1

Európska komisia sa svojím odvolaním domáha čiastočného zrušenia rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie zo 6. júla 2022, HB/Komisia (T‑408/21, ďalej len napadnutý rozsudok, EU:T:2022:418), ktorým Všeobecný súd zrušil na jednej strane rozhodnutie Komisie C(2021) 3339 final z 5. mája 2021 o vymáhaní pohľadávky vo výške 4241507 eur od spoločnosti HB na základe zmluvy s referenčným číslom TACIS/2006/101‑510 (ďalej len „zmluva TACIS“) a na druhej strane rozhodnutie Komisie C(2021) 3340 final z 5. mája 2021 o vymáhaní pohľadávky vo výške 1197055,86 eura od spoločnosti HB na základe zmluvy s referenčným číslom CARDS/2008/166‑429 (ďalej len „zmluva CARDS“) (ďalej spoločne len „sporné rozhodnutia“).

2

Článok 103 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 2002, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 74), zmeneného nariadením Rady (ES, Euratom) č. 1995/2006 z 13. decembra 2006 (Ú. v. EÚ L 390, 2006, s. 1) (ďalej len „nariadenie o rozpočtových pravidlách z roku 2002“), ktoré bolo zrušené s účinnosťou od 31. decembra 2012, stanovoval:

„Ak sa preukáže, že počas postupu zadávania zákazky došlo k závažným chybám, nezrovnalostiam alebo podvodu, inštitúcie konanie pozastavia a môžu prijať akékoľvek potrebné opatrenia vrátane zrušenia konania.

Ak sa po zadaní zákazky preukáže, že pri postupe zadávania zákazky alebo plnení zmluvy došlo k podstatným chybám, nezrovnalostiam alebo podvodu, inštitúcia môže v závislosti na etape konania odstúpiť od uzatvorenia zmluvy, pozastaviť jej plnenie alebo ju prípadne i vypovedať.

Ak je možné tieto chyby, nezrovnalosti alebo podvod pripísať dodávateľovi, inštitúcie okrem toho môžu odmietnuť uskutočnenie platieb, môžu vymáhať sumy, ktoré už boli vyplatené, alebo môžu vypovedať všetky zmluvy, ktoré s týmto dodávateľom uzavreli, a to úmerne k závažnosti chýb, nezrovnalostí alebo podvodu.“

3

Článok 100 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, o zmene nariadení (EÚ) č. 1296/2013, (EÚ) č. 1301/2013, (EÚ) č. 1303/2013, (EÚ) č. 1304/2013, (EÚ) č. 1309/2013, (EÚ) č. 1316/2013, (EÚ) č. 223/2014, (EÚ) č. 283/2014 a rozhodnutia č. 541/2014/EÚ a o zrušení nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 (Ú. v. EÚ L 193, 2018, s. 1) (ďalej len „nariadenie o rozpočtových pravidlách z roku 2018“), nazvaný „Povolenie vymáhania pohľadávok“, v odseku 2 stanovuje:

„Inštitúcia Únie môže formálne stanoviť pohľadávku voči iným osobám, ako sú členské štáty, prostredníctvom rozhodnutia, ktoré je vykonateľné v zmysle článku 299 ZFEÚ.

…“

4

Článok 131 nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2018 s názvom „Pozastavenie, ukončenie a zníženie“ v odsekoch 2 a 4 stanovuje:

„2.   Ak sa po udelení preukáže, že pri postupe udeľovania došlo k nezrovnalostiam alebo podvodu, zodpovedný povoľujúci úradník môže:

…

4.   Okrem opatrení uvedených v odseku 2 alebo 3 môže zodpovedný povoľujúci úradník znížiť grant, cenu, príspevok poskytnutý na základe dohody o príspevku alebo dlžnú cenu na základe zmluvy úmerne k závažnosti nezrovnalosti, podvodu alebo porušenia povinností, a to aj vtedy, ak sa príslušné činnosti nevykonali alebo ak sa vykonali nedostatočne, čiastočne alebo oneskorene.

…“

5

Okolnosti predchádzajúce sporu boli opísané v bodoch 2 až 33 napadnutého rozsudku a pre potreby tohto konania ich možno zhrnúť nasledovne.

6

Dňa 25. januára 2006 Únia zastúpená svojou delegáciou na Ukrajine vyhlásila verejné obstarávanie s cieľom uzavrieť zmluvu na poskytovanie služieb technickej pomoci ukrajinským orgánom na účely aproximácie ukrajinských právnych predpisov s právnymi predpismi Únie. Táto zákazka bola súčasťou programu technickej pomoci Spoločenstvu nezávislých štátov (TACIS), ktorého cieľom bolo podporiť prechod na trhové hospodárstvo a posilniť demokraciu a právny štát v partnerských štátoch východnej Európy a Strednej Ázie (ďalej len „zákazka TACIS“). Táto zákazka bola zadaná konzorciu koordinovanému spoločnosťou HB a súvisiaca zmluva TACIS bola podpísaná 17. júla 2006 s maximálnou hodnotou zákazky vo výške 4410000 eur.

7

Dňa 24. októbra 2007 Únia zastúpená Európskou agentúrou pre obnovu (EAR) vyhlásila verejné obstarávanie s cieľom uzavrieť zmluvu na poskytovanie služieb technickej pomoci Vysokej súdnej rade v Srbsku. Táto zákazka bola súčasťou programu pomoci Spoločenstva pre obnovu, rozvoj a stabilizáciu (CARDS), ktorého cieľom bolo poskytnúť pomoc Spoločenstva krajinám juhovýchodnej Európy pri ich účasti na procese stabilizácie a pridruženia k Únii (ďalej len „zákazka CARDS“). Táto zákazka bola zadaná konzorciu koordinovanému spoločnosťou HB a súvisiaca zmluva CARDS bola podpísaná 30. júla 2008 s maximálnou hodnotou zákazky vo výške 1999125 eur.

8

Po vyšetrovacej misii Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) v dvoch záverečných vyšetrovacích správach zaslaných Komisii 19. apríla 2010 a 28. novembra 2011 potvrdil existenciu závažných nezrovnalostí a možnej korupcie vo vzťahu k účasti spoločnosti HB na verejných obstarávaniach týkajúcich sa zákaziek CARDS a TACIS. OLAF okrem toho navrhol vypovedať uvedené zmluvy a pristúpiť k vymáhaniu.

9

Dňa 15. októbra 2019 Komisia prijala rozhodnutie C(2019) 7318 final o znížení súm, ktoré sú splatné na základe [zmluvy TACIS], a o vymáhaní neoprávnene vyplatených súm (ďalej len „rozhodnutie o vymáhaní TACIS“), ako aj rozhodnutie C(2019) 7319 final o znížení súm splatných na základe [zmluvy CARDS] a vymáhaní neoprávnene vyplatených súm (ďalej len „rozhodnutie o vymáhaní CARDS“). V týchto rozhodnutiach týkajúcich sa najmä ustanovení článku 103 nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2002 a článku 131 nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2018 Komisia konštatovala, že pri postupoch týkajúcich sa zákaziek CARDS a TACIS došlo k podstatnej nezrovnalosti v zmysle článku 103 nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2002, že túto nezrovnalosť možno pripísať konzorciu koordinovanému spoločnosťou HB a že závažnosť nezrovnalosti odôvodňuje zníženie hodnoty týchto zákaziek na nulu eur. Všetky platby v súvislosti s uvedenými zákazkami sa teda považovali za neoprávnene vyplatené a mali byť vymáhané.

10

Dňa 19. novembra 2019 podala HB na Všeobecný súd dve žaloby, ktorými napadla zákonnosť rozhodnutí o vymáhaní CARDS a TACIS a domáhala sa náhrady škody z dôvodu mimozmluvnej zodpovednosti Únie. Rozsudkami z 21. decembra 2021, HB/Komisia (T‑795/19, ďalej len „rozsudok T‑795/19“, EU:T:2021:917), a z 21. decembra 2021, HB/Komisia (T‑796/19, ďalej len „rozsudok T‑796/19“, EU:T:2021:918), Všeobecný súd zamietol tieto žaloby jednak ako neprípustné v rozsahu, v akom smerujú k zrušeniu týchto rozhodnutí, a jednak ako nedôvodné v rozsahu, v akom smerujú k vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Únie. Dňa 3. marca 2022 Komisia podala odvolania proti týmto dvom rozsudkom, ktoré boli zaregistrované pod číslami C‑160/22 P a C‑161/22 P.

11

Dňa 5. mája 2021 Komisia prijala sporné rozhodnutia s odkazom na článok 299 ZFEÚ a článok 100 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2018. Po pripomenutí, že v súlade s článkom 299 ZFEÚ sa výkon rozhodnutia riadi pravidlami občianskeho súdneho konania platnými v štáte, na ktorého území sa uskutočňuje, a že preskúmanie zákonnosti vykonávacích opatrení patrí do právomoci vnútroštátnych súdov, sa v článku 5 týchto rozhodnutí uvádza, že predstavujú exekučný titul na základe článku 299 ZFEÚ.

12

Uznesením z 25. apríla 2022, HB/Komisia (T‑408/21 R, EU:T:2022:241), predseda Všeobecného súdu vyhovel návrhu na nariadenie predbežného opatrenia podanému spoločnosťou HB a nariadil odklad výkonu uvedených rozhodnutí, pričom rozhodol, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.

13

Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 9. júla 2021 podala HB žalobu, ktorou sa domáhala:

14

Na podporu svojej žaloby v rozsahu, v akom sa domáhala zrušenia napadnutých rozhodnutí, HB uviedla tri žalobné dôvody Prvý žalobný dôvod bol založený na nedostatku právomoci Komisie na prijatie týchto rozhodnutí, neexistencii právneho základu týchto rozhodnutí a porušení zásady ochrany legitímnej dôvery. Druhý žalobný dôvod sa týkal porušenia nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2018 v tom zmysle, že Komisia nemala voči HB žiadnu konkrétnu pohľadávku. Tretí žalobný dôvod bol založený na porušení podstatných formálnych náležitostí, povinnosti náležitej starostlivosti a zásady nestrannosti zakotvených v článku 41 Charty základných ľudských práv Európskej únie.

15

Všeobecný súd v bode 43 napadnutého rozsudku na jednej strane uviedol, že – ako Komisia uznáva – ak by Súdny dvor v rámci odvolaní, ktoré mu boli predložené vo veciach C‑160/22 P a C‑161/22 P, potvrdil zmluvnú povahu rozhodnutí o vymáhaní TACIS a CARDS, zbavilo by ju to právomoci prijať napadnuté rozhodnutia, ktoré by preto museli byť zrušené. Na druhej strane Všeobecný súd v bodoch 48 a 50 tohto rozsudku pripomenul, že otázka, či Komisia môže prijať rozhodnutie, ktoré je exekučným titulom podľa článku 299 ZFEÚ na uplatnenie nároku vyplývajúceho z nesplnenia zmluvy, bola posúdená v rozsudku zo 16. júla 2020, ADR Center/Komisia (C‑584/17 P, EU:C:2020:576), v ktorom Súdny dvor rozhodol, že právomoc Komisie prijímať rozhodnutia, ktoré sú exekučným titulom v rámci zmluvných vzťahov, je obmedzená na zmluvy, ktoré obsahujú rozhodcovskú doložku zverujúcu právomoc súdu Únie.

16

Keďže zmluvy TACIS a CARDS obsahujú doložky o voľbe právomoci, ktoré určujú za príslušný súd belgický súd, a nie súd Únie, Všeobecný súd v bode 53 napadnutého rozsudku konštatoval, že Komisia nemala právomoc prijať sporné rozhodnutia na základe článku 299 ZFEÚ. V dôsledku toho vyhovel prvému žalobnému dôvodu bez toho, aby preskúmal výhradu založenú na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery alebo druhý a tretí žalobný dôvod.

17

Okrem toho Všeobecný súd v bodoch 55 až 72 napadnutého rozsudku preskúmal návrh HB na náhradu škody a zamietol ho ako nedôvodný.

18

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

19

HB navrhuje zamietnuť odvolanie a uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

20

Na podporu svojho odvolania Komisia uvádza jediný odvolací dôvod, ktorým Všeobecnému súdu vytýka, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 45 napadnutého rozsudku vychádzal z nesprávneho konštatovania, ktoré bolo prevzaté priamo a „bez diskusie“ v rozsudkoch T‑795/19 a T‑796/19, podľa ktorého sú rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS zmluvnej povahy, aby z toho v bode 53 napadnutého rozsudku vyvodil, že Komisia nemala právomoc prijať sporné rozhodnutia na základe článku 299 ZFEÚ.

21

Komisia tvrdí, že Všeobecný súd v napadnutom rozsudku nezohľadnil ani neodpovedal na tvrdenia, ktoré uviedla vo svojom vyjadrení k žalobe a ktoré sa týkali „právomoci Komisie prijať [sporné] rozhodnutia“, a konkrétne „právnej povahy rozhodnutí o vymáhaní [CARDS a TACIS]“, o ktorej sa diskutovalo v rámci vecí, v ktorých boli vydané rozsudky T‑795/19 a T‑796/19.

22

Komisia tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že „priznal zmluvnú povahu“ jej výsadným právam orgánu verejnej moci stanoveným najmä v článku 103 nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2002, v rámci ktorých môže konštatovať nezrovnalosti týkajúce sa verejného obstarávania, v dôsledku toho znížiť cenu tejto zákazky a vymáhať neoprávnene vyplatené sumy. Takéto riešenie, ktoré by znamenalo, že ak Komisia uzatvorí zmluvy, o aké ide v prejednávanej veci, opatrenia patriace do výkonu týchto výsadných práv sú „absorbované“ do zmluvnej oblasti a podliehajú preskúmaniu súdom rozhodujúcim o zmluve, by obmedzilo výsadné práva Komisie ako orgánu verejnej moci a právomoci, ktoré jej boli zverené normotvorcom Únie.

23

Podľa tejto inštitúcie Všeobecný súd napadnutým rozsudkom „narušil právny systém Únie“, pokiaľ ide tak o právomoc súdu Únie preskúmať zákonnosť aktov sekundárneho práva, ako aj o schopnosť Komisie účinne chrániť finančné záujmy Únie, najmä nápravou nezrovnalostí v postupe verejného obstarávania, ak si to vyžaduje prijatie opatrení správnej povahy. Všeobecný súd sa teda dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že nezohľadnil právnu povahu rozhodnutí o vymáhaní CARDS a TACIS, ktoré mali sporné rozhodnutia vykonať. Analýza Všeobecného súdu je tak v rozpore s rozsudkom zo 16. júla 2020, ADR Center/Komisia (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, body 69 až 72), v ktorom Súdny dvor potvrdil, že ak Komisia prijme opatrenia spadajúce do výkonu jej výsadných práv verejnej moci, tieto opatrenia svojou povahou nepatria do zmluvných vzťahov a sú napadnuteľné podľa článku 263 ZFEÚ.

24

Všeobecný súd tým, že kvalifikoval rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS, prijaté najmä na základe nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2018 a zamerané na ochranu finančných záujmov Únie, ako opatrenia na vykonanie zmlúv CARDS a TACIS, porušil zmysel a znenie tohto nariadenia tým, že zmenil samotnú povahu právomocí, ktoré toto nariadenie zveruje Komisii.

25

HB tvrdí, že Komisia sa v tomto prípade nemôže odvolávať na tvrdenia uvedené v odvolaniach proti rozsudkom T‑795/19 a T‑796/19, ani nemôže využiť prejednávanú vec ako príležitosť na kritiku týchto rozsudkov. V každom prípade podľa spoločnosti HB Komisia pripisuje týmto rozsudkom význam, ktorý nemajú, najmä preto, že v prípade tejto inštitúcie nestačí tvrdiť, že vykonáva výsadné práva verejnej moci, aby to tak bolo. V tejto súvislosti HB pripomína, že Všeobecný súd v bode 72 rozsudku T‑795/19 a v bode 67 rozsudku T‑796/19 správne konštatoval, že právomoci, ktoré Komisii vyplývajú z nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2002 alebo z iných predpisov sekundárnej legislatívy, patria od okamihu podpisu predmetnej zmluvy do zmluvnej sféry.

26

Okrem toho z rozsudku zo 16. júla 2020, ADR Center/Komisia (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, bod 67), po prvé vyplýva, že nariadenia o rozpočtových pravidlách a nariadenie č. 2988/95 síce priznávajú Komisii právomoc vynucovať od zmluvného partnera, aby si plnil svoje povinnosti finančnej povahy, no existencia zmluvy bráni tomu, aby Komisia právomoci, ktoré jej tieto nariadenia priznávajú uplatňovala jednostranne.. Po druhé z bodu 73 tohto rozsudku vyplýva, že hoci prijatie rozhodnutia predstavujúceho exekučný titul patrí do rámca výkonu výsadných práv Komisie ako orgánu verejnej moci, táto inštitúcia prekračuje svoju právomoc, keď takéto rozhodnutie prijme v prípade, že existujú zmluvné vzťahy a súd Únie nie je súdom, ktorý má právomoc rozhodovať vo veciach týkajúcich sa zmluvy.

27

HB nakoniec pripomína, že „sa zdá“, že Komisia „nespochybňuje“ názor, že ak sú pohľadávky zmluvnej povahy, a teda súd, ktorý je príslušný rozhodovať o zmluvách, nie je Súdny dvor Únie, nemôže prijímať rozhodnutia podľa článku 299 ZFEÚ.

28

Zo samotného znenia článku 299 prvého odseku ZFEÚ vyplýva, že právne akty Rady Európskej únie, Komisie alebo ECB, ktoré ukladajú peňažný záväzok osobám iným, než sú štáty, sú vykonateľné. Toto ustanovenie tak neobsahuje žiadne obmedzenie, pokiaľ ide o povahu aktov ukladajúcich peňažný záväzok, s výnimkou, že sa neuplatňuje na právne akty adresované členským štátom. Článok 299 ZFEÚ však sám osebe nepredstavuje dostatočný právny základ na prijatie aktov predstavujúcich exekučný titul. Právomoc inštitúcií uvedených v tomto ustanovení prijímať takéto akty musí totiž vyplývať z iných ustanovení (rozsudok zo 16. júla 2020, ADR Center/Komisia, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, body 51 a 53).

29

Okrem toho, ak Komisia prijme príkaz na vymáhanie, ktorý predstavuje exekučný titul v zmysle článku 299 ZFEÚ, účinky a záväznosť takéhoto jednostranného rozhodnutia nevyplývajú zo zmluvných doložiek, ale zo samotného uvedeného článku v spojení s ustanoveniami uplatniteľného nariadenia o rozpočtových pravidlách. V tomto rozsahu takéto jednostranné rozhodnutie založené na výkone výsad verejnej moci predstavuje akt spôsobujúci ujmu, ktorý môže byť predmetom žaloby o neplatnosť na súde Únie na základe článku 263 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júla 2020, ADR Center/Komisia, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, body 69 a 72).

30

Komisia však nemôže prijať rozhodnutie predstavujúce exekučný titul v zmysle článku 299 ZFEÚ v rámci zmluvných vzťahov, ktoré neobsahujú arbitrážnu doložku v prospech súdu Únie a ktoré z tohto dôvodu patria do súdnej právomoci súdov členského štátu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júla 2020, ADR Center/Komisia, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, bod 73).

31

V prejednávanej veci sú napadnuté rozhodnutia založené nielen na článku 299 ZFEÚ, ale aj článku 100 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2018, ktorý Komisii priznáva právomoc formalizovať vznik pohľadávky voči iným osobám ako členským štátom v rozhodnutí, ktoré predstavuje exekučný titul v zmysle uvedeného článku 299, bez toho, aby sa rozlišovalo, či pohľadávka, ktorej vznik sa formalizuje takýmto rozhodnutím, má zmluvný alebo mimozmluvný pôvod (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júla 2020, ADR Center/Komisia, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, bod 57).

32

V tejto súvislosti, ako Súdny dvor rozhodol v bode 58 rozsudku z dnešného dňa, Komisia/HB (C‑160/22 P a C‑161/22 P), rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS, ktoré majú sporné rozhodnutia vykonať donucovacím spôsobom, zahŕňajú výkon právomocí verejnej moci a nepatria výlučne do rámca zmluvných vzťahov.

33

Súdny dvor preto v bode 66 uvedeného rozsudku rozhodol, že rozhodnutia o vymáhaní CARDS a TACIS treba kvalifikovať ako „napadnuteľný akt“ v zmysle článku 263 ZFEÚ, a teda žaloba, v ktorej sa navrhuje ich zrušenie, musí byť podaná na súd Únie.

34

Všeobecný súd sa tak dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bodoch 52 a 53 napadnutého rozsudku rozhodol, že pohľadávky, ktorých vymáhanie Komisia požaduje, vyplývajú zo zmlúv a že vzhľadom na neexistenciu arbitrážnej doložky v týchto zmluvách v prospech súdov Únie Komisia nemala právomoc prijať sporné rozhodnutia na základe článku 299 ZFEÚ.

35

So zreteľom na vyššie uvedené dôvody treba odvolaniu vyhovieť a napadnutý rozsudok zrušiť.

36

V súlade s článkom 61 prvým odsekom Štatútu Súdneho dvora Európskej únie ak je odvolanie dôvodné, Súdny dvor zruší rozhodnutie Všeobecného súdu. V danej veci môže vydať konečný rozsudok sám, ak to stav konania dovoľuje, alebo môže vec vrátiť na rozhodnutie Všeobecného súdu.

37

V prejednávanej veci Všeobecný súd zrušil napadnuté rozhodnutia na základe prvého žalobného dôvodu, ktorý HB uviedla na podporu svojej žaloby, bez toho, aby preskúmal výhradu založenú na porušení zásady legitímnej dôvery alebo druhý a tretí žalobný dôvod uvedený na podporu tejto žaloby.

38

V tejto súvislosti treba konštatovať, že Súdny dvor nemá k dispozícii informácie potrebné na konečné rozhodnutie o tejto výhrade a o týchto žalobných dôvodoch, ktoré pred ním neboli prejednané.

39

Z vyššie uvedeného vyplýva, že je potrebné vrátiť vec Všeobecnému súdu, aby rozhodol o uvedenej výhrade a uvedených žalobných dôvodoch.

40

Vzhľadom na to, že vec sa vracia Všeobecnému súdu, o trovách odvolacieho konania sa rozhodne neskôr.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol takto: