1

Žalobkyňa, spoločnosť VodafoneZiggo Group BV, je spoločnosť založená podľa holandského práva vykonávajúca činnosť v sektore elektronických komunikácií, ktorá ponúka služby pevného pripojenia k internetu, televízie a telefónne služby prostredníctvom káblovej siete. Z tohto dôvodu sa na jej činnosti vzťahuje právna úprava Európskej únie uplatniteľná na tento sektor, predovšetkým smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 33; Mim. vyd. 13/029, s. 349, ďalej len „rámcová smernica“), zmenená naposledy smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/140/ES z 25. novembra 2009 (Ú. v. EÚ L 337, 2009, s. 37).

2

Podľa článku 1 ods. 1 prvej vety rámcovej smernice má táto smernica vytvoriť harmonizovaný rámec regulácie elektronických komunikačných služieb, elektronických komunikačných sietí, pridružených prostriedkov a pridružených služieb a určitých aspektov koncových zariadení na uľahčenie prístupu užívateľom so zdravotným postihnutím. Z tohto dôvodu rámcová smernica upravuje úlohy zverené národným regulačným orgánom (ďalej len „NRO“), teda orgánu alebo orgánom, ktoré členský štát poveril jednou alebo viacerými z týchto úloh. Tieto úlohy zahŕňajú okrem iného, ako sa uvádza v článku 16 tejto smernice, vykonávanie analýz relevantných trhov, ktoré môžu viesť k tomu, že NRO uložia prevádzkovateľom s významným vplyvom na niektorom z trhov, na ktoré sa vzťahuje rámcová smernica, špecifické regulačné povinnosti nazývané aj „nápravné opatrenia“.

3

V tejto súvislosti, ako to v podstate vyplýva z odôvodnenia 15 rámcovej smernice, táto smernica stanovuje, že keď majú NRO v úmysle prijať opatrenia pri výkone svojich úloh, vrátane nápravných opatrení, sú povinné v určitých prípadoch uskutočniť jednak v súlade s jej článkom 6 verejnú konzultáciu na vnútroštátnej úrovni umožňujúcu zhromaždiť pripomienky zainteresovaných strán k navrhovaným opatreniam a jednak podľa jej článku 7 ods. 3 konzultáciu na úrovni Únie s účasťou tak Európskej komisie, ako aj NRO ostatných členských štátov a Orgánu európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (Body of European Regulators for Electronic Communications – BEREC) (ďalej len „európsky konzultačný postup“).

4

Európsky konzultačný postup má zaviesť koordináciu medzi NRO, ktorý je navrhovateľom opatrení, ostatnými NRO, Komisiou a BEREC, aby bolo zabezpečené jednotné uplatňovanie rámcovej smernice. V súlade s článkom 7 ods. 3 tejto smernice NRO, ktorý zamýšľa prijať opatrenie, musí sprístupniť týmto iným inštitúciám navrhované opatrenia spolu s odôvodnením, z ktorého opatrenie alebo opatrenia vychádzajú, aby mu tieto inštitúcie mohli v lehote jedného mesiaca, ktorú nemožno predĺžiť, predložiť svoje pripomienky (ďalej len „prvá fáza európskeho konzultačného postupu“). V súlade s článkom 7 ods. 7 rámcovej smernice musí NRO následne „v čo najväčšej miere“ zohľadniť tieto pripomienky.

5

V určitých prípadoch definovaných v rámcovej smernici však Komisia môže vysloviť výhrady a rozhodnúť o predĺžení preskúmania navrhovaných opatrení, ktoré sprístupnil NRO a to tým, že poskytne novú lehotu v rámci novej fázy európskeho konzultačného postupu (ďalej len „druhá fáza európskeho konzultačného postupu“).

6

Na jednej strane k tomu dochádza podľa článku 7 ods. 4 rámovej smernice (ďalej len „druhá fáza podľa článku 7“) v prípade, keď má zamýšľané opatrenie alebo opatrenia definovať relevantný trh, ktorý sa odlišuje od trhov určených Komisiou alebo označiť či neoznačiť podnik ako podnik, ktorý má samostatne alebo spoločne s inými podnikmi významný vplyv na trhu (ďalej len „VVT“), pokiaľ má toto opatrenie alebo opatrenia vplyv na obchod medzi členskými štátmi. Ak v takýchto prípadoch Komisia oznámila NRO, že sa domnieva, že návrh opatrení by vytvoril prekážku jednotného trhu, alebo ak má vážne pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s právom Únie, a najmä s cieľmi uvedenými v článku 8 rámcovej smernice, sa navrhované opatrenie nesmie prijať počas nasledujúcich dvoch mesiacov, pričom túto lehotu nemožno predĺžiť. Komisia navyše musí oznámiť svoje výhrady ostatným NRO. Na konci tejto dvojmesačnej lehoty Komisia môže podľa článku 7 ods. 5 rámcovej smernice požadovať, aby dotknutý NRO vzal späť svoj návrh opatrení (ďalej len „právo veta“) alebo stiahnuť svoje výhrady k uvedenému návrhu.

7

Na druhej strane v súlade s článkom 7a ods. 1 rámcovej smernice (ďalej len „druhá fáza podľa článku 7a“) možno o začatí druhej fázy európskeho konzultačného postupu rozhodnúť v prípade, keď má zamýšľané opatrenie alebo opatrenia uložiť, zmeniť a doplniť alebo zrušiť špecifickú regulačnú povinnosť, teda „nápravné opatrenie“, uložené prevádzkovateľovi v súlade s určitými ustanoveniami rámcovej smernice, smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/19/ES zo 7. marca 2002 o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a príslušných zariadení (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 7; Mim. vyd. 13/029, s. 323), a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/22/ES zo 7. marca 2002 o univerzálnej službe a právach užívateľov týkajúcich sa elektronických komunikačných sietí a služieb (smernica univerzálnej služby) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 51; Mim. vyd. 13/029, s. 367). V takomto prípade Komisia môže oznámiť príslušnému NRO a BEREC dôvody, prečo sa domnieva, že navrhované opatrenie by tvorilo prekážku jednotného trhu, alebo prečo má vážne pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s právom Únie. V takomto prípade sa navrhované opatrenie nemôže prijať ďalšie štyri mesiace od oznámenia Komisie v súlade s článkom 7a ods. 1 a 5 rámcovej smernice. Na konci tejto lehoty Komisia môže podľa článku 7a ods. 5 rámcovej smernice buď vydať odporúčanie, v ktorom žiada, aby dotknutý NRO zmenil alebo vzal späť navrhované opatrenie alebo stiahnuť svoje výhrady k uvedenému návrhu.

8

Keď má teda Komisia výhrady k rôznym aspektom navrhovaných opatrení, ktoré jej boli sprístupnené, môže začať tak druhú fázu podľa článku 7, ako aj druhú fázu podľa článku 7a.

9

Napokon, pokiaľ ide o opatrenia, ktoré prijímajú NRO pri vykonávaní rámcovej smernice, jej článok 4 upravuje právo podať vnútroštátne odvolanie proti takýmto rozhodnutiam.

10

Dňa 27. februára 2018 Autoriteit Consument en Markt (Úrad pre spotrebiteľov a trhy, Holandsko, ďalej len „ACM“), holandský NRO, v súlade s článkom 6 rámcovej smernice zverejnil návrh opatrení na účely verejnej konzultácie.

11

Návrh opatrení sa týkal najmä analýzy trhu veľkoobchodných dodávok v pevnom mieste. ACM sa v ňom domnieval, že na tomto trhu mali určití prevádzkovatelia, vrátane žalobkyne, spoločný významný vplyv na trhu a navrhol, aby im boli uložené špecifické regulačné povinnosti v súlade s článkom 16 rámcovej smernice.

12

Zainteresované strany boli vyzvané, aby predložili svoje pripomienky k návrhu opatrení do 10. apríla 2018. Žalobkyňa predložila pripomienky v stanovenej lehote.

13

ACM 31. júla 2018 sprístupnil návrh opatrení Komisii, BEREC a NRO ostatných členských štátov v súlade s článkom 7 ods. 3 rámcovej smernice. Takto odovzdaný návrh opatrení bol zaregistrovaný Komisiou pod spisovými značkami „NL/2018/2099“ a „NL/2018/2100“.

14

Po odovzdaní návrhu opatrení Komisia podľa článku 5 ods. 2 rámcovej smernice 6. augusta 2018 požiadala ACM o doplňujúce informácie a jeho odpoveď dostala 9. augusta 2018. V ten istý deň Komisia zaslala doplňujúcu žiadosť o informácie, na ktorú ACM odpovedal.

15

Žalobkyňa 8. augusta 2018 predložila Komisii pripomienky k návrhu opatrení.

16

Komisia 30. augusta 2018 podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice zaslala ACM list obsahujúci jej pripomienky (ďalej len „napadnutý akt“) k návrhu opatrení, pričom nepovažovala za potrebné začať druhú fázu európskeho konzultačného postupu. Tieto pripomienky boli uverejnené na internetovej stránke Komisie 31. augusta 2018.

17

ACM prijal 27. septembra 2018 svoje rozhodnutie, v ktorom označuje určitých prevádzkovateľov, vrátane žalobkyne, za prevádzkovateľov, ktorí majú spoločný významný vplyv na trhu veľkoobchodných dodávok v pevnom mieste a ukladá im špecifické regulačné povinnosti. V prílohe I tohto rozhodnutia ACM vysvetľuje spôsob, akým zohľadnil pripomienky Komisie.

18

Po tomto rozhodnutí žalobkyňa podala tak, ako to upravuje článok 4 rámcovej smernice, odvolanie proti rozhodnutiu ACM na College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací súd pre správne spory v hospodárskej oblasti, Holandsko).

19

Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 8. novembra 2018 žalobkyňa podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie. Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:

20

Samostatným podaním podaným do kancelárie Všeobecného súdu 23. januára 2019 Komisia vzniesla námietku neprípustnosti podľa článku 130 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu. Vo svojej námietke Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:

21

Podaniami podanými do kancelárie Všeobecného súdu 1. februára 2019 v prípade Holandského kráľovstva a 27. februára 2019 v prípade T‑Mobile Netherlands Holding BV, T‑Mobile Netherlands BV, T‑Mobile Thuis BV a Tele2 Nederland BV, požiadali títo účastníci o vstup do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Komisie.

22

Žalobkyňa 15. marca 2019 podala svoje pripomienky k námietke neprípustnosti vznesenej Komisiou, v ktorých navrhuje, aby Všeobecný súd:

23

Podľa článku 130 rokovacieho poriadku platí, že pokiaľ žalovaný formou samostatného podania žiada, aby Všeobecný súd rozhodol o neprípustnosti alebo nepríslušnosti pred prejednaním veci samej, musí tento súd rozhodnúť čo najskôr, prípadne po začatí ústnej časti konania.

24

V prejednávanej veci sa Všeobecný súd domnieva, že na základe písomností v spise má dostatok informácií a rozhodne odôvodnením uznesením bez ďalšieho konania.

25

Na podporu svojej námietky neprípustnosti sa Komisia v podstate dovoláva dvoch prekážok konania, ktoré treba preskúmať postupne. V prvom rade napadnutý akt nie je aktom, ktorý možno napadnúť žalobou v zmysle článku 263 ZFEÚ, keďže nemá záväzné právne účinky. Tento akt je nanajvýš prípravným aktom, ktorý nevyjadruje definitívne stanovisko tejto inštitúcie. V druhom rade žalobkyňa nemá aktívnu legitimáciu v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, keďže napadnutý akt sa jej priamo netýka.

26

Pokiaľ ide o napadnuteľnosť napadnutého aktu, Komisia sa domnieva, že dôvody neprípustnosti, ktoré zohľadnil Všeobecný súd v uzneseniach z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia (T‑109/06, EU:T:2007:384), a z 22. februára 2008, Base/Komisia (T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48), možno zohľadniť v prejednávanej veci.

27

Žalobkyňa, ktorá sa domnieva, že Komisia mala začať druhú fázu európskeho konzultačného postupu, tvrdí, že napadnutý akt má záväzné právne účinky, takže Všeobecný súd má právomoc rozhodnúť o jeho zákonnosti podľa článku 263 ZFEÚ. Právne postavenie žalobkyne je totiž dotknuté, pretože podľa jej názoru pripomienky formulované podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice zaväzujú dotknutý NRO, takéto pripomienky predstavujú povolenie umožňujúce dotknutému NRO prijať posudzovaný návrh opatrení a ich odovzdanie ovplyvňuje procesné práva žalobkyne vtedy, keď Komisia nezačne druhú fázu európskeho konzultačného postupu. Uznesenie z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia (T‑109/06, EU:T:2007:384), ktoré spomína Komisia, nie je relevantné pre rozdiely v skutkových a právnych okolnostiach vo veci, v ktorej bolo vydané toto uznesenie, a v prejednávanej veci. Okrem toho napadnutý akt nie je prípravným aktom, pretože ukončením európskeho konzultačného postupu vyjadruje definitívne stanovisko Komisie.

28

V tejto súvislosti sa podľa ustálenej judikatúry za napadnuteľné akty v zmysle článku 263 ZFEÚ považujú akty prijaté inštitúciami bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré majú vyvolať záväzné právne účinky spôsobilé ovplyvniť záujmy žalobcu tým, že podstatným spôsobom zmenia jeho právne postavenie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. novembra 1981, IBM/Komisia, 60/81, EU:C:1981:264, bod 9; zo 17. júla 2008, Athinaïki Techniki/Komisia, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, bod 29, a z 20. septembra 2016, Mallis a i./Komisia a ECB, C‑105/15 P až C‑109/15 P, EU:C:2016:702, bod 51).

29

Pri určení, či akt napadnutý na súde Únie podľa článku 263 ZFEÚ vyvoláva záväzné právne účinky, sa treba zamerať na podstatu tohto aktu a posúdiť tieto účinky podľa objektívnych kritérií, akými je obsah tohto aktu, a prípadne zohľadniť kontext, v akom bol tento akt prijatý, ako aj právomoci inštitúcie, ktorá je jeho autorom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, body 31 a 32 a citovanú judikatúru).

30

Okrem toho, keď ide o akty, ktorých vypracovanie prebieha vo viacerých fázach, predovšetkým na konci interného postupu, napadnuteľnými aktmi sú v zásade len tie opatrenia, ktoré vyjadrujú konečné stanovisko danej inštitúcie na konci tohto postupu, a nie prechodné opatrenia, ktorých cieľom je pripraviť konečné rozhodnutie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. júna 2000, Holandsko/Komisia, C‑147/96, EU:C:2000:335, bod 26 a citovanú judikatúru).

31

V prejednávanej veci teda treba najprv posúdiť, či je napadnutý akt napadnuteľným aktom vzhľadom na kontext, v ktorom bol prijatý, jeho obsah a jeho prípadnú prípravnú povahu.

32

Na úvod treba v prvom rade uviesť, že pri zverení úloh NRO a Komisii chcel normotvorca Únie zveriť ústrednú úlohu na dosiahnutie cieľov uvedených v rámcovej smernici NRO (pozri v tomto zmysle uznesenie z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, body 72 až 75), ktorým sú zverené regulačné právomoci spočívajúce najmä v definovaní trhov elektronických komunikácií nachádzajúcich sa na ich území na základe zásad práva hospodárskej súťaže (článok 15 ods. 3 rámcovej smernice), v identifikácii prevádzkovateľov, ktorí majú samostatne alebo spoločne VVT (článok 14 rámcovej smernice) a v určení regulačných povinností, ktoré treba prípadne uložiť týmto prevádzkovateľom (článok 16 ods. 4 rámcovej smernice).

33

Pri výkone svojich regulačných funkcií majú NRO širokú právomoc, aby mohli posúdiť potrebu regulácie trhu v závislosti od situácie v jednotlivých prípadoch (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. septembra 2016, Koninklijke KPN a i., C‑28/15, EU:C:2016:692, bod 36 a citovanú judikatúru).

34

V druhom rade Komisia pomáha NRO a snaží sa zabezpečiť harmonizované uplatňovanie regulačného rámca v celej Únii. Komisia tak najmä podľa článku 15 rámcovej smernice uverejňuje odporúčania a usmernenia týkajúce sa relevantných trhov výrobkov a služieb, ako aj analýzy trhu a posúdenia vplyvu na trhu, aby zabezpečila jednotné uplatňovanie regulačného rámca. Navyše podľa článku 19 ods. 1 rámcovej smernice „Komisia… môže vydať odporúčanie alebo rozhodnutie týkajúce sa harmonizovaného uplatňovania ustanovení [uvedenej] smernice a špecifických smerníc v snahe podporiť plnenie cieľov ustanovených v článku 8, pričom v čo najväčšej miere zohľadňuje stanovisko BEREC“ (pozri v tomto zmysle uznesenie z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, bod 75).

35

V treťom rade, pokiaľ ide o európsky konzultačný postup, zo znenia článkov 7 a 7a rámcovej smernice vyplýva, že v tomto postupe zohráva Komisia skôr koordinačnú ako rozhodovaciu úlohu.

36

Na jednej strane počas prvej fázy európskeho konzultačného postupu môže Komisia ku každému návrhu opatrení, ktorý jej sprístupnili NRO, formulovať „pripomienky“, ktoré tieto NRO musia „v čo najväčšej miere zohľadniť“ v súlade s článkom 7 ods. 3 a 7 rámcovej smernice.

37

Na druhej strane, hoci počas druhej fázy podľa článku 7a Komisia môže podľa článku 7a ods. 5 písm. a) rámcovej smernice „vydať odporúčanie, v ktorom žiada, aby dotknutý [NRO] zmenil alebo vzal späť navrhované opatrenie“, dotknutý NRO sa môže napriek tomu rozhodnúť, že navrhované opatrenie nezmení, ani ho nevezme späť, teda že nezoberie do úvahy odporúčanie vydané Komisiou, pokiaľ poskytne v tejto súvislosti odôvodnenie, ako to stanovuje článok 7a ods. 7 uvedenej smernice.

38

V konečnom dôsledku môže byť NRO viazaný stanoviskom Komisie iba v rámci druhej fázy podľa článku 7 v prípade, keď sa Komisia podľa článku 7 ods. 5 písm. a) rámcovej smernice rozhodne využiť svoje právo veta.

39

Najmä s prihliadnutím na tieto úvahy týkajúce sa právneho rámca zavedeného rámcovou smernicou priznávajúcou ústrednú úlohu NRO treba preskúmať tvrdenia uvádzané žalobkyňou na odôvodnenie toho, že napadnutý akt má záväzné právne účinky, takže ho možno napadnúť žalobou na súde Únie podľa článku 263 ZFEÚ.

40

Žalobkyňa sa domnieva, že požiadavka stanovená v článku 7 ods. 7 rámcovej smernice, podľa ktorej musí dotknutý NRO „[zohľadniť] v čo najväčšej miere“ pripomienky Komisie, vyžaduje, aby tento orgán postupoval podľa pokynov obsiahnutých v pripomienkach.

41

V prvom rade žalobkyňa vychádza z rozsudku z 15. septembra 2016, Koninklijke KPN a i. (C‑28/15, EU:C:2016:692, body 37 a 38), v ktorom Súdny dvor rozhodoval o povinnosti NRO, upravenej v článku 19 ods. 2 druhom pododseku rámcovej smernice, zohľadniť v čo najväčšej miere odporúčania uverejnené Komisiou podľa odseku 1 tohto ustanovenia. Súdny dvor sa domnieval, že NRO mali v zásade postupovať podľa informácií uvedených v odporúčaní Komisie 2009/396/ES zo 7. mája 2009 o regulačnom zaobchádzaní s prepojovacími poplatkami v pevných a mobilných telefónnych sieťach v EÚ (Ú. v. EÚ L 124, 2009, s. 67). Podľa žalobkyne mal ACM analogicky „v zásade“ postupovať podľa pripomienok, ktoré formulovala Komisia v napadnutom akte.

42

Na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, však táto judikatúra neznamená, že by takéto pripomienky mali záväznú povahu. Po prvé treba uviesť, že na jednej strane Súdny dvor v bodoch 34 a 35 tohto rozsudku z 15. septembra 2016, Koninklijke KPN a i. (C‑28/15, EU:C:2016:692), tiež vyslovil, že v súlade s článkom 288 ZFEÚ nemá také odporúčanie v zásade záväzný charakter a že z toho vyplýva, že NRO nie je pri prijatí rozhodnutia viazaný odporúčaním 2009/396. Na druhej strane použitím výrazu „v zásade“, ktorý zdôrazňuje žalobkyňa, Súdny dvor potvrdil, že povinnosť postupovať podľa informácií uvedených v odporúčaní 2009/396 ponechávala NRO priestor na určitú voľnú úvahu, a teda ho nezaväzovala. Potvrdzuje to nasledujúca veta bodu 38 uvedeného rozsudku, v ktorej Súdny dvor spresňuje, že NRO sa môže odchýliť od modelu „Bulric strict“ navrhovaného odporúčaním 2009/396, keď sa mu v rámci jeho posúdenia danej situácie javí, že uvedený model nie je za daných podmienok primeraný.

43

V tejto súvislosti treba uviesť, že článok 288 ZFEÚ mal zavedením odporúčaní ako osobitnej kategórie aktov Únie a výslovným stanovením, že „nie sú záväzné“, zveriť inštitúciám, ktoré sú oprávnené na ich prijatie, motivačnú a presvedčovaciu právomoc, ktorá sa líši od právomoci prijímať právne záväzné akty (rozsudok z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 26). Toto konštatovanie platí analogicky aj pre pripomienky formulované Komisiou počas prvej fázy európskeho konzultačného postupu podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice, ako sú pripomienky formulované v prejednávanej veci v napadnutom akte.

44

Po druhé formulácia „v čo najväčšej miere zohľadní“ zdôrazňuje nezáväznosť pripomienok Komisie formulovaných podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice. Ak by totiž takéto pripomienky boli záväzné, nestačilo by, aby ich NRO zohľadnil v čo najväčšej miere, pretože by hrozilo, že dôjde k skresleniu znenia a cieľa tohto ustanovenia. Z tohto dôvodu treba uviesť, že pripomienky Komisie sú rovnocenné pripomienkam, ktoré prípadne vyslovia ostatné NRO alebo BEREC, takže v prípade, ak by tieto rôzne inštitúcie vo svojich pripomienkach navrhovali rôzne prístupy, mohol by dotknutý NRO postupovať skôr podľa prístupu, ktorý navrhol iný NRO alebo BEREC, ako prístupu odporúčaného Komisiou (pozri v tomto zmysle uznesenia z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, body 93 a 94, a z 22. februára 2008, Base/Komisia, T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48, body 63 a 64).

45

V druhom rade, ako zdôrazňuje žalobkyňa, je pravda, že Súdny dvor sa vo svojom rozsudku z 11. septembra 2003, Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451, bod 41), domnieval, že aj keď odporúčania nemajú mať záväzné účinky a nemôžu zakladať práva, ktorých sa jednotlivci môžu dovolávať na vnútroštátnom súde, napriek tomu nie sú bez akéhokoľvek právneho účinku.

46

Treba však odlišovať účinky, o ktorých sa uvažuje v tejto judikatúre, od záväzných právnych účinkov uvádzaných žalobkyňou, ktoré sú spôsobilé ovplyvniť jej záujmy tým, že podstatným spôsobom zmenia jej právne postavenie. Po prvé v tom istom bode rozsudku, ktorý spomína žalobkyňa, Súdny dvor výslovne opísal uvažované právne účinky, keď vysvetlil, že vnútroštátne súdy sú povinné zohľadniť odporúčania pri riešení sporov, ktoré sú im predložené, najmä v prípade, keď tieto odporúčania objasňujú výklad vnútroštátnych ustanovení prijatých s cieľom zabezpečiť ich vykonanie alebo keď majú doplniť ustanovenia práva Únie záväznej povahy (pozri rozsudok z 11. septembra 2003, Altair Chimica, C‑207/01, EU:C:2003:451, bod 41 a citovanú judikatúru).

47

Po druhé požiadavka zohľadniť „v čo najväčšej miere“ má právny účinok odlišný od účinkov uvádzaných žalobkyňou, pretože táto požiadavka ukladá povinnosť odôvodnenia. NRO tak musí byť schopný vysvetliť, prečo sa odchýlil od pripomienok Komisie (pozri v tomto zmysle uznesenie z 22. februára 2008, Base/Komisia, T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48, bod 65). To je tiež význam bodu 38 rozsudku z 15. septembra 2016, Koninklijke KPN a i. (C‑28/15, EU:C:2016:692), v ktorom sa Súdny dvor domnieval, že NRO sa môže odchýliť od modelu „Bulric strict“ navrhovaného odporúčaním 2009/396, pričom „svoj postoj odôvodní“.

48

V tejto súvislosti článok 19 ods. 2 rámcovej smernice výslovne stanovuje, že „ak sa [NRO] rozhodne nepostupovať podľa odporúčania, informuje o tom Komisiu a zdôvodní svoje rozhodnutie“. Žiadna formálna povinnosť odôvodnenia nie je upravená v článku 7 ods. 3 rámcovej smernice, pokiaľ ide o pripomienky formulované Komisiou k návrhu opatrení, ktorý odovzdal NRO (pozri v tomto zmysle uznesenie z 22. februára 2008, Base/Komisia, T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48, bod 65).

49

V tejto súvislosti v prejednávanej veci NRO v prílohe I svojho rozhodnutia z 27. septembra 2018 vysvetlil, ako v čo najväčšej miere zohľadnil pripomienky Komisie. Obsah a znenie tejto prílohy nasvedčujú tomu, že tento NRO preskúmal pripomienky Komisie a vyjadril sa k nim bez toho, aby sa domnieval, že je nimi viazaný.

50

V každom prípade povinnosť odôvodnenia, ktorú majú NRO, nemôže ovplyvniť záujmy žalobkyne tým, že by podstatným spôsobom zmenila jej právne postavenie (pozri v tomto zmysle uznesenie z 22. februára 2008, Base/Komisia, T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48, bod 65).

51

V treťom rade žalobkyňa tvrdí, že NRO nemôžu ignorovať pripomienky formulované v rámci postupu uvedeného v článku 7 ods. 3 rámcovej smernice, pretože by hrozilo porušenie povinnosti lojálnej spolupráce upravenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ. Zdôrazňuje totiž, pričom sa odvoláva na rozsudok zo 16. apríla 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej a Telefonia Dialog (C‑3/14, EU:C:2015:232), že tento postup spočíva, ako to vyplýva z odôvodnenia 15 rámcovej smernice, v zabezpečení toho, aby sa predišlo nepriaznivému vplyvu rozhodnutí prijatých na vnútroštátnej úrovni na jednotný trh alebo na iné ciele ZFEÚ.

52

Povinnosť lojálnej spolupráce však nemôže viesť k tomu, aby takéto pripomienky mali záväzné právne účinky. Povinnosť lojálnej spolupráce totiž nemôže viesť k vylúčeniu podmienok prípustnosti výslovne stanovených v článku 263 ZFEÚ (rozsudok z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 40). Okrem toho, keďže normotvorca Únie výslovne určil právne účinky, ktoré chcel priznať pripomienkam formulovaným podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice, povinnosť lojálnej spolupráce nemôže mať širšiu pôsobnosť tým, že by priznávala právne účinky, ktoré normotvorca nezamýšľal.

53

Vo štvrtom rade žalobkyňa tvrdí, že jej stanovisko potvrdzuje vnútroštátna judikatúra, pričom cituje rozhodnutie, ktorý vydal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko). Vnútroštátna judikatúra však nemôže spochybniť predchádzajúcu analýzu. Podľa ustálenej judikatúry totiž požiadavka jednotného uplatňovania práva Únie vyžaduje, aby v prípade, ak ustanovenie práva Únie neobsahuje nijaký odkaz na právo členských štátov, pokiaľ ide o konkrétny pojem, sa tento pojem vykladal v celej Únii autonómne a jednotne, pričom jeho výklad musí zohľadňovať kontext ustanovenia a cieľ sledovaný príslušnou právnou úpravou (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. novembra 2016, Wathelet, C‑149/15, EU:C:2016:840, bod 28 a citovanú judikatúru). V každom prípade výňatok citovaný žalobkyňou neumožňuje dospieť k záveru, že Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) sa domnieval, že pripomienky Komisie mali záväzné právne účinky v zmysle článku 263 prvého odseku ZFEÚ.

54

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že požiadavka, podľa ktorej musí dotknutý NRO „[zohľadniť] v čo najväčšej miere“ pripomienky formulované Komisiou podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice neznamená, že by napadnutý akt mal záväzné právne účinky.

55

Žalobkyňa sa domnieva, že hoci majú pripomienky Komisie formu listu, predstavujú povolenie, ktoré umožnilo NRO, aby prijal svoje rozhodnutie z 27. septembra 2018.

56

V prvom rade žalobkyňa tvrdí, že odovzdanie pripomienok podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice a začatie druhej fázy podľa článku 7 sú dvomi časťami tej istej alternatívy, takže Komisia má dvojakú voľbu medzi nevetovaním alebo vetovaním návrhu opatrení, ktorý oznámil NRO.

57

Po prvé treba uviesť, že hoci je pravda, že odovzdanie pripomienok a začatie druhej fázy európskeho konzultačného postupu predstavujú jednu alternatívu, na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, nejde o dvojakú voľbu medzi nevetovaním alebo vetovaním návrhu opatrení, ktorý oznámil NRO. Keď totiž Komisia začne druhú fázu európskeho konzultačného postupu, koná v závislosti od prípadu na základe článku 7 ods. 4 rámcovej smernice alebo na základe článku 7a ods. 1 uvedenej smernice, alebo dokonca na základe oboch ustanovení zároveň. Iba v druhej fáze podľa článku 7 však Komisia môže rozhodnúť o tom, že požiada NRO, aby vzal späť svoj návrh, pokiaľ sa nerozhodne stiahnuť svoje výhrady k návrhu opatrení. Naproti tomu druhá fáza podľa článku 7a môže viesť nanajvýš k vydaniu odporúčania pre NRO, aby zmenil alebo vzal späť svoj návrh.

58

V skutočnosti, hoci výkon práva veta upraveného v článku 7 ods. 5 písm. a) rámcovej smernice vyvoláva záväzné právne účinky, pretože dotknutý NRO už viac nie je oprávnený prijať pôvodne zamýšľané opatrenia, skutočnosť, že Komisia toto svoje právo nevykoná, je rovnocenná neprijatiu rozhodnutia, takže tento jej postoj nevyvoláva žiadny záväzný právny účinok (pozri v tomto zmysle uznesenia z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, body 105 a 106, a z 22. februára 2008, Base/Komisia, T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48, body 75 a 76).

59

Po druhé dotknutý NRO vyvodzuje svoje právomoci priamo z príslušných ustanovení rámcovej smernice a ich výkon nevyžaduje žiadne povolenie zo strany Komisie. Okrem toho žiadne ustanovenie uvedenej smernice nestanovuje, že keď nedôjde k začatiu druhej fázy európskeho konzultačného postupu, považuje sa to za schválenie oznámeného návrhu opatrenia, ktoré oprávňuje NRO konať (pozri v tomto zmysle uznesenia z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, body 95 a 96, a z 22. februára 2008, Base/Komisia, T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48, body 66 a 68).

60

Ak sa teda NRO rozhodne prijať vnútroštátne opatrenie v jeho pôvodnej alebo zmenenej podobe, záväzné právne účinky vyplývajúce z tohto opatrenia sú pripísateľné príslušnému NRO, a nie pripomienkam Komisie alebo nezačatiu druhej fázy európskeho konzultačného postupu (pozri v tomto zmysle uznesenia z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, bod 106, a z 22. februára 2008, Base/Komisia, T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48, bod 77).

61

V druhom rade sa žalobkyňa domnieva, že skutočnosť, že opatrenia, ktoré napokon prijme NRO, majú právne účinky, nevylučuje neexistenciu záväzných právnych účinkov napadnutého aktu, keďže oba akty sú výsledkom odlišného správneho postupu a keďže európsky konzultačný postup je povinnou etapou.

62

V tejto súvislosti je pravda, že európsky konzultačný postup predstavuje povinnú etapu v procese prijímania opatrení, na ktoré sa vzťahujú buď články 15 alebo 16 rámcovej smernice, alebo články 5 alebo 8 smernice 2002/19, a ktoré majú vplyv na obchod medzi členskými štátmi. Toto konštatovanie však nestačí na priznanie záväzných právnych účinkov pripomienkam formulovaným podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice. Prípadné nerešpektovanie tejto povinnej etapy by totiž malo odlišné účinky. Tak napríklad, ak by NRO nezačal európsky konzultačný postup tým, že by nesprístupnil návrh opatrení ostatným NRO, Komisii a BEREC alebo by nečakal na výsledok tohto postupu a prijal zamýšľané opatrenia, mohlo by to prípadne viesť k podaniu žaloby o nesplnení povinnosti na súd Únie alebo žaloby proti opatreniam, ktoré prijal NRO, na vnútroštátny súd.

63

Z uvedeného vyplýva, že napadnutý akt nie je povolením, ktoré by umožňovalo NRO, aby prijal svoj návrh opatrení a z tohto dôvodu malo záväzné právne účinky.

64

Žalobkyňa sa domnieva, že napadnutý akt má vplyv na jej procesné práva, keďže jej bola odňatá možnosť byť vypočutá v rámci druhej fázy európskeho konzultačného postupu.

65

V prvom rade žalobkyňa tvrdí, že začatie druhej fázy európskeho konzultačného postupu so sebou prináša niekoľko procesných etáp, ktoré by umožnili jej vypočutie a prípadne mohli ovplyvniť opatrenia, ktoré napokon prijal ACM.

66

Aj keby však ochrana procesných práv zainteresovanej strany mohla mať vplyv na napadnuteľnosť rozhodnutia nezačať konkrétny postup, treba ešte preskúmať, či podľa rámcovej smernice má žalobkyňa procesné práva, ktoré by súd Únie musel chrániť.

67

V tejto súvislosti treba po prvé predovšetkým pripomenúť, že článok 6 rámcovej smernice stanovuje, že keď má NRO v úmysle prijať opatrenia, ktoré majú významný vplyv na relevantný trh, je povinný uskutočniť verejnú konzultáciu na vnútroštátnej úrovni, aby poskytol zainteresovaným stranám príležitosť predložiť k návrhu opatrení v primeranej lehote pripomienky. V súlade s článkom 7 ods. 3 rámcovej smernice táto vnútroštátna konzultácia prebehne pred európskou konzultáciou, aby v konzultácii na európskej úrovni boli známe pripomienky zainteresovaných strán, ako sa uvádza v odôvodnení 17 smernice 2009/140, ktorá zmenila rámcovú smernicu.

68

Ďalej treba uviesť, že európsky konzultačný postup, tak ako je upravený rámcovou smernicou, či už ide o prvú alebo druhú fázu, sa týka výlučne vzťahov medzi dotknutým NRO na jednej strane a Komisiou, ostatnými NRO a BEREC na druhej strane, pretože rámcová smernica neupravuje prípadnú účasť zainteresovaných strán na úrovni Únie (pozri v tomto zmysle uznesenia z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, body 119 až 122, a z 22. februára 2008, Base/Komisia, T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48, body 90 až 92).

69

Aj keby totiž Komisia v praxi jednak uverejňovala na svojej internetovej stránke akt, ktorým začína druhú fázu európskeho konzultačného postupu a jednak vyzývala zainteresované strany, aby predložili svoje pripomienky, žiadne ustanovenie rámcovej smernice jej neukladá povinnosť uskutočniť konzultáciu so zainteresovanými stranami na úrovni Únie a je oprávnená oboznámiť sa s pripomienkami zainteresovaných strán získanými na vnútroštátnej úrovni počas verejnej konzultácie predchádzajúcej európskemu konzultačnému postupu.

70

V skutočnosti v prípadoch, keď rámcová smernica uvažuje o dodatočnej účasti zainteresovaných strán, je to práve NRO, ktorý podľa článku 7 ods. 6 a článku 7a ods. 6 rámcovej smernice uskutočňuje na vnútroštátnej úrovni novú verejnú konzultáciu a to v súlade s článkom 6 rámcovej smernice.

71

Po druhé článok 4 rámcovej smernice upravuje právo podať odvolanie proti opatreniam NRO na nezávislý orgán, ktorého rozhodnutie je v prípade, ak tento orgán nemá súdnu povahu, preskúmateľné súdom v zmysle článku 267 ZFEÚ. V právnom rámci stanovenom rámcovou smernicou prijímajú opatrenia ovplyvňujúce záujmy podnikov vykonávajúcich činnosť v sektore elektronických komunikácií NRO na vnútroštátnej úrovni, a nie Komisia, a preto musia byť tieto opatrenia napadnuteľné účinným opravným prostriedkom na vnútroštátnej úrovni.

72

Nezačatie druhej fázy európskeho konzultačného postupu, ako tomu bolo v tomto prípade, teda znamená, že konečné rozhodnutie bude urobené na vnútroštátnej úrovni a to prípadne tak, že dôjde k prijatiu zamýšľaných opatrení. Procesné práva zainteresovaných strán tak môžu byť chránené pred vnútroštátnymi súdmi (pozri v tomto zmysle uznesenia z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, body 117 až 121, a z 22. februára 2008, Base/Komisia, T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48, body 88 až 92).

73

V druhom rade žalobkyňa zdôrazňuje úlohu, ktorú zohráva predovšetkým BEREC v druhej fáze európskeho konzultačného postupu. V tejto súvislosti, keďže táto úloha vyplýva zo zmien rámcovej smernice, ku ktorým došlo po vydaní uznesenia z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia (T‑109/06, EU:T:2007:384), treba prejednávanú vec podľa žalobkyne odlišovať od veci, v ktorej bolo vydané uvedené uznesenie.

74

V tejto súvislosti je pravda, že BEREC sa už v súčasnosti môže zúčastniť druhej fázy európskeho konzultačného postupu podľa článku 7 ods. 5 a článku 7a ods. 3 až 5 rámcovej smernice. Táto okolnosť však nemá za následok existenciu procesných práv žalobkyne, ktoré by museli byť chránené v rámci žaloby podľa článku 263 ZFEÚ.

75

Po prvé treba uviesť, ako to správne robí Komisia, že začatie druhej fázy európskeho konzultačného postupu nie je nevyhnutné na to, aby mohol BEREC oznámiť svoje stanovisko k navrhovaným opatreniam, keďže podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice môže už v prvej fáze predložiť pripomienky dotknutému NRO v tej istej lehote jedného mesiaca, ktorá sa uplatňuje bez rozdielu na NRO a Komisiu.

76

Po druhé rozdiel, ktorý robí žalobkyňa medzi pripomienkami, ktoré môže formulovať BEREC k návrhu opatrení v rámci prvej fázy európskeho konzultačného postupu, a stanoviskom, ktoré tento orgán môže vydať v rámci druhej fázy európskeho konzultačného postupu podľa článku 7 ods. 5 rámcovej smernice, nemá žiadny účinok.

77

Predovšetkým je pravda, že stanovisko BEREC v druhej fáze európskeho konzultačného postupu sa týka skôr aktu Komisie, ktorým sa začína druhá fáza európskeho konzultačného postupu a výhrad, ktoré sú v ňom uvedené, ako iba návrhu opatrení, ako je to v prvej fáze. Obe tieto vyjadrenia sa však v konečnom dôsledku týkajú návrhu opatrení sprístupneného dotknutým NRO.

78

Z rovnakého dôvodu nie je dôležité, že Komisia musí podľa článku 7 ods. 5 rámcovej smernice zohľadniť „v čo najväčšej miere“ stanovisko, ktoré vydá BEREC. Táto požiadavka okrem toho nie je relevantná, keďže Komisia musí vo všeobecnosti zohľadniť „v najväčšej možnej miere… každé stanovisko, odporúčanie, usmernenie, radu alebo najlepší regulačný postup, ktoré BEREC prijme“ v súlade s článkom 3 ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1211/2009 z 25. novembra 2009, ktorým sa zriaďuje Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) a jeho úrad (Ú. v. EÚ L 337, 2009, s. 1) [zrušený a nahradený článkom 4 ods. 4 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1971 z 11. decembra 2018, ktorým sa zriaďuje Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) a Agentúra na podporu orgánu BEREC (Úrad BEREC), ktorým sa mení nariadenie (EÚ) 2015/2120 a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1211/2009 (Ú. v. EÚ L 321, 2018, s. 1)]. Pokiaľ teda BEREC v rámci prvej fázy európskeho konzultačného postupu formuluje pripomienky skôr ako Komisia, musí ich Komisia v každom prípade v najväčšej možnej miere zohľadniť.

79

Po tretie účasť BEREC, ktorý je orgánom odlišným od zainteresovaných strán, na druhej fáze európskeho konzultačného postupu, je irelevantná pre ochranu údajných procesných práv žalobkyne.

80

V treťom rade sa žalobkyňa odvoláva na rozsudky z 24. mája 2011, Komisia/Kronoply a Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, body 57 až 59), a z 27. februára 2014, Stichting Woonpunt a i./Komisia (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, bod 30) v oblasti štátnej pomoci. Ide o veci, v ktorých bola otázka dodržiavania procesných práv uplatnená v rámci konania o žalobe proti rozhodnutiam Komisie, ktoré sa označujú ako „rozhodnutia o nevznesení námietok“ a na ktoré sa vzťahuje článok 4 ods. 3 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES (Ú. v. ES L 83, 1999, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339), odvtedy nahradený článkom 4 ods. 3 nariadenia Rady (EÚ) 2015/1589 z 13. júla 2015 stanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9).

81

Táto judikatúra je však v prejednávanej veci irelevantná. Na jednej strane totiž preskúmanie zlučiteľnosti štátnej pomoci patrí do výlučnej právomoci Komisie v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ, takže zainteresované strany môžu svoje prípadné pripomienky účinne uplatniť iba na úrovni Únie.

82

V prejednávanej veci však so zreteľom na to, že opatrenia, na ktoré sa vzťahuje rámcová smernica, sú v zásade prijímané na vnútroštátnej úrovni, a nie Komisiou, stačí, aby boli zainteresované strany vypočuté na vnútroštátnej úrovni, a to prinajmenšom vtedy, keď sa Komisia obmedzí na vznesenie pripomienok podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice (pozri v tomto zmysle uznesenia z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, bod 128, a z 22. februára 2008, Base/Komisia, T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48, bod 94).

83

Na druhej strane rozhodnutia, ktoré prijala Komisia vo veciach uvádzaných žalobkyňou, majú záväzné právne účinky, keďže výslovne vyhlasujú dotknuté pomoci za zlučiteľné s vnútorným trhom.

84

V prejednávanej veci však napadnutý akt výslovne nevyhlasuje návrh opatrení za zlučiteľný s právom Únie. Právny rámec stanovený rámcovou smernicou sa uplatňoval pred poskytnutím návrhu opatrení Komisii a zostáva uplatniteľný bez ohľadu na stanovisko, ktoré zastáva Komisia v napadnutom akte. Napadnutý akt teda nevyvoláva záväzné právne účinky a judikatúra citovaná žalobkyňou preto nie je v prejednávanej veci relevantná (pozri v tomto zmysle uznesenie z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, body 125 a 127).

85

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba dospieť k záveru, že napadnutým aktom, ktorý vylučuje začatie druhej fázy európskeho konzultačného postupu, nie sú dotknuté procesné práva žalobkyne.

86

Treba ešte preskúmať obsah napadnutého aktu, aby bolo možné posúdiť, či tento akt napriek kontextu, v ktorom bol prijatý, predsa len vyvoláva záväzné právne účinky.

87

Komisia uvádza, že zo znenia napadnutého aktu vyplýva, že nemala v úmysle priznať mu záväzné právne účinky.

88

V tejto súvislosti treba v prvom rade uviesť, že v napadnutom akte sa viackrát uvádza, že obsahuje „pripomienky“. Predmet napadnutého aktu tak spresňuje, že ide o „pripomienky podľa článku 7 ods. 3 [rámcovej smernice]“ napriek nevhodnému použitiu výrazu „rozhodnutie“ v názve toho istého predmetu.

89

Pod nadpisom „Konanie“ ďalej Komisia pripomína, že „v súlade s článkom 7 ods. 3 [rámcovej smernice] môžu [NRO], [BEREC] a Komisia podať dotknutému NRO pripomienky k oznámeným návrhom opatrení“.

90

Navyše pod nadpisom „Pripomienky“ Komisia uvádza, že „preskúmala oznámenie a doplňujúce informácie, ktoré poskytol ACM [a] chce uviesť tieto pripomienky“, „v súlade s článkom 7 ods. 3 [rámcovej smernice]“, ako spresňuje poznámka pod čiarou dopĺňajúca túto úvodnú časť.

91

Napokon Komisia aj na konci napadnutého aktu pripomína, že „v súlade s článkom 7 ods. 7 [rámcovej smernice] ACM v čo najväčšej miere zohľadní pripomienky ostatných NRO, BEREC a Komisie a môže prijať výsledný návrh opatrení, o čom informuje Komisiu“.

92

V druhom rade treba uviesť, že vyjadrenia Komisie sú z podstatnej časti formulované nezáväzne. Komisia tak najprv uvádza, že „nenamieta proti konštatovaniu [spoločného významného vplyvu na trhu]“.

93

Pokiaľ ide ďalej o proporcionalitu zamýšľaných nápravných opatrení, Komisia okrem iného „žiada ACM, aby podoprel svoju úvahu“, pokiaľ ide o vhodnosť a primeranosť navrhovaných opatrení, a „vyzýva ACM, aby lepšie vysvetlil“, ako tieto opatrenia umožňujú dosiahnuť cieľ, ktorým sú efektívne investície.

94

Navyše, pokiaľ ide o zamýšľané cenové opatrenie, Komisia „žiada ACM, aby zvážil“ iný prístup ku kontrole cien.

95

Napokon vo svojich záverečných poznámkach Komisia okrem iného „vyzýva ACM, aby podrobne sledoval“ vývoj trhu, predovšetkým pokiaľ ide o potenciálne záväzky týkajúce sa dohôd o spolupráci a o spoločných investíciách a ich vplyv na výšku investícií, ako aj ceny a intenzitu hospodárskej súťaže na maloobchodnej úrovni.

96

Z toho vyplýva, že Komisia nechcela prijatím napadnutého aktu uložiť právne záväzné povinnosti, čo je aj výklad, ku ktorému sa pripája ACM, ktorému je uvedený akt určený, ako to vyplýva zo znenia jeho rozhodnutia z 27. septembra 2018, predovšetkým z prílohy I.

97

Žalobkyňa tvrdí, že uznesenie z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia (T‑109/06, EU:T:2007:384), nie je v prejednávanej veci relevantné. Vo veci, v ktorej bolo vydané uvedené uznesenie, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Komisia pre telekomunikačný trh, Španielsko) sprístupnila Komisii návrh opatrení zapísaný do registra pod spisovou značkou ES/2005/0330 a Komisia podala svoje pripomienky podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice. V nadväznosti na žalobu podanú na Všeobecný súd podľa článku 263 ZFEÚ tento súd dospel okrem iného k záveru, že pripomienky Komisie nie sú aktom, ktorý má záväzné právne účinky.

98

Podľa žalobkyne sú relevantné okolnosti v prejednávanej veci odlišné od okolností vo veci, v ktorej bolo vydané uznesenie z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia (T‑109/06, EU:T:2007:384). Na jednej strane tak napadnutý akt obsahuje pripomienky k definícii trhu a nápravným opatreniam, ktoré zamýšľal ACM, zatiaľ čo pripomienky vo veci ES/2005/0330 sa týkali ekonomickej analýzy VVT, a teda predstavovali výhrady menej zásadnej povahy. Na druhej strane, na rozdiel od analýzy VVT španielskym NRO vo veci ES/2005/0330, je prístup NRO v prejednávanej veci zjavne a na prvý pohľad v rozpore s regulačným rámcom, keďže sa odchyľuje od informácií obsiahnutých v relevantných usmerneniach, konkrétne v odporúčaní Komisie 2014/710/EÚ: Odporúčanie Komisie z 9. októbra 2014 o relevantných trhoch výrobkov a služieb v sektore elektronických komunikácií podliehajúcich regulácii ex ante v súlade so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (Ú. v. EÚ L 295, 2014, s. 79) a v Pokynoch Komisie na analýzu trhu a posúdenie významného vplyvu na trhu podľa regulačného rámca EÚ pre elektronické komunikačné siete a služby (Ú. v. EÚ C 159, 2018, s. 1).

99

V prvom rade treba uviesť, ako to správne robí Komisia, že žalobkyňa nevysvetľuje, ako rozdiely v predmete pripomienok formulovaných Komisiou odôvodňujú odlišovanie prejednávanej veci od veci, v ktorej bolo vydané uznesenie z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia (T‑109/06, EU:T:2007:384).

100

Po prvé znenie článku 7 ods. 3 rámcovej smernice nerobí žiaden rozdiel týkajúci sa predmetu pripomienok, ktoré formuluje Komisia v prvej fáze európskeho konzultačného postupu.

101

Po druhé je pravda, že predmet výhrad Komisie určuje, či Komisia začne druhú fázu podľa článku 7 alebo druhú fázu podľa článku 7a, alebo dokonca obe tieto fázy. Aj keby však pripomienky formulované v prejednávanej veci skutočne predstavovali výhrady odôvodňujúce začatie druhej fázy európskeho konzultačného postupu, platí, že tak vo veci ES/2005/0330, ako aj v prejednávanej veci by sa uplatnilo rovnaké ustanovenie, teda článok 7 ods. 4 rámcovej smernice, keďže aj výhrady týkajúce sa VVT, aj výhrady týkajúce sa definície trhu patria do pôsobnosti tohto ustanovenia. Okrem toho rozdiel, ktorý robí žalobkyňa medzi teoretickou analýzou a ekonomickou analýzou VVT, je v tejto súvislosti irelevantný.

102

V druhom rade je podľa žalobkyne návrh opatrení v prejednávanej veci na rozdiel od veci ES/2005/0330 v rozpore s regulačným rámcom jednak z dôvodu, že definícia trhu sa odchyľuje od prístupu uvádzaného v odporúčaní 2014/710, a jednak preto, že analýza spoločného významného vplyvu na trhu sa neriadila analytickým rámcom stanoveným v pokynoch Komisie na analýzu trhu a posúdenie významného vplyvu na trhu podľa regulačného rámca Únie pre elektronické komunikačné siete a služby. Podľa žalobkyne bol však ACM povinný postupovať v zásade podľa informácií obsiahnutých v týchto usmerneniach.

103

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ACM sa môže odchýliť od informácií obsiahnutých v týchto usmerneniach vtedy, keď sa mu v rámci jeho posúdenia danej situácie javí, že nie sú primerané okolnostiam, ako bolo vysvetlené v bodoch 41 až 43 vyššie. V prejednávanej veci Komisia s prihliadnutím na informácie, ktoré poskytol ACM, najmä pokiaľ ide o osobitosti trhu v Holandsku, považovala za dostatočné podať pripomienky bez začatia druhej fázy európskeho konzultačného postupu.

104

V treťom rade a v každom prípade treba uviesť, že rozdiely v predmete vyjadrení formulovaných Komisiou a odchýlenie sa od usmernení, ktoré uvádza žalobkyňa, sú irelevantné, pokiaľ ide o právne účinky pripomienok odovzdaných NRO podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice.

105

Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že ani právny kontext, v ktorom bol prijatý napadnutý akt, ani jeho obsah nepreukazujú, že tento akt je aktom, ktorý vyvoláva záväzné právne účinky. Treba preto preskúmať, či má napadnutý akt prípravnú povahu.

106

Žalobkyňa popiera tvrdenia Komisie, že napadnutý akt je prípravným aktom. Napadnutý akt je totiž záverečnou etapou správneho konania na úrovni Únie. Keďže Komisia už nemá príležitosť zúčastniť sa na konaní neskôr, vyjadruje napadnutý akt jej konečné stanovisko na konci interného postupu, na rozdiel od okolností relevantných v judikatúre uvádzanej na podporu uznesenia z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia (T‑109/06, EU:T:2007:384, bod 97). Okrem toho, ak by napadnutému aktu nebola priznaná definitívna povaha, nebolo by možné napadnúť zákonnosť tohto druhu aktov.

107

V tejto súvislosti treba v prvom rade uviesť, že bez ohľadu na skutočnosť, že po pripomienkach Komisie nenasleduje iný akt inštitúcií Únie, na rozdiel od okolností relevantných v judikatúre pripomenutej v bode 106 vyššie, na ktorý poukázala žalobkyňa, sa Všeobecný súd výslovne domnieval, že list Komisie obsahujúci pripomienky podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice je prípravným aktom Únie v rámci postupu, ktorý vedie k prijatiu vnútroštátnych opatrení príslušným NRO (uznesenie z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, bod 97).

108

V druhom rade, ako to správne uvádza Komisia, európsky konzultačný postup, ktorý v prejednávanej veci viedol k tomu, že Komisia odovzdala pripomienky NRO, nie je ukončením, ale iba jednou etapou správneho konania vedúceho k prijatiu opatrení, ku ktorým sa vyjadrovali tieto pripomienky.

109

Ako vyplýva z predchádzajúcej analýzy, regulačný rámec, ktorý sa uplatňuje v prejednávanej veci, nemá zaviesť deľbu medzi dvomi právomocami, a to vnútroštátnou právomocou a právomocou na úrovni Únie, ktoré by mali odlišný predmet, ale naopak zveruje výlučnú rozhodovaciu právomoc NRO. Táto právomoc je obmedzená iba právom veta, ktoré má Komisia za určitých okolností, o ktoré nejde v prejednávanej veci a ktoré v každom prípade nemôže viesť k tomu, že Komisia príjme opatrenia namiesto NRO.

110

Prípadná účasť Komisie, ostatných NRO a BEREC na postupe vedúcom k prijatiu vnútroštátnych opatrení nemôže spochybniť ich kvalifikáciu ako „vnútroštátnych opatrení“ v prípade, keď akty, ktoré príjme Komisia, ostatné NRO a BEREC, sú jednou etapou v postupe, v ktorom výlučne dotknutý NRO vykonáva konečnú rozhodovaciu právomoc, pri ktorej nie je viazaný prípravnými aktmi týchto inštitúcií (pozri analogicky rozsudok z 19. decembra 2018, Berlusconi a Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, body 41 až 44).

111

V treťom rade, keď normotvorca Únie zvolil správny postup, v ktorom Komisia, ostatné NRO a BEREC prijímajú akty, ktoré sú prípravnými aktmi vo vzťahu ku konečným opatreniam dotknutého NRO, ktoré majú záväzné právne účinky a môžu spôsobovať ujmu, chcel zaviesť osobitný mechanizmus spolupráce medzi týmito subjektmi, ktorý sa však napriek tomu zakladá na výlučnej a konečnej rozhodovacej právomoci dotknutého NRO.

112

Efektívnosť takéhoto rozhodovacieho procesu však nevyhnutne predpokladá jediné súdne preskúmanie, ktoré sa vykonáva až vtedy, keď dotknutý NRO prijme opatrenia ukončujúce správny postup, ktoré jediné môžu vyvolávať záväzné právne účinky spôsobilé ovplyvniť záujmy žalobkyne tým, že podstatným spôsobom zmenia jej právne postavenie. Chápanie článku 263 ZFEÚ s prihliadnutím na povinnosť lojálnej spolupráce tak odôvodňuje, aby akty prijaté inými orgánmi, než dotknutým NRO, neboli preskúmateľné súdom Únie podľa článku 263 ZFEÚ (pozri analogicky rozsudok z 19. decembra 2018, Berlusconi a Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, body 47 až 49).

113

Žalobkyňa sa domnieva, že právo na účinnú súdnu ochranu zakotvené najmä v článku 47 Charty základných práv Európskej únie vyžaduje, aby bolo vyhovené žalobe podanej proti napadnutému aktu na Všeobecný súd, keďže tento súd je jediným súdom, ktorý má právomoc na preskúmanie platnosti aktu inštitúcií. Vyžaduje sa to tým skôr, že vnútroštátne súdy priznávajú určitú záväznosť pripomienkam formulovaným podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice.

114

V tejto súvislosti treba v prvom rade pripomenúť, že hoci podmienky prípustnosti upravené v článku 263 ZFEÚ treba vykladať s prihliadnutím na základné právo na účinnú súdnu ochranu, tento výklad napriek tomu nemôže viesť k vylúčeniu podmienok výslovne upravených v uvedenej Zmluve (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 98 a citovaná judikatúra, a uznesenie z 28. februára 2017, NF/Európska rada, T‑192/16, EU:T:2017:128, bod 74).

115

V druhom rade v systéme zavedenom rámcovou smernicou zohrávajú NRO ústrednú úlohu a v tejto súvislosti článok 4 tejto smernice ukladá členským štátom povinnosť vytvoriť odvolací mechanizmus proti rozhodnutiam týchto orgánov, čím zavádza systém úplnej súdnej ochrany (pozri v tomto zmysle uznesenia z 12. decembra 2007, Vodafone España a Vodafone Group/Komisia, T‑109/06, EU:T:2007:384, bod 101, a z 22. februára 2008, Base/Komisia, T‑295/06, neuverejnené, EU:T:2008:48, bod 71).

116

Na jednej strane, keď je, tak ako v prejednávanej veci, úloha Komisie obmedzená na odovzdanie pripomienok podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice, vedúcich v zásade k prijatiu rozhodnutia dotknutého NRO, vzniká právo odvolať sa na dotknutý vnútroštátny súd. V prípade potreby môže tento vnútroštátny súd v súlade s článkom 267 ZFEÚ položiť Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky týkajúce sa regulačného rámca Únie, ktorý sa uplatňuje na danú situáciu. Hoci totiž článok 263 ZFEÚ vylučuje preskúmanie nezáväzných aktov Únie Súdnym dvorom, článok 267 ZFEÚ mu priznáva právomoc rozhodovať v prejudiciálnom konaní o platnosti a výklade aktov Únie prijatých inštitúciami Únie bez výnimky (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. decembra 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, bod 8, a z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 44).

117

Na druhej strane, ak Komisia vykoná svoje právo veta podľa článku 7 ods. 5 písm. a) rámcovej smernice, postup nevedie k prijatiu vnútroštátneho rozhodnutia, ale k prijatiu aktu Únie so záväznými právnymi účinkami, a teda v tomto prípade vzniká právo podať opravný prostriedok na súd Únie podľa článku 263 ZFEÚ.

118

V treťom rade skutočnosť, že vnútroštátne súdy prikladajú vo svojom posúdení skutkového stavu veci významnú váhu pripomienkam formulovaným Komisiou podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice, je irelevantná. Na jednej strane posúdenie vnútroštátnych súdov nemôže viesť k tomu, že sa aktu prijatému inštitúciou Únie priznajú záväzné právne účinky, ktoré mu nepriznáva právo Únie. Na druhej strane v prípade napadnutia takýchto pripomienok medzi účastníkmi sporu na vnútroštátnom súde môže tento súd položiť Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky, ako to bolo vysvetlené v bode 116 vyššie.

119

V každom prípade treba uviesť, že v jedinom rozhodnutí vnútroštátneho súdu, ktoré uvádza žalobkyňa na podporu svojho tvrdenia, je odkaz na stanovisko Komisie jedným z viacerých dôvodov odôvodnenia, takže uvedený súd nevychádzal výlučne z prípadnej záväznosti prikladanej listu Komisie odovzdanému NRO podľa článku 7 ods. 3 rámcovej smernice.

120

Ako vyplýva zo všetkých predchádzajúcich úvah, napadnutý akt, ktorý nemá záväzné právne účinky a je prípravným aktom, nie je aktom, ktorý môže žalobkyňa napadnúť žalobou na súde Únie podľa článku 263 ZFEÚ, aby tak napadla, že nedošlo k začatiu druhej fázy európskeho konzultačného postupu.

121

Námietke neprípustnosti vznesenej Komisiou treba preto vyhovieť a vysloviť, že prejednávaná žaloba je neprípustná, pričom nie je potrebné preskúmať druhú prekážku konania týkajúcu sa aktívnej legitimácie žalobkyne, ani rozhodnúť o návrhoch na vstup vedľajšieho účastníka do konania, ktoré podali Holandské kráľovstvo, ako aj T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis a Tele2 Nederland.

122

Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. V dôsledku toho žalobkyňa znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania Komisie v súlade s jej návrhmi s výnimkou trov konania spojených s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

123

Podľa článku 144 ods. 10 rokovacieho poriadku, ak sa hlavné konanie skončí predtým, ako sa rozhodne o návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania, títo navrhovatelia a hlavní účastníci konania znášajú svoje vlastné trovy konania spojené s návrhom. V dôsledku toho Holandské kráľovstvo, ako aj T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis a Tele2 Nederland znášajú svoje vlastné trovy konania spojené so svojimi návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania. Navyše žalobkyňa a Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania spojené s týmito návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

Z týchto dôvodov

VŠEOBECNÝ SÚD (prvá komora)

nariadil: