaľ čo by mali opatrenia v rámci boja proti PUŠD, spolufinancované z ESF, účinne prispieť k splneniu európskych usmernení v oblasti zamestnania a porovnávacích štandardov (8), ktoré boli stanovené v Lisabonskej agende z roku 2000, charakter týchto opatrení závisí od konkrétnych potrieb jednotlivých členských štátov. Programy, ktoré sú opísané v prílohe 2, sú typické činnosti spolufinancované z ESF, zamerané na boj proti PUŠD v danom členskom štáte. V prílohe sú taktiež zdôraznené jednotlivé aspekty, ktoré ovplyvnili efektívnosť programov, vrátane dobrých postupov.

10.

Cieľom auditu bolo zhodnotiť, či má Komisia a členské štáty primerané postupy, ktoré zabezpečujú účelnosť a efektívnosť opatrení spolufinancovaných z ESF, zameraných na boj proti PUŠD.

11.

Dvor audítorov pristúpil k cieľu auditu preverením nasledujúcich otázok:

12.

Dvor audítorov vykonal audit postupov riadenia v Komisii a v šiestich členských štátoch. Boli vybrané operačné programy na obdobie rokov 2000 – 2006 za Španielsko (Andalúzia a Katalánsko), Francúzsko, Írsko, Holandsko, Portugalsko a Spojené kráľovstvo. Tieto členské štáty boli vybrané na základe závažnosti ich problémov s PUŠD podľa štatistík Eurostatu (pozri prílohu 1) a na základe využívania financií z ESF na riešenie tohto problému. Metodika auditu pozostávala z dokladovej kontroly a z kontrol na mieste v 34 implementačných orgánoch a 50 projektoch týkajúcich sa PUŠD (pozri prílohu 3), pričom sa preverovali a testovali postupy riadenia na národnej a regionálnej úrovni a na úrovni projektov a uskutočnili sa rozhovory s rôznymi zainteresovanými osobami.

13.

Podľa článku 38 nariadenia Rady (ES) č. 1260/1999 (9) o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch sú členské štáty povinné overiť, či riadiace a kontrolné mechanizmy zabezpečujú, aby sa finančné prostriedky Spoločenstva využívali účinne a správne, a poskytnúť opis týchto mechanizmov Komisii. Taktiež sú povinné zabezpečiť, aby boli finančné prostriedky Spoločenstva využívané v súlade so zásadami správneho finančného hospodárenia, a na tieto účely spolupracovať s Komisiou. Členské štáty teda v prvom rade zodpovedajú za zriadenie systémov riadenia a kontroly a za ich využívanie pri meraní realizácie projektov v súlade s požiadavkami Spoločenstva. Komisia však nesie konečnú zodpovednosť za plnenie rozpočtu (na základe článku 274 Zmluvy o ES a nariadenia o rozpočtových pravidlách).

14.

Na základe článku 5 nariadenia Komisie (ES) č. 438/2001 (10) sú preto členské štáty povinné zaslať Komisii opis svojich systémov riadenia a kontroly. Tieto opisy sa však hlavne týkajú zákonnosti a správnosti, a nie dosiahnutia hospodárnosti, účelnosti a efektívnosti. Na základe článku 6 uvedeného nariadenia sa musí Komisia „presvedčiť, že systémy riadenia a kontroly (členských štátov) … vyhovujú stanoveným normám“ a „oznámiť všetky prekážky, ktoré (tieto systémy riadenia a kontroly) predstavujú … pre plnenie úloh Komisie v zmysle článku 274 Zmluvy o ES“. Pri plnení tejto požiadavky Komisia zhromažďuje informácie o riadení operačných programov prostredníctvom rôznych mechanizmov. Patria medzi ne kontrolné stretnutia ročného programu, hodnotenia, výročné správy o vykonávaní, ktoré predkladajú členské štáty Komisii na základe nariadenia (ES) č. 1260/1999 (11), účasť Komisie na zasadnutiach Výboru pre monitorovanie programov, národné audítorské správy, ktoré sa predkladajú na základe administratívnych dohôd medzi Komisiou a členskými štátmi, a vlastné audity, ktoré vykonáva Komisia v členských štátoch. Avšak s výnimkou postupov výberu projektov sa tieto mechanizmy nevyužívajú dostatočne pri konkrétnom hodnotení systémov riadenia členských štátov z hľadiska dodržiavania zásad hospodárnosti, účelnosti a efektívnosti, ktoré sú definované v článku 27 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

15.

Preverením audítorských správ Komisie na základe článku 6 nariadenia (ES) č. 438/2001 za obdobie rokov 2004 – 2005 sa ukázalo, že systémy riadenia členských štátov neboli systematicky preverované s cieľom uistiť sa o dodržiavaní zásad hospodárnosti, účelnosti a efektívnosti. Okrem toho Dvor audítorov pri kontrole manažérskych spisov Komisie zistil, že Komisia síce získavala informácie o realizácii operačných programov cez jej účasť vo Výbore pre monitorovanie programov, v riadiacich výboroch, cez bilaterálne stretnutia s členskými štátmi a prostredníctvom kontrol na mieste, tieto informácie však neboli pri siedmich kontrolovaných operačných programoch plne využívané. Preto je potrebné zlepšiť spracovanie a využívanie informácií o riadení, ktoré pochádzajú z rôznych zdrojov.

16.

Analýzou siedmich správ o priebežnom hodnotení, ktoré sú stanovené v článku 42 nariadenia (ES) č. 1260/1999, Dvor audítorov taktiež zistil pri kontrolovaných operačných programoch, že hoci boli v správach často pripomienky a odporúčania týkajúce sa riadenia programov, Komisia nepovažovala za potrebné, aby sama vykonala nezávislé hodnotenie a následnú kontrolu plnenia týchto odporúčaní. Namiesto toho uplatnila svoju riadiacu funkciu v tejto záležitosti prostredníctvom poradnej úlohy vo výboroch pre monitorovanie programov a v riadiacich výboroch a napokon prostredníctvom formálneho schvaľovania zmien operačných programov.

17.

V stanovisku k nariadeniu Rady o štrukturálnych fondoch (12) Dvor audítorov uviedol, že nevyhnutným doplnkom systému, v ktorom projektové riadenie spočíva na národných alebo regionálnych orgánoch, je podstatné posilnenie kontrol Spoločenstva. Konkrétne to znamená, že Komisia musí získať záruku, že sa v praxi realizuje správne finančné hospodárenie pri operačných programoch a opatreniach týkajúcich sa PUŠD, či už prostredníctvom lepšieho využívania informácií, ktoré dostáva v súčasnosti, alebo prostredníctvom nového monitorovania. Bez týchto informácií Komisia ani riadiace orgány programov nemôžu získať dostatočnú záruku, že sa pri opatreniach na boj proti PUŠD uplatňujú náležité normy riadenia a následne že financovanie Spoločenstva prináša maximálny úžitok.

18.

Jedným z cieľov využitia ESF bolo znížiť percento PUŠD a tak zlepšiť fungovanie trhu práce a možnosť jednotlivcov zamestnať sa (13). Hoci je potenciálny makroekonomický dosah jasný (14), päť zo siedmich kontrolovaných opatrení (15) týkajúcich sa PUŠD sa nezakladalo na presnom zhodnotení rozsahu a charakteru daného problému, ktorému sa čelí na národnej, regionálnej alebo miestnej úrovni. Napriek politickej dohode o novom, zvýšenom úsilí pri riešení problému PUŠD, čoho dôkazom je Lisabonská agenda, niektoré členské štáty pomaly využívali financie na flexibilné, nové prístupy v boji proti PUŠD a na prispôsobovanie ich vzdelávacích systémov. Napríklad len v málo prípadoch boli rozhodnutia o spolufinancovaní činností založené na vedeckých štúdiách.

19.

Okrem toho ekonomické opodstatnenie výšky financovania činností týkajúcich sa PUŠD, ktorá je uvedená v tabuľke 1, nebolo v Španielsku (Andalúzii), Francúzsku, Holandsku a Portugalsku k dispozícii alebo sa nedalo dostatočne preukázať pre neexistenciu dokumentácie. V Írsku boli financie na pilotný program PUŠD pridelené na základe podrobného zhodnotenia potrieb, avšak ďalšie zdroje boli neskôr pridelené na rozšírenú pilotnú fázu tohto programu bez predpovede konkrétne očakávaných pomerných prínosov, čo nie je v súlade so správnymi postupmi.

20.

Ak chýba analýza potrieb a opodstatnenie výšky financovania, nie je možné stanoviť jasné ciele a želané výsledky a implementačné orgány nemôžu definovať zmysluplné kritériá, ktoré by sa použili neskôr v kontexte postupov EÚ pri hodnotení ich činností, a určiť, či dosiahli stanovené ciele.

21.

V štyroch zo šiestich kontrolovaných členských štátoch (19) činnosti podporované z ESF neboli súčasťou strategického plánu s konkrétne stanovenými cieľmi, súvisiacimi rizikami a podrobnosťami týkajúcimi sa boja proti PUŠD. Namiesto toho podporovali existujúce spoločenské a vzdelávacie programy zamerané na rozličné aspekty tohto fenoménu (napr. absencie alebo zlyhávanie v škole).

22.

Vo Francúzsku sa finančné prostriedky z ESF, ktoré boli poskytnuté na adaptáciu a modernizáciu vzdelávacieho systému, použili na podporu vzdelávacích činností, ktoré boli bežnou súčasťou vzdelávacieho systému a existovali predtým, ako do tejto oblasti vstúpil ESF. Podobne bola časť finančných prostriedkov použitá v Spojenom kráľovstve na dosiahnutie plánovanej úrovne fungovania zákonných ustanovení v oblasti poradenstva pri výbere povolania a poradenských služieb. V takýchto prípadoch, keď nie je spolufinancovanie využívané na základe jasnej a vymedzenej stratégie na riešenie problému PUŠD ako takého, je možný jediný záver, a to že finančné prostriedky nie sú využívané optimálne.

23.

V Portugalsku bolo PUŠD súčasťou štátnej stratégie zamestnanosti a zaradenia do spoločnosti. Jednotlivé opatrenia na identifikovanie a pomoc študentom, ktorým hrozí PUŠD, však neboli v rámci tejto stratégie koordinované. Hoci v Spojenom kráľovstve existovalo jasné prepojenie medzi vládnym programom a prioritami na riešenie problému PUŠD a hoci bol problém PUŠD zaradený do operačného programu cieľa 3 na roky 2000 – 2006, chýbala ucelená stratégia zameraná na riešenie tohto problému. Poskytnutie finančných prostriedkov na projekty týkajúce sa PUŠD v rámci dvoch oblastí politiky OP v období rokov 2000 – 2004, pričom každá oblasť mala viacero cieľových skupín, spôsobilo nejednoznačnosť zamerania opatrení a vyústilo do zmätku na strane príjemcov. To zase negatívne ovplyvnilo programovanie, jednotnosť a načasovanie úsilia v tejto oblasti (pozri prílohu 2 – Spojené kráľovstvo). Okrem toho, napriek tomu, že štátom financovaný orgán v Spojenom kráľovstve objednal v roku 2001 metahodnotenie (20) správ o výskume v oblasti PUŠD, neexistuje žiadny dôkaz, že táto práca mala vplyv na výber skupín príjemcov alebo na výber činností týkajúcich sa PUŠD napriek tomu, že v nej boli uvedené najpravdepodobnejšie príčiny a najefektívnejšie spôsoby zásahu pri PUŠD.

24.

V Írsku síce existovala ucelená stratégia, ktorá bola založená na pilotnej iniciatíve na boj proti PUŠD, výsledky a skúsenosti vyplývajúce z tohto cvičenia však neboli plne využité pri tvorbe stratégie pre nasledujúce fázy programu, ale boli zohľadnené až po vypracovaní druhej iniciatívy.

25.

Okrem nedostatkov v stratégii v štyroch zo šiestich členských štátov (21) nemal žiadny orgán jasný prehľad o situácii s PUŠD v danom členskom štáte alebo regióne, nemal k dispozícii definíciu a presné číselné vyjadrenie na jeho charakterizovanie a nekoordinoval snahy rôznych národných, regionálnych a Spoločenstvom financovaných iniciatív. Neexistencia výskumom náležite podloženej a koordinovanej stratégie, ktorá by sa zameriavala na rôzne aspekty problému PUŠD, následne vplýva na efektívnosť opatrení na znižovanie PUŠD.

26.

Každý z kontrolovaných členských štátov definuje PUŠD rôzne a definície sa taktiež odlišujú medzi organizáciami a regiónmi v rámci týchto členských štátov. V dôsledku toho sa taktiež odlišujú cieľové skupiny príjemcov, čo je zachytené v tabuľke 2, ako aj odhady rozsahu problému PUŠD národných a regionálnych orgánov.

27.

Francúzske ministerstvo školstva odhadlo, že 60 000 žiakov (8 % skupiny) každoročne opustí školu bez kvalifikácie. Avšak podľa definície PUŠD Eurostatu, ktorú použili kontrolované školy, to bolo 152 000 žiakov (alebo 20 % skupiny). Podobne v Spojenom kráľovstve rozličné definície PUŠD vyústili do rôznych štatistík ohľadom problému s udržaním žiakov. V štatistikách sa uvádzalo percento od 31,5 % 16- až 18-ročných, ktorí neboli vo vzdelávacom alebo školiacom procese v Anglicku v roku 2003, až po 9 % 16- až 18-ročných, ktorí neboli vo vzdelávacom, školiacom ani pracovnom procese v Anglicku v roku 2003. A napokon, percento PUŠD sa v Anglicku podľa definície Eurostatu odhadovalo v roku 2003 na 18 % (22).

28.

Rôzne definície PUŠD v členských štátoch neuľahčujú zacielenie pomoci na geografické oblasti ani meranie dosahu iniciatív. V širšom meradle by prijatie definície Eurostatu pomohlo pri úsilí Spoločenstva riešiť problém PUŠD.

29.

Značné odlišnosti sa zistili pri schopnosti členských štátov odhadnúť populáciu, na ktorú sú zamerané ich opatrenia. V Írsku program o ukončení školskej dochádzky identifikoval školy a žiakov, ktorí sú v najväčšej núdzi, prostredníctvom analýzy národnej databázy, aby sa určil počet žiakov, ktorí odchádzajú zo škôl predčasne (pozri prílohu 2 – Írsko). Tieto informácie sa potom použili pri výbere príjemcov a pri rozdeľovaní finančných prostriedkov. V Holandsku však do roku 2004 nebolo možné pre nedostatočné údaje presne vyčísliť PUŠD. Následne boli údaje o PUŠD zrevidované smerom nahor zo 16 000 na 70 000 žiakov. Táto situácia sa už vyriešila zavedením národnej databázy.

30.

Schopnosť kvantifikovať potreby sa líšila aj medzi regiónmi. Napríklad hoci mal španielsky región Katalánsko k dispozícii podrobné odhady o PUŠD, ktoré boli zostavené na základe informácií poskytnutých školami v každej samosprávnej oblasti, v Andalúzii nebolo možné získať podporné dôkazy o odhadovanej cieľovej populácii v počte 50 000 a 75 000 žiakov.

31.

Dostupnosť štatistík vždy nezaručovala ich použitie pri strategickom a operačnom rozhodovaní. Hoci boli vo Francúzsku a Portugalsku k dispozícii niektoré štatistiky na národnej a regionálnej/„akademickej“ úrovni, portugalský riadiaci orgán PRODEP III a väčšina „akadémií“ vo Francúzsku ich nepoužili na riadenie opatrení týkajúcich sa PUŠD. V jednom francúzskom regióne (Lorraine) sa však prostredníctvom päťročného akčného plánu podrobne špecifikovali príslušné problémy, ako aj potrebné nápravné opatrenia na ich odstránenie. Hoci sú štatistiky dôležitým nástrojom pri identifikovaní najnúdzovejších oblastí, ktoré potrebujú pomoc, charakteristickou črtou väčšiny opatrení spolufinancovaných z ESF bolo, že vynechali mládež v povinnom školskom veku.

32.

V troch zo šiestich členských štátov (23) boli spolufinancované činnosti obmedzené predpismi na žiakov, ktorí už neboli v povinnom školskom veku (t. j. 15 alebo 16 rokov), alebo na stupeň vzdelania bez zhodnotenia potenciálne ohrozenej skupiny mimo danej kategórie. Bolo to založené na tom, že činnosti zamerané na mladších žiakov sú výlučnou zodpovednosťou štátnych vzdelávacích orgánov. Napríklad v Spojenom kráľovstve sa zmenou a doplnením OP v roku 2004 obmedzila cieľová skupina PUŠD, do ktorej pôvodne patrili 13- až 17-roční, na 16- až 18-ročných, ktorí nie sú vo vzdelávacom, pracovnom ani školiacom procese (NEET). Hoci sa vo francúzskych štátnych nariadeniach stanovuje minimálny vek pre prijatie do programu integrácie do spoločnosti (ďalej len „MGI“) na 16 rokov, v niektorých prípadoch boli do programu začlenení aj žiaci v mladšom veku.

33.

Hoci by sa dalo opodstatniť obmedzenie preventívnych zásahov z ESF na vek po ukončení povinnej školskej dochádzky na základe vyššej miery odchodu zo škôl, výskumy ukazujú, že kauzálne faktory PUŠD (napr. absencie, problémy s učením a problematické správanie) sa vyvíjajú už v mladšom školskom veku a že kategória žiakov vo veku pred ukončením školskej dochádzky si vyžaduje rovnakú pozornosť, ak sa má percento PUŠD znížiť výrazne a natrvalo (24).

34.

Hoci boli členské štáty vyzvané v Lisabonskej agende, aby do roku 2010 znížili percento PUŠD o polovicu, stanovenie tohto porovnávacieho štandardu nebolo založené na empirickom výskume. V dvoch zo šiestich kontrolovaných členských štátoch (25) štátne orgány nestanovili do roku 2003 žiadny konkrétny, či už ročný, alebo iný cieľ na zníženie PUŠD. Okrem toho, ak sa stanovili štátne alebo regionálne ciele na zníženie PUŠD, základ konkrétnych cieľov sa nedal objektívne opodstatniť (26). Napríklad v Anglicku plánované zníženie počtu 16- až 18-ročných, ktorí nie sú vo vzdelávacom, školiacom ani pracovnom procese (čo je nižšia cieľová populácia než podľa definície Eurostatu), o 2 % do roku 2010 by sa skončilo len miernym znížením percenta PUŠD z 18 % (2003). V dôsledku toho je nepravdepodobné, že sa dosiahne cieľ Lisabonskej agendy znížiť percento PUŠD do roku 2010 o polovicu.

35.

Francúzsko nedokázalo predložiť, na základe čoho boli pridelené finančné prostriedky z ESF na činnosti týkajúce sa PUŠD v regiónoch a v rámci regiónov, a opodstatniť výšku podpory z ESF na činnosti týkajúce sa PUŠD. Taktiež nebol jasný a systematický vzťah medzi najnúdzorejšími oblasťami a počtom žiakov, ktorí boli zaradení do programov PUŠD na regionálnej úrovni. Podobne Španielsko (Andalúzia) dokázalo predložiť, na základe čoho boli finančné prostriedky rozdelené medzi ministerstvá, samosprávne orgány a neziskové organizácie, len pri malej časti jedného z dvoch podopatrení. Keďže boli v Spojenom kráľovstve príjemcovia pomoci na PUŠD len jedna cieľová spoločenská skupina v rámci opatrenia spolufinancovaného z ESF, finančné prostriedky sa neprideľovali regiónom na základe výskytu PUŠD v danom regióne, ale na základe širokých spoločensko-ekonomických kritérií (v zásade nezamestnaní mladí ľudia a skupiny s nízkym vzdelaním), ktoré používa Európska komisia na rozdeľovanie financií členským štátom v rámci cieľa 3. Na miestnej úrovni však boli geografické oblasti uprednostňované pri poskytovaní finančných prostriedkov na základe porovnávania dosiahnutého vzdelania a nedostatku. V Írsku sa v rámci programu ukončenia školskej dochádzky poskytovali finančné prostriedky na základe návrhov výdavkov, ktoré súviseli s opodstatnenými potrebami týkajúcimi sa percenta PUŠD, ktoré bolo v každej skupine škôl.

36.

Vo väčšine prípadov sa teda nevyužila možnosť použiť dostupné údaje, aby sa presne určila „ohrozená“ populácia, a tak zlepšiť prípravu, plánovanie a realizáciu činností, čím by sa zvýšila efektívnosť a účinnosť využívania zdrojov.

37.

V Írsku sa v rámci programu ukončenia školskej dochádzky (pozri prílohu 2 – Írsko), ktorý pozostával z malých projektových častí, ktoré sa mali splniť, niektoré časti zrušili alebo zmenili bez toho, aby sa o tom rozhodlo na príslušnej úrovni, t. j. Výbor pre monitorovanie programov, alebo bez toho, aby sa zvážil celkový vplyv zmien na opatrenie. Napriek tomu tento program a ďalší britský projekt (27), ktorý bol tiež kontrolovaný, v rámci ktorých sa vytvorila skupina miestnych škôl alebo stredných škôl, ktorá fungovala na základe písomných dohôd a za pomoci koordinátora, predstavuje inovatívny a užitočný postup, ktorý kladne prispieva k účinnému riadeniu projektov a programu.

38.

Nedostatky boli zaznamenané aj pri výbere projektov. Vo Francúzsku sa vyberali bez zohľadnenia miery odchodu zo škôl a v rámci programu „MGI“ boli niektoré školy vybrané bez dostatočného opodstatnenia. V Spojenom kráľovstve sa v troch z ôsmich kontrolovaných projektov nenašiel dôkaz o následnej kontrole otázok hodnotiteľov projektov a o záujme o projektové žiadosti. Tieto nedostatky sú obzvlášť závažné, keď sa zohľadní skutočnosť, že vo výberovom procese bola obmedzená konkurencia, pretože dva z troch vyššie uvedených projektov boli v tom čase jedinými oprávnenými ponukami v rámci činností týkajúcich sa PUŠD.

39.

V dvoch členských štátoch bolo zaznamenané až dvojročné oneskorenie pri realizácii opatrení týkajúcich sa PUŠD, spôsobené zdĺhavým rokovaním s Komisiou ohľadom oprávnenosti určitých výdavkov a ohľadom stanovenia štátnych regulačných a finančných opatrení vo Francúzsku. V Spojenom kráľovstve to bolo spôsobené neistotou medzi príjemcami ohľadom cieľovej skupiny na opatrenia. To spôsobilo pomalší postup pri iniciovaní projektov na riešenie problému PUŠD.

40.

Pri programoch, ktoré poskytovali študentom špeciálne kurzy (28), bol postup výberu zvyčajne založený na výsledkoch žiakov dosiahnutých v škole. Pri ostatných opatreniach, ktoré pozostávali z radu spolufinancovaných činností, bol výber účastníkov založený na pravdepodobnosti, že ukončia školskú dochádzku. Takéto hodnotenie sa vo všeobecnosti vykonávalo na miestnej správnej úrovni alebo na úrovni škôl, napr. vo Francúzsku, kde školy vyberali žiakov na základe pohovorov. Vo väčšine prípadov (29) hodnotenie rizika a kritériá výberu žiakov, ak boli k dispozícii na preskúmanie, neboli založené na objektívnych a transparentných kritériách.

41.

Hoci sa v Holandsku požadovalo v pravidlách, aby sa školské orgány zamerali na žiakov so „zvýšeným rizikom“ PUŠD, v praxi boli všetci žiaci spĺňajúci minimálne požiadavky vyberaní bez uprednostnenia. Okrem toho kvalita a záznamy žiakov boli taktiež rôzne a v niektorých prípadoch nedostatočné.

42.

Vo všeobecnosti sa zistilo, že sú systémy informácií o riadení s údajmi o výkonnosti obmedzené, avšak adekvátne na dané účely. S výnimkou hodnotení a výberu projektov však systém pre opatrenia týkajúce sa PUŠD mal vo Francúzsku vážne nedostatky, ktoré zabraňovali poskytovať adekvátne informácie o riadení opatrení. Po prvé, riadiaci orgán nedokázal presne identifikovať výšku financií na PUŠD podľa príjemcu pre duplicitné, nepresné údaje a/alebo údaje, ktoré sa nedali porovnať. Po druhé, nebolo možné potvrdiť skutočný počet žiakov zapojených do projektov PUŠD v celej krajine, ani získať podrobnosti o súvisiacich výdavkoch. Po audite oznámil riadiaci orgán (30), že v budúcnosti bude vyvinutý nový informačný systém, ktorý sa prispôsobí potrebám ďalšieho programovacieho obdobia na roky 2007 – 2013.

43.

Osobitnou prekážkou pri hodnotení potrieb žiakov v Írsku a Spojenom kráľovstve bolo zdieľanie osobných informácií medzi základnými a strednými školami a školskými orgánmi v dôsledku opatrení na ochranu údajov. Niektoré školy si preto neuvedomovali rizikové charakteristiky nových žiakov, ktorí prišli do školy. Ak by mali tieto informácie k dispozícii, mohli by ich ľahšie začleniť do školského prostredia. V Spojenom kráľovstve sa zistilo nedostatočné zdieľanie informácií na miestnej úrovni. Hoci sa v národných nariadeniach (31) požaduje spolupráca medzi rôznymi miestnymi financujúcimi agentúrami, opatrenia na zdieľanie údajov buď neboli zavedené, alebo nefungovali úspešne. Školské orgány, ktoré pripravovali stratégiu a schvaľovali financovanie činností týkajúcich sa PUŠD, teda nemali k dispozícii podrobné štatistické informácie o PUŠD, ktoré sa zozbierali na miestnej úrovni.

44.

Riadiaci orgán každého OP zodpovedá za správne finančné hospodárenie spolufinancovaných činností. Riadiace orgány by taktiež mali prostredníctvom hodnotenia, monitorovania a správ od implementačných orgánov zhodnotiť vhodnosť stratégií, dodržiavanie správnych finančných postupov pri opatreniach a primeranosť výsledkov.

45.

Vo všeobecnosti implementačné orgány do istej miery monitorovali projekty s cieľom zabezpečiť, aby spĺňali stanovené ciele. Problémy sa však vyskytli pri koordinácii a šírení výskumu v Írsku, kde pre nedostatočnú vzájomnú komunikáciu medzi rôznymi útvarmi implementačného orgánu (ministerstvom školstva a vedy) oba útvary objednali paralelnú výskumnú prácu bez toho, aby o sebe navzájom vedeli. Okrem toho implementačný orgán síce objednal výskum ohľadom štandardizácie hodnotenia rizika pri PUŠD, avšak táto iniciatíva sa naplno nevyužila, pretože výsledky výskumu neboli dostatočne rozšírené medzi školy, aby mohli ovplyvniť diagnostikovanie ich študentov a postupy výberu. V Holandsku taktiež nebola optimálna situácia, keď jednotlivé školy samostatne objednali a financovali podobný výskum a rozvojové projekty týkajúce sa PUŠD.

46.

Hlavnou výzvou, ktorej čelia orgány členských štátov pri hodnotení vplyvu programov a opatrení spolufinancovaných z ESF na mieru PUŠD, je problém so zohľadňovaním celoštátnych a miestnych vzdelávacích iniciatív a vedľajších faktorov, ako úroveň zamestnanosti a sociálne podmienky. Napríklad pri opatrení v Spojenom kráľovstve štátne orgány nepovažovali využitie ESF za veľmi dôležité v porovnaní s činnosťami, ktoré boli financované štátom, a v Holandsku sa mnohé projekty, ktoré realizovali školy, skladali z častí, ktoré neboli spolufinancované z ESF, čo takmer znemožňovalo zhodnotiť pridanú hodnotu Spoločenstva.

47.

Vo všeobecnosti (32) strednodobé hodnotenia OP obsahovali málo kvantitatívnych dôkazov o dosahu spolufinancovaných činností týkajúcich sa PUŠD, pretože neboli stanovené žiadne konkrétne indikátory vplyvu na PUŠD. Keďže neexistovali, nebolo možné určiť, či zacielenie a vybraná stratégia boli najúčinnejším a najefektívnejším nástrojom na riešenie problému PUŠD. Napríklad pri opatrení v Spojenom kráľovstve bola do tohto viacspektrálneho opatrenia s mnohými cieľovými skupinami zaradená cieľová skupina PUŠD, čo neuľahčilo zber údajov na monitorovanie a hodnotenie činností týkajúcich sa PUŠD. V dôsledku toho mohli štátne orgány poskytnúť analýzu spolufinancovaných činností len pre malú skupinu uzavretých projektov podporujúcich 13- až 17-ročných, u ktorých hrozila strata dôvery, ktoré boli financované väčšinou priamo regionálnymi vládnymi orgánmi, a nie cez sprostredkovateľov.

48.

Írsko a Portugalsko si objednali osobitné hodnotenia, ktorých cieľom bolo preveriť realizáciu príslušných opatrení týkajúcich sa PUŠD. Takáto iniciatíva je prirodzene užitočná. Žiaľ, hoci sa v oboch krajinách vykonali na základe odporúčaní zmeny, keďže štátne orgány nevykonali podrobnú analýzu záverov a odporúčaní, Dvor audítorov nemohol zhodnotiť, či boli tieto zmeny primerané.

49.

Takéto chyby znižujú pridanú hodnotu, ktorú prináša náležité hodnotenie ako pomocný prostriedok pri riadení procesu rozhodovania. Napriek tomu bola v Írsku zaznamenaná pri hodnotení jedna užitočná inovácia, a to požiadavka na sebahodnotenie projektov, v rámci ktorej sa poskytovali štatistiky o udržiavaní študentov a kvalitatívny vplyv projektov počas ich priebehu. Podobne to bolo v Spojenom kráľovstve, kde sa nielenže muselo pri každom projekte vykonať záverečné hodnotenie, ale v rámci jedného projektu (33) sa taktiež zhromaždili východiskové údaje o účastníkoch, podľa ktorých sa mali merať ich potreby a následné výsledky.

50.

Pridaná hodnota takýchto opatrení podporovaných Spoločenstvom je okrem financovania najmä v ich schopnosti zapojiť v súlade so zásadou partnerstva pri štrukturálnych fondoch miestne zúčastnené strany a venovať sa individuálnym potrebám spoločenstiev. Napríklad v Holandsku a Írsku sa v rámci projektov spolufinancovaných z ESF propagovala komunikácia a koordinácia medzi školami a ostatnými miestnymi zúčastnenými stranami prostredníctvom zriadenia skupín, pracovných skupín, stretnutí a využívania internetových stránok. Po druhé, takéto opatrenia môžu usmerniť a stanoviť priority pri dosahovaní spoločných cieľov politiky EÚ, akým je zníženie miery PUŠD o polovicu do roku 2010. A napokon, majú potenciál zvýšiť v celej Európskej únii vedomie, že problém predčasného ukončovania školskej dochádzky negatívne ovplyvňuje celú ekonomiku.

51.

V súvislosti s otázkami, ktoré boli položené počas auditu, dospel Dvor audítorov k týmto záverom a odporúčaniam.

52.

Aby mohla Komisia plniť riadiacu funkciu, musí získať primeranú istotu, že členské štáty v praxi uplatňujú správne finančné hospodárenie, či už prostredníctvom lepšieho využívania prijímaných informácií, alebo prostredníctvom dodatočného monitorovania. To nebolo dostatočne preukázané pri riadení opatrení týkajúcich sa PUŠD (pozri body 13 – 17).

V prípade potreby by Komisia mala náležite usmerniť členské štáty, aby sa zabezpečilo účelné, efektívne a hospodárne využitie finančných prostriedkov Spoločenstva.Komisia by mala overiť, či riadiace systémy členských štátov spĺňajú nariadenia Spoločenstva a zásady hospodárnosti, účelnosti a efektívnosti.

53.

Auditom riadiacich procesov pri výbere a realizácii opatrení na boj proti PUŠD v členských štátoch Dvor audítorov preveril postupy riadenia a dal do pozornosti pozitíva aj nedostatky, ktoré negatívne ovplyvňujú hodnotu, ktorú možno získať z finančných prostriedkov Spoločenstva. Tieto pripomienky sú uvedené pri nasledujúcich otázkach, ktoré boli položené pri audite.

54.

Vo väčšine prípadov použili orgány členských štátov finančné prostriedky z ESF bez náležitej analýzy súčasnej situácie a očakávaných alebo želaných výsledkov. Okrem toho vo väčšine prípadov nedokázali členské štáty dostatočne opodstatniť výšku finančných prostriedkov pridelených na činnosti týkajúce sa PUŠD. Avšak pri jednom programe financovanie priamo súviselo s opodstatnenými potrebami týkajúcimi sa miery PUŠD, ktorá bola zaznamenaná v školách (pozri body 18 – 25).

Orgány členských štátov by mali vykonať analýzu očakávaných ekonomických prínosov, v ktorej by mala byť zdokumentovaná a opodstatnená výška pridelených finančných prostriedkov a uprednostňované oblasti alebo činnosti.

55.

Schopnosť členských štátov odhadnúť populáciu, na ktorú sú zamerané ich činnosti, sa výrazne líšila. Schopnosť určiť potreby bola medzi regiónmi taktiež odlišná. Použitie rôznych definícií PUŠD v členských štátoch neuľahčuje zacielenie pomoci na geografické oblasti ani meranie dosahu iniciatív. V širšom meradle by prijatie definície Eurostatu pomohlo pri úsilí Spoločenstva riešiť tento problém (pozri body 26 – 34).

Členské štáty by mali naďalej kontrolovať svoje úspechy v boji proti PUŠD podľa definície z Lisabonskej agendy, na ktorej sa dohodli hlavy štátov a predsedovia vlád, aby sa dosiahlo jeho cielené dlhodobé zníženie. Primerané ročné ciele na zníženie PUŠD by pomohli splniť cieľ, ktorý stanovila Európska rada.

56.

Členské štáty nerozdeľovali vždy zdroje Spoločenstva medzi rôzne regióny a opatrenia proporcionálne podľa ich potrieb a miery PUŠD alebo na základe jasnej opodstatnenosti (pozri body 35 – 36).

Štátne orgány zodpovedné za rozdeľovanie zdrojov Spoločenstva by mali zabezpečiť, aby bolo rozdeľovanie založené na objektívnych a relevantných kritériách, aby sa tak dosiahol maximálny účinok finančných prostriedkov.

57.

V niektorých prípadoch sa zistili nedostatky v postupoch rozhodovania o výbere projektov, v postupoch výberu konkrétnych žiakov a v zdieľaní informácií o PUŠD medzi riadiacimi organizáciami a projektmi. Na druhej strane sa zistili aj inovatívne postupy, keď sa spojili miestne školy a stredné školy do skupiny, aby spoločne riešili problém PUŠD (pozri body 37 – 43).

Zodpovedné orgány by mali zabezpečiť dodržiavanie náležitých postupov pri výbere projektov a objektívny a konzistentný výber jednotlivých príjemcov činností pri všetkých projektoch prostredníctvom jednotného hodnotenia rizika PUŠD.Pokiaľ to umožňuje zákon, mali by sa pripraviť a vykonávať dohody o výmene údajov medzi všetkými miestnymi a štátnymi organizáciami, ktoré sú zodpovedné za riešenie problému PUŠD.

58.

Vo väčšine prípadov implementačné orgány do istej miery monitorovali projekty s cieľom zabezpečiť splnenie stanovených cieľov. Avšak koordinácia a šírenie výskumu o PUŠD v rámci a medzi členskými štátmi boli nedostatočné, čo spôsobilo, že sa finančné prostriedky nevyužívali dostatočne. V dvoch členských štátoch bola zaznamenaná užitočná inovácia, a to požiadavka na sebahodnotenie projektov, v rámci ktorého sa poskytovali kvantitatívne a kvalitatívne vplyvy vykonávaných činností. Napriek tomu celkové hodnotenia operačných programov poskytujú vo všeobecnosti málo informácií o výsledkoch a vplyvoch opatrení týkajúcich sa PUŠD (pozri body 44 – 50).

59.

Financovanie z ESF predstavuje malú časť celkových investícií do ľudského kapitálu v členských štátoch. S cieľom dosiahnuť maximálny účinok by sa mali tieto financie uvážlivo vynaložiť na konkrétne potreby, ktoré zreteľne predstavujú pridanú hodnotu Spoločenstva. Jednou z takýchto oblastí je aj boj proti predčasnému ukončeniu školskej dochádzky. Avšak ako môže financovanie najlepšie prispieť k zníženiu PUŠD, závisí od konkrétnych potrieb jednotlivých členských štátov, od existencie správnych a stimulujúcich národných politík a od spôsobu, akým sa finančné prostriedky použijú.

60.

Ak má byť ESF účinným nástrojom na dosiahnutie cieľov Lisabonskej agendy v boji proti PUŠD, musí sa používať na dobre premyslené stratégie, ktoré sú zamerané na prioritné potreby a na konkrétne operačné ciele. Okrem toho sa musia uplatňovať správne postupy riadenia, ktoré sú v súlade so všeobecne prijatými normami riadenia činností (pozri body 18 – 50).

Vzhľadom na dôležitosť správnych postupov riadenia v oblasti diagnostiky zacielenia, rozdelenia zdrojov a hodnotenia pri predčasnom ukončovaní školskej dochádzky by Komisia mala v spolupráci s národnými orgánmi podporovať vývoj a rozširovanie osvedčených postupov v tejto oblasti s cieľom zvýšiť vplyv finančných prostriedkov Spoločenstva.