1.

Súdny dvor má na návrh Komisie rozhodnúť, či si Maďarsko tým, že zákonom ( 2 ) uložilo určité obmedzenia týkajúce sa darov pochádzajúcich zo zahraničia v prospech takzvaných „organizácií občianskej spoločnosti“, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 63 ZFEÚ a z článkov 7, 8 a 12 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

2.

Súdny dvor bude rozhodovať o žalobe o nesplnenie povinnosti, ktorú podala Komisia, pričom bude musieť opäť uskutočniť súdne preskúmanie činnosti štátov tak, aby jeho analýza harmonicky zahŕňala základné slobody zakotvené v Zmluvách, ako aj práva chránené Chartou.

3.

Článok 63 ZFEÚ znie:

„1.   V rámci ustanovení tejto kapitoly sú zakázané všetky obmedzenia pohybu kapitálu medzi členskými štátmi navzájom a členskými štátmi a tretími krajinami.

2.   V rámci ustanovení tejto kapitoly sú zakázané všetky obmedzenia platieb medzi členskými štátmi navzájom a členskými štátmi a tretími krajinami.“

4.

Článok 65 ZFEÚ stanovuje:

„1.   Ustanovenia článku 63 majú bez toho, aby boli dotknuté práva členských štátov:

2.   Ustanovenia tejto kapitoly nemajú vplyv na uplatňovanie obmedzení práva usadiť sa zlučiteľných so zmluvami.

3.   Opatrenia a postupy uvedené v odsekoch 1 a 2 však nesmú byť prostriedkom pre svojvoľnú diskrimináciu alebo skryté obmedzovanie voľného pohybu kapitálu a platieb vymedzených v článku 63.

…“

5.

Článok 7 stanovuje:

„Každý má právo na rešpektovanie svojho súkromného a rodinného života, obydlia a komunikácie.“

6.

V článku 8 sa uvádza:

„1.   Každý má právo na ochranu osobných údajov, ktoré sa ho týkajú.

2.   Tieto údaje musia byť riadne spracované na určené účely na základe súhlasu dotknutej osoby alebo na inom oprávnenom základe ustanovenom zákonom. Každý má právo na prístup k zhromaždeným údajom, ktoré sa ho týkajú, a právo na ich opravu.

3.   Dodržiavanie týchto pravidiel podlieha kontrole nezávislého orgánu.“

7.

V súlade s článkom 12 ods. 1:

„Každý má právo pokojne sa zhromažďovať a slobodne sa združovať s inými na všetkých úrovniach, najmä v súvislosti s politickými, odborárskymi a občianskymi otázkami, z čoho vyplýva, že každý má právo zakladať na ochranu svojich záujmov odbory alebo vstupovať do nich.“

8.

Článok 52 stanovuje:

„1.   Akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.

…

3.   V rozsahu, v akom táto charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd, zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore. Toto ustanovenie nebráni tomu, aby právo Únie priznávalo širší rozsah ochrany týchto práv.

…“

9.

V preambule sa uvádza:

„… organizácie založené na základe slobody združovania sú vyjadrením samosprávneho usporiadania spoločnosti a ich činnosť prispieva k demokratickej kontrole a k verejnej diskusii o verejných otázkach… tieto organizácie plnia rozhodujúcu úlohu pri tvorbe verejnej mienky,

10.

Podľa § 1:

„1.   Na účely uplatňovania tohto zákona sa za organizáciu, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci, považuje každé združenie alebo nadácia, ktorá prijíma finančné prostriedky podľa odseku 2.

2.   V zmysle tohto zákona sa každý peňažný vklad alebo vklad iného majetku, ktorý priamo alebo nepriamo pochádza zo zahraničia, bez ohľadu na právny dôvod považuje za pomoc, pokiaľ jednotlivo alebo celkovo v danom zdaňovacom období dosiahne dvojnásobok sumy uvedenej v § 6 ods. 1 písm. b) zákona č. LIII z roku 2017 o predchádzaní a boji proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu (ďalej len ‚zákon Pmt‘).[ ( 3 )]

3.   Do výšky pomoci v zmysle odseku 2 sa nezapočítava pomoc, ktorú združenie alebo nadácia prijme na základe osobitného právneho predpisu ako financovanie z prostriedkov Európskej únie poskytnuté prostredníctvom [maďarskej] rozpočtovej inštitúcie.

4.   Z pôsobnosti tohto zákona sú vyňaté:

11.

§ 2 stanovuje:

„1.   Každé združenie a každá nadácia v zmysle § 1 ods. 1 musí do 15 dní oznámiť svoju transformáciu na organizáciu, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci, ak výška pomoci, ktorú prijala počas daného roka, dosiahne dvojnásobok sumy uvedenej v § 6 ods. 1 písm. b) zákona [Pmt].

2.   Organizácia, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci, je povinná zaslať súdu, v obvode ktorého sa nachádza jej sídlo (ďalej len ‚registrový súd‘), vyhlásenie uvedené v odseku 1 a poskytnúť údaje uvedené v prílohe I.[ ( 4 )] Registrový súd založí toto vyhlásenie do záznamov týkajúcich sa združenia alebo nadácie, ktoré sa nachádzajú v registri občianskych organizácií a iných organizácií považujú za nepodnikateľské subjekty (ďalej len ‚register‘), a zaregistruje združenie alebo nadáciu ako organizáciu, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci.

3.   Organizácia, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci, zasiela na základe analogického uplatnenia pravidiel uvedených v odseku 1 registrovému súdu súčasne s daňovým priznaním vyhlásenie spolu s údajmi uvedenými v prílohe I, vo vzťahu k pomoci prijatej v priebehu predchádzajúceho roka. Vo vyhlásení za príslušný rok sa musí uviesť:

a) v prípade pomoci nižšej ako 500 000[ ( 5 )] forintov na darcu, informácie uvedené v časti II bode A) prílohy I;

b) v prípade pomoci rovnej alebo vyššej ako 500000 forintov na darcu, informácie uvedené v časti II bode B) prílohy I.

4.   Do 15. dňa každého mesiaca musí registrový súd zaslať ministerstvu zodpovednému za správu portálu civilných informácií názov, sídlo a daňové identifikačné číslo združení a nadácií, ktoré počas predchádzajúceho mesiaca zapísal do registra ako organizácie, ktoré sú príjemcami zahraničnej pomoci. Ministerstvo zodpovedné za správu portálu civilných informácií bezodkladne zverejní takto poskytnuté informácie s cieľom bezplatne ich sprístupniť verejnosti na elektronickej platforme zriadenej na tento účel.

5.   Organizácia, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci, bezodkladne po podaní vyhlásenia podľa odseku 1 uvedie na svojej domovskej stránke, ako aj vo svojich publikáciách…, že je považovaná za organizáciu, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci v zmysle tohto zákona.

6.   Na organizáciu, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci, sa vzťahuje povinnosť uvedená v odseku 5 dovtedy, kým je považovaná za organizáciu, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci, v zmysle tohto zákona.“

12.

Podľa § 3:

„1.   Ak prokurátor získa informáciu o tom, že združenie alebo nadácia nedodržiavajú povinnosti, ktoré im ukladá tento zákon, bezodkladne a v súlade s pravidlami… vydá voči združeniu alebo nadácii príkaz splniť uvedené povinnosti do 30 dní od vydania uvedeného príkazu.

2.   Ak organizácia, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci, nesplní povinnosť uvedenú v príkaze prokurátora, prokurátor voči nej opätovne vydá príkaz splniť si svoje povinnosti, ktoré jej ukladá tento zákon, v lehote 15 dní. V lehote 15 dní od márneho uplynutia tejto lehoty prokurátor podá na registrovom súde návrh na uloženie pokuty podľa § 37 ods. 2 zákona č. CLXXXI z roku 2011 o súdnom registri organizácií občianskej spoločnosti a uplatniteľných predpisoch a konaniach.[ ( 6 )]

3.   Po vydaní nového príkazu voči organizácii podľa odseku 2 prokurátor postupuje v súlade s požiadavkami proporcionality, pričom analogicky uplatní pravidlá upravené v zákone č. CLXXV z roku 2011 o združovacom práve, neziskovom charaktere, fungovaní a financovaní organizácií občianskej spoločnosti[ ( 7 )] a zákona č. CLXXXI z roku 2011 o súdnom registri organizácií občianskej spoločnosti a uplatniteľných procesných predpisoch.“ ( 8 )

13.

V zmysle § 4:

„1.   Ak peňažný vklad alebo vklad iného majetku prijatý organizáciou, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci, nedosiahne počas roka nasledujúceho po zdaňovacom období uvedenom v § 2 ods. 3 dvojnásobok sumy stanovenej v § 6 ods. 1 zákona Pmt, združenie alebo nadácia prestanú byť považované za organizáciu, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci, pričom túto informáciu oznámi na základe analogického uplatnenia ustanovení o podávaní vyhlásenia do 30 dní po schválení svojej výročnej správy za rok, v ktorom nastala táto okolnosť. Registrový súd oznámi túto skutočnosť na základe § 2 ods. 4 aj ministerstvu zodpovednému za správu portálu civilných informácií, ktoré bezodkladne vymaže údaje dotknutej organizácie z elektronickej platformy zriadenej na tento účel.

2.   Po podaní vyhlásenia podľa odseku 1 registrový súd bezodkladne vymaže z registra údaj, že združenie alebo nadácia je organizáciou, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci.“

14.

Dňa 14. júla 2017 Komisia zaslala maďarskej vláde výzvu týkajúcu sa zákona č. LXXVI z roku 2017, keďže sa domnievala, že tento zákon porušuje povinnosti vyplývajúce z článku 63 ZFEÚ a z článkov 7, 8 a 12 Charty.

15.

V uvedenej výzve bola maďarskej vláde poskytnutá lehota na predloženie pripomienok v dĺžke jedného mesiaca. Táto vláda požiadala o predĺženie lehoty, s čím Komisia nesúhlasila.

16.

Maďarská vláda odpovedala Komisii listami zo 14. augusta a zo 7. septembra 2017, v ktorých poprela výhrady vznesené vo výzve.

17.

Keďže Komisia nepovažovala odpoveď maďarskej vlády za uspokojivú, 5. októbra 2017 vydala odôvodnené stanovisko, v ktorom:

18.

Po opätovnom zamietnutí žiadosti maďarskej vlády o predĺženie poskytnutej lehoty táto vláda odpovedala na stanovisko Komisie 5. decembra 2017, pričom poprela porušenie, ktoré jej bolo kladené za vinu.

19.

Dňa 7. decembra 2017 sa Komisia rozhodla podať prejednávanú žalobu.

20.

Žaloba o nesplnenie povinnosti bola doručená do kancelárie Súdneho dvora 6. februára 2018.

21.

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Maďarsko prijatím zákona č. LXXVI z roku 2017 porušilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článok 63 ZFEÚ a z článkov 7, 8 a 12 Charty, keďže zaviedlo diskriminačné obmedzenia, ktoré nie sú nevyhnutné a odôvodnené, týkajúce sa zahraničných darov organizáciám občianskej spoločnosti. Tiež navrhuje uložiť tomuto členskému štátu povinnosť nahradiť trovy konania.

22.

Maďarská vláda navrhuje vyhlásiť žalobu za neprípustnú alebo subsidiárne zamietnuť ju ako nedôvodnú a tiež navrhuje uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

23.

Predseda Súdneho dvora uznesením z 26. septembra 2018 vyhovel návrhu Švédskeho kráľovstva na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov Komisie.

24.

Dňa 22. októbra 2019 sa konalo pojednávanie, na ktorom sa zúčastnili maďarská vláda, švédska vláda a Komisia.

25.

Maďarská vláda sa domnieva, že žaloba je neprípustná z dôvodu pochybení, ku ktorým došlo počas konania pred podaním žaloby. Podľa jej názoru jej Komisia poskytla lehoty, ktoré boli kratšie než obvyklé lehoty na predloženie pripomienok, a neprípustným spôsobom zamietla jej žiadosti o predĺženie lehôt.

26.

Uvedené pochybenia podľa maďarskej vlády porušili povinnosť lojálnej spolupráce (článok 4 ods. 3 ZEÚ), právo na riadnu správu vecí verejných (článok 41 Charty), konkrétne právo byť vypočutý, a všeobecnú zásadu obrany.

27.

Komisia tvrdí, že uvedené lehoty neboli šikanózne ani neprimerane krátke a že nebránili maďarskej vláde v predložení podrobných pripomienok týkajúcich sa nesplnenia povinnosti, ktoré jej bolo kladené za vinu.

28.

Pokiaľ ide o lehotu na predloženie pripomienok k výzve, Komisia tvrdí, že jej predĺženie bolo podmienené tým, že Maďarsko vyhovie tejto výzve a vypracuje realistický harmonogram opatrení na dosiahnutie súladu s ňou. ( 9 ) Navyše uvádza, že lehoty boli v tom čase stanovené s prihliadnutím na to, že Maďarsko sa rozhodlo nepokračovať v dialógu s Komisiou, takže ich krátkosť je spôsobená správaním uvedeného členského štátu.

29.

Podľa Súdneho dvora „účelom konania pred podaním žaloby je poskytnúť príslušnému členskému štátu príležitosť na jednej strane splniť si povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva [Únie], a na druhej strane primerane uplatniť svoje prostriedky obrany proti výhradám vyjadreným Komisiou“ ( 10 ).

30.

Na účely dosiahnutia tohto dvojakého cieľa je Komisia povinná „určiť primeranú lehotu, aby členské štáty mohli odpovedať na výzvu a vyhovieť odôvodnenému stanovisku alebo prípadne pripraviť si obranu“ ( 11 ).

31.

Obvyklá lehota, ktorú Komisia stanovuje v konaní pred podaním žaloby, je dvojmesačná. ( 12 ) To však neznamená, že Komisia sa v každom prípade musí obmedziť na uvedenú dobu: ako bolo uvedené, rozhodujúce je, aby táto lehota bola „primeraná“.

32.

Primeranosť lehoty však nemožno určiť abstraktne, ale treba ju určiť na základe dvojakého cieľa, ktorému slúži. ( 13 ) Členský štát konkrétne musí byť schopný pripraviť obranu svojho stanoviska vo vzťahu k výhradám Komisie.

33.

Pri rozhodovaní o tom, či je lehota poskytnutá Komisiou v konkrétnom prípade primeraná, treba „vziať do úvahy všetky okolnosti, ktorými sa vyznačuje predmetný prípad“ ( 14 ). Napríklad „veľmi krátke lehoty môžu byť odôvodnené v osobitných prípadoch, najmä ak je potrebné čo najrýchlejšie napraviť nesplnenie povinnosti alebo ak dotknutý členský štát podrobne poznal stanovisko Komisie dávno pred začatím konania“ ( 15 ).

34.

Komisia sa domnievala, že v tejto veci by bolo možné predĺžiť lehotu na predloženie odpovede na odôvodnené stanovisko len s cieľom umožniť členskému štátu prijať nevyhnutné opatrenia na dosiahnutie súladu s týmto stanoviskom. ( 16 ) Komisia dodáva, že maďarská vláda vo svojej žiadosti o predĺženie lehoty neuviedla, že mala taký zámer.

35.

Uvedené tvrdenie nezohľadňuje druhý z cieľov konania pred podaním žaloby, ktorým je uľahčiť obranu členského štátu pred výhradami, ktoré boli voči nemu vznesené. Preto nezodpovedá ustálenej judikatúre Súdneho dvora.

36.

V prejednávanej veci však v konečnom dôsledku záleží na tom, či postup Komisie sťažil prípravu obrany členského štátu. Je úlohou členského štátu preukázať tieto ťažkosti. ( 17 )

37.

Maďarskej vláde sa nepodarilo preukázať, že poskytnuté lehoty nepriaznivo ovplyvnili obranu jej stanoviska. Aj keby správne vytýkala Komisii, že jej bez náležitého odôvodnenia uložila lehotu (jeden mesiac), ktorá je kratšia než lehota obvyklá v jej praxi (dva mesiace), na predloženie odpovede tak na výzvu, ako aj na odôvodnené stanovisko mala de facto túto poslednú uvedenú lehotu. ( 18 )

38.

Za týchto okolností sa domnievam, že maďarská vláda sa mohla náležite brániť a napokon mala k dispozícii lehotu, o ktorú pôvodne žiadala.

39.

Skutočnosť, že Komisia sa rozhodla podať žalobu už dva dni po prijatí odpovede maďarskej vlády na odôvodnené stanovisko, nemá vplyv na prípustnosť uvedenej žaloby.

40.

Komisii prináleží zvoliť si okamih, v ktorom začne konanie o nesplnenie povinnosti proti členskému štátu, „pričom úvahy, ktoré ovplyvňujú túto voľbu, nemôžu mať vplyv na prípustnosť žaloby“, lebo „Komisia… má… právomoc posúdiť, k akému dátumu je vhodné podať žalobu, a Súdnemu dvoru preto v zásade neprináleží preskúmať takéto posúdenie“ ( 19 ).

41.

Maďarská vláda uvádza, že dva dni nestačili na to, aby si Komisia urobila názor na jej odpoveď na odôvodnené stanovisko. ( 20 ) Komisia v tejto súvislosti uvádza, že rozhodnutie o podaní žaloby prijala po úplne odbornom preskúmaní odpovede maďarskej vlády. ( 21 )

42.

Už som poukázal na právomoc Komisie vybrať si okamih, v ktorom sa rozhodne podať takúto žalobu. Vychádzajúc z tohto predpokladu, nevidím dôvod tvrdiť, že Komisia v tomto prípade prijala svoje rozhodnutie bez toho, aby venovala patričnú pozornosť pripomienkam maďarskej vlády.

43.

Odpoveď na odôvodnené stanovisko je poslednou fázou konania, počas ktorého sa každá z dotknutých strán podrobne oboznámi so stanoviskom druhej dotknutej strany. Po skončení jednotlivých fáz konania pred podaním žaloby teda dva dni môžu stačiť na to, aby sa prešlo k ďalšiemu kroku, ktorým je podanie žaloby o nesplnenie povinnosti.

44.

Odpoveď na odôvodnené stanovisko, ktorá je – tak ako v prejednávanom prípade – len zopakovaním názoru, ktorý maďarská vláda od začiatku zastávala, stačí na to, aby Komisia dospela k záveru, že počas konania sa právne stanovisko tohto členského štátu, ktoré bolo známe už skôr, nezmenilo. Rozhodnutie v prospech podania žaloby si preto nevyžaduje podrobnejšie preskúmanie, než aké bolo vykonané počas celého konania pred podaním žaloby.

45.

Hoci – ako už bolo uvedené – toto rozhodnutie bolo prijaté 7. decembra 2017, žaloba bola doručená do kancelárie Súdneho dvora 6. februára 2018. Nachádzajú sa v nej mnohé odkazy na obsah odpovede maďarskej vlády, čo svedčí o podrobnom preskúmaní jej tvrdení. Nemožno teda konštatovať, že Komisia zanedbala preskúmanie odpovede na uvedené stanovisko.

46.

Rozhodujúce je v konečnom dôsledku to, že konanie pred podaním žaloby umožnilo maďarskej vláde uviesť svoje tvrdenia tak pred Komisiou, ako aj – napokon – pred Súdnym dvorom bez toho, aby bolo porušené jej právo na obranu.

47.

Zdá sa takmer zbytočné uviesť, že Súdny dvor má pri rozhodovaní o tejto žalobe k dispozícii všetky písomnosti, ktoré maďarská vláda predložila v konaní pred podaním žaloby, a samozrejme aj jej vyjadrenie k žalobe a dupliku v tomto súdnom konaní. Za týchto podmienok zastávam názor, že právo tohto členského štátu na obranu bolo rešpektované.

48.

Komisia vytýka Maďarsku v prvom rade porušenie slobody voľného pohybu kapitálu (článok 63 ZFEÚ) a v druhom rade „samostatne“ ( 22 ) porušenie viacerých práv a slobôd uznaných Chartou.

49.

Z dôvodov, ktoré uvediem ( 23 ), sa domnievam, že uvedené dve výhrady sa nemajú preskúmať „samostatne“, ale spoločne.

50.

Podľa Komisie, s ktorou súhlasí švédska vláda, sú dary upravené v zákone č. LXXVI z roku 2017 určitou formou pohybu (prevodu) kapitálu. Z uvedeného zákona vyplýva nepriame diskriminačné obmedzenie voľného pohybu kapitálu založené na štátnej príslušnosti, ktoré nemožno odôvodniť objektívnym rozdielom, pokiaľ ide o transparentnosť a kontrolu, medzi situáciou darcov so sídlom v Maďarsku a situáciou darcov so sídlom v zahraničí.

51.

Aj keby sa zákon č. LXXVI z roku 2017 uplatňoval nediskriminačne, vzhľadom na ťažkosti spôsobené povinnosťami týkajúcimi sa hlásenia, registrácie a zverejňovania, ktoré tento zákon ukladá, spolu s následnými odradzujúcimi účinkami, by stále predstavoval obmedzenie voľného pohybu kapitálu. Okrem toho skutočnosť, že povinnosti týkajúce sa hlásenia a zverejňovania sa uplatňujú ex post, nemá vplyv na ich obmedzujúci charakter, aj keď sú menej zaťažujúce než povinnosť ex ante.

52.

Dôvody verejného poriadku a transparentnosti, na ktoré sa odvoláva maďarská vláda, tiež nepodporujú právnu úpravu, ktorá: a) stigmatizuje organizácie, ktoré prijímajú zahraničnú pomoc (nie všetky z nich, lebo bez objektívneho dôvodu sa neuplatňuje na niektoré organizácie, napríklad športové alebo náboženské organizácie), a b) vychádza zo zásady protiprávnosti činností, na ktoré sa poskytuje táto pomoc.

53.

Uvedené opatrenia navyše nie sú vhodné na dosiahnutie cieľov, ktoré sleduje vnútroštátny zákonodarca:

54.

Uvedené opatrenia, ktoré existujú popri iných opatreniach, ktoré sa už uplatňujú na organizácie občianskej spoločnosti, sú v každom prípade neprimerané, keďže prichádzajú do úvahy iné, menej obmedzujúce opatrenia.

55.

Čo sa týka článku 12 Charty, požiadavky, postupy a sankcie stanovené v zákone č. LXXVI z roku 2017 porušujú slobodu združovania organizácií občianskej spoločnosti, pričom ovplyvňujú ich fungovanie, usporiadanie a financovanie. Najmä sankcie spôsobujú právne riziko pre ich existenciu, lebo zahŕňajú možnosť ich zrušenia.

56.

Tieto obmedzenia slobody združovania sú navyše neodôvodnené, lebo nezodpovedajú cieľom, ktoré sa nimi údajne majú dosiahnuť.

57.

Stanovený sankčný systém tiež nerešpektuje zásadu proporcionality: opatrenie, akým je zrušenie, možno použiť len ako krajný prostriedok v mimoriadne závažných prípadoch, a nie v prípade menej závažných porušení, najmä porušení administratívnej povahy.

58.

Pokiaľ ide o články 7 a 8 Charty, zákon č. LXXVI z roku 2017 predstavuje neodôvodnený a neprimeraný zásah do práva na rešpektovanie súkromného života a práva na ochranu osobných údajov darcov.

59.

Hoci je pravda, že transparentnosť organizácií občianskej spoločnosti a boj proti anonymným darom môžu byť cieľmi všeobecného záujmu, zdá sa neprimerané domnievať sa, že darcovia, ktorých dary prekročia 500000 HUF, sú „verejnými aktérmi“, ktorí si zaslúžia menšiu ochranu svojich osobných údajov (čo by umožnilo okrem iného zverejniť ich mená vo verejne prístupnom registri). Takto sa cieľ transparentnosti automaticky uprednostňuje pred cieľom rešpektovania základných práv darcov.

60.

Maďarská vláda tvrdí, že zákon č. LXXVI z roku 2017 vychádza z úsilia Únie zabezpečiť transparentnosť a vystopovateľnosť pohybu kapitálu v záujme boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu.

61.

Z uvedeného zákona nevyplýva nepriame diskriminačné obmedzenie založené na štátnej príslušnosti, ale tento zákon vychádza zo zdroja pomoci. Navyše sa uplatňuje aj na pomoc s pôvodom v zahraničí, ktorú poskytujú maďarskí štátni príslušníci, pričom Komisii sa nepodarilo preukázať, že tieto dary v praxi poskytujú prevažne zahraničné subjekty. Kritérium zdroja je v každom prípade odôvodnené, lebo pomoc vnútroštátneho pôvodu sa dá kontrolovať ľahšie než zahraničná pomoc.

62.

Sporné opatrenia nemajú odradzujúci účinok, lebo dotknutým subjektom neukladajú nijakú novú administratívnu povinnosť. Okrem toho povinnosti týkajúce sa zverejňovania sú neutrálne a nedotýkajú sa priemerného darcu, ale subjektu, ktorý poskytne viac ako 500000 HUF. Súdny dvor pripustil takéto povinnosti týkajúce sa hlásenia ex post.

63.

Pokiaľ ide o jeho odôvodnenie, zákon č. LXXVI z roku 2017 má za cieľ:

64.

Zákon č. LXXVI z roku 2017 nesleduje uvedené ciele nekonzistentne: nevzťahuje sa na určité typy pomoci, lebo ak pomoc pochádza z maďarských zdrojov, možno ju kontrolovať vďaka skorším právnym predpisom, a ak ide o náboženské alebo športové združenia, vzhľadom na ich právne špecifiká je potrebné vylúčiť ich z pôsobnosti tohto zákona.

65.

Pokiaľ ide o primeranosť opatrení, pojem „pomoc“ bol vymedzený spôsobom, ktorý nie je menej neurčitý než iné porovnateľné pojmy, ktoré sa používajú v práve Únie.

66.

Nie je pravda, že skoršia právna úprava ukladala organizáciám občianskej spoločnosti povinnosť oznamovať prijaté dary. Okrem toho opatrenia, aké navrhuje Komisia, by boli oveľa obmedzujúcejšie.

67.

Pokiaľ ide o povinnosti týkajúce sa registrácie a zverejňovania, tieto povinnosti sa neuplatňujú systematicky, ale len v medziach stanovených zákonom. Tieto medze vychádzajú z úsilia obmedziť informácie na významné finančné prostriedky pochádzajúce zo zahraničia, ktoré značne prevyšujú priemer darov, ktoré sa poskytujú v praxi.

68.

Čo sa týka sankcií, bol vytvorený postupný súbor opatrení, ktoré možno uplatniť vo viacerých fázach a ktoré podliehajú súdnemu preskúmaniu, pričom zrušenie je krajným prostriedkom pre prípad, že sa preukáže jednoznačný a sústavný úmysel nedodržiavať zákon.

69.

Zákon č. LXXVI z roku 2017 neobmedzil podstatu slobody združovania, ale upravuje jej výkon, pričom ju rešpektuje. Povinnosti týkajúce sa registrácie a zverejňovania sú obmedzené na oznámenie neutrálnej skutočnosti (prijatie finančnej pomoci v určitej výške, ktorá pochádza zo zahraničia) a nie sú s nimi spojené stigmatizujúce a odradzujúce účinky, ktoré namieta Komisia.

70.

Cieľ transparentnosti odôvodňuje prijímanie určovacích (nie zakazujúcich) opatrení, ktoré sa bežne uplatňujú na politické strany, a teda aj na organizácie občianskej spoločnosti, ktorým Európsky súd pre ľudské práva (ESĽP) pripisuje podobný význam.

71.

Údaje uvedené v zákone č. LXXVI z roku 2017 – meno darcu a mesto a krajina jeho bydliska – nemajú osobný charakter a povinnosti, ktoré sa týkajú darcov, v každom prípade nepredstavujú zásah do práv chránených Chartou. Zverejňuje sa len časť zhromaždených informácií, ktoré sa týkajú nepatrného podielu fyzických osôb (v roku 2015 to bolo 3,6 % darcov).

72.

Prípadný zásah do práv zaručených článkami 7 a 8 Charty je napokon odôvodnený vzhľadom na ciele všeobecného záujmu uznané Úniou, akými sú väčšia transparentnosť financovania organizácií občianskej spoločnosti a boj proti anonymným darom.

73.

Nakoniec bolo potrebné vyplniť právnu medzeru, ktorá predtým existovala v tejto oblasti. Dôkazom primeranosti týchto opatrení je, že sa zhodujú s opatreniami, ktoré predpokladá právna úprava Únie v súvislosti s európskymi politickými stranami.

74.

Generálny advokát Saugmandsgaard Øe v návrhoch, ktoré predniesol vo veci Komisia/Maďarsko (Užívanie poľnohospodárskych pozemkov) ( 24 ), poukázal na to, že Komisia po prvýkrát navrhla, aby Súdny dvor určil, že členský štát – tiež Maďarsko – si nesplnil povinnosti uložené Chartou ( 25 ).

75.

Táto prvá žaloba nebola z hľadiska prípustnosti vôbec problematická, keďže – ako uviedol generálny advokát Saugmandsgaard Øe – medzi povinnosťami, ktorých nesplnenie môže Komisia namietať na Súdnom dvore podľa článku 258 ZFEÚ, sa nachádza rešpektovanie práv zaručených Chartou. ( 26 )

76.

Chúlostivou otázkou bolo vtedy (tak ako teraz), že podľa Komisie mal Súdny dvor rozhodnúť o údajnom porušení Charty popri porušení slobody pohybu, ktoré bolo Maďarsku v uvedenom konaní tiež kladené za vinu, a nezávisle od neho.

77.

V tejto situácii generálny advokát uviedol, že Súdny dvor nemôže posúdiť prípadné porušenie Charty „nezávisle na otázke porušenia slobôd pohybu“ ( 27 ). Podľa jeho názoru Súdny dvor podal tento výklad v rozsudku SEGRO a Horváth ( 28 ), keď rozhodoval o veci, v ktorej išlo o „úplné prekrývanie medzi právom vlastniť majetok a voľným pohybom kapitálu“ ( 29 ).

78.

Súdny dvor však vo svojom rozsudku z 21. mája 2019 ( 30 ) namiesto toho postupne preskúmal porušenie článku 63 ZFEÚ a porušenie článku 17 Charty:

79.

Po konštatovaní oboch porušení, teda porušenia článku 63 ZFEÚ a porušenia článku 17 Charty, Súdny dvor následne objasnil, či sú obe tieto porušenia odôvodnené:

80.

Súdny dvor sa bezpochyby usiluje vzájomne vymedziť základné slobody zaručené Zmluvami a základné práva v zmysle Charty, ale – ako zdôraznil generálny advokát Saugmandsgaard Øe ( 39 ) – jeho analýza vyvoláva určité riziko prekrývania.

81.

Hoci uvedené prekrývanie pravdepodobne nebude mať neprimerané praktické dôsledky, domnievam sa, že je možné vzájomne vymedziť slobody zakotvené v Zmluvách a práva chránené Chartou tak, aby boli tieto slobody aj tieto práva začlenené do jedného kritéria skúmania.

82.

Podľa tradičného prístupu Súdneho dvora sa základné práva pri rozhodovaní o tom, či došlo k porušeniu slobôd chránených Zmluvami, uplatnia len v rozsahu, v akom členské štáty bránia týmto slobodám alebo ich obmedzujú s odvolaním sa na dôvody uznané právom Únie. ( 40 )

83.

Pravidlom teda je, že Súdny dvor „z hľadiska Charty nemôže posúdiť vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá nespadá do rámca práva Únie“ ( 41 ). To je predpokladom možnosti odvolávať sa na práva chránené Chartou vo vzťahu k uvedenej právnej úprave.

84.

Uvedený tradičný prístup by sa dal možno nahradiť iným prístupom, ktorý sa zameriava viac na uplatniteľnosť Charty, keď Súdny dvor vykladá slobody zakotvené v Zmluvách, ktorých obsah nevyhnutne zahŕňa základné práva zaručené Chartou.

85.

Ako som uviedol vyššie, Súdny dvor „z hľadiska Charty nemôže posúdiť vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá nespadá do rámca práva Únie“ ( 42 ). Pri výklade práva Únie (v prejednávanej veci konkrétne článku 63 ZFEÚ) však nepochybne treba prihliadať na dôsledky vyplývajúce z Charty.

86.

Obsah základných práv deklarovaných v Charte, ktorá má rovnakú právnu silu ako Zmluvy (článok 6 ods. 1 ZEÚ), ovplyvnil celé právo Únie, teda tak primárne, ako aj sekundárne právo. Tento vplyv bol radikálny, ako to má byť v Únii založenej na hodnotách úcty k ľudskej dôstojnosti, slobody a ľudských práv (článok 2 ZEÚ), ktorá stavia človeka do stredobodu svojej činnosti (preambula Charty).

87.

Vstup Charty do platnosti znamenal definitívny prechod z predchádzajúceho normatívneho systému na iný normatívny systém, ktorý sa zameriava na osobu občana, teda subjektu, ktorý je nositeľom práv, ktoré mu zaručujú právny rámec, v ktorom môže žiť samostatne a slobodne sa usilovať dosiahnuť vlastné ciele.

88.

Preto sa najmä tradičné slobody chránené Zmluvami už nemôžu vykladať mimo Charty, pričom práva zakotvené v Charte treba chápať ako súčasť podstaty uvedených slobôd. V tomto zmysle Únia zaručuje tieto slobody v normatívnom rámci vymedzenom základnými právami zakotvenými v Charte.

89.

Ak teda vznikne otázka týkajúca sa zlučiteľnosti vnútroštátnej právnej úpravy s niektorou z týchto tradičných slobôd, Charta sa uplatní tak v prípade, ak členské štáty chcú využiť niektoré z výnimiek, ktoré Zmluvy v tejto súvislosti stanovujú, ako aj v ktoromkoľvek inom prípade, keď sú dotknuté základné práva. Inak povedané, tieto práva sa neuplatnia na základe článku 65 ZFEÚ, ale priamo a hlavne na základe článku 63 ZFEÚ.

90.

Môže sa zdať, že tento prístup sa veľmi neodlišuje od prístupu používaného v prípade, keď je uplatniteľnosť Charty viazaná na uplatnenie odôvodnenia výslovne uznaného v Zmluvách. Domnievam sa však, že tieto prístupy sú – pokiaľ ide o ich koncepčný základ a dôsledky – odlišné.

91.

Začlenenie základných práv do obsahu slobôd zaručených Zmluvami (ktoré je – ako už bolo uvedené – od vstupu Charty do platnosti povinné) znamená, že práva zakotvené v Charte musia rešpektovať nielen vnútroštátne právne úpravy, ktorých cieľom je obmedziť uvedené slobody na základe práva Únie, ale aj vnútroštátne právne úpravy, ktoré sa neodvolávajú na právo Únie, no porušujú alebo obmedzujú uvedené slobody. Inak by vznikla paradoxná situácia, v ktorej by členské štáty museli rešpektovať základné práva len vtedy, ak chcú odôvodniť obmedzenie chránených slobôd, ale nie vtedy, ak ich obmedzia bez uvedenia akéhokoľvek odôvodnenia.

92.

Vychádzajúc z tohto predpokladu, obsah ktorejkoľvek zo slobôd chránených Zmluvami treba považovať za predefinovaný v dôsledku začlenenia práv zakotvených v Charte do chápania týchto práv.

93.

Ak – tak ako v prejednávanom prípade – ide o voľný pohyb kapitálu, transakciami, na ktoré sa vzťahuje táto sloboda, nie sú len transakcie, ktoré možno obmedziť v súlade s článkami 64 ZFEÚ a 65 ZFEÚ, ale aj transakcie, na ktoré možno uplatniť akékoľvek iné obmedzenie, na preskúmanie ktorého bude potrebné overiť, či sú podľa Zmlúv dodržané dotknuté základné práva. K týmto právam môže prirodzene patriť právo nadobúdať majetok, výkon práva na prácu alebo sloboda združovania.

94.

Obmedzenia základných slobôd, ktoré boli prípustné podľa Zmlúv pred vstupom Charty do platnosti, bolo potrebné zosúladiť s požiadavkami nevyhnutnosti, vhodnosti a primeranosti, v súvislosti s ktorými vznikla rozsiahla judikatúra.

95.

Po vstupe Charty do platnosti treba objasniť, kedy sa musí preskúmanie hypotetického porušenia voľného pohybu kapitálu uskutočniť v súlade s uvedeným tradičným postupom (posúdenie nevyhnutnosti, vhodnosti a primeranosti) a kedy sa má vykonať so zreteľom na základné práva, teda podľa prísnejšieho kritéria skúmania.

96.

Domnievam sa, že ak je vnútroštátna právna úprava spochybnená z dôvodu, že odporuje článku 63 ZFEÚ, bez výslovného odkazu na možné porušenie Charty (teda ak sa namieta samotné obmedzenie voľného pohybu kapitálu ako také, bez jeho spojenia s porušením konkrétneho základného práva), treba použiť pravidlo posudzovania, ktoré Súdny dvor vždy používal na tento účel, teda tradičné pravidlo.

97.

Naopak, ak sa obmedzenie uvedenej slobody javí ako prvotná alebo bezprostredná príčina porušenia základného práva (teda ak vnútroštátna právna úprava, ktorá obmedzuje voľný pohyb kapitálu, má ako taká za cieľ obmedziť určité právo alebo nevyhnutne vedie k tomuto výsledku), treba použiť pravidlo posudzovania, ktoré sa vzťahuje na každé porušenie základných práv.

98.

Mala by sa teda prekonať duplicita „porušení článku 63 ZFEÚ“ na jednej strane a „porušení základných práv s dôvodom obmedzenia podľa článku 63 ZFEÚ povoleného Zmluvami“ na druhej strane.

99.

Sloboda zakotvená v článku 63 ZFEÚ je len jedna. Jej obsah je tiež jeden a jej predmetom je voľný pohyb kapitálu bez iných obmedzení, než sú obmedzenia povolené Zmluvami, čo zahŕňa rešpektovanie základných práv tak v prípade, ak ich výkon možno uľahčiť využitím uvedenej slobody, ako aj v prípade, ak výkon týchto práv možno narušiť obmedzením tejto slobody.

100.

Je teda potrebné v každom prípade určiť, či porušenie článku 63 ZFEÚ vyplýva z obmedzenia voľného pohybu kapitálu, ktoré spočíva len v samotnom obmedzení tohto pohybu ako takom, alebo či týmto obmedzením v skutočnosti dochádza k porušeniu niektorého základného práva. ( 43 ) Pravidlo skúmania zahŕňa v oboch prípadoch tradičné kritériá (posúdenie nevyhnutnosti, vhodnosti a primeranosti), ktoré sú však sprísnené, ak podstata otázky spočíva v porušení niektorého základného práva.

101.

Vychádzajúc z týchto predpokladov, teraz preskúmam žalobu Komisie.

102.

Podstata výhrady Komisie spočíva v zaobchádzaní s organizáciami občianskej spoločnosti, ktoré prijímajú finančné prostriedky zo zahraničia, podľa zákona č. LXXVI z roku 2017. Toto zaobchádzanie podľa Komisie vzhľadom na jeho znaky a dôsledky predstavuje porušenie slobody združovania (článok 12 Charty) a následne aj porušenie práva na súkromný život a práva na ochranu osobných údajov (článok 7, resp. článok 8 Charty).

103.

Ak žalobu posúdime z tohto hľadiska, právne predpisy, proti ktorým žaloba smeruje, na prvý pohľad môžu porušovať článok 63 ZFEÚ. Ak by ich ustanovenia spôsobovali neodôvodnené obmedzenie pohybu kapitálu, boli by nezlučiteľné s uvedeným článkom a zároveň by mohli porušovať práva uznané v Charte.

104.

Treba teda objasniť:

105.

Zákon č. LXXVI z roku 2017 ukladá združeniam alebo nadáciám, ktoré prijímajú zahraničnú pomoc – s určitými výnimkami – povinnosť oznámiť orgánom, že majú postavenie „organizácie, ktorá prijíma zahraničnú pomoc“, keď výška prijatej pomoci dosiahne určitú prahovú hodnotu.

106.

Uvedené organizácie alebo nadácie musia navyše oznamovať súbor údajov týkajúcich sa výšky a povahy prijatej pomoci, ako aj totožnosti darcu. Povinné vyhlásenie sa zakladá do registra, v ktorom sa uvedie, že ide o organizáciu, ktorá prijíma zahraničnú pomoc. Všetky tieto údaje sa zverejňujú v uvedenom úradnom registri, ktorý je bezplatne dostupný. Organizácia, ktorá prijíma zahraničnú pomoc, musí na svojich domovských stránkach a vo svojich publikáciách uvádzať, že má postavenie takej organizácie.

107.

Ani maďarská vláda nepopiera, že „pomoc“, ktorú upravuje zákon č. LXXVI z roku 2017 – v § 1 ods. 2 ktorého je vymedzená ako „každý peňažný vklad alebo vklad iného majetku… bez ohľadu na právny dôvod“ – predstavuje „pohyb kapitálu“.

108.

Tento typ operácie totiž možno bez problémov zaradiť do kategórie „pohybu kapitálu“, ako vyplýva z nomenklatúry, ktorá je uvedená v prílohe I smernice 88/361/EHS ( 44 ) a ktorá má podľa judikatúry naďalej indikatívnu hodnotu, ktorú mala na účely vymedzenia uvedeného pojmu. ( 45 )

109.

Podľa právnych predpisov, ktoré sú predmetom žaloby, preto pohyb kapitálu v podobe pomoci niektorým združeniam a nadáciám so sídlom v Maďarsku nie je úplne voľný, ale podlieha určitým podmienkam. Sú to najmä podmienky, ktoré už boli uvedené (príjemcovia pomoci musia ohlasovať pomoc vnútroštátnym orgánom na účely jej registrácie a zverejnenia). ( 46 )

110.

Uvedené podmienky sa uplatňujú v závislosti od sídla alebo bydliska darcu, lebo rozhodujúcim kritériom je, že vklad „priamo alebo nepriamo pochádza zo zahraničia“, ako sa uvádza v § 1 ods. 2 zákona č. LXXVI z roku 2017.

111.

Požiadavka týkajúca sa „zahraničného pôvodu“ sa však oveľa pravdepodobnejšie dotkne štátnych príslušníkov iných členských štátov než maďarských štátnych príslušníkov, hoci aj maďarskí štátni príslušníci môžu mať bydlisko mimo Maďarska, a preto sa na nich môžu vzťahovať sporné opatrenia.

112.

V tejto súvislosti pripomínam, že podľa Súdneho dvora treba vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá je svojou povahou spôsobilá dotknúť sa viac štátnych príslušníkov iných členských štátov ako vlastných štátnych príslušníkov, považovať za nepriamo diskriminačnú. ( 47 )

113.

Výhrady Komisie v tomto prípade nepredstavujú len „domnienky“, ako tvrdí maďarská vláda. Komisia vo svojej žalobe nespochybňuje zlučiteľnosť obyčajnej administratívnej praxe, ale právnych predpisov, ktorých uplatňovanie môže vyvolať účinky, ktoré vysvetľuje vo svojej žalobe, s právom Únie. ( 48 )

114.

Okrem toho, že podmienky stanovené v zákone č. LXXVI z roku 2017 pre dary v prospech určitých združení a nadácií sa týkajú predovšetkým cudzincov a najmä štátnych príslušníkov iných členských štátov, domnievam sa, že tieto podmienky tiež predstavujú obmedzenie tohto pohybu kapitálu.

115.

Pripomínam, že uvedené podmienky môžu obmedzovať voľný pohyb kapitálu, keďže

116.

Uvedené obmedzenie pohybu kapitálu nespočíva len v tomto obmedzení, ale – ako vysvetlím nižšie – stáva sa prostriedkom na porušovanie určitých základných práv. Preto sa v zmysle toho, čo som už uviedol, ( 49 ) musí použiť pravidlo skúmania, ktoré je charakteristické pre tieto práva, a nie pravidlo, ktoré je príznačné pre tradičné slobody chránené Zmluvami. Ide teda o pravidlo, ktoré je z hľadiska intenzity a prísnosti kvalifikované alebo posilnené.

117.

Článok 12 Charty priznáva každému právo „slobodne sa združovať s inými na všetkých úrovniach, najmä v súvislosti s politickými, odborárskymi a občianskymi otázkami“.

118.

Táto sloboda má – popri svojom čisto individuálnom rozmere – objektívny rozmer, ktorý z nej robí jeden z pilierov pluralistických spoločností, lebo jej výkon umožňuje vytváranie subjektov, ktoré majú v demokratickom systéme zásadný význam. K týmto subjektom samozrejme patria politické strany, ale aj všetky subjekty, ktoré pomáhajú vytvárať a vyjadrovať kultúrny, náboženský, sociálny a ekonomický pluralizmus spoločnosti.

119.

Subjekty, na ktoré sa vzťahuje zákon č. LXXVI z roku 2017 („organizácie občianskej spoločnosti“), patria do druhej z vyššie uvedených skupín, v dôsledku čoho je potrebné nechať stranou politické strany a odbory, ktorých špecifiká neumožňujú porovnávať ich s uvedenými subjektmi. ( 50 )

120.

Hoci spomenutý zákon nebráni vytváraniu uvedených subjektov ani neobmedzuje ich právomoci týkajúce sa samosprávy, nepriaznivo ovplyvňuje možnosti ich financovania, čo sa dotýka ich životaschopnosti a zachovania, a teda ohrozuje dosahovanie cieľov ich činnosti. ( 51 )

121.

Požiadavky týkajúce sa zverejňovania, ktoré platia pre dary prijaté zo zahraničia, môžu odrádzať potenciálnych darcov, čo môže viesť k poklesu ich vkladov do združení. Aj keby bol tento vplyv minimálny, môže mať značný význam pre financovanie organizácií občianskej spoločnosti, ktoré zvyčajne existujú vďaka vkladom ich členov a priaznivcov (niektoré z týchto organizácií dokonca považujú vzdanie sa akéhokoľvek financovania z verejných zdrojov za principiálnu otázku, aby si zachovali nezávislosť).

122.

Dary pochádzajúce zo zahraničia – bez ohľadu na ich ekonomický význam – osobitne predstavujú pre darcov s bydliskom v zahraničí najbezprostrednejší, ak nie je jediný spôsob účasti na činnostiach združení, ktoré podporujú svojím financovaním. Sťaženie ekonomického prínosu uvedených osôb znamená de facto im úplne zabrániť vo výkone slobody združovania: tieto osoby sa prostredníctvom ekonomickej podpory združenia spájajú s inými osobami na spoločné dosahovanie určitých cieľov, čo je v konečnom dôsledku samotným účelom slobody združovania.

123.

Komisia poukazuje na stigmatizujúci účinok povinnosti združení, ktoré prijímajú dary pochádzajúce zo zahraničia, označovať sa ako „organizácia, ktorá prijíma zahraničnú pomoc“ ( 52 ). Práve tento účinok sa dosiahne, ak samotný zákon č. LXXVI z roku 2017 v preambule osobitne zdôrazňuje potenciálne nepriaznivé dôsledky týchto darov ( 53 ), ktoré by mohli ohroziť politické a hospodárske záujmy krajiny. Vzniká tak aspoň všeobecný náznak podozrenia darcov, ktorý stačí na to, aby niektorých alebo mnohých odradil od poskytovania finančných príspevkov organizáciám občianskej spoločnosti.

124.

Navyše treba zdôrazniť, že – ako maďarská vláda uznala na pojednávaní – občania Únie majú kvalifikovaný záujem na účasti na hospodárskom, spoločenskom a kultúrnom živote všetkých členských štátov, a teda aj na uskutočnení ideálu „čoraz užšieho zjednocovania“. Ich právo voliť a byť volení vo voľbách do orgánov samosprávy obcí (ktoré nezávisí od toho, či sú štátnymi príslušníkmi štátu bydliska) a vo voľbách do Európskeho parlamentu v ktorýchkoľvek z ich vnútroštátnych volebných obvodov sú inštitucionálnym dôsledkom spoločného záujmu na verejnom živote všetkých členských štátov. Sloboda združovať sa, a tak sa zapájať do verejnej diskusie v ich jednotlivých spoločnostiach je často obmedzená na možnosť poskytovať finančné príspevky združeniam, ktoré uprednostňujú, v ktoromkoľvek z týchto štátov. To je ďalší dôvod, prečo tento spôsob kolektívnej účasti na občianskych veciach nemožno obmedziť ani narušiť.

125.

Zákon č. LXXVI z roku 2017 navyše stanovuje možnosť núteného zrušenia združení a nadácií, ktoré si neplnia povinnosti týkajúce sa oznamovania a zverejňovania prijatých darov, čo predstavuje najväčší zásah do ich existencie. ( 54 ) Hoci sa uplatňuje postupne a závisí od súdneho rozhodnutia, stále je to zásah do slobody zaručenej článkom 12 Charty.

126.

Zákon č. LXXVI z roku 2017 ukladá dotknutým subjektom povinnosť oznámiť registrovému súdu výšku daru pochádzajúceho zo zahraničia, ako aj meno, mesto a krajinu darcu, či už je ním fyzická, alebo právnická osoba. ( 55 ) Register, do ktorého sa tieto údaje zapisujú, je verejne prístupný.

127.

Rešpektovanie práva na súkromný život, pokiaľ ide o spracovanie osobných údajov, sa vzťahuje na všetky informácie o identifikovanej alebo identifikovateľnej fyzickej osobe. ( 56 )

128.

Nariadenie (EÚ) 2016/679 ( 57 ) v článku 4 bode 1 stanovuje, že „identifikovateľná fyzická osoba je osoba, ktorú možno identifikovať priamo alebo nepriamo, najmä odkazom na identifikátor, ako je meno, identifikačné číslo, lokalizačné údaje, online identifikátor, alebo odkazom na jeden či viaceré prvky, ktoré sú špecifické pre fyzickú, fyziologickú, genetickú, mentálnu, ekonomickú, kultúrnu alebo sociálnu identitu tejto fyzickej osoby“.

129.

Meno teda samo osebe postačuje na účely identifikácie, čo umožňuje zamietnuť tvrdenie maďarskej vlády, že samotné oznámenie mena darcu, ako aj mesta a krajiny jeho pobytu nestačí na jeho identifikáciu.

130.

Maďarská vláda sa usiluje preukázať, že uvedené údaje nie sú osobnými údajmi (a preto sú vyňaté z pôsobnosti článku 8 Charty), s odvolaním sa na dva rozsudky Súdneho dvora:

131.

Domnievam sa, že uvedené rozhodnutia Súdneho dvora skôr vyvracajú názor maďarskej vlády. Pokiaľ ide o rozsudok Lindqvist, Súdny dvor v ňom konštatoval, že pod pojem „akékoľvek informácie týkajúce sa identifikovanej alebo identifikovateľnej fyzickej osoby“ samozrejme patrí „meno osoby s jej telefónnym číslom alebo informácie vzťahujúce sa na jej pracovné podmienky alebo jej záľuby“ ( 62 ).

132.

Z povinnosti, ktorú ukladá zákon č. LXXVI z roku 2017, vyplýva, že meno darcu (ktoré – pripomínam – samo osebe stačí na jeho identifikáciu) ( 63 ) je nerozlučne prepojené s údajom o dare v prospech určitého združenia. Táto súvislosť ako taká svedčí o náklonnosti k tomuto združeniu, ktorá môže prispieť k vymedzeniu ideologického profilu darcu v najširšom zmysle tohto pojmu. ( 64 )

133.

Súdny dvor v rozsudku Volker und Markus Schecke a Eifert uviedol, že zverejňovanie mien príjemcov určitých typov verejnej pomoci a obcí, v ktorých majú títo príjemcovia bydlisko, na webovej stránke, ako aj výšky tejto pomoci „predstavuje zásah do ich súkromného života v zmysle článku 7 Charty z dôvodu, že tieto údaje sú prístupné tretím osobám“ ( 65 ). Domnievam sa, že to, čo platí pre pomoc, ktorú prijala určitá osoba, musí platiť aj pre pomoc, ktorou sa táto osoba podieľa na financovaní činnosti určitého združenia.

134.

Zverejnenie tak mena fyzických osôb, ktoré zo zahraničia poskytnú dary pre niektoré združenia so sídlom v Maďarsku, ako aj výšky týchto darov vo verejne prístupnom registri teda predstavuje zásah do súkromného života týchto osôb, pokiaľ ide o spracovanie ich osobných údajov.

135.

Okrem toho, keďže – ako som vysvetlil vyššie – zverejňované údaje (meno a dar) umožňujú vypracovať ideologický profil darcov, títo darcovia môžu byť odradení alebo aspoň demotivovaní od prispievania na financovanie činnosti občianskej organizácie, s ktorou chcú spolupracovať v rámci výkonu svojej slobody združovania.

136.

Zverejnenie týchto údajov nie je len zásahom do práv zaručených v článkoch 7 a 8 Charty, ale aj zásahom do slobody združovania, lebo jeho odradzujúci účinok môže mať vplyv na finančnú situáciu organizácií občianskej spoločnosti, a teda aj na ich schopnosť vykonávať svoju činnosť. ( 66 )

137.

Možno zásahy, ktoré som preskúmal vyššie, odôvodniť na základe článku 52 ods. 1 Charty? Pripomínam, že podľa tohto ustanovenia „akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných“.

138.

Sporné opatrenia samozrejme spĺňajú požiadavku, že sú ustanovené zákonom. Okrem toho sa domnievam, že nezasahujú do podstaty dotknutých práv, aj keď ich obmedzujú.

139.

Odlišnou otázkou je, či sú tieto zásahy nevyhnutné na uspokojenie legitímneho všeobecného záujmu a či umožňujú uspokojiť ho primerane, pokiaľ sa vylúči existencia menej obmedzujúcich opatrení alebo riešení.

140.

Maďarská vláda sa odvoláva na transparentnosť financovania združení, ktoré prijímajú pomoc zo zahraničia, ako na dôvod verejného záujmu. Dodáva, že tento záujem úzko súvisí so záujmom na ochrane verejného poriadku a s bojom proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu.

141.

Podľa Komisie uvedené ciele v zásade zodpovedajú cieľom, ktoré odôvodňujú zásah do dotknutých práv. Súhlasím s týmto posúdením, ktoré je tiež v súlade s judikatúrou ESĽP. ( 67 )

142.

Rovnako uznávam, že členské štáty majú pri definovaní cieľov všeobecného záujmu, ktoré chcú podporovať, určitú mieru voľnej úvahy. ( 68 )

143.

Na obmedzenia základných práv sa však vzťahuje judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa uplatnenia verejného poriadku ako odôvodnenia obmedzenia slobôd chránených Zmluvami. Preto „požiadavky verejnej bezpečnosti musia byť… chápané striktne v tom zmysle, že ich rozsah nemožno určiť jednostranne každým členským štátom bez kontroly zo strany inštitúcií Európskej únie“ a „na dôvody verejnej bezpečnosti sa možno odvolávať len v prípade skutočnej a dostatočne závažnej hrozby, ktorá sa dotýka základného záujmu spoločnosti“ ( 69 ).

144.

Vychádzajúc z tohto predpokladu, ustanovenie týkajúce sa verejného poriadku by mohlo odôvodniť opatrenia uložené združeniam a nadáciám podozrivým z porušovania verejného poriadku (teda podozrivým z toho, že skutočne a závažným spôsobom ohrozujú verejný poriadok), ale nie všeobecnú právnu úpravu, ktorá všetkým týmto združeniam a nadáciám – bez ohľadu na to, aký majú predmet činnosti a aké činnosti vykonávajú – ex ante ukladá povinnosti týkajúce sa zverejňovania darov pochádzajúcich zo zahraničia. ( 70 )

145.

Čo sa týka boja proti praniu špinavých peňazí a najmä proti financovaniu terorizmu, súhlasím s maďarskou vládou v tom, že tieto ciele by mohli odôvodňovať opatrenia týkajúce sa transparentnosti a kontroly financovania ktorejkoľvek fyzickej či právnickej osoby. ( 71 ) Požiadavka, aby právnické osoby so sídlom v niektorom členskom štáte oznamovali orgánom svoje objektívne podozrivé zdroje financovania, sa konkrétne v zásade javí ako vhodná na predchádzanie a sankcionovanie prania špinavých peňazí a financovania terorizmu. ( 72 )

146.

Nemyslím si, že niečo z toho by sa dalo dôvodne spochybniť. Maďarská vláda však na pojednávaní nedokázala uspokojivo vysvetliť, prečo by nepostačovali všeobecné právne predpisy týkajúce sa boja proti praniu špinavých peňazí. ( 73 )

147.

Aj keby bola preukázaná súvislosť medzi spornými opatreniami a bojom proti praniu špinavých peňazí (ktorá nebola preukázaná), povinnosť všeobecne a bez rozlišovania zverejňovať uvedené informácie, dokonca ešte pred tým, ako ich preskúmali orgány zodpovedné za overenie, či existujú dôkazy o praní špinavých peňazí, by podľa môjho názoru išla nad rámec toho, čo je striktne nevyhnutne na odôvodnenie uvedeného zásahu.

148.

Po vymedzení týchto predpokladov je potrebné objasniť, či opatrenia maďarského zákonodarcu zodpovedajú ďalšiemu z uvádzaných cieľov, ktorým je transparentnosť financovania organizácií občianskej spoločnosti. Z dôvodov, ktoré uvediem nižšie, sa domnievam, že to nie je tak.

149.

Pozornosť si zasluhujú tri faktory týkajúce sa uvedených opatrení:

150.

Čo sa týka dotknutých organizácií, zákon č. LXXVI z roku 2017 sa nevzťahuje na organizácie financované z tuzemska a dotýka sa len organizácií, ktoré prijímajú finančnú pomoc zo zahraničia. Okrem toho, pokiaľ ide o túto druhú kategóriu organizácií, nevzťahuje sa na organizácie, ktoré „sa nepovažujú za organizácie občianskej spoločnosti“ ( 75 ), na športové organizácie, na organizácie, ktoré vykonávajú náboženskú činnosť, a na organizácie súvisiace s národnostnými menšinami.

151.

Súhlasím s Komisiou v tom, že nie je zrejmý iný dôvod, pre ktorý sa zákon zameriava na vklady pochádzajúce zo zahraničia, než všeobecná domnienka (v skutočnosti podozrenie) týkajúca sa podvodu, ktorého sa dopustili osoby so sídlom v zahraničí alebo v iných členských štátoch, ktorá je nezlučiteľná s právom Únie. ( 76 )

152.

Tvrdenie týkajúce sa väčších ťažkostí spojených s kontrolou zahraničnej pomoci, ktoré uvádza maďarská vláda, je sotva zlučiteľné so skutočnosťou, na ktorú tiež poukázala Komisia, že skorší právny rámec už stanovoval povinnosť združení poskytovať podrobné informácie o svojich zdrojoch financovania, vrátane zahraničných zdrojov. ( 77 ) Ako vysvetlím, uvedené ťažkosti v každom prípade bolo možné prekonať pomocou menej obmedzujúcich opatrení.

153.

Ak skutočne ide o kontrolu finančných prostriedkov pochádzajúcich zo zahraničia, nie je príliš konzistentné vyňať športové združenia, náboženské združenia a združenia súvisiace s niektorou národnostnou menšinou: ktorékoľvek z nich by tiež bolo možné „využívať [zo zahraničia] na presadzovanie vlastných záujmov namiesto záujmov spoločnosti v spoločenskom a politickom živote Maďarska, a to prostredníctvom vplyvu týchto organizácií na spoločnosť“ v zmysle preambuly zákona č. LXXVI z roku 2017.

154.

Žiadna z vlastností uvedených vyňatých združení nesúvisí so špecifikami ich financovania, ktoré by ich chránili pred rizikami, ktoré pre akékoľvek zo združení, na ktoré sa vzťahujú sporné opatrenia, by mohlo znamenať prijímanie finančných prostriedkov zo zahraničia. ( 78 )

155.

Komisia má navyše vážne pochybnosti o užitočnosti zhromažďovaných informácií: nič nenasvedčuje tomu, že tieto informácie sa poskytujú subjektom zodpovedným za boj proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu. ( 79 ) Môžem sa len stotožniť s uvedenými pochybnosťami, ktoré maďarská vláda na pojednávaní nedokázala rozptýliť.

156.

Za týchto podmienok odvolanie sa na transparentnosť združení nie je príliš koherentné so zavedeným právnym režimom. Najmä však neodôvodňuje zverejňovanie osobných údajov osôb, ktoré sa svojimi darmi podieľajú na financovaní jednotlivých subjektov.

157.

Okrem toho, že sporné opatrenia sú nedostatočné a ich účinnosť je sporná, sú aj neprimerané.

158.

V prvom rade považujem za neprimerané, že limit týkajúci sa povinnosti ohlasovať pomoc prijatú zo zahraničia bol stanovený na 500000 HUF. Je to príliš nízka prahová hodnota pre povinnosť, ktorá z uvedených dôvodov vážne ohrozuje výkon slobody združovania, ako aj právo na súkromný život a právo na ochranu osobných údajov, keďže poskytnuté informácie sa musia zverejňovať.

159.

V druhom rade je neprimerané aj rovnaké zaobchádzanie so všetkými zahraničnými vkladmi, vrátane vkladov pochádzajúcich z ostatných členských štátov, ak – pripomínam ( 80 ) – občania Únie môžu mať záujem podieľať sa na verejnom živote ktoréhokoľvek z týchto štátov.

160.

Po tretie povinnosť „organizácie, ktorá prijíma zahraničnú pomoc“ uvádzať na svojej domovskej stránke a vo svojich publikáciách, že ide o takú organizáciu, predstavuje požiadavku, ktorá je podľa môjho názoru tiež neprimeraná. Nie je to spôsobené materiálnou záťažou, ktorá môže vyplynúť z uvedenia tejto informácie, ale skôr stigmatizujúcim účinkom, ktorý je spojený s jej uvedením a ktorý som už spomenul.

161.

V štvrtom rade považujem za neprimerané, že nesplnenie sporných povinností môže v konečnom dôsledku viesť k zrušeniu združenia, ktoré ich nesplnilo. Je pravda, že ide o krajné riešenie, ktoré je podľa maďarskej vlády súčasťou reakcie na porušenie zákona, a ktoré sa skladá z viacerých fáz. ( 81 ) Tieto fázy tvorí prvé porušenie (po ktorom nasleduje výzva prokurátora), prípadné nesplnenie tejto výzvy (s možnosťou uložiť pokutu) a nesplnenie ďalšej výzvy, ktoré umožňuje uložiť ďalšie sankcie, ku ktorým patrí zrušenie.

162.

Maďarská vláda tvrdí, že vedomé nesplnenie po sebe nasledujúcich výziev nie je „menej závažným porušením administratívnej povahy“ a odôvodňuje zrušenie. ( 82 ) Podľa môjho názoru si naopak taká drastická sankcia vyžaduje oveľa viac než – hoci aj opakované – neposkytnutie informácií, aké vyžaduje zákon č. LXXVI z roku 2017. ( 83 )

163.

Povaha a rozsah sporných opatrení nenechávajú mnoho priestoru na zváženie iných alternatív s rovnakým obsahom, teda opatrení zameraných na informácie, ktoré sa majú zverejňovať.

164.

Uvedené alternatívy by si vyžadovali použitie iného prístupu pri dosahovaní cieľov zákona č. LXXVI z roku 2017. Bolo by potrebné vychádzať skôr z dôkladného a podrobného posúdenia rizík využívania združení, ktoré by umožnilo určiť, ktoré združenia ohrozujú uvedené ciele. ( 84 )

165.

Ak ide o kontrolu zdrojov nezákonného financovania, Komisia poukazuje napríklad na zavedenie povinností týkajúcich sa oznamovania a obozretnosti v súvislosti s podozrivými transakciami pochádzajúcimi z vysokorizikových krajín. Domnievam sa, že práve v tejto oblasti možno očakávať najlepšie výsledky efektívnej činnosti orgánov verejnej moci.

166.

Naproti tomu sa domnievam, že požiadavku zaregistrovať a zverejniť mená fyzických osôb, ktoré poskytujú dary združeniam, ktoré si vyberú, nemožno nahradiť alternatívnym opatrením, keďže táto požiadavka radikálne zasahuje do súkromia zaručeného Chartou.

167.

Pokiaľ ide o povinnosť združení uvádzať na svojej domovskej stránke a vo svojich publikáciách informáciu, že prijímajú finančné prostriedky zo zahraničia, domnievam sa, že aj táto povinnosť je neopodstatnená, lebo môže predstavovať prekážku výkonu slobody združovania. ( 85 )

168.

Ak by sa napokon z predmetného ustanovenia vylúčili členské štáty a ak by v ňom boli spomenuté len tretie krajiny, zmiernilo by to zásah do práva občanov Únie podieľať sa prostredníctvom združení na verejnom živote všetkých členských štátov, ktorý z tohto ustanovenia vyplýva. Uvedené geografické obmedzenie by však úplne nevylúčilo stigmatizujúcu súvislosť, ktorá by naďalej poškodzovala dotknuté združenia.

169.

V rozsahu, v akom povinnosti týkajúce sa registrácie a zverejňovania ako také nemožno nahradiť inými rovnocennými povinnosťami, zavedený systém sankcií je nezlučiteľný s Chartou. Preto by vylúčenie sankcie spočívajúcej v zrušení nepostačovalo na nápravu systému, ktorý sám osebe nemožno napraviť, keďže umožňuje sankcionovať nedodržanie podmienok nezlučiteľných s Chartou.

170.

V konečnom dôsledku sa domnievam, že zákon č. LXXVI z roku 2017 nenáležite obmedzuje voľný pohyb kapitálu zaručený článkom 63 ZFEÚ, lebo obsahuje ustanovenia, ktoré spôsobujú neodôvodnený zásah do základných práv chránených článkami 7, 8 a 12 Charty.

171.

Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. V tomto konaní sú splnené obe podmienky.

172.

Z uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor vyhovel žalobe Komisie a