NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

MICHAL BOBEK

prednesené 29. júla 2019 (1)

Vec C‑418/18 P

Puppinck a i. 

proti

Európskej komisii

„Odvolanie – Inštitucionálne právo – Európska iniciatíva občanov (EIO) – Článok 11 ods. 4 ZEÚ – Financovanie EÚ vzťahujúce sa na činnosti, ktoré zahŕňajú zničenie ľudských embryí – Výskumná politika – Verejné zdravie – Rozvojová spolupráca – EIO, ktorá získala potrebné vyhlásenia o podpore – Oznámenie Komisie podľa článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia (EÚ) č. 211/2011 – Povinnosti Komisie v súvislosti s úspešnou EIO – Úroveň súdneho preskúmania“

I.      Úvod

1.        Patrick Grégor Puppinck a šesť ďalších osôb (ďalej len „odvolatelia“) tvoria občiansky výbor Európskej iniciatívy občanov nazvanej „Uno di noi“ („Jeden z nás“) (ďalej len „EIO“). Európska komisia túto EIO zaregistrovala. Následne sa EIO podarilo získať viac ako milión podpisov. Iniciatíva tak dosiahla potrebný počet podpisov a bola predložená Komisii, ktorá prijala členov občianskeho výboru EIO. V Európskom parlamente prebehlo vypočutie s cieľom otvoriť diskusiu o tejto iniciatíve. Komisia napokon sformulovala oznámenie, v ktorom vysvetlila svoje rozhodnutie neprijať nijaké opatrenia na uskutočnenie cieľov EIO.

2.        Odvolatelia sa obrátili na Všeobecný súd s návrhom zrušiť toto oznámenie. Všeobecný súd im nevyhovel. Týmto odvolaním odvolatelia napádajú prvostupňové rozhodnutie Všeobecného súdu.(2)

3.        EIO je jedným z nových prostriedkov zavedených Lisabonskou zmluvou, ktorého cieľom je podporiť účasť občanov na demokratickom živote Európskej únie. Nariadenie (EÚ) č. 211/2011(3) vytvára legislatívny rámec EIO. Tento nástroj už bol niekoľkokrát predmetom konaní na súdoch EÚ v súvislosti s rozhodnutiami Komisie o zamietnutí zaregistrovania EIO.(4)

4.        Prejednávaná vec je nová v tom, že Súdny dvor bude prvýkrát rozhodovať o konaní Komisie nasledujúcom po podaní „úspešnej EIO“ (v zmysle dosiahnutia potrebného počtu podpisov). „Jeden z nás“ je jednou z iba štyroch EIO, ktorým sa podarilo získať požadovaný počet podpisov.(5) To prináša dve dôležité principiálne otázky vyplývajúce z tejto veci: po prvé, je Komisia na základe úspešnej EIO povinná predložiť konkrétne legislatívne návrhy? A po druhé, aká úroveň súdneho preskúmania sa má uplatniť pri posudzovaní stanoviska Komisie po podaní úspešnej EIO?

II.    Právny rámec EÚ

5.        Podľa odôvodnenia 1 nariadenia o EIO „[ZEÚ] posilňuje občianstvo Únie a ďalej zlepšuje demokratické fungovanie Únie okrem iného tým, že stanovuje právo každého občana zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie prostredníctvom európskej iniciatívy občanov. Tento postup umožňuje občanom, aby sa priamo obracali na Komisiu so žiadosťou o to, aby predložila návrh právneho aktu Únie na účely uplatňovania zmlúv, čo je právo podobné právomoci Európskeho parlamentu podľa článku 225 [ZFEÚ] a Rady podľa článku 241 ZFEÚ“.

6.        Odôvodnenie 20 nariadenia o EIO stanovuje: „Komisia by mala posúdiť iniciatívu občanov a osobitne vymedziť svoje právne a politické závery. Mala by stanoviť aj opatrenia, ktoré má v úmysle prijať v reakcii na túto iniciatívu, v lehote troch mesiacov. S cieľom preukázať, že iniciatíva občanov podporená najmenej miliónom občanov Únie a jej prípadné nadväzné opatrenia sa dôkladne preskúmali, Komisia by mala jasne, zrozumiteľne a podrobne vysvetliť dôvody na zamýšľané opatrenia a rovnako by mala vysvetliť dôvody, ak nemá v úmysle prijať žiadne opatrenia. Keď Komisia dostane iniciatívu občanov podporenú požadovaným počtom signatárov, ktorá spĺňa ostatné požiadavky tohto nariadenia, organizátori by mali byť oprávnení prezentovať túto iniciatívu na verejnom vypočutí na úrovni Únie“.

7.        Podľa článku 2 ods. 1 nariadenia o EIO „iniciatíva občanov“ je „iniciatíva predložená Komisii v súlade s týmto nariadením, ktorou sa Komisia vyzýva, aby v rámci svojich právomocí predložila vhodný návrh vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely uplatňovania zmlúv je potrebný právny akt Únie, a ktorú podporil najmenej jeden milión oprávnených signatárov pochádzajúcich najmenej z jednej štvrtiny všetkých členských štátov“.

8.        Článok 10 nariadenia o EIO určuje postup posudzovania iniciatívy občanov Komisiou. V zmysle tohto ustanovenia:

„1.      Keď Komisia dostane iniciatívu občanov v súlade s článkom 9:

…

c)      do troch mesiacov uvedie v oznámení svoje právne a politické závery o iniciatíve občanov, prípadné opatrenia, ktoré má v úmysle prijať, a odôvodnenie, prečo tieto opatrenia prijme alebo neprijme.

2.      O oznámení uvedenom v odseku 1 písm. c) Komisia informuje organizátorov, Európsky parlament a Radu a zverejní ho.“

9.        Podľa článku 11 nariadenia o EIO „ak sú splnené podmienky uvedené v článku 10 ods. 1 písm. a) a b) a v lehote stanovenej v článku 10 ods. 1 písm. c), sa organizátorom poskytne možnosť prezentovať iniciatívu občanov na verejnom vypočutí. Komisia a Európsky parlament zabezpečia, že sa toto vypočutie zorganizuje v Európskom parlamente prípadne spoločne s inými inštitúciami a orgánmi Únie, ktoré by sa chceli zúčastniť, a že Komisia je zastúpená na primeranej úrovni“.

III. Skutkové okolnosti

10.      Komisia zaregistrovala 11. mája 2012 EIO „Jeden z nás“ v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia o EIO.(6) Predmet EIO bol vymedzený v online registri, ktorý dáva Komisia k dispozícii, takto: „právna ochrana dôstojnosti, práva na život a integritu každej ľudskej bytosti od počatia, v oblastiach [právomoci EÚ], v ktorých má takáto ochrana osobitnú dôležitosť“. Ciele EIO boli opísané takto: „ľudské embryo si z hľadiska svojej dôstojnosti a integrity zaslúži rešpekt. Toto je uvedené v rozsudku [Súdneho dvora Európskej únie] vo veci Brüstle, ktorý definuje ľudské embryo ako začiatok vývoja ľudskej bytosti. Aby sa zabezpečil súlad v oblastiach právomoci, kde je v stávke život ľudského embrya, mala by [Európska únia] zaviesť zákaz a skoncovať s financovaním aktivít, pri ktorých sa predpokladá ničenie ľudských embryí, najmä v oblasti výskumu, rozvojovej pomoci a verejného zdravia“.

11.      Organizátori identifikovali nasledujúce ustanovenia Zmlúv, ktoré sú pre EIO relevantné: články 2 a 17 ZEÚ, ako aj článok 4 ods. 3 a 4 a články 168, 180, 182, 209, 210 a 322 ZFEÚ.

12.      K EIO bola pripojená príloha s návrhom právneho aktu, v ktorom sa konkrétne požadujú tri zmeny a doplnenia platných aktov EÚ.

13.      Po prvé sa v iniciatíve navrhuje vloženie nového článku do nariadenia Rady (EÚ, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev(7). Podľa navrhovaného nového znenia „žiadne rozpočtové prostriedky nebudú použité na financovanie činností, ktoré ničia ľudské embryá alebo ktoré predpokladajú ich zničenie“.

14.      Po druhé sa v iniciatíve navrhuje vloženie nového pododseku do článku 16 ods. 3 návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje program Horizont 2020 – rámcový program pre výskum a inováciu (2014 – 2020)(8). V zmysle nového pododseku by sa nefinancovala „výskumná činnosť, ktorá ničí ľudské embryá vrátane činností zameraných na získavanie kmeňových buniek, a výskum zahrňujúci používanie ľudských embryonálnych kmeňových buniek v následných krokoch po ich získaní“.

15.      Tretím návrhom je vloženie nového odseku 5 do článku 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1905/2006 z 18. decembra 2006, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce.(9) Podľa tohto odseku „pomoc zo strany Únie na základe tohto nariadenia nebude použitá na financovanie potratov, priamo alebo nepriamo, prostredníctvom financovania organizácií, ktoré odporúčajú alebo presadzujú potraty. Žiaden odkaz v tomto nariadení na reprodukčné a sexuálne zdravie, zdravotnú starostlivosť, práva, služby, zásobovanie, vzdelanie a informácie na Medzinárodnej konferencii o populácii a rozvoji, jej princípy a jej akčný program, na Káhirskú agendu a na miléniové rozvojové ciele, najmä MDG č. 5 o zdraví a materskej úmrtnosti, nemôže byť interpretovaný ako poskytnutie právneho základu pre využitie fondov EÚ na priame alebo nepriame financovanie potratov“.

16.      Odvolatelia predložili EIO 28. februára 2014 Komisii v zmysle článku 9 nariadenia o EIO. Komisia ich 9. apríla 2014 prijala v súlade s článkom 10 ods. 1 písm. b) nariadenia o EIO. Dňa 10. apríla 2014 organizátori predstavili EIO na verejnom vypočutí v Európskom parlamente podľa článku 11 nariadenia o EIO.

17.      Komisia prijala 28. mája 2014 na základe článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO oznámenie týkajúce sa dotknutej EIO(10) (ďalej len „oznámenie“), v ktorom vyhlásila, že nevypracuje návrh, ktorý by obsahoval opatrenia požadované v EIO.

18.      Obsah oznámenia je uvedený v bodoch 13 až 30 napadnutého rozsudku.

IV.    Napadnutý rozsudok a konanie na Všeobecnom súde

19.      Žalobou z 25. júla 2014 sa odvolatelia domáhali zrušenia oznámenia a subsidiárne aj zrušenia článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO.

20.      Uznesením z 26. novembra 2015(11) Všeobecný súd vyhovel námietke neprípustnosti, ktorú podali Parlament a Rada, a žalobu zamietol ako neprípustnú v rozsahu, v akom bola namierená proti článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO, pretože bola podaná po uplynutí lehoty stanovenej v článku 263 ZFEÚ.

21.      V žalobe uviedli odvolatelia päť žalobných dôvodov. V prvom žalobnom dôvode poukázali na porušenie článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO z dôvodu, že Komisia nepredložila návrh právneho aktu na základe EIO. Druhý žalobný dôvod bol predložený subsidiárne a bol založený na tvrdení, že uvedeným nepredložením návrhu bol porušený článok 11 ods. 4 ZEÚ. V treťom žalobnom dôvode odvolatelia tvrdili, že bol porušený článok 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO, a to tým, že Komisia v oznámení neuviedla osobitne svoje právne a politické závery o EIO. Štvrtý žalobný dôvod sa opieral o porušenie povinnosti odôvodnenia zo strany Komisie. V piatom žalobnom dôvode odvolatelia uviedli, že Komisia sa dopustila niekoľkých nesprávnych posúdení.

22.      V rozsudku One of us a i./Komisia (ďalej len „napadnutý rozsudok“)(12) Všeobecný súd po prvé konštatoval, že žaloba je neprípustná v rozsahu, v akom bola podaná subjektom označeným ako „European Citizens’ Initiative One of us“ bez toho, aby bola dotknutá prípustnosť tejto žaloby v rozsahu, v akom bola tiež podaná siedmimi fyzickými osobami tvoriacimi občiansky výbor EIO.(13) Po druhé Všeobecný súd uviedol, že oznámenie predstavuje napadnuteľný akt, proti ktorému je možné podať žalobu o neplatnosť.(14) Napokon zamietol päť žalobných dôvodov, ktoré odvolatelia predložili, a tiež žalobu ako celok,(15) pričom rozhodol, že odvolatelia znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania, ktoré vynaložila Komisia.

23.      V tomto odvolaní odvolatelia navrhujú, aby Súdny dvor zrušil rozsudok Všeobecného súdu a tiež oznámenie a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy odvolacieho konania a konania na prvom stupni.

24.      Vo svojom prvom odvolacom dôvode odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia v súvislosti s výkladom pôsobnosti a významu článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia o EIO. V druhom odvolacom dôvode uvádzajú, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho posúdenia, keď nekonštatoval, že Komisia neuvádza svoje právne a politické závery osobitne tak, ako to vyžaduje nariadenie o EIO. V treťom odvolacom dôvode odvolatelia poukazujú na to, že Všeobecný súd nepreskúmal oznámenie s primeranou mierou dôkladnosti, pretože uplatnil kritérium obmedzeného posúdenia, konkrétne kritérium zjavne nesprávneho posúdenia. Vo štvrtom odvolacom dôvode odvolatelia tvrdia, že aj keby bola úroveň preskúmania správna, Všeobecný súd neuviedol, že dôvody uvedené v oznámení vyhoveli kritériu zjavne nesprávneho posúdenia. Napokon v piatom odvolacom dôvode odvolatelia uvádzajú, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho posúdenia tým, že nesprávne vymedzil cieľ EIO, keďže uviedol, že cieľom tejto iniciatívy nie je ochrana dôstojnosti embrya ako ľudskej bytosti.

25.      Komisia tvrdí, že Súdny dvor by mal toto odvolanie zamietnuť a uložiť odvolateľom povinnosť nahradiť trovy konania.

26.      Účastníci konania predniesli svoje stanoviská na pojednávaní pred Súdnym dvorom, ktoré sa konalo 25. marca 2019.

V.      Posúdenie

27.      Tieto návrhy sa budú venovať všetkým piatim odvolacím dôvodom v poradí, v akom ich predniesli odvolatelia. Po prvé sa zameriam na výklad pôsobnosti a významu článku 11 ods. 4 ZEÚ a relevantných ustanovení nariadenia o EIO (časť A). Po druhé preskúmam povinnosť Komisie uviesť právne a politické závery „osobitne“ (časť B). Po tretie sa bude zaoberať otázkou úrovne súdneho preskúmania, ktorú uplatnil Všeobecný súd (časť C). Po štvrté sa zameriam na existenciu údajne nesprávneho posúdenia v oznámení Komisie (časť D). Na záver sa budem krátko venovať posúdeniu odvolacieho dôvodu týkajúceho sa nesprávneho vymedzenia cieľa EIO (časť E).

A.      Prvý odvolací dôvod: výklad článku 11 ods. 4 ZEÚ nariadenia o EIO

28.      V prvom odvolacom dôvode odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bodoch 118 a 125 napadnutého rozsudku zamietol ich prvý a druhý žalobný dôvod, oba týkajúce sa pôsobnosti a významu článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia o EIO. V uvedenom prvom a druhom žalobnom dôvode odvolatelia pred Všeobecným súdom uviedli, že vzhľadom na to, že v oznámení nebol predložený návrh právneho aktu na základe EIO, bol týmto oznámením porušený článok 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO a subsidiárne článok 11 ods. 4 ZEÚ. Podľa odvolateľov rozhodnutie Komisie neprijať nijaké opatrenia, okrem troch výnimočných situácií, ktoré v prejednávanej veci nenastali, porušuje článok 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO.(16)

29.      Na podporu prvého odvolacieho dôvodu uvádzajú odvolatelia niekoľko tvrdení. Po prvé tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 111 napadnutého rozsudku konštatoval, že na „takmer monopolné postavenie“ legislatívnej iniciatívy, ktoré Zmluvy zverili Komisii, „nemá vplyv právo… minimálneho počtu občanov za určitých podmienok ‚vyzvať‘ Komisiu, aby predložila vhodný návrh“. Odvolatelia tvrdia, že napadnutý rozsudok neberie do úvahy jedinečné vlastnosti EIO. Tento nedostatok sa odráža v bode 113 napadnutého rozsudku, v ktorom Všeobecný súd vyhlásil, že „zámer normotvornej moci Únie nepriznať mechanizmu EIO právomoc legislatívnej iniciatívy je potvrdený v odôvodnení 1 nariadenia č. 211/2011, ktoré v podstate prirovnáva právo zverené EIO k právu zverenému Parlamentu podľa článku 225 ZFEÚ a Rade podľa článku 241 ZFEÚ. Návrh pochádzajúci z Parlamentu alebo Rady nezaväzuje Komisiu, aby predložila návrh právneho aktu…“.

30.      Po druhé podľa odvolateľov článok 17 ods. 2 ZEÚ, podľa ktorého „legislatívne akty môžu byť prijaté len na základe návrhu Komisie“, neznamená, že Komisia má neobmedzenú mieru voľnej úvahy v súvislosti s prijatím návrhu na základe úspešnej EIO. Odvolatelia uvádzajú, že miera voľnej úvahy, ktorú má Komisia pri výkone svojej právomoci legislatívnej iniciatívy k dispozícii, sa má používať na podporu cieľov úspešnej EIO. Odvolatelia argumentujú analógiou s rozsudkom vo veci Rada/Komisia(17), pričom uvádzajú, že rozhodnutie Komisie nezačať legislatívny proces v prípade úspešnej EIO musí byť založené na dôvodoch, ktoré „treba… podoprieť presvedčivými podkladmi“, a nie sú v rozpore s cieľmi EIO. Podľa odvolateľov jediným spôsobom ako kontrolovať výkon diskrečnej právomoci, je vytvorenie kritéria odôvodnenia na základe všeobecných politík a verejných cieľov, pričom napadnutý rozsudok nekomentoval ani nevymedzil ciele verejnej politiky EIO a vzťah medzi hlavou III ZEÚ a článkom 24 ZFEÚ tak, ako vyplýva z nariadenia o EIO.

31.      Po tretie odvolatelia poukazujú na to, že Všeobecný súd sa v bode 124 napadnutého rozsudku dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že cieľom mechanizmu EIO je vyzvať Komisiu, aby predložila návrh aktu. Podľa odvolateľov môže ktorýkoľvek jednotlivec kedykoľvek vyzvať Komisiu, aby prijala akékoľvek navrhované opatrenie, a nemusí na to vyzbierať milión overených podpisov. Tvrdia, že EIO, ktorú podpísalo milión občanov v rámci zložitého formálneho postupu, pri ktorom boli vynaložené značné náklady, musí mať iný status ako výzva pochádzajúca od jednotlivca, lobistov alebo autorov petície. Odvolatelia uvádzajú, že cieľom EIO je zamerať sa na demokratický deficit Európskej únie. Bremeno spočívajúce v nákladoch a komplikáciách pri organizovaní EIO poukazuje na nesprávne právne posúdenie v napadnutom rozsudku, keďže EIO nepriznal vyšší status ako obyčajnej výzve. Odvolatelia najmä tvrdia, že po získaní takmer dvoch miliónov podpisov boli pozvaní len na odťažité dvojhodinové stretnutie s členom Komisie a na vypočutie v Európskom parlamente, počas ktorého poslanci, ktorí sa vypočutia aktívne zúčastnili, využili väčšiu časť času vyhradeného na ústne vyjadrenia, pričom skôr poučovali ako počúvali. Podľa odvolateľov normotvorca nemohol vnímať ako cieľ EIO práve takúto situáciu. Domnievajú sa, že napadnutý rozsudok vytvára v EIO falošný prísľub.

32.      V nasledujúcich bodoch vysvetlím, prečo zastávam názor, že prvý odvolací dôvod je založený na nesprávnom výklade článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia o EIO. Tvrdenia odvolateľov v tejto súvislosti nemajú oporu ani v znení a vývoji relevantných ustanovení [bod a)], ani v posúdení mechanizmu EIO v kontexte a systéme medziinštitucionálneho rozhodovacieho procesu [bod b)], a napokon ani v (riadne vymedzených) cieľoch a zámeroch EIO [bod c)]. Prvý odvolací dôvod je preto potrebné zamietnuť ako nedôvodný.

a)      Znenie a vývoj článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia o EIO

33.      Odvolatelia spochybňujú charakteristiku mechanizmu EIO v bode 124 napadnutého rozsudku ako „výzvu“, aby Komisia predložila návrh aktu. V tomto bode Všeobecný súd uviedol, že cieľom mechanizmu EIO je „vyzvať Komisiu, aby v rámci svojich právomocí predložila návrh aktu“.

34.      Táto veta pritom výhradne z hľadiska jej znenia verne odráža formuláciu ústavnoprávnej definície EIO v primárnom práve EÚ. Podľa článku 11 ods. 4 ZEÚ občania Únie, ktorých počet dosiahne najmenej jeden milión, sa môžu ujať iniciatívy a vyzvať Komisiu, aby predložila vhodný návrh.

35.      Z výrazu „ujať sa iniciatívy a vyzvať“ v článku 11 ods. 4 ZEÚ preto zjavne nevyplýva nijaká „povinnosť predložiť“. To isté vyplýva z iných jazykových verzií. Aj keď v niektorých z nich sa používajú kategorickejšie výrazy, ktorých význam je „žiadať“ alebo „podnietiť“, stále ich nemožno chápať v ich prirodzenom zmysle ako príkaz Komisii.(18)

36.      Kontext znenia je nepochybne dôležitý. Je to tak najmä v prípade nedostatočnej jasnosti textu a nejednoznačného znenia, keď „výzva“ podľa kontextu môže znamenať čokoľvek od výhradne nezáväzného návrhu predneseného s cieľom dať príjemcovi na vedomie informáciu, až po síce skrytý, ale prakticky celkom jasný príkaz.(19)

37.      Takáto analýza závislá od kontextu je však v tomto prípade sotva relevantná. Po prvé ak sa neberie do úvahy prípad, v ktorom by kontext a zámer mohli mať prednosť pred prirodzeným významom slov, má slovo „výzva“ nezáväznú povahu a slovo „môcť“ neznamená „musieť“. Vytvára sa možnosť alebo príležitosť, ale nevzniká povinnosť konať. Po druhé v prejednávanej veci neexistuje nesúlad medzi znením na jednej strane a kontextom a zámerom na strane druhej. Kontext a zámer relevantných ustanovení z hľadiska primárneho i sekundárneho práva sú potvrdením, a nie vyvrátením skutočnosti, že EIO ako „iniciatívu vyzvať“ nemožno vykladať ako príkaz, z ktorého by vyplývala povinnosť Komisie tejto výzve vyhovieť.

38.      Vývoj článku 11 ods. 4 ZEÚ tento pohľad potvrdzuje. Pôvod tohto ustanovenia možno nájsť v článku 46 ods. 4 návrhu Zmluvy, ktorou sa vytvára Ústava pre Európu.(20)Ratio legis tohto ustanovenia jasne nevyplýva z prípravných prác,  pretože EIO nebola predmetom diskusie špecifických pracovných skupín Konventu o budúcnosti Európy, V rámci diskusií sa objavila až neskôr, a to dosť ojedinele.(21)

39.      Z dostupných písomných dôkazov je však zrejmé, že na rozdiel od iných zmien a doplnení, ktoré súviseli s nástrojmi priamej demokracie a ich zámerom, bolo uložiť Komisii jasné povinnosti,(22) zmena a doplnenie, ktoré sa neskôr stali článkom 46 ods. 4 návrhu Ústavnej zmluvy, mali byť mechanizmom predkladania iniciatív Komisii, pričom však Komisia nemala mať povinnosť sa nimi riadiť.(23)

40.      V tejto línii je aj ďalší legislatívny vývoj EIO, ktorý v zmysle článku 24 ZFEÚ nadobudol podobu nariadenia o EIO. Článok 2 ods. 1 nariadenia o EIO definuje „iniciatívu občanov“ ako „iniciatívu…, ktorou sa Komisia vyzýva, aby… predložila vhodný návrh….“ V tomto zmysle článok 10 ods. 1 písm. c) stanovuje, že Komisia je v nadväznosti na úspešnú EIO povinná uviesť v oznámení prípadné opatrenia, ktoré má v úmysle prijať, a odôvodnenie, prečo tieto opatrenia prijme alebo neprijme. V tejto súvislosti viac objasňuje veta v odôvodnení 20, ktorá bola do nariadenia vložená ako pozmeňujúci a doplňujúci návrh Parlamentu,(24) a podľa ktorej by Komisia mala „vysvetliť dôvody, ak nemá v úmysle prijať žiadne opatrenia“.

41.      Okrem toho z prípravných prác súvisiacich s nariadením o EIO jasne vyplýva, že nariadenie je založené na vzore, ktorý úspešným EIO nepriznáva záväznú povahu a zachováva „takmer monopol“ Komisie v oblasti legislatívnej iniciatívy.(25) Správu Európskeho parlamentu možno uviesť ako osobitne relevantné potvrdenie tohto tvrdenia. „Aby predišli rozčarovaniu a frustrácii (ktoré môžu byť priamym dôsledkom vysokých očakávaní v spojitosti s Európskou iniciatívou občanov)“, spravodajcovia zdôraznili, že „Komisia nepredloží legislatívny návrh na základe všetkých úspešných iniciatív. Rozhodujúcim prvkom je tu výsada Komisie v súvislosti s legislatívnou iniciatívou a nakoniec to bude práve Komisia, kto rozhodne, aké opatrenia budú nasledovať po úspešných iniciatívach občanov“(26).

42.      Na záver možno zhrnúť, že zo znenia relevantných ustanovení primárneho i sekundárneho práva, ako aj z vývoja týchto ustanovení zjavne vyplýva, že inštitút EIO nebol vytvorený so zámerom uloženia povinnosti Komisii, aby prijala požadovaný návrh, ani tak nebol formulovaný. Rovnaký záver vyplýva zo systémového a inštitucionálneho rámca, v ktorom sa EIO nachádza, a práve nimi sa budem v nasledujúcich bodoch zaoberať.

b)      Systémový a inštitucionálny rámec EIO

43.      Dva typy argumentov týkajúcich sa systému ďalej podporujú tvrdenie, že úspešná EIO nezaväzuje Komisiu: po prvé sú to argumenty týkajúce sa výhradne systému EIO tak, ako ho vytvára nariadenie o EIO, a po druhé sú to argumenty, ktoré sa vzťahujú na širší systém primárneho práva a odrážajú príslušné zaradenie EIO v rámci medziinštitucionálneho rozhodovania.

44.      Pokiaľ ide o systém nariadenia o EIO, legislatívna podoba EIO sa opiera o nezáväznú povahu úspešnej iniciatívy vo vzťahu ku Komisii. Po prvé to pomerne jasne vyplýva už zo samotnej existencie článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO, ktorý stanovuje, že Komisia má zaujať stanovisko, ale nie nevyhnutne implementovať návrh alebo návrhy vyplývajúce z EIO. Po druhé nezáväznosť úspešnej EIO je tiež podstatou štrukturálneho vzťahu medzi týmto ustanovením a článkom 4 nariadenia o EIO. Ak by totiž úspešná EIO bola záväzná, je otázne, či by normotvorca tak otvorene formuloval podmienky zaregistrovania, ktoré v súčasnosti vyplývajú z článku 4 ods. 2 nariadenia o EIO. Z tohto článku vyplýva pre Komisiu povinnosť EIO zaregistrovať, okrem prípadu „zjavných“ dôvodov, ktoré by registráciu vylučovali, čo vlastne predstavuje prístup „in dubio pro registrácia“(27).

45.      Pokiaľ ide o širšiu otázku postavenia EIO v systéme primárneho práva EÚ, Všeobecný súd ju systematicky analyzoval v bodoch 107 až 113 napadnutého rozsudku. Odvolatelia predovšetkým spochybňujú zistenie (zistenia) v bode 111 tohto rozsudku, podľa ktorého EIO nemá vplyv na „takmer monopol“ Komisie týkajúci sa legislatívnej iniciatívy. Podľa odvolateľov úspešná EIO ovplyvňuje právomoc legislatívnej iniciatívy Komisie. Komisia môže využiť svoju voľnú úvahu len na účely podpory cieľov EIO a návrhy vyplývajúce z EIO môže odmietnuť len v prípade, že je to odôvodnené presvedčivými podkladmi, ktoré nie sú v rozpore s cieľmi EIO. Odvolatelia sa v súvislosti s týmto prístupom opierajú analogicky o rozsudok Rada/Komisia(28)^.

46.      Pri posúdení a v konečnom dôsledku odmietnutí týchto tvrdení je po prvé nevyhnutné začať s právomocou legislatívnej iniciatívy Komisie. Táto právomoc, ktorá bola Komisii zverená článkom 17 ods. 2 ZEÚ a článkom 289 ZFEÚ, je výrazom zásady inštitucionálnej rovnováhy.(29) Uvedená rovnováha je pre Európsku úniu špecifická a je jej vlastná. „Takmer monopol“ právomoci legislatívnej iniciatívy Komisie, ktorý predstavuje významný rozdiel medzi legislatívnym procesom v EÚ a v členských štátoch, vyplýva z osobitnej povahy inštitucionálnej architektúry Európskej únie ako spojenia štátov a národov a je nevyhnutnou súčasťou „metódy Spoločenstva“(30). Uvedený „takmer monopol“ možno historicky vysvetliť jednak potrebou odovzdať právomoc legislatívnej iniciatívy nezávislému orgánu, ktorý dokáže určiť všeobecný európsky záujem a nebude podliehať vnútroštátnym agendám alebo rozdeleným politickým frakciám v línii vnútroštátnych politických debát, jednak rozdielnou váhou jednotlivých členských štátov v Európskom parlamente, alebo napokon potrebou spoľahnúť sa na odbornú spôsobilosť osobitného nadnárodného (a mnohonárodného) správneho orgánu, ktorý má k dispozícii primerané prostriedky.(31)

47.      Nechcem sa zaoberať posudzovaním, do akej miery sú uvedené dôvody (naďalej) na mieste, a uvediem len, že z môjho (právneho) pohľadu je podstatná skutočnosť, že z hľadiska pozitívneho práva bola Komisii jasne zverená právomoc legislatívnej iniciatívy s istými výnimkami. Parlament a Rada tradične konajú ako „spoloční normotvorcovia“, ale v etape „iniciovania“ legislatívneho procesu môžu len požiadať Komisiu, aby predniesla vhodné návrhy v zmysle článkov 225 ZFEÚ, resp. 241 ZFEÚ.

48.      Z hľadiska vecného rozsahu zahŕňa právomoc legislatívnej iniciatívy Komisie vo svetle judikatúry rozhodnutie, či podať alebo nepodať návrh legislatívneho aktu, a tiež posúdenie predmetu, cieľa a obsahu takého návrhu v súlade s povinnosťou podporovať všeobecný záujem v zmysle článku 17 ods. 1 ZEÚ.(32) Je pravda, že judikatúra ráta s možnosťou, že Komisia môže byť podľa práva EÚ povinná za osobitných okolností predložiť návrh.(33) Ako však Komisia správne uviedla vo svojich písomných pripomienkach, táto výnimka sa týka prípadov, v ktorých Zmluvy ukladajú inštitúciám povinnosť uplatniť ich právomoci s cieľom prijímať právne predpisy.(34) Nemožno síce vylúčiť, že EIO sa bude týkať oblasti, v ktorej existuje povinnosť prijať návrh, aby sa tak naplnil mandát vyplývajúci zo Zmlúv. Ak by však takáto situácia naozaj vznikla, základom povinnosti konať by bol práve uvedený mandát, a nie skutočnosť, že iniciatíva na prijatie takého návrhu vyplýva z úspešnej EIO.

49.      Tieto základné vlastnosti právomoci legislatívnej iniciatívy vrátane možnosti predložiť návrh, jeho cieľ a obsah, sú základnými stavebnými prvkami rozhodovacieho systému EÚ. Tvoria jadro nezávislosti Komisie a jej mandátu podporovať všeobecný záujem Európskej únie.

50.      Výklad, ktorý navrhujú odvolatelia, by bol v konflikte s mandátom Komisie zakotveným v článku 17 ods. 1 ZEÚ podporovať všeobecný záujem Európskej únie a ujímať sa na tento účel vhodných iniciatív. Znamenal by tiež odchýlenie sa od všeobecnej povinnosti Komisie byť pri vykonávaní právomoci legislatívnej iniciatívy úplne nezávislá tak, ako to vyžaduje článok 17 ods. 3 ZEÚ. Obe uvedené ustanovenia definujú spôsob, akým Komisia musí vykonávať právomoc legislatívnej iniciatívy.(35)

51.      Ak by totiž z EIO, ktorá získala podporu viac ako milióna občanov, vyplývala pre Komisiu povinnosť predložiť návrh, bola by vlastne donútená riadiť sa inštrukciami (síce vysokého, ale z hľadiska celkových čísel stále dosť obmedzeného počtu) niektorých občanov EÚ. To by bolo nielen v rozpore s mandátom konať úplne nezávisle tak, ako to vyplýva z článku 17 ods. 3, ale znamenalo by to tiež, že Komisia by nemohla úplne nezávisle vykonávať vlastné posúdenie pri podpore všeobecného záujmu v zmysle článku 17 ods. 1 ZEÚ. Je nepochybné, že druhá uvedená povinnosť tiež zahŕňa zohľadnenie objektívnych skutočností a komplexných posúdení odbornej povahy a tiež záujmov a stanovísk iných občanov a dotknutých strán, ktorí môžu v rámci výkonu svojich demokratických práv vyjadriť svoje názory na možné podoby politík, ktoré sú predmetom budúcich iniciatív.(36)

52.      Právomoc legislatívnej iniciatívy zverená Komisii zahŕňa aj možnosť tejto inštitúcie začať predbežné rokovania a získať potrebné informácie,(37) čo môže znamenať zohľadnenie záujmov a informácií podporujúcich možnosti, ktoré sa líšia od cieľov sledovaných úspešnou EIO. Rozmanitosť subjektov a faktorov, ktoré by mohli ovplyvniť rozhodovanie EÚ prostredníctvom prípravy návrhov, nemožno zúžiť a obmedziť len na EIO ako jediný demokratický mechanizmus, ktorý umožňuje účasť občanov, ako to vyplýva z článku 11 ZEÚ. Tento článok totiž upravuje nielen EIO, ale obsahuje aj mandát inštitúcií, aby dali občanom a reprezentatívnym združeniam možnosť vyjadriť svoje názory (odsek 1) a udržiavali otvorený, transparentný a pravidelný dialóg s reprezentatívnymi združeniami a občianskou spoločnosťou (odsek 2), pričom Komisia má viesť rozsiahle konzultácie s cieľom zabezpečiť súdržnosť a transparentnosť činností Európskej únie (odsek 3).

53.      Je potrebné zdôrazniť, že z článku 11 ods. 4 ZEÚ alebo z nariadenia o EIO nemožno vyvodiť, že Komisia má podporovať ciele úspešnej EIO. Vzhľadom na osobitné vlastnosti inštitucionálneho a rozhodovacieho systému Európskej únie a na súčasný ústavnoprávny rámec by to nepretržite obmedzovalo schopnosť Komisie vykonávať jej legislatívnu právomoc v rámci jej legislatívneho programu. Ak by totiž Komisia bola povinná implementovať každú úspešnú EIO, nemožno vylúčiť vznik pomerne chaotických situácií, keď by Komisia musela predkladať konfliktné návrhy vyplývajúce z EIO, ktoré podporujú opačné, odchyľujúce sa alebo vzájomne sa prekrývajúce stanoviská.(38)

54.      Okrem toho sa nemožno ubrániť rozpakom pri predstave, ako by takáto situácia, aj keby bola reálne možná, mohla fungovať prakticky. Na pojednávaní odvolatelia tvrdili, že napriek (možnému politickému) odporu Komisie voči úspešnej EIO, je táto inštitúcia povinná vypracovať zodpovedajúci návrh a predložiť ho na diskusiu v Parlamente. Bola by v takom prípade Komisia povinná podať návrh na základe každej úspešnej EIO, vrátane iniciatív, ktoré majú síce zhodný predmet, ale ich obsah sa líši? Bola by Komisia povinná nielen predložiť návrh, ale aj zaujať osobitný prístup a zahrnúť všetky súčasti EIO? Bola by Komisia akýmsi „sekretariátom EIO“? Ako a podľa akých kritérií by bol posúdený „súlad“ návrhu Komisie s mandátom vyplývajúcim z EIO, keďže uvedený mandát je zvyčajne vyjadrený na relatívne vysokej úrovni abstrakcie ako politika, ktorá umožňuje výber z niekoľkých ďalších legislatívnych možností?

55.      Po druhé Európsky parlament a Rada majú v súlade s článkami 225 a 241 ZFEÚ právomoc požiadať Komisiu o predloženie akéhokoľvek vhodného návrhu a uložiť jej povinnosť uviesť dôvody v prípade, že takýto návrh nepredloží. Je pravda, že výraz „sa môžu ujať iniciatívy a vyzvať“ uvedený v článku 11 ods. 4 ZEÚ sa líši od výrazu „požiadať“, ktorý sa používa v článkoch 225 a 241 ZFEÚ. Bez ohľadu na to, že sa nepoužíva rovnaká formulácia, čo môže byť predmetom výkladu, nariadenie o EIO zakotvuje vo svojom odôvodnení 1 zámer normotvorcu dať EIO na rovnakú úroveň s Radou a Parlamentom tým, že občanom EÚ dáva podobné právo, aké majú tieto inštitúcie.

56.      Výklad, ktorý navrhujú odvolatelia, by takúto rovnováhu narušil. Vyplývalo by z neho, že EIO, ktorú podporuje skupina viac ako milióna občanov, by získala právomoc legislatívnej iniciatívy, ktorá by prevýšila právomoci priamo demokraticky zvoleného Európskeho parlamentu, a tiež právomoci demokraticky (aj keď nepriamo) legitimizovanej Rady. V praxi by to znamenalo, že (dostatočne hlasná) časť európskych občanov by získala väčšiu váhu ako dve inštitúcie EÚ, ktorých priama a nepriama legitimita sa odvíja od (potenciálne) všetkých európskych občanov.

57.      V tejto časti je vhodné objasniť rozsah podobnosti medzi právomocami legislatívnej iniciatívy Parlamentu a Rady na jednej strane a právomocami legislatívnej iniciatívy EIO na strane druhej. V uznesení podpredsedu Súdneho dvora týkajúceho sa návrhu na vstup občianskeho výboru EIO ako vedľajšieho účastníka do konania medzi členským štátom a Komisiou sa konštatuje, že k navrhovanej EIO nemožno pristupovať rovnako ako k návrhom na prijatie právnych aktov predloženým inštitúciami EÚ, ktoré sú upravené vo všeobecných ustanoveniach o inštitúciách v kapitole 1 hlavy I šiestej časti ZFEÚ, a pokiaľ ide o ich prijímanie, riadia sa pravidlami riadneho legislatívneho postupu uvedenými v kapitole 2 uvedenej hlavy I.(39)

58.      Tento výrok je potrebné vykladať v správnom kontexte. Týkal sa výkladu článku 40 druhého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, podľa ktorého fyzické alebo právnické osoby nemôžu vstupovať ako vedľajší účastníci do konaní medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie. To, že procesné práva EIO a inštitúcií EÚ v prípadoch pred súdmi EÚ, ktoré majú „ústavnoprávnu“ povahu, nie sú podobné, je úplne iná vec ako celková systémová ústavnoprávna funkcia ich príslušných práv na legislatívnu iniciatívu. Inak povedané skutočnosť, že na základe osobitných ustanovení Štatútu Súdneho dvora Európskej únie sa na rôzne druhy subjektov uplatňujú rôzne pravidlá týkajúce sa aktívnej legitimácie a vedľajšieho účastníctva, nemožno vnímať ako všeobecné ústavnoprávne konštatovanie o tom, že ich právomoci legislatívnej iniciatívy sú ako také neporovnateľné.

59.      Odvolatelia napokon na podporu svojich tvrdení analogicky odkazujú na rozsudok Rada/Komisia(40). Uvádzajú, že nepredloženie legislatívneho návrhu po úspešnej EIO možno odôvodniť iba presvedčivými podkladmi, ktoré nie sú v rozpore s cieľmi EIO.

60.      V rozsudku Rada/Komisia Súdny dvor konštatoval, že právomoc Komisie stiahnuť návrh, ktorý už bol formálne predložený do legislatívneho procesu, nemôže „priznať tejto inštitúcii právo veta v priebehu legislatívneho postupu, ktoré by bolo v rozpore so zásadou zverenia právomocí a zásadou inštitucionálnej rovnováhy“. Súdny dvor tiež uviedol, že „Komisia, pokiaľ sa po predložení návrhu v rámci riadneho legislatívneho postupu rozhodne stiahnuť tento návrh, musí Parlament a Radu oboznámiť s dôvodmi tohto stiahnutia, ktoré treba v prípade ich spochybňovania podoprieť presvedčivými podkladmi“(41).

61.      Zo skutkových okolností teda vyplýva, že vec Rada/Komisia sa týkala situácie, v ktorej sa Komisia pokúšala stiahnuť legislatívny návrh po tom, čo sama spustila rozhodovací proces. Nevnímam vôbec nijakú analógiu medzi uvedenou vecou a prejedávanou vecou, ktorá sa týka iného predmetu a iných subjektov. Postavenie Komisie v prípade úspešnej EIO, ktorá predchádza prijatiu návrhu Komisie a začiatku legislatívneho procesu, je logicky úplne iná situácia ako prípad, v ktorom už sama Komisia prijala návrh a spustila rozhodovací proces v iných inštitúciách.

62.      Tieto úvahy podľa mňa potvrdzujú, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 124 napadnutého rozsudku konštatoval, že cieľom mechanizmu EIO je vyzvať Komisiu, aby v rámci svojich právomocí predložila návrh aktu, a zároveň jej umožniť, aby disponovala významnou mierou voľnej úvahy pri výkone svojej právomoci legislatívnej iniciatívy. Všeobecný súd sa nesprávneho posúdenia nedopustil ani v bode 111 napadnutého rozsudku, keď konštatoval, že na právomoc legislatívnej iniciatívy Komisie nemá zavedenie EIO vplyv.

c)      Cieľ a zámer EIO

63.      Odvolatelia tiež tvrdia, že odôvodnenie Všeobecného súdu v napadnutom rozsudku vedie k tomu, že EIO nemá nijaký účinok a ani pridanú hodnotu. Odvolatelia vlastne uvádzajú, že neprijatie ich výkladu článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia o EIO (inak povedané potvrdenie skutočnosti, že okrem výnimočných okolností z úspešnej EIO nevyplýva pre Komisiu povinnosť predložiť návrh právneho aktu) znamená, že mechanizmus EIO nemá nijaký priamy účinok.

64.      Aj keď pripustím, že toto tvrdenie nie je len rozšírením predchádzajúceho tvrdenia odvolateľov a jeho abstraktnejším preformulovaním, stále je nepresvedčivé, a to z jednoduchého dôvodu: nikto nikdy netvrdil, že cieľ, tak ako ho uvádzajú odvolatelia, existoval. Narušený by bol skôr cieľ EIO, ktorý by si odvolatelia želali, a nie cieľ, ktorý ako objektívne preukázaný táto iniciatíva skutočne sleduje. Povedané priamo, navrhuje sa tu akýsi obrat cieľa na základe tvrdenia, že priamy účinok králika by sa znížil, ak by sa králik nevykladal v tom zmysle, že je holub. Ak sa však nepoužije nejaké naozaj sofistikované kúzlo a obecenstvo sa úspešne neuvedie do stavu, v ktorom uverí, že cieľ a zámer sledovania králika je uvidieť holuba, králik zostáva králikom.

65.      Cieľ, ktorý sledoval (vtedajší) normotvorca pri zavedení EIO, som už načrtol vyššie.(42) Aj za predpokladu, že by bolo možné v prípade relatívne nových ústavných právnych textov a textov sekundárneho práva nahradiť pôvodný zámer normotvorcu (odlišným a novým) súčasným zámerom, stále nevidím dôvod, prečo by mal byť cieľ EIO dnes iný.

66.      Pri posudzovaní cieľa EIO sú dôležité širšie ciele tejto iniciatívy, ako to vyplýva z platného systému primárneho práva.

67.      Zavedenie EIO v Lisabonskej zmluve vyplynulo z diskusií na Konvente o budúcnosti Európy a tvorí súčasť rozsiahlejšieho pokusu zakotviť demokratickú zásadu, teda základnú hodnotu v zmysle článku 2 ZEÚ, v srdci inštitucionálneho systému EÚ. Hlava II ZEÚ, ktorá predchádza osobitným ustanoveniam o inštitúciách EÚ v hlave III ZEÚ, je venovaná „ustanoveniam o demokratických zásadách“, medzi ktorými možno nájsť článok 11 ods. 4 ZEÚ, teda základný kameň EIO.

68.      Článok 11 ods. 4 ZEÚ je vo svojom všeobecnom rámci súčasťou širšieho demokratického systému Európskej únie a je jeho dôležitým prvkom. Podľa článku 10 ods. 1 ZEÚ je fungovanie Únie založené na zastupiteľskej demokracii, pričom občania sú na úrovni Únie priamo zastúpení v Európskom parlamente, ako sa uvádza v článku 10 ods. 2. ZEÚ.

69.      Túto víziu zastupiteľskej demokracie ďalej dopĺňa a rozvíja primárne právo vytvorením rôznych ciest, ktorými sa participatívna a deliberačná demokracia rozvíja, a to prostredníctvom článku 10 ods. 3 ZEÚ, a tiež článku 11, v ktorom sa zakotvuje EIO. Ako už bolo uvedené v judikatúre, EIO predstavuje nástroj participatívnej demokracie, ktorý je prepojený s právom zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie, ako vyplýva z článku 10 ods. 3 ZEÚ.(43)

70.      Na úrovni sekundárneho práva je v rovnakej línii cieľom nariadenia o EIO vymedzeným v jeho odôvodneniach 1 a 2 podpora účasti občanov a zabezpečenie ich lepšieho prístupu k Európskej únii.(44)

71.      Cieľ EIO spočívajúci v stimulovaní účasti občanov v demokratickom procese a v podpore dialógu medzi nimi a inštitúciami EÚ však nemá znamenať ani odklon od prvkov, ktoré tu boli pred EIO a zabezpečujú inštitucionálnu rovnováhu legislatívneho procesu, ani opustenie legislatívneho monopolu Komisie. Zvýšenie alebo podpora účasti občanov v existujúcich demokratických štruktúrach nie je to isté ako obchádzanie alebo výmena týchto štruktúr.

72.      Z toho vyplýva, že skutočný zámer mechanizmu EIO sa dosť líši od zámeru tohto mechanizmu vo vnímaní odvolateľov. „Pridanú hodnotu“ a/alebo „priamy účinok“ EIO možno riadne posúdiť až potom, ako sa identifikuje správny ústavnoprávny a inštitucionálny rámec.

73.      Pri posúdení zo správneho uhla pohľadu nemožno tvrdiť, že mechanizmus EIO nemá nijaký dosah. Nariadenie o EIO napĺňa mandát vyplývajúci z článku 24 ZFEÚ tým, že formuluje právo viac ako milióna občanov vyzvať Komisiu, aby prijala návrh na legislatívny akt, a robí to prostredníctvom súboru ustanovení obsahujúcich konkrétne a podrobné povinnosti, predovšetkým Komisie, ktoré idú nad rámec akýchkoľvek predchádzajúcich kanálov komunikácie medzi občanmi a inštitúciami EÚ. Pridaná hodnota EIO teda existuje na najmenej štyroch úrovniach, ktorými sú: (i) podpora verejnej diskusie; (ii) zvýšená viditeľnosť niektorých tém alebo problémov; (iii) prednostný prístup k inštitúciám EÚ, ktorý umožňuje priame prednesenie týchto problémov a (iv) nárok na odôvodnenú odpoveď inštitúcií pod verejným a politickým dohľadom.

74.      Po prvé EIO vytvára pre občanov stálu a oficiálnu cestu, ako sa môžu organizovať v súvislosti s konkrétnym problémom. Poskytuje im platformu, na ktorej môžu vytvoriť a zverejniť iniciatívu a získať pre ňu podporu od iných občanov z rôznych členských štátov. Predstavuje tak nástroj, ktorým sa spoločné problémy občanov žijúcich za hranicami členských štátov prepájajú, pričom sa tak ďalej posilňuje verejný priestor EÚ. Po druhé nariadenie o EIO tiež zabezpečuje transparentnosť a viditeľnosť úspešnej EIO, keďže jej bezodkladné uverejnenie v registri je v zmysle článku 10 ods. 1 písm. a) nariadenia o EIO povinné. Po tretie EIO zabezpečuje prístup k inštitúcii, ktorá je zodpovedná za začatie legislatívneho procesu, teda ku Komisii. Článok 10 ods. 1 písm. b) nariadenia o EIO stanovuje, že keď Komisia dostane iniciatívu občanov v súlade s článkom 9 tohto nariadenia, prijme organizátorov na „primeranej úrovni“, aby mohli podrobne vysvetliť otázky, ktoré sú predmetom EIO. Podľa článku 11 nariadenia o EIO dostanú organizátori možnosť prezentovať iniciatívu na verejnom vypočutí v Parlamente. Po štvrté článok 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO ukladá Komisii povinnosť uviesť v oznámení svoje právne a politické závery o EIO, prípadné opatrenia, ktoré má v úmysle prijať, a tiež odôvodnenie svojho stanoviska. Podľa článku 10 ods. 2 nariadenia o EIO Komisia o tomto oznámení informuje organizátorov, Európsky parlament a Radu a zverejní ho.

75.      Odvolatelia však tvrdia, že EIO by mala viesť k (priamej) diskusii v rámci legislatívneho procesu a predovšetkým pred inštitúciou, ktorá má demokratickú legitimitu, teda pred Parlamentom.

76.      Už som sa podrobne venoval otázke, prečo EIO z hľadiska jej ústavnoprávneho a inštitucionálneho nastavenia nebola vytvorená ako spôsob na obídenie existujúceho legislatívneho procesu, ale ako nástroj stimulácie tohto procesu.(45) Z tohto pohľadu EIO vytvára inštitucionálny mechanizmus, ktorým sa politický vstup občanov nasmeruje k inštitúciám, ktoré sú a zostávajú zodpovedné za legislatívny proces, a tiež za jeho začatie.

77.      Tvrdenie odvolateľov týkajúce sa (neexistencie) jednak priameho prístupu k inštitúcii s demokratickou legitimitou, teda k Parlamentu, a jednak priameho kontaktu s touto inštitúciou je dosť mätúce. Je potrebné znova zdôrazniť, že legislatívne nastavenie EIO umožňuje členom občianskeho výboru úspešnej EIO, aby mali priamy prístup k Parlamentu. Podľa článku 11 nariadenia o EIO majú možnosť prezentovať svoju iniciatívu pred Parlamentom. Túto konkrétnu súčasť postupu zaviedol na základe pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu k nariadeniu o EIO samotný Parlament počas rokovania o nariadení o EIO.(46) Diskusia o EIO v Parlamente umožňuje skupine občanov, aby pred touto inštitúciou zvýšila povedomie v súvislosti s otázkou, ktorá je pre ňu dôležitá, a otvára tak možnosť, že iniciatívu prijme za svoju Parlament alebo niektorí poslanci. Parlament sa môže k cieľom EIO prihlásiť a podporiť ich prostredníctvom svojej vlastnej právomoci požiadať o legislatívnu iniciatívu, ak je zabezpečená požadovaná parlamentná väčšina.(47)

78.      Osobitná pridaná hodnota EIO teda nevyhnutne nespočíva v istote výsledku, ale v prístupe a príležitostiach, ktoré vytvára. Občanom dáva príležitosť priamej účasti tým, že iniciatívu prezentujú pred Komisiou a na vypočutí, ktoré organizuje Európsky parlament, a spúšťajú tak politickú diskusiu v rámci inštitúcií bez toho, aby museli čakať na začatie legislatívneho procesu.(48) Úspech EIO sa teda nemeria len tým, či sa iniciatíva premení na formálny legislatívny návrh, ale aj tým, akú demokratickú diskusiu vyvolá.(49)

79.      Napokon v rámci komparatívnej poznámky na okraj dodávam, že nezáväzná povaha EIO vo vzťahu k inštitúcii, ktorej je adresovaná, nie je výnimočná. Zapadá do modelu, ktorý možno nazvať „určenie agendy“, pričom tento model sa odlišuje od systémov „priamej iniciatívy občanov“, v ktorých sa návrh predkladá priamo na rozhodnutie voličov v rámci referenda.(50) Ako som uviedol vyššie,(51) inštitucionálna podoba EIO vždy zapadala do prvej z uvedených kategórií, a nie do druhej. Kým totiž vnútroštátne iniciatívy určujúce agendu môžu otvoriť prístup do vnútroštátnych parlamentov ako inštitúcií, ktoré majú právomoc legislatívnej iniciatívy, v rámci sui generis systému Európskej únie sa EIO podobne predkladá inštitúcii, ktorá má, ako bolo spomenuté vyššie, uvedenú právomoc legislatívnej iniciatívy.

80.      Z vyššie uvedeného jasne vyplýva, že EIO je oveľa viac ako len obyčajné a symbolické gesto na podporu participatívnej demokracie. Je inštitucionálnym nástrojom dovoľujúcim skupine občanov nastoliť otázky týkajúce sa politík, ktoré sú pre nich dôležité. Pomáha vykryštalizovať tieto otázky do podoby záležitostí európskeho záujmu, ktoré zdieľajú viaceré členské štáty. Zviditeľňuje problémy znepokojujúce občanov, pričom ešte nemusia byť súčasťou agendy inštitúcií a dokonca ani politických skupín, ktoré sú zastúpené v Európskom parlamente. Umožňuje priamy prístup k inštitúcii, ktorá v špecifickom sui generis inštitucionálnom systéme EÚ má právomoc legislatívnej iniciatívy. Okrem toho túto inštitúciu, Komisiu, zaväzuje, aby sa vážne zaoberala návrhmi vyplývajúcimi z úspešnej EIO a venovala sa ich posúdeniu, a aby tak urobila verejne a pod kontrolou verejnosti. Zabezpečuje, aby bol obsah EIO posúdený a prediskutovaný verejne v demokraticky zvolenom Európskom parlamente. Uvedené dôvody zdôrazňujú, že aj keď systém EIO tak, ako je v súčasnosti zakotvený v primárnom a sekundárnom práve, nevedie k povinnosti Komisii predložiť návrh, má nespochybniteľnú pridanú hodnotu ako sui generis mechanizmus „určenia agendy“.

81.      Tvrdenia odvolateľov nepreukazujú, že výklad článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia o EIO v podobe, v akej ho formuloval Všeobecný súd v napadnutom rozsudku, je v rozpore so (správne definovaným) cieľom alebo priamy účinok mechanizmu EIO.

82.      Tvrdenia odvolateľov skôr odhaľujú trocha iný problém: odvolatelia po úspešnom využití mechanizmu EIO a následnom kontakte s relevantnými inštitúciami nesúhlasia s vecným výsledkom ich skúsenosti participácie. Sú naďalej nespokojní nielen s politickou voľbou Komisie nepredniesť návrh, ale aj s diskusiou na vypočutí v Parlamente. Odvolatelia opisujú(52) komunikáciu s Komisiou (stretnutie s jej členom) ako odťažitú, pričom členovia Parlamentu údajne skôr poučovali ako počúvali. V tejto chvíli nechajme otvorené, čo tieto tvrdenia naznačujú o úcte k demokracii, konkrétne o možnosti nesúhlasu s výsledkom konkrétnej politiky a súčasnom rešpekte voči rozhodovaciemu procesu a inštitúciám, v ktorých prebieha.

83.      Všetky predchádzajúce úvahy však vedú ku konštatovaniu, že správny výklad článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia o EIO vôbec nevedie k záveru, že by EIO „nemala nijaký účinok“. Znenie uvedených právnych nástrojov len hovorí niečo iné, ako by si želali odvolatelia.

84.      Žiada sa dodať ešte jednu záverečnú poznámku. Analýza prvého odvolacieho dôvodu predneseného odvolateľmi viedla k výkladu náležitého miesta, ktoré má súčasná podoba EIO v legislatívnom procese Európskej únie, a to na základe jej znenia a kontextu (historického a súčasného), ako aj jej cieľa a zámeru. Aj keď tieto návrhy v pozitívnom svetle zdôrazňujú niektoré novátorské vlastnosti EIO, určite z nich nemá vyplývať, že EIO je dokonalý mechanizmus poskytujúci zázračné riešenie údajných i skutočných nedostatkov Európskej únie z hľadiska demokratickej legitimity a zníženie údajnej vzdialenosti medzi občanmi a inštitúciami EÚ. Mnohé aspekty súčasnej inštitucionálnej podoby EIO totiž nepochybne boli predmetom (viac alebo menej konštruktívnej) akademickej kritiky.(53) Jej legislatívny rámec bol nedávno tiež predmetom inštitucionálnych diskusií,(54) a tiež zmien a doplnení.(55) Tieto debaty potom logicky nadväzujú na diskusie o možných zmenách úlohy Komisie a úlohy jej právomoci legislatívnej iniciatívy na základe požiadavky iných inštitúcií.

85.      V rámci debát o možnej inštitucionálnej koncepcii a štruktúre v budúcnosti je možné si predstaviť viaceré iné, a dokonca aj lepšie možnosti, ktoré by sledovali rovnaké alebo snáď aj rozdielne ciele. Tento prípad sa však týka mechanizmu EIO a jej inštitucionálnej podoby tak, ako vyplýva zo ZEÚ a ako je ďalej upravená v nariadení o EIO. Na záver sa vrátim k metafore, ktorú som už použil vyššie, a konštatujem, že len normotvorca sa má rozhodnúť, či si želá, aby už neexistoval králik, ale holub, alebo dokonca mačka či veľryba.

86.      Z vyššie uvedených úvah podľa môjho názoru vyplýva, že prvý odvolací dôvod sa musí v celom rozsahu zamietnuť ako nedôvodný.

B.      Druhý odvolací dôvod: rozdiel medzi právnymi a politickými dôvodmi

87.      V druhom odvolacom dôvode odvolatelia uvádzajú, že Všeobecný súd síce uznal, že Komisia v oznámení nerozlišovala medzi „právnymi“ a „politickými“ dôvodmi tak, ako to vyžaduje odôvodnenie 20 nariadenia o EIO, dopustil sa však nesprávneho právneho posúdenia, keď dospel v bodoch 128 a 132 napadnutého rozsudku k záveru, že odôvodnenie 20 je irelevantné. Odvolatelia tvrdia, že odôvodnenia zohrávajú pri výklade hmotnoprávnych ustanovení práva EÚ svoju úlohu. Odôvodnenie 20 je výkladom článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO a nie je s týmto článkom v rozpore. Rozlišovanie medzi právnymi a politickými závermi je navyše dôležité preto, aby Súdny dvor mohol tieto dve kategórie posúdiť.

88.      Komisia namieta v tom zmysle, že napadnutý rozsudok neobsahuje nijaké nesprávne právne posúdenie a subsidiárne tvrdí, že v oznámení boli právne a politické závery sformulované osobitne.

89.      V bode 128 napadnutého rozsudku Všeobecný súd poukázal na to, že podľa ustálenej judikatúry odôvodnenie aktu EÚ nie je právne záväzné a nemožno sa ho dovolávať ani na účely výnimky zo samotných ustanovení aktu, ani na účely výkladu jeho ustanovení, ktorý je zjavne v rozpore s ich znením.(56)

90.      Na základe uvedenej judikatúry Všeobecný súd v bodoch 129 a 130 svojho rozsudku konštatoval, že vzhľadom na skutočnosť, že povinnosť osobitného uvedenia právnych a politických záverov stanovená v odôvodnení 20 nariadenia o EIO nie je prevzatá do znenia článku 10 ods. 1 písm. c) uvedeného nariadenia, Komisia nemá pri príprave oznámenia podľa tohto ustanovenia takúto povinnosť. V nasledujúcom bode 131 napadnutého rozsudku Všeobecný súd dodal, že v každom prípade aj za predpokladu, že by Komisia mala právnu povinnosť uviesť osobitne právne a politické závery, vzhľadom na skutočnosť, že táto povinnosť je čisto formálna, jej porušenie by nemohlo viesť k zrušeniu oznámenia.

91.      Domnievam sa, že odôvodnenie Všeobecného súd v súvislosti s uplatnením judikatúry o úlohe odôvodnení pri výklade právnych aktov Únie na prejednávanú vec je skutočne poznačené nesprávnym právnym posúdením. To však nemá nijaký dosah na výrok rozsudku, ktorý má oporu v ďalšom právnom odôvodnení Všeobecného súdu.

92.      Je pravda, že v zmysle ustálenej judikatúry, na ktorú sa odvoláva napadnutý rozsudok, sa odôvodnenia nemôžu odchyľovať od samotných ustanovení, ktoré majú vykladať, ani nemôžu predstavovať základ výkladu, ktorý je s uvedenými ustanoveniami zjavne v rozpore, a to tak, že napríklad pridajú nové požiadavky, ktoré sa v hlavnej časti právneho aktu nenachádzajú. Odôvodnenia teda prirodzene nie sú samé osebe normatívnou časťou právnych predpisov.

93.      Okrem týchto dvoch jasných kategórií (nijaké „zrkadliace ustanovenia“ a nijaký zjavný rozpor) sú však odôvodnenia dôležitým výkladovým nástrojom, ktorý smerodajne vysvetľuje vôľu normotvorcu, a fungujú v spojení s konkrétnym korešpondujúcim ustanovením. Často sa preto používajú na účely teleologického výkladu, aby objasnili alebo ponúkli presnejší výklad právneho ustanovenia, ktoré obsahuje právny text.(57) Ak sa však uvedeným spôsobom používajú, môže nastať situácia, keď sa deliaca čiara medzi výkladom a nepridávaním nových povinností na základe odôvodnenia môže nebezpečne rozostriť.(58)

94.      V prejednávanej veci spočíva jediný zásadný rozdiel medzi znením článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO a odôvodnením 20 v tom, že slovo „osobitne“, ktoré sa nachádza v odôvodnení 20, sa nepoužíva v texte dotknutého článku. Zvyšný text je však takmer rovnaký (Komisia do troch mesiacov uvedie svoje právne a politické závery).

95.      V znení uvedených ustanovení je teda jemný rozdiel. Z hľadiska logickej pôsobnosti predmetných pravidiel to však sotva možno považovať za rozpor medzi odôvodnením a článkom. Keďže rozpor tu nie je, a vzhľadom na prax Súdneho dvora, ktorú som práve načrtol, si dokážem predstaviť, že článok 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO by bolo možné vykladať tak, že obsahuje slovo „osobitne“.

96.      Nemyslím si však, že by sa tak malo postupovať, a to z týchto dôvodov.

97.      Slovo „osobitne“ možno chápať dvoma odlišnými spôsobmi: buď tak, že musia byť prítomné aj právne, aj politické dôvody, a/alebo tak, že musia byť nielen prítomné, ale v texte oznámenia musia byť aj fyzicky oddelené.(59)

98.      Odôvodnenie 20, rovnako ako zmienka o „právnych a politických“ záveroch v článku 10, boli zavedené pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom, ktorý Európsky parlament navrhol počas rokovaní o nariadení o EIO. Tento návrh bol odôvodnený len tým, že „reakcia Komisie… by mala byť právne a politicky opodstatnená“(60).

99.      Odôvodnenie 20 by sa vzhľadom na jeho kontext a cieľ skutočne mohlo chápať tak, že zdôrazňuje povinnosť Komisie jasne vymedziť jej závery právnej a politickej povahy tak, aby občania rozumeli, že tieto závery majú samostatnú povahu. Povinnosť jasne vyjadriť právne a politické závery vyplývajúca z článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO je týmto spôsobom prepojená s kvalitou a obsahom odôvodnenia odpovede Komisie na úspešnú EIO. To je v súlade s potrebou opísanou v odôvodnení 20, aby Komisia „jasne, zrozumiteľne a podrobne vysvetlila dôvody na zamýšľané opatrenia“, a rovnako, aby „[vysvetlila] dôvody, ak nemá v úmysle prijať žiadne opatrenia“. Takto rozšírená povinnosť odôvodnenia je jednak podstatnou procesnou požiadavkou a okrem toho je skutočne aj zárukou a dôkazom dôkladného, seriózneho a podrobného posúdenia úspešnej EIO.

100. Článok 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO vykladaný v spojení s odôvodnením 20 jednoducho znamená, že v odôvodnení Komisie musia byť prítomné právne a politické úvahy, pričom čitateľ musí byť schopný dešifrovať, ktoré sú ktoré. Neprikláňam sa však k formalistickému výkladu, podľa ktorého by Komisia nad rámec uvedenej požiadavky bola povinná rozdeliť oznámenie do samostatných častí, ktoré by povinne museli byť označené názvami „právne úvahy“ a „politické úvahy“, pričom nedodržanie tejto povinnosti by viedlo k automatickému zrušeniu oznámenia.

101. Existuje ešte jeden ďalší pragmatický dôvod: fyzické rozdelenie právnych a politických záverov v tejto etape mechanizmu EIO je do istej miery umelé a môže byť ťažké ho zabezpečiť.

102. Po prvé k právnemu posúdeniu navrhovanej EIO dochádza predovšetkým v čase zaregistrovania v zmysle článku 4 ods. 2, keď Komisia overuje súlad s hodnotami podľa článku 2 ZEÚ, a tiež so svojimi vlastnými právomocami predložiť požadovaný návrh. Keďže takéto preskúmanie môže viesť k zamietnutiu registrácie iba v niektorých „zjavných“ prípadoch, na právnu analýzu ešte zostáva priestor v etape vypracovania oznámenia podľa článku 10 ods. 1 písm. c). V rámci tejto právnej analýzy sa navyše môže overiť súlad s inými právnymi aktmi EÚ. V tejto etape je však pravdepodobné, že väčšia časť posúdenia v oznámení Komisie má skôr politickú povahu, keďže rozhodnutie o následných krokoch po podaní úspešnej EIO je hlavne politickým rozhodnutím. Právne závery v tejto etape sa preto pravdepodobne obmedzia na opis platnej právnej úpravy ako potrebného kontextu na vytvorenie politických záverov.

103. Po druhé, aj keby to tak nebolo a povahu právnych záverov by bolo možné vykladať širšie, v záverečnej etape EIO, v ktorej je Komisia povinná zamerať sa veľmi podrobne na podstatu EIO, môže byť ťažké kategoricky určiť, ktoré argumenty sú svojou povahou právne a ktoré politické. Ak sa nemá koncept „právnych úvah“ obmedziť na suché zopakovanie relevantnej právnej úpravy a medzinárodných povinností (ktorých výklad by v každom prípade už mohol obsahovať nejaké politické posúdenie), je potrebné uviesť, že dosť veľa argumentov prednesených v tejto etape vecného posúdenia bude mať pravdepodobne prierezovú povahu.

104. Vo svetle vyššie uvedeného je potrebné dospieť k záveru, že oznámenie spĺňa požiadavky článku 10 ods. 1 písm. c) vykladaného v spojení s odôvodnením 20. Závery sú v tomto oznámení sformulované tak, aby bola pochopiteľná právna a politická povaha úvah v tomto dokumente. Ako uvádza Komisia, časť 2 oznámenia s názvom „Aktuálny stav“ je venovaná opisu príslušnej právnej úpravy. V časti 3 s názvom „Posúdenie požiadaviek iniciatívy občanov“ sa vysvetľuje politické posúdenie EIO. Okrem toho odvolatelia nikdy netvrdili, že sa im v oznámení nepodarilo identifikovať politickú alebo právnu povahu úvah Komisie.

105. V bodoch 128 až 131 napadnutého rozsudku sa Všeobecný súd opiera o odôvodnenie 20 ako o ustanovenie stanovujúce formálnu požiadavku, a preto existuje zjavný rozpor medzi odôvodnením 20 a článkom 10 ods. 1 písm. c). Z dôvodov uvedených v bodoch 92 až 96 vyššie sa domnievam, že takéto odôvodnenie je poznačené nesprávnym právnym posúdením.

106. Je však tiež jasné, že výrok napadnutého rozsudku to neovplyvňuje, pretože sa správne opiera o právne dôvody objasnené v bodoch 97 až 105 vyššie.

107. Z toho vyplýva, že vzhľadom na to, že výrok napadnutého rozsudku je dobre odôvodnený, druhý odvolací dôvod sa musí zamietnuť ako neúčinný.

C.      Tretí dôvod: súdne preskúmanie

108. V treťom odvolacom dôvode odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd sa v bode 170 napadnutého rozsudku dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že rozhodnutie Komisie nepredložiť legislatívny návrh na základe EIO musí byť predmetom len obmedzeného preskúmania zo strany Všeobecného súdu, pričom uvedené rozhodnutie môžu poznačiť vadou len zjavne nesprávne posúdenia.

109. Odvolatelia tvrdia, že nie je možné vedieť, či sa v oznámení nachádzajú zjavne nesprávne posúdenia, pretože neexistuje kritérium na rozlíšenie zjavných nesprávnych posúdení od ostatných. Podľa nich Všeobecný súd nastavil hranicu príliš nízko a vyhradil si právo voľne určiť, či posúdenie prešlo testom alebo nie. Okrem toho odvolatelia tvrdia, že konštatovanie o možnosti preskúmať dôvody oznámenia je paradoxné, ak je kritérium tohto preskúmania stanovené tak nízko a je tak nejasné. Navyše uvádzajú, že prejednávaná vec sa líši od veci Rica Food(61), ktorú Všeobecný súd uviedol ako relevantný precedens na uplatnenie kritéria „zjavne nesprávneho posúdenia“. Uvedená vec sa týkala práv štátnych príslušníkov tretích krajín vo vzťahu k nejasným finančným záujmom na rozdiel od prejednávanej veci, ktorá sa týka práv občanov EÚ s ohľadom na jasne definované demokratické právo. Odvolatelia sumarizujú stanovisko Všeobecného súdu takto: „keďže Spoločenstvo má širokú mieru voľnej úvahy vo vzťahu k cukru z Antíl, musí mať takúto mieru voľnej úvahy, aj pokiaľ ide o zamietnutie EIO, s ktorou sa necíti byť v súlade“.

110. Komisia tvrdí, že tretí odvolací dôvod by sa mal zamietnuť ako nedôvodný. S právomocou legislatívnej iniciatívy Komisie je zlučiteľné iba obmedzené súdne preskúmanie. Komisia ďalej poukazuje na rozsudok Schönberger/Parlament(62), pričom uvádza, že by bolo nedôsledné, ak by sa na oznámenie prijaté podľa článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO vzťahovalo úplné súdne preskúmanie, kým na rozhodnutia Parlamentu o následných krokoch po podaní petície sa súdne preskúmanie neuplatňuje vôbec.

111. Tento odvolací dôvod sa týka zásadnej otázky miery, do akej by mali súdy EÚ skúmať oznámenie obsahujúce rozhodnutie Komisie o krokoch nasledujúcich po úspešnej EIO. Tento problém je nevyhnutne prepojený s otázkami nastolenými prvým odvolacím dôvodom, ktorého preskúmanie potvrdilo, že Komisia nemá povinnosť prijať návrh právneho aktu na základe úspešnej EIO.

112. Bod 170 napadnutého rozsudku, teda bod, proti ktorému je namierená kritika tohto odvolacieho dôvodu, je súčasťou preskúmania Všeobecného súdu týkajúceho sa piateho žalobného dôvodu predneseného odvolateľmi na prvom stupni. Všeobecný súd v napadnutom rozsudku najprv poukázal na to, že Komisia musí mať v rámci svojej právomoci legislatívnej iniciatívy, a teda aj v rámci rozhodovania, či prijme opatrenia na základe úspešnej EIO, širokú mieru voľnej úvahy,(63) a následne v bode 170 tohto rozsudku vymedzil rozsah a úroveň súdneho preskúmania, ktoré sa vzťahuje na oznámenie. Podľa uvedeného bodu „[oznámenie] musí byť predmetom obmedzeného preskúmania zo strany Všeobecného súdu, ktorým sa má okrem dostatočnosti jeho odôvodnenia overiť najmä existencia zjavne nesprávnych posúdení, ktorými je uvedené rozhodnutie postihnuté“. Všeobecný súd dospel k tomuto konštatovaniu použitím analógie s relevantnou a rozhodujúcou judikatúrou vyplývajúcou z rozsudku Súdneho dvora vo veci Rica Foods(64).

113. Domnievam sa, že tvrdenia odvolateľov neodhalili v práve citovanom bode napadnutého rozsudku nijaké nesprávne právne posúdenie.

114. Skôr ako sa budem venovať analýze úrovne súdneho preskúmania v napadnutom rozsudku, je nevyhnutné sa zamerať na rozsah súdneho preskúmania, ktorý z uvedeného rozsudku vyplýva.

115. V bode, ktorý odvolatelia kritizujú, Všeobecný súd jednoznačne konštatoval, že oznámenie je predmetom súdneho preskúmania. O tomto potvrdení možno povedať, že výrazne posilňuje pozíciu EIO. Predstavuje súdnu záruku dostatočného posúdenia úspešnej EIO zo strany Komisie. Je vhodné dodať, že takýto záver nebol ani zďaleka jednoznačný, ako to dosvedčuje predchádzajúca akademická diskusia.(65)

116. Okrem toho napadnutý rozsudok potvrdil možnosť preskúmania tak dostatočnosti odôvodnenia v oznámení, ako aj posúdenia, ktoré tvorí základ jeho vecného obsahu.

117. Ako Komisia poznamenáva vo svojich pripomienkach, toto stanovisko je v kontrastne s judikatúrou Súdneho dvora týkajúcou sa súdneho preskúmania prístupu Parlamentu ku krokom nasledujúcim po podaní petície. Súdny dvor totiž rozhodol, že uvedený prístup Parlamentu nie je predmetom súdneho preskúmania vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorá prináleží Parlamentu a má politickú povahu.(66) Naopak napadnutý rozsudok síce uznáva širokú mieru voľnej úvahy Komisie v tejto súvislosti, nepovažuje však posúdenie v oznámení za rozhodnutie politickej povahy, na ktoré sa nevzťahuje súdne preskúmanie.(67)

118. To je podľa mňa správne. Tento pevný prístup jasne odráža systém a ciele EIO. Mimoriadny význam mechanizmu EIO ako výrazu demokratickej zásady, naliehavé požiadavky, aby takáto EIO uspela, ako aj procesné záruky stanovené v nariadení o EIO potvrdzujú, že napriek výraznej miere voľnej úvahy, ktorá má politickú povahu, sa preskúmanie zo strany súdov EÚ nevzťahuje iba na dostatočnosť odôvodnenia, ale aj na overenie podstaty, na ktorej je rozhodnutie Komisie založené.(68)

119. Možnosť preskúmania oznámení prijatých podľa článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO je vo svojej podstate spojená s povinnosťami, ktoré Komisii v tejto poslednej etape postupu EIO ukladá nariadenie o EIO. Komisia je povinná predložiť jasné, podrobné a úplné odôvodnenie na podporu svojho stanoviska. Odôvodnenie musí obsahovať právne aj politické úvahy. Povinnosti vyplývajúce z článku 10 nariadenia o EIO však nemajú len procesnú povahu, ale zahŕňajú aj povinnosť venovať náležitú a dôkladnú pozornosť návrhom vyplývajúcim z úspešnej EIO.

120. Pokiaľ ide o úroveň preskúmania, napadnutý rozsudok obsahuje dva odlišné prístupy. Po prvé sa v ňom uvádza, že súdy EÚ musia overiť dostatočnosť odôvodnenia. Preskúmanie tohto prvku, ktorý je, ako som poznamenal vyššie, zásadnou inštitucionálnou povinnosťou vyplývajúcou z úspešnej EIO,(69) sa neobmedzuje iba na kritérium „zjavne nesprávneho posúdenia“. Ide teda o úplné preskúmanie. Po druhé Všeobecný súd konštatuje, že preskúmanie sa bude vzťahovať aj na overenie existencie zjavne nesprávneho posúdenia, ktoré poznačuje toto rozhodnutie.

121. V tejto súvislosti odvolatelia spochybňujú úroveň posúdenia uplatnenú na tento druhý prvok, osobitne vecné posúdenie v oznámení Komisie. Konkrétne odvolatelia svoju kritiku zameriavajú na judikatúru uvedenú v napadnutom rozsudku, ktorá je v ňom rozhodujúca pre určenie zvolenej úrovne súdneho preskúmania. Odvolatelia trvajú na tom, že existuje rozdiel medzi situáciou v prejednávanej veci a situáciou vo veci Rica Foods, a kritizujú tak úroveň, na akej Všeobecný súd vykonal súdne preskúmanie v napadnutom rozsudku.

122. Kritika zo strany odvolateľov je podľa mňa v tejto súvislosti neopodstatnená.

123. Je potrebné zdôrazniť, že úroveň súdneho preskúmania obmedzená na overenie zjavne nesprávneho posúdenia sa vzťahuje na situácie, v ktorých majú inštitúcie EÚ širokú mieru voľnej úvahy, najmä ak prijímajú opatrenia „v oblastiach, v ktorých sa z ich strany predpokladá prijatie rozhodnutí politickej povahy“(70). Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora totiž intenzita preskúmania týmto súdom závisí od miery voľnej úvahy priznanej inštitúciám.(71)

124. Práve v tomto kontexte, teda v časti týkajúcej sa vhodnej úrovne súdneho preskúmania, Všeobecný súd odkázal na vec Rica Foods ako na rozhodujúcu relevantnú judikatúru. V uvedenom kontexte je tento odkaz úplne namieste, pretože na rozdiel od tvrdenia odvolateľov nemá nič spoločné s otázkou dovozu v dotknutej veci, ale uvádza sa ako príklad primeranej úrovne súdneho preskúmania vo všeobecnosti. Na okraj dokonca možno dodať, že išlo o veľmi dobre zvolený konkrétny odkaz, pretože dotknutá vec nastolila špecifickú otázku úrovne posúdenia vtedajšieho Súdu prvého stupňa týkajúceho sa politickej voľnej úvahy, ako to vyplýva z návrhov, ktoré v predmetnej veci predniesol generálny advokát Léger(72).

125. Vo všeobecnosti v oblastiach, v ktorých je miera voľnej úvahy Komisie veľmi široká, ako som poznamenal v súvislosti s prvým odvolacím dôvodom, je zodpovedajúca úroveň súdneho preskúmania obmedzená. Uvedená voľná úvaha má predovšetkým politickú povahu, ale môže sa vzťahovať aj na situácie, v ktorých Komisia vykonáva komplexné posúdenie pri rozhodovaní, či využije alebo nevyužije svoju právomoc legislatívnej iniciatívy.

126. V každom prípade vzhľadom na to, že jadro rozhodnutia Komisie v oznámení, že neprijme návrh požadovaný EIO, spočíva predovšetkým v posúdení politickej povahy,(73) a za predpokladu, že takéto rozhodnutie, ktoré je vo svojej podstate politické, by vôbec malo byť predmetom súdneho preskúmania, si neviem predstaviť, ako by sa na také posúdenie Komisie malo vzťahovať prísne súdne preskúmanie, ktoré by pritom neprekročilo hranice stanovené zásadou inštitucionálnej rovnováhy, najmä medzi výkonnou mocou EÚ a súdmi EÚ.

127. Obmedzená úroveň súdneho preskúmania totiž nevyhnutne vyplýva z politického priestoru v rámci právomoci legislatívnej iniciatívy Komisie, ktorý vo svojej podstate zahŕňa zosúlaďovanie rôznorodých záujmov a výber politík. Tento priestor tiež vyplýva z politickej povahy hlavného posúdenia nachádzajúceho sa v oznámení Komisie, teda či má táto inštitúcia v rámci svojej právomoci legislatívnej iniciatívy reagovať na úspešnú EIO a ako to urobiť. Súdy EÚ nemôžu nahradiť politický úsudok Komisie, ktorý musí byť základom jej rozhodnutia, či na základe svojej právomoci legislatívnej iniciatívy spustí rozhodovací proces.

128. Tretí odvolací dôvod sa preto musí podľa môjho názoru zamietnuť ako nedôvodný.

D.      Štvrtý odvolací dôvod: zjavne nesprávne posúdenia

129. Vo svojom štvrtom odvolacom dôvode odvolatelia uvádzajú, že aj keby bola úroveň posúdenia, ktorú Všeobecný súd uplatnil, správna, tento súd nekonštatoval, že dôvody, ktoré Komisia uviedla v oznámení, spĺňajú podmienky testu zjavne nesprávneho posúdenia.

130. Odvolatelia kritizujú päť bodov oznámenia Komisie, ktoré sú podľa ich názoru poznačené takýmito zjavne nesprávnymi posúdeniami.

131. Odvolatelia po prvé tvrdia, pričom sa odvolávajú na rozsudok Brüstle(74), že zákaz patentovania vynálezov, ktoré predpokladajú zničenie ľudských embryí, a finančná podpora takéhoto výskumu si zjavne protirečia.

132. Závery, ktoré odvolatelia vyvodili z rozsudku Súdneho dvora vo veci Brüstle, ďaleko presahujú jej rámec.

133.  Ako správne uvádza Komisia, uvedený rozsudok sa týkal výlučne otázky patentovateľnosti. Cieľom smernice 98/44/ES(75), ktorý bol predmetom výkladu v tejto veci, totiž „nie je úprava využívania ľudských embryí v rámci vedeckého výskumu. Jej cieľ sa obmedzuje na patentovateľnosť biotechnologických vynálezov“(76). Vylúčenie z patentovateľnosti nesúvisí so zákazom vedeckého výskumu alebo jeho financovania v danej oblasti.(77) Konkrétne vylúčenie z patentovateľnosti v danej oblasti totiž znemožňuje vznik výlučného práva na obchodné využívanie, a to je niečo úplne iné ako otázky vyplývajúce z vedeckého výskumu v jeho rôznych podobách.

134. Všeobecný súd sa preto nedopustil nesprávneho posúdenia, keď v bode 173 napadnutého rozsudku konštatoval, že záver Komisie na konci bodu 2.1 oznámenia, podľa ktorého sa rozsudok Brüstle netýkal otázky, či sa takýto výskum môže uskutočniť a či môže byť financovaný, nie je poznačený zjavne nesprávnym posúdením.

135. Po druhé je podľa odvolateľov evidentné, že je nemožné nájsť rovnováhu medzi právom embrya na život a záujmami výskumu ľudských embryonálnych kmeňových buniek (ďalej len „ĽEKB“). Koncept ľudskej dôstojnosti zakazuje takúto rovnováhu nájsť. Odvolatelia preto tvrdia, že v oznámení bolo zjavne nesprávne uvedené, že nie je potrebné objasniť otázku právneho statusu embrya.

136. Súhlasím s Komisiou, ktorá uvádza, že toto tvrdenie je neúčinné. Nie je namierené proti časti odôvodnenia Všeobecného súdu, v ktorej súd analyzoval údajné nesprávne posúdenia, na ktoré poukázali odvolatelia v ich piatom žalobnom dôvode, ale proti jednému z konštatovaní Všeobecného súdu, ktoré sa týkalo štvrtého žalobného dôvodu a vzťahovalo sa na údajné porušenie povinnosti odôvodnenia. V bode 156 napadnutého rozsudku totiž Všeobecný súd preskúmal, či je odôvodnenie dostatočné.

137. Po tretie odvolatelia uviedli súbor tvrdení, ktoré v zásade kritizujú odôvodnenie Všeobecného súdu týkajúce sa výskumu ĽEKB. Tvrdia, že konštatovanie v oznámení, podľa ktorého systém „trojakého zabezpečenia“ poskytuje eticky dostačujúce kritérium na posúdenie výskumného projektu, je nesprávnym posúdením. Tvrdenie Komisie, že takýto systém umožňujúci financovanie výskumných projektov, ktoré sú v 27 z 28 členských štátoch ilegálne, predstavuje vysoký štandard, je nielen zjavne nesprávnym posúdením, ale je aj úplne absurdné. V tejto súvislosti odvolatelia tvrdia, že prístup Všeobecného súdu k rozdielnym etickým postojom predstavuje nesprávne právne posúdenie, keďže úloha Všeobecného súdu vo vzťahu k úspešnej EIO nespočíva v odpovedi na kolidujúce sociálno‑etické otázky, pretože takouto vecou sa nemá zaoberať súdnictvo, ale má byť predmetom politického procesu. Odvolatelia ďalej tvrdia, že stanovisko Všeobecného súdu je samo osebe neetické. Jeho prístup je čisto subjektívny a pokúša sa ním zabrániť spochybneniu názorov Komisie. Napokon odvolatelia uvádzajú, že posúdenie Všeobecného súdu je neúplné, pretože neskúma všetky nesprávne posúdenia, na ktoré odvolatelia poukázali. V tejto súvislosti odvolatelia namietajú, že aj keď je predmetom diskusie vec Brüstle, napadnutý rozsudok neobsahuje nijaké ďalšie úvahy o tvrdení Komisie týkajúcom sa systému „trojakého zabezpečenia“.

138. Tvrdenia odvolateľov uvedené vyššie sú nedôvodné. Sú zrejme založené na nesprávnom porozumení rozsudku Všeobecného súdu.

139. Kritika odvolateľov sa zameriava na bod 176 napadnutého rozsudku, v ktorom Všeobecný súd prvýkrát vymedzil podstatné rysy rozdielnych etických prístupov EIO a Komisie takto: „etický prístup spornej EIO je prístup, podľa ktorého je embryo ľudskou bytosťou, ktorej sa priznáva ľudská dôstojnosť a právo na život, zatiaľ čo etický prístup Komisie, ako vyplýva z napadnutého oznámenia, berie do úvahy právo na život a ľudskú dôstojnosť ľudských embryí, ale zároveň berie do úvahy aj potreby výskumu ĽEKB, ktorý môže viesť k liečbe chorôb, ktoré sú v súčasnosti neliečiteľné alebo potenciálne život ohrozujúce…“. Všeobecný súd potom dospel k záveru, že „sa [preto] nezdá, že by bol etický prístup Komisie postihnutý zjavne nesprávnym posúdením, pokiaľ ide o túto otázku, a tvrdenia žalobcov, ktoré sú založené na odlišnom etickom prístupe, nepreukazujú existenciu takéhoto nesprávneho posúdenia“.

140. Je zjavné, že Všeobecný súd nepodporil nijaký prístup ani nezaujal etické stanovisko, ktoré by mohlo byť kritizované ako „súdny zásah“ do politických rozhodnutí. Rozsudok Všeobecného súdu v rozpore s tvrdením odvolateľov naopak zachováva politickú voľnú úvahu, ktorá podľa súčasného inštitucionálneho mechanizmu rozhodovania prináleží Komisii, a to aj v prípade, že bola EIO úspešná. V uvedenom rozsudku sa v rámci skúmania, či oznámenie obsahuje nejaké nesprávne posúdenie, len uvádza, že odvolatelia podporujú iné etické stanovisko, ako je etické stanovisko Komisie.

141. Toto odôvodnenie nemožno kritizovať. Ako správne a v súlade s uplatniteľnou úrovňou súdneho preskúmania uviedla Komisia, tento prístup zdôrazňuje politickú diskrečnú právomoc Komisie pri posúdení dostatočnosti a primeranosti súčasného právneho rámca, ako jeden z prvkov odôvodnenia jej rozhodnutia nepoužiť svoju voľnú úvahu na uplatnenie svojej právomoci legislatívnej iniciatívy tak, ako to navrhuje predmetná EIO.

142. Odôvodnenie Všeobecného súdu v bodoch 176 a 177 napadnutého rozsudku preto podľa mňa dostatočne reaguje na tvrdenia odvolateľov. Nevidím dôvod, pre ktorý by bolo potrebné ďalej sa týmito tvrdeniami zaoberať, keďže buď kritizujú hodnotové voľby Komisie pri uplatnení jej voľnej úvahy, alebo vytýkajú Všeobecnému súdu, že nezaujal etické stanoviská a nepodporil isté hodnoty, hoci na to nemal nijaký dôvod.

143. Po štvrté odvolatelia uvádzajú, že tvrdenie, ktoré nemá oporu v nijakých dôkazoch, a podľa ktorého dostupnosť interrupcií financovaných daňovými poplatníkmi EÚ znižuje množstvo interrupcií, je zjavne paradoxné.

144. Toto tvrdenie je neúčinné, keďže nemá vplyv na podstatu argumentu, ktorý Všeobecný súd použil v reakcii na výhrady odvolateľov týkajúce sa úvah Komisie o rozvojovej pomoci.(78) Uvedené tvrdenie je v každom prípade založené na dosť otáznom výklade oznámenia, pretože tento dokument nijaký výrok v uvedenom zmysle neobsahuje.(79)

145. Po piate odvolatelia uvádzajú, že Všeobecný súd skreslil ich tvrdenia, keď v bode 164 napadnutého rozsudku konštatoval, že „žalobcovia tiež tvrdia, že MRC a akčný program ICPD nepredstavujú právne záväzné záväzky, ale politické ciele“. Odvolatelia sa pritom snažili poukázať na to, že Komisia nesprávne uviedla, že tieto dokumenty obsahovali právne záväzky, čím sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia.

146. Aj keby sa toto tvrdenie chápalo tak, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho posúdenia, keď nekonštatoval, že vyhlásenie Komisie o tom, že MRC a akčný program ICPD obsahujú právne záväzky, bolo zjavne nesprávnym posúdením, nemôže mať úspech, pretože oznámenie Komisie takéto vyjadrenie neobsahuje. Uvedené tvrdenie preto neodhaľuje nijaké nesprávne právne posúdenie v konštatovaní Všeobecného súdu, že tvrdenia odvolateľov v bode 164 napadnutého rozsudku nepreukazujú existenciu zjavne nesprávneho posúdenia.

147. Z uvedených úvah vyplýva, že štvrtý odvolací dôvod je potrebné zamietnuť, pretože je podľa môjho názoru čiastočne neúčinný a čiastočne nedôvodný.

E.      Piaty odvolací dôvod: nesprávne vymedzenie EIO

148. V piatom odvolacom dôvode odvolatelia tvrdia, že napadnutý rozsudok obsahuje nesprávne právne posúdenie v bode 156, v ktorom sa uvádza, že nie je potrebné sa zaoberať tvrdením, či je ľudské embryo ľudskou bytosťou.

149. Odvolatelia uvádzajú, že cieľ, zámer a dôvod EIO jasne vyplýva z vymedzenia jej predmetu, ktorý opisujú ako „právnu ochranu dôstojnosti, práva na život a integritu každej ľudskej bytosti od počatia…“. Odvolatelia sa domnievajú, že Všeobecný súd dospel k uvedenému záveru, pretože nesprávne vymedzil cieľ EIO, keď konštatoval, že jej zámerom nie je ochrana embrya ako ľudskej bytosti, ale len implementácia troch návrhov predložených normotvorcovi EÚ.

150. Podľa Komisie je výklad dokumentu pochádzajúceho od súkromného subjektu relevantný z hľadiska posúdenia skutkových okolností, a okrem prípadov skreslenia jasného významu dôkazov nepredstavuje právnu otázku, ktorá je predmetom posúdenia Súdneho dvora v rámci odvolania.(80)

151. Nie som presvedčený, či je vhodné charakterizovať otázku definovania predmetu (úspešnej EIO) ako skutkovú okolnosť, ako je to v prípade dokumentu súkromného subjektu. Aj keď je nepochybné, že otázka, čo je kde napísané, je skutkovou okolnosťou, bezprostredná právna kvalifikácia týchto skutkových okolností na účely „možnosti zaregistrovania“ v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia o EIO, ako aj na účely neskorších etáp EIO, nemá len skutkovú povahu. Okrem toho možno sotva tvrdiť, že EIO je podobná ako zmluva dohodnutá medzi dvoma súkromnými subjektmi a následne posudzovaná súdmi EÚ napríklad v kontexte práva hospodárskej súťaže. V rámci EIO existuje medzi súkromnými subjektmi a inštitúciami EÚ pretrvávajúca výmena a hodnotenie (v skutočnosti množstva) aktov.

152. Akokoľvek by vo všeobecnosti mohla byť diskusia o hranici medzi skutkovými okolnosťami a právom zaujímavá, považujem ju v kontexte prejednávanej veci za úplne zbytočnú. V napadnutom rozsudku nedošlo nijakým spôsobom k nesprávnemu vymedzeniu cieľa EIO.

153. Podstatou argumentu odvolateľov je tvrdenie, že Komisia nemala EIO vykladať len v tom zmysle, že požaduje to, čo vyslovene požaduje (teda tri konkrétne legislatívne návrhy uvedené v prílohe), ale mala tiež vykladať predmet uvedenej iniciatívy ako osobitnú požiadavku prijať explicitné právne stanovisko o povahe embryí ako ľudských bytostí.

154. Nesúhlasím.

155. Podľa článku 4 ods. 1 nariadenia o EIO musia organizátori pred požiadaním o registráciu EIO uviesť relevantné informácie stanovené v prílohe II. Táto príloha požaduje uviesť názov, ktorý má najviac 100 znakov (1); predmet, ktorý má najviac 200 znakov (2); a opis cieľov, ktorý má najviac 500 znakov (3). Okrem toho môžu organizátori nepovinne predložiť návrh právneho aktu.

156. V predmetnej EIO sú špecifické ciele v bode (3) jasne definované takto: „zaviesť zákaz a skoncovať s financovaním aktivít, pri ktorých sa predpokladá ničenie ľudských embryí, najmä v oblasti výskumu, rozvojovej pomoci a verejného zdravia“(81). K týmto cieľom bol pripojený konkrétny návrh právneho aktu.

157. V tejto súvislosti už Súdny dvor na účely zaregistrovania navrhovanej EIO v zmysle článku 4 nariadenia o EIO zdôraznil význam dôkladného a nestranného posúdenia zo strany Komisie týkajúceho sa všetkých informácií, ktoré poskytli organizátori EIO, keď v prílohe svojho návrhu uviedli podrobnejšie informácie o predmete, cieľoch a pozadí návrhu.(82) Všetky tieto informácie navyše musia byť náležite zohľadnené na účely oznámenia Komisie podľa článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia o EIO.

158. V oboch uvedených etapách zostávajú ciele EIO logicky rovnaké. V prejednávanej veci Komisia chápala uvedené ciele v zmysle osobitných návrhov v EIO, a preto dospela k záveru, že ich možno zaregistrovať, lebo spĺňali podmienky článku 4 nariadenia o EIO. Tvrdenie, že Komisia mala paralelne (alebo dodatočne) chápať ciele EIO aj v zmysle predmetu uvedeného vyššie, pokladám za veľmi zvláštne, pretože je dosť možné, že v takom prípade by cieľ EIO nesplnil požiadavky stanovené v článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia o EIO.

159. Komisia je teda v podstate predmetom kritiky za to, že okrem konkrétnych, jasne vymedzených cieľov EIO si z názvu EIO nevyvodila ďalší jej cieľ. Takýto spôsob výkladu EIO by iniciatíve pravdepodobne uškodil, pretože takýto cieľ (alebo potenciálne celá EIO) by nemohol byť zaregistrovaný. Sám musím pripustiť, že sa mi ťažko nachádza právomoc Komisie, ktorá by bola v súlade s článkom 4 ods. 2 písm. b) nariadenia o EIO a umožňovala by jej predložiť návrh právneho aktu Európskej únie, ktorým by sa vyriešila otázka, či je ľudské embryo ľudskou bytosťou.

160. Za týchto okolností nemožno dospieť k záveru, že by sa Všeobecný súd v bode 156 napadnutého rozsudku dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že cieľ predmetnej EIO nie je stanovenie alebo objasnenie právneho statusu ľudského embrya, ale to, aby Komisia predložila uvedené tri návrhy normotvorcovi EÚ.

161. Preto zastávam názor, že piaty odvolací dôvod sa musí zamietnuť ako nedôvodný.

VI.    O trovách

162. Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku uplatniteľného na konanie o odvolaní na základe článku 184 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

163. Komisia požiadala o náhradu trov konania. Odvolatelia podľa môjho názoru nemali vo veci úspech. Je preto opodstatnené uložiť im povinnosť nahradiť trovy konania týkajúce sa tohto odvolania.

VII. Návrh

164. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:

–        zamietol odvolanie,

–        rozhodol, že odvolatelia znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania Komisie.

---

1      Jazyk prednesu: angličtina.

---

2      Rozsudok z 23. apríla 2018, Jeden z nás a i./ Komisia (T‑561/14, EU:T:2018:210).

---

3      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 16. februára 2011 o iniciatíve občanov (Ú. v. EÚ L 65, 2011, s. 1) (ďalej len „nariadenie o EIO“).

---

4      Pozri rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), ako aj rozsudky Všeobecného súdu z 19. apríla 2016, Costantini a i. /Komisia (T‑44/14, EU:T:2016:223); z 3. februára 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe /Komisia (T‑646/13, EU:T:2017:59); z 5. apríla 2017, HB a i. /Komisia (T‑361/14, neuverejnený, EU:T:2017:252); a z 10. mája 2017, Efler a i./Komisia (T‑754/14, EU:T:2017:323).

---

5      Ďalšie tri úspešné EIO sú do dnešného dňa Právo na vodu, Stop vivisekcii a Zákaz glyfozátu. Pozri: http://ec.europa.eu/citizens‑initiative/public/initiatives/successful.

---

6      EIO (2012) 000005.

---

7      Ú. v. ES L 248, 2002, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 74.

---

8      KOM(2011) 809 v konečnom znení.

---

9      Ú. v. EÚ L 378, 2006, s. 41.

---

10      KOM(2014) 355 final.

---

11      Uznesenie z 26. novembra 2015, One of us/Parlament a i. (T‑561/14, neuverejnené, EU:T:2015:917).

---

12      Rozsudok z 23. apríla 2018 (T‑561/14, EU:T:2018:210).

---

13      Body 53 až 65 napadnutého rozsudku.

---

14      Body 66 až 101 napadnutého rozsudku.

---

15      Bod 102 a nasl. napadnutého rozsudku.

---

16      Tieto tri situácie sú vymedzené v bode 103 napadnutého rozsudku: „po prvé, ak opatrenia požadované v rámci EIO už nie sú potrebné… po druhé, ak sa prijatie opatrení požadovaných v rámci EIO stalo nemožným v nadväznosti na jej zaregistrovanie; a po tretie, ak iniciatíva občanov neobsahuje konkrétny návrh opatrenia, ale obmedzuje sa len na poukázanie na problém, ktorý je potrebné vyriešiť, pričom je na Komisii, aby v prípade potreby stanovila opatrenia, ktoré možno prijať“.

---

17      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).

---

18      Pozri napríklad nemeckú verziu, „… können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern“; španielsku verziu, „… podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea“; taliansku verziu, „… possono prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione europea“; holandskú verziu, „kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken“; portugalskú verziu, „pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia“; a českú verziu, „se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi“.

---

19      Pre ilustráciu pozri moje návrhy vo veci Belgicko/Komisia (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, body 114 až 115 a 140 až 141).

---

20      Ú. v. EÚ 2003 C 169, s. 1. Toto ustanovenie znie: „Občania Únie, ktorých počet dosiahne najmenej jeden milión a ktorí pochádzajú z významného počtu členských štátov, môžu vyzvať Komisiu, aby predložila vhodný návrh vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely uplatňovania Ústavy je potrebný právny akt Únie. V európskom zákone sa uvedú ustanovenia upravujúce konkrétne postupy a podmienky iniciatívy občanov“.

---

21      Pozri napríklad MORELLI, M.: La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea. Milan: Giuffrè editore, 2011, s. 55 a nasl.

---

22      Vo vzťahu k súvisiacim zmenám a doplneniam založeným na prvkoch iniciatívy občanov, európskeho referenda a petičného práva, pozri LAMASSOURE, A.: Proposition d’amendement à l’Article 34 (bis) v súvislosti s povinnosťou Komisie predložiť návrh, a EINEM, C., a BERGER, M.: Suggestion for amendment of Article: 34a, v súvislosti s povinnosťou vyhlásiť referendum. Tieto zmeny a doplnenia možno vidieť tu: http://european‑convention.europa.eu/EN/amendemTrait/amendemTrait2352.html?lang=EN.

---

23      Pozri MEYER, J.: Suggestion for amendment of Article: I‑46, part I, title VI (CONV 724/03). Vo vysvetlení k tejto zmene a doplneniu sa uvádza: „rozšíri existujúce petičné právo na právo občanov predložiť legislatívne návrhy Komisii EÚ. Komisia následne rozhodne, či prijme legislatívne opatrenie alebo nie.“

---

24      Pozmeňujúci a doplňujúci návrh 19, správa I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM (2010) 0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074 (COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010.

---

25      V súvislosti s debatou v Európskom parlamente pozri SZELIGOWSKA, D., MINCHEVA, E.: The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis. In: Perspectives on European Politics and Society. 2012, zv. 13, č. 3, s. 270 – 284, na  s. 274.

---

26      Dôvodová správa, správa I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010.

---

27      Otvorený prístup v súvislosti s prípustnosťou pri zaregistrovaní potvrdzuje judikatúra Súdneho dvora, v ktorej bol doteraz uskutočnený len výklad kritéria v článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia o EIO. Súdny dvor v tejto súvislosti vyhlásil, že Komisia je po doručení EIO „povinná vykladať a uplatňovať… podmienku registrácie [v článku 4 ods. 2 písm. b)] tak, aby bol zabezpečený jednoduchý prístup k EIO, a nie je oprávnená zamietnuť registráciu návrhu EIO, pokiaľ táto iniciatíva nie je zjavne mimo rámca jej právomocí“. Pozri v tejto súvislosti rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, body 49 a 50), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 64).

---

28      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).

---

29      Pozri v tejto súvislosti rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 146).

---

30      Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jääskinen vo veci Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2014:2470, body 44 a 45).

---

31      V súvislosti s touto analýzou pozri PONZANO, P.: Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique. In: Revue des affaires européennes. 2009‑2010/1, s. 27 – 35; PONZANO P., HERMANIN, C., CORONA, D.: The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion? Notre Europe, 2012, s. 7; alebo von BUTTLAR, C.: Das Initiativrecht der Europäischen Kommission. Berlin: Duncker & Humblot, 2003, s. 17.

---

32      Rozsudky zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70), a zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 146).

---

33      Rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70).

---

34      Ako to bolo v prípade spoločnej dopravnej politiky v zmysle článkov 74 a 75 Zmluvy o EHS. Pozri rozsudok z 22. mája 1985, Parlament/Rada (13/83, EU:C:1985:220, konkrétne body 64 až 68).

---

35      V tejto súvislosti judikatúra Súdneho dvora opakovane uvádza, že „pravidlá tvorby vôle inštitúcií Únie sú stanovené Zmluvami a členské štáty ani samotné inštitúcie nimi nemôžu disponovať“. Pozri napríklad rozsudok z 10. septembra 2015, Parlament/Rada (C‑363/14, EU:C:2015:579, bod 43 a citovaná judikatúra).

---

36      Pozri v tejto súvislosti s ohľadom na význam prístupu k dokumentom rozsudok zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 108).

---

37      Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 23. marca 2004, Francúzsko/Komisia (C‑233/02, EU:C:2004:173, bod 51).

---

38      Je pravda, že v demokracii je nepochybne možné súčasné spracovanie iniciatív, ktoré majú odlišný, či dokonca opačný obsah a je o nich možné diskutovať. Ľahko možno poukázať na analógiu na vnútroštátnej úrovni, na ktorej je možné v parlamente súčasne predložiť a prediskutovať rôzne návrhy. Takáto analógia však nie je úplne relevantná, pretože na vnútroštátnej úrovni sú takéto situácie neoddeliteľne späté s právom zákonodarnej iniciatívy jednotlivých členov parlamentu, parlamentných skupín alebo poslaneckých klubov v parlamente, ktoré následne pravdepodobne kolidujú navzájom alebo s už predloženými vládnymi návrhmi. Lepšiu analógiu predstavuje situácia, v ktorej tá istá vláda prekladá v rovnakom čase parlamentu návrhy, ktoré si navzájom odporujú, čo len ťažko možno považovať za efektívne (alebo demokratické) vládnutie, a to na akejkoľvek úrovni.

---

39      Uznesenie z 5. septembra 2018, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisia [C‑717/17 P(I), neuverejnené, EU:C:2018:691, bod 31].

---

40      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217).

---

41      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).

---

42      Pozri body 38 až 41 vyššie.

---

43      Rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 24).

---

44      Rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 49), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 53).

---

45      Pozri body 39 až 42 vyššie.

---

46      Pozmeňujúci a doplňujúci návrh 52, Správa I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010.

---

47      Možno dodať, že Rámcová dohoda o vzťahoch medzi Európskym parlamentom a Európskou komisiou (Ú. v. EÚ L 304, 2010, s. 47) vytvára v bode 16 dôležité prepojenie medzi reakciou na žiadosť Parlamentu podľa článku 225 ZFEÚ a EIO. Komisia sa zaväzuje informovať o ďalšom konkrétnom postupe do troch mesiacov od prijatia uznesenia a ak nepredloží návrh, „podrobne informuje“ o dôvodoch. Komisia sa najmä „zaväzuje k úzkej a včasnej spolupráci s Európskym parlamentom v prípade akýchkoľvek legislatívnych iniciatívnych žiadostí vyplývajúcich z iniciatív občanov“. Pokiaľ ide o interakciu s Európskym parlamentom, pozri KARATZIA, A.: The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On realism and the possibilities of affecting EU law‑making. In: Common Market Law Review, 2017, zv. 54, s. 177, na s. 187 – 190.

---

48      Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 10. mája 2017, Efler a i./Komisia (T‑754/14, EU:T:2017:323, bod 45).

---

49      Ako bolo uvedené v bode 20 rozhodnutia európskej ombudsmanky zo 4. marca 2015, ktorým ukončila svoje vyšetrovanie vykonané z vlastnej iniciatívy OI/9/2013/TN týkajúce sa Európskej komisie.

---

50      Pokiaľ ide o diskusiu o iných systémoch legislatívnej iniciatívy z komparatívneho hľadiska, pozri CUESTA LÓPEZ, V.: A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative. In: Perspectives on European Politics and Society. 2012, zv. 13, s. 257 – 269, na s. 263; PETROPOULOS, E.: Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der EU im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten? In: Saar Blueprints, 11/2016; QVORTRUP, M.: The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in EU Countries. In: DOUGAN, M., NIC SHUIBHNE, N., SPAVENTA, E.: Empowerment and Disempowerment of the European Citizen. Oxford: Hart, 2012, s. 291 – 304.

---

51      Pozri body 39 a 71 vyššie.

---

52      Pozri bod 31 vyššie.

---

53      Napríklad ORGAN, J.: Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision‑Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals. In: European Constitutional Law Review. 2014, zv. 10, č. 3, s. 422 – 443; GUILLOUD‑COLLIAT, L.: La mise en oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d'un échec. In: Revue du droit de l'Union européenne. 2008, zv. 4, s. 175 – 200; a BOUZA GARCIA, L., del RÍO VILLAR, S.: The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society. In: Perspectives on European Politics and Society. 2012, zv. 13, č.3, s. 312 – 324.

---

54      Pozri správy Komisie o uplatňovaní nariadenia (EÚ) č. 211/2011 o iniciatíve občanov [COM(2015) 145 final a COM(2018) 157 final] a dokument „Európska iniciatíva občanov: skúsenosť prvých troch rokov. Európske posúdenie implementácie“, Výskumná služba Európskeho parlamentu, s. 27 a nasl. a rezolúcie Európskeho parlamentu, ktoré sú v dokumente citované.

---

55      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/788 zo 17. apríla 2019 o európskej iniciatíve občanov (Ú. v. EÚ L 130, 2019, s. 55). Nové nariadenie nemení nezáväznú povahu úspešnej EIO vo vzťahu ku Komisii. Zavádza však v tejto osobitnej súvislosti zmeny týkajúce sa politickej kontroly následných krokov Komisie zo strany Parlamentu (článok 16), a tiež povinnosť Parlamentu posúdiť po vypočutí politickú podporu iniciatívy (článok 14 ods. 3).

---

56      S odkazom na rozsudky z 19. novembra 1998, Nilsson a i. (C‑162/97, EU:C:1998:554, bod 54); z 25. novembra 1998, Manfredi (C‑308/97, EU:C:1998:566, bod 30), a z 24. novembra 2005, Deutsches Milch‑Kontor (C‑136/04, EU:C:2005:716, bod 32).

---

57      Pre ilustráciu pozri napríklad rozsudok z 12. júla 2005, Alliance for Natural Health a i. (C‑154/04 a C‑155/04, EU:C:2005:449, body 91 a 92); z 21. decembra 2011, Ziolkowski a Szeja  (C‑424/10 a C‑425/10, EU:C:2011:866, body 42 a 43 ), alebo z 25. júla 2018, Confédération paysanne a i. (C‑528/16, EU:C:2018:583, body 44 až 46 a 51).

---

58      Typickými príkladmi v tejto kategórii sú situácie, v ktorých sa pôsobnosť nedefinovaného alebo neurčitého právneho konceptu nachádzajúceho sa v článkoch právneho aktu vykladá vo svetle odôvodnenia buď úzko, alebo široko. Jednej strane tak možno uložiť povinnosť a inej zas priznať právo, pričom formálne sa tak stane na základe článku právneho aktu, avšak v skutočnosti sa to udeje na základe odôvodnenia, ktoré môže výrazne pozmeniť pôsobnosť dotknutého právneho konceptu.

---

59      Nechcem ísť cestou „retroaktívneho výkladu“, no stojí za pozornosť poukázať na to, že slovo „osobitne“ zmizlo z odôvodnenia 28 nariadenia 2019/788, ktoré korešponduje s odôvodnením 20 nariadenia o EIO.

---

60      Pozri odôvodnenie pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu 19 v správe I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010. Podobne pozmeňujúci a doplňujúci návrh 52 uvádza, že „Komisia by mala dospieť k právnym a politickým záverom o iniciatíve. Oznámenie by malo obsahovať oba typy záverov“.

---

61      Rozsudok zo 14. júla 2005, Rica Foods /Komisia  (C‑40/03 P, EU:C:2005:455).

---

62      Rozsudok z 9. decembra 2014 (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423).

---

63      Bod 169 napadnutého rozsudku.

---

64      Rozsudok zo 14. júla 2005, Rica Foods/Komisia  (C‑40/03 P, EU:C:2005:455, body 53 až 55 a citovaná judikatúra).

---

65      V súvislosti s diskusiou o odôvodnenosti oznámenia nasledujúcom po úspešnej EIO pozri napríklad DOUGAN, M.: What are we to make of the citizens’ initiative? In: Common Market Law Review, 2011, zv. 48, s. 1807 – 1848, na s. 1839; VOGIATZIS, N.: Between discretion and control: Reflections on the institutional position of the Commission within the European citizens’ initiative process. In: European Law Journal, 2017, zv. 23, s. 250 – 271, na s. 257.

---

66      Rozsudok z 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, bod 24).

---

67      A tým nepodporuje nijakú výnimku zo súdneho preskúmania na základe existencie „politickej otázky“, čo by sa dalo tiež v nejakej miere predstaviť. Ak by sa prijal predpoklad, že Komisia má k dispozícii mieru voľnej úvahy, ktorá je politickej povahy, a vzťahuje sa na následné kroky po podaní úspešnej EIO, čo by bolo predmetom preskúmania? (Racionálne) súdne preskúmanie sa sotva môže vzťahovať na vkus, názory a politické presvedčenie. Pozri v súvislosti s touto diskusiou vo všeobecnosti BUTLER, G.: In search of the Political Question Doctrine in EU law. In: Legal Issues of Economic Integration, 2018, zv. 45, č. 4, s. 329 – 354.

---

68      To je zas z iného hľadiska podobné úvahám o „pridanej hodnote“ v bodoch 73 a 74 vyššie.

---

69      Pozri bod 100 vyššie.

---

70      Pozri napríklad rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 124 a citovaná judikatúra).

---

71      Pozri napríklad rozsudky z 18. marca 2014, Komisia/Parlament a Rada (C‑427/12, EU:C:2014:170, bod 40); z 11. decembra 2018, Weiss a i. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, bod 24), alebo z 30. apríla 2019, Taliansko/Rada (Kvóta na rybolov stredomorského mečiara veľkého) (C‑611/17, EU:C:2019:332, body 57 a 120).

---

72      Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Léger vo veci Rica Foods/Komisia (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, body 45 až 50).

---

73      Pozri bod 103 vyššie.

---

74      Rozsudok z 18. októbra 2011 (C‑34/10, EU:C:2011:669).

---

75      Smernica Európskeho parlamentu a Rady zo 6. júla 1998 o právnej ochrane biotechnologických vynálezov (Ú. v. ES L 213, 1998, s. 13; Mim. vyd. 13/020, s. 395).

---

76      Rozsudky z 18. októbra 2011, Brüstle  (C‑34/10, EU:C:2011:669, bod 40), a z 18. decembra 2014, International Stem Cell Corporation (C‑364/13, EU:C:2014:2451, bod 22).

---

77      Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:138, bod 44), a v ktorých zdôrazňuje: „nezdá sa mi, že patentovateľnosť a výskum sú od seba neoddeliteľné“.

---

78      Pozri body 179 a 180 napadnutého rozsudku.

---

79      Oznámenie obsahuje v bode 3.3 len tento výrok: „V rozvojových krajinách, kde EÚ podporuje sektor zdravia, poskytuje pomoc pre systém zdravotnej starostlivosti, a to buď podporou integrovaného poskytovania služieb v rámci nepretržitej starostlivosti v oblasti sexuálneho a reprodukčného zdravia, ako aj zdravia matiek, novorodencov a detí, alebo poskytovaním rozpočtovej podpory krajinám na zlepšenie ich úrovne zdravotníckych služieb. Z definície pomoci vyplýva, že bude priamym alebo nepriamym príspevkom k celému spektru zdravotníckych služieb ponúkaných v partnerských krajinách, ku ktorým môžu alebo nemusia patriť aj služby spojené s umelým prerušením tehotenstva v záujme záchrany života matky. Táto komplexná podpora EÚ výrazným spôsobom prispieva k zníženiu počtu interrupcií, pretože zlepšuje prístup k bezpečným a kvalitným službám vrátane kvalitných služieb plánovaného rodičovstva, k širokému spektru spôsobov antikoncepcie, núdzovej antikoncepcii a komplexnému sexuálnemu vzdelávaniu.“

---

80      Na podporu tohto tvrdenia sa odkazuje na rozsudok z 13. júla 2006, Komisia/Volkswagen (C‑74/04 P, EU:C:2006:460, body 49 až 53).

---

81      Pozri bod 11 vyššie.

---

82      Pozri rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, body 35 a 45), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 51).