1

V nadväznosti na výzvu na predkladanie ponúk udelila Poľská republika 10. marca 1997 žalobkyni, spoločnosti Autostrada Wielkopolska S.A., koncesiu na výstavbu a prevádzku úseku diaľnice A 2 nachádzajúceho sa medzi mestami Nowy Tomyśl (Poľsko) a Konin (Poľsko) (ďalej len „dotknutý úsek diaľnice A 2“) na obdobie štyridsiatich rokov.

2

V súlade s koncesnou zmluvou podpísanou 12. septembra 1997 sa žalobkyňa zaviazala na vlastné náklady a vlastnú zodpovednosť zadovážiť externé finančné prostriedky na výstavbu a prevádzku dotknutého úseku diaľnice A 2 a ako protihodnotu získala nárok na výber mýta plateného užívateľmi tejto diaľnice. Táto zmluva žalobkyni tiež umožňovala zvýšiť sadzby mýta, aby tak maximalizovala svoje príjmy, a to v hraniciach maximálnych sadzieb stanovených podľa kategórie vozidiel.

3

Po pristúpení k Európskej únii v roku 2004 musela Poľská republika prebrať do poľského právneho poriadku smernicu Európskeho parlamentu a Rady 1999/62/ES zo 17. júna 1999 o poplatkoch za používanie určitej dopravnej infraštruktúry ťažkými nákladnými vozidlami (Ú. v. EÚ L 187, 1999, s. 42; Mim. vyd. 07/004, s. 372). Článok 7 ods. 3 tejto smernice stanovuje, že mýto a užívateľské poplatky nesmú byť uložené súčasne za použitie jedného a toho istého úseku cesty.

4

V dôsledku toho poľský parlament prijal ustawa o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (zákon, ktorým sa mení zákon o spoplatnených diaľniciach a o Národnom cestnom fonde, ako aj zákon o cestnej doprave) z 28. júla 2005 (Dz. U. č. 155, položka 1297) (ďalej len „zákon z 28. júla 2005“). Tento zákon odstránil dvojité spoplatnenie používania jedného a toho istého úseku cesty ťažkými nákladnými vozidlami. Ťažké nákladné vozidlá, za ktoré bola zaplatená známka (mýtna karta) na používanie vnútroštátnych ciest v Poľsku, tak boli od 1. septembra 2005 oslobodené od mýta na diaľniciach, ktoré boli predmetom koncesných zmlúv.

5

Podľa zákona z 28. júla 2005 mala byť držiteľom koncesií nahradená z prostriedkov Národného cestného fondu strata príjmov spôsobená oslobodením od mýta. Tento zákon stanovoval, že držitelia koncesií majú nárok na náhradu vo výške 70 % sumy získanej vynásobením skutočného počtu ciest uskutočnených ťažkými nákladnými vozidlami so zaplatenou známkou, sadzbami virtuálneho mýta, ktoré bolo dohodnuté s držiteľmi koncesií za jednotlivé kategórie ťažkých nákladných vozidiel. Zníženie na 70 % stanovené uvedeným zákonom malo kompenzovať predpokladané zvýšenie objemu dopravy ťažkých nákladných vozidiel na spoplatnených diaľniciach v dôsledku oslobodenia od mýta. Predmetný zákon tiež stanovoval, že sadzby virtuálneho mýta nemôžu presiahnuť skutočné sadzby uplatňované na zodpovedajúce kategórie vozidiel. Napokon spresnil, že metóda poskytnutia náhrady sa musí určiť v každej jednotlivej koncesnej zmluve.

6

Pokiaľ ide o žalobkyňu, metóda poskytnutia náhrady a sadzby virtuálneho mýta boli po rokovaniach s poľskými orgánmi stanovené v prílohe 6 ku koncesnej zmluve (ďalej len „príloha 6“) uzatvorenej 14. októbra 2005.

[omissis]

14

Listom z 28. novembra 2007 Generalna Dyrekcja dróg krajowych i autostrad (Generálne riaditeľstvo pre štátne cesty a diaľnice, Poľsko) oznámilo žalobkyni, že z dôvodu pochybností týkajúcich sa správnosti hypotéz formulovaných pre potreby prílohy 6 nesúhlasí s návrhom zmeny sadzieb virtuálneho mýta. Bez ohľadu na tento list však žalobkyňa naďalej poberala mesačné platby z titulu virtuálneho mýta v súlade s ustanoveniami uvedenej prílohy. Na to, 13. novembra 2008, ministerstvo infraštruktúry Poľska spochybnilo platnosť tejto prílohy, pričom najmä uviedlo, že bolo pri uzatvorení uvedené do omylu.

15

Poľská republika sa domnieva, že žalobkyňa nadhodnotila vnútornú mieru návratnosti v modeli reálneho výberu mýta, keď použila zastarané prognózy objemu dopravy a príjmov. Žalobkyňa podľa nej použila štúdiu o objeme dopravy a príjmoch vypracovanú poradenskou spoločnosťou Wilbur Smith Associates (WSA) v roku 1999 (ďalej len „štúdia WSA z roku 1999“), hoci bola k dispozícii aktuálnejšia štúdia z júna 2004 (ďalej len „štúdia WSA z roku 2004“). Podľa správy z 24. septembra 2010, ktorú si vyžiadalo ministerstvo infraštruktúry Poľska a ktorú vypracovala spoločnosť PricewaterhouseCoopers (ďalej len „správa PwC“), by malo použitie prognóz objemu dopravy a príjmov zo štúdie WSA z roku 2004 namiesto zo štúdie WSA z roku 1999 za následok zníženie vnútornej miery návratnosti v modeli reálneho mýta z 10,77 % na 7,42 %.

16

Podľa názoru ministerstva infraštruktúry Poľska tak žalobkyňa získala nadmernú náhradu z titulu virtuálneho mýta. Keďže žalobkyňa odmietla vrátiť preplatok požadovaný Poľskou republikou, uvedený minister požiadal o začatie súdneho konania na vymáhanie tohto preplatku.

17

Súčasne žalobkyňa napadla odmietnutie riadiť sa prílohou 6 a predložila vec rozhodcovskému súdu. Rozsudkom z 20. marca 2013 rozhodcovský súd vyhovel žalobkyni, pričom konštatoval, že uvedená príloha je platná a že Poľská republika je povinná dodržiavať ustanovenia tejto prílohy. Rozsudkom z 26. januára 2018 Sąd Okręgowy w Warszawie, I Wydział Cywilny (Krajský súd Varšava, prvý občianskoprávny senát, Poľsko) zamietol žalobu, ktorú podalo ministerstvo infraštruktúry Poľska proti uvedenému rozhodnutiu rozhodcovského súdu z 20. marca 2013. Tento rozsudok bol napadnutý odvolaním, ktoré prejednáva Sąd Apelacyjny w Warszawie (Odvolací súd Varšava, Poľsko).

[omissis]

19

Dňa 31. augusta 2012 oznámila Poľská republika Európskej komisii opatrenie spočívajúce v tom, že žalobkyni poskytla finančnú náhradu vo forme virtuálneho mýta z dôvodu straty príjmov spôsobenej zákonom z 28. júla 2005.

[omissis]

21

Komisia prijala 25. augusta 2017 rozhodnutie Komisie (EÚ) 2018/556 z 25. augusta 2017 o štátnej pomoci SA.35356 (2013/C) (ex 2013/NN, ex 2012/N) poskytnutej Poľskom pre spoločnosť Autostrada Wielkopolska S.A. (Ú. v. EÚ L 92, 2018, s. 19, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).

[omissis]

38

Výroková časť napadnutého rozhodnutia znie takto:

„Článok 1

Nadmerná náhrada za obdobie od 1. septembra 2005 do 30. júna 2011 vo výške [223,74 milióna eur], ktorú [Poľská republika] poskytla [žalobkyni] na základe [zákona z 28. júla 2005], predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 zmluvy.

Článok 2

Štátna pomoc uvedená v článku 1 je neoprávnená, keďže bola poskytovaná v rozpore s notifikačnou povinnosťou a povinnosťou zdržať sa konania vyplývajúcimi z článku 108 ods. 3 zmluvy.

Článok 3

Štátna pomoc uvedená v článku 1 je nezlučiteľná s vnútorným trhom.

Článok 4

1.   [Poľská republika] zabezpečí, aby príjemca vrátil pomoc uvedenú v článku 1. …“

[omissis]

46

Žalobkyňa tvrdí, že Komisia porušila jej právo na spravodlivý proces, zásadu riadnej správy vecí verejných a zásadu ochrany jej legitímnych očakávaní. Konkrétne sa domnieva, že bola zbavená možnosti zúčastniť sa na konaní vo veci formálneho zisťovania v rozsahu primeranom okolnostiam prejednávanej veci.

[omissis]

51

Podľa ustálenej judikatúry rešpektovanie práva na obhajobu v akomkoľvek konaní začatom proti určitej osobe, ktoré môže viesť k aktu spôsobujúcemu jej ujmu, predstavuje základnú zásadu práva Európskej únie, ktorá musí byť zaručená aj vtedy, ak neexistuje žiadna osobitná právna úprava (pozri rozsudok zo 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisia, T‑103/14, EU:T:2016:152, bod 51 a citovanú judikatúru).

52

Správne konanie vo veci štátnej pomoci sa však vedie len voči dotknutému členskému štátu. Podniky, ktoré sú príjemcami pomoci, sa teda považujú iba za „dotknuté osoby“ v tomto konaní a samy osebe sa nemôžu domáhať takej kontradiktórnej diskusie s Komisiou, aká prebieha v prospech uvedeného členského štátu (pozri rozsudok zo 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisia, T‑103/14, EU:T:2016:152, bod 52 a citovanú judikatúru). Takýto záver platí aj v prípade, ak dotknutý členský štát a podniky, ktoré sú príjemcami pomoci, môžu mať v rámci takéhoto konania protichodné záujmy (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisia, T‑103/14, EU:T:2016:152, bod 54 a citovanú judikatúru).

53

Podľa tejto judikatúry sú teda dotknuté osoby v podstate len zdrojmi informácií pre Komisiu v rámci správneho konania začatého podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ. Z toho vyplýva, že dotknuté osoby sa ani zďaleka nemôžu dovolávať práva na obhajobu priznaného osobám, proti ktorým je začaté konanie, ale majú iba právo zúčastniť sa na správnom konaní v rozsahu primeranom okolnostiam prejednávanej veci (pozri rozsudok zo 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisia, T‑103/14, EU:T:2016:152, bod 53 a citovanú judikatúru).

54

V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ako aj článku 6 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [108 ZFEÚ] (Ú. v. ES L 83, 1999, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339), platí, že ak sa Komisia rozhodne začať konanie vo veci formálneho zisťovania týkajúce sa návrhu pomoci, musí dotknutým osobám umožniť predložiť svoje pripomienky. Toto pravidlo má povahu podstatnej formálnej náležitosti v zmysle článku 263 ZFEÚ (rozsudok z 11. decembra 2008, Komisia/Freistaat Sachsen, C‑334/07, EU:C:2008:709, bod 55). Pokiaľ ide o túto povinnosť, Súdny dvor rozhodol, že uverejnenie oznámenia v úradnom vestníku je primeraným spôsobom na to, aby sa všetky dotknuté osoby dozvedeli o začatí konania, pričom spresnil, že jediným cieľom tohto oznámenia je získať od dotknutých osôb všetky informácie, ktoré majú pomôcť Komisii pri jej budúcich úkonoch (pozri rozsudok zo 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisia, T‑103/14, EU:T:2016:152, bod 56 a citovanú judikatúru).

55

Okrem toho podľa článku 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 rozhodnutie o začatí konania rekapituluje relevantné skutkové a právne okolnosti, zahŕňa predbežné posúdenie Komisie a vysvetľuje dôvody, ktoré vedú k pochybnostiam o zlučiteľnosti opatrenia s vnútorným trhom. Keďže cieľom konania vo veci formálneho zisťovania je umožniť Komisii preskúmať a objasniť otázky uvedené v rozhodnutí o začatí tohto konania, a to najmä zhromaždením pripomienok dotknutého členského štátu a ostatných dotknutých osôb, môže sa stať, že v priebehu tohto konania Komisia získa nové informácie alebo že sa jej analýza zmení. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že konečné rozhodnutie Komisie môže obsahovať určité rozdielnosti v porovnaní s jej rozhodnutím o začatí konania vo veci formálneho zisťovania bez toho, aby tieto rozdielnosti spôsobovali neplatnosť tohto konečného rozhodnutia (rozsudok z 2. júla 2015, Francúzsko a Orange/Komisia, T‑425/04 RENV a T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450 RENV, bod 134).

56

Komisia bez toho, aby bola povinná predložiť úplnú analýzu dotknutej pomoci, však musí v rozhodnutí o začatí konania definovať dostatočným spôsobom rozsah svojho preskúmania, aby tak právo dotknutých osôb predložiť svoje pripomienky nebolo zbavené svojho významu [rozsudok z 31. mája 2006, Kuwait Petroleum (Holandsko)/Komisia, T‑354/99, EU:T:2006:137, bod 85]. Súdny dvor okrem iného rozhodol, že ak sa právny režim, ktorý platil v čase oznámenia návrhu pomoci členským štátom, zmenil pred prijatím rozhodnutia Komisiou, musí Komisia, ktorá je povinná rozhodnúť podľa nových pravidiel, vyzvať dotknuté osoby, aby sa vyjadrili k zlučiteľnosti tejto pomoci s týmito pravidlami (pozri rozsudok z 11. decembra 2008, Komisia/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, bod 56 a citovanú judikatúru). Súdny dvor takisto rozhodol, že iba v prípade, ak sa Komisia po prijatí rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania dozvie, že toto konanie sa opiera buď o neúplné skutočnosti alebo o nesprávnu právnu kvalifikáciu týchto skutočností, musí byť oprávnená alebo dokonca povinná prispôsobiť svoj postoj tým spôsobom, že prijme opravné rozhodnutie alebo nové rozhodnutie o začatí konania, aby tak bolo dotknutým osobám účinne umožnené predložiť svoje pripomienky (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. apríla 2019, UPF/Komisia, T‑747/17, EU:T:2019:271, bod 76 a citovanú judikatúru). Ak totiž Komisia po vydaní rozhodnutia o začatí vyšetrovania zmení svoj postoj k skutočnostiam alebo k právnej kvalifikácii týchto skutočností, ktoré sa zdajú byť rozhodujúce pre posúdenie existencie pomoci alebo jej zlučiteľnosti s vnútorným trhom, musí opraviť alebo rozšíriť rozhodnutie o začatí vyšetrovania, aby dotknuté osoby mohli účinne predložiť pripomienky (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. apríla 2019, UPF/Komisia, T‑747/17, EU:T:2019:271, bod 77).

57

Prvý žalobný dôvod je potrebné preskúmať práve s ohľadom na tieto zásady.

58

Na úvod treba zdôrazniť, ako správne tvrdí žalobkyňa, že prejednávaná vec sa odlišuje od väčšiny vecí týkajúcich sa pomoci poskytnutej štátmi, keďže Poľská republika, ktorá mala vo vzťahu k žalobkyni nielen rozdielne, ale dokonca až protichodné záujmy, počas správneho konania tvrdila, že oznámené opatrenie, ktoré žalobkyni umožnilo získať nadmernú náhradu, predstavuje štátnu pomoc nezlučiteľnú s vnútorným trhom. V tomto kontexte bolo osobitne dôležité, aby Komisia umožnila žalobkyni účinne predložiť pripomienky s cieľom zabezpečiť, aby informácie, ktoré by mohli preukázať, že oznámené opatrenie nie je štátnou pomocou, resp. nie je štátnou pomocou nezlučiteľnou s vnútorným trhom, budú oznámené Komisii. Splnenie tejto procesnej povinnosti sa vyžaduje o to viac, že žalobkyňa mala právo na náhradu z dôvodu oslobodenia od mýta na dotknutom úseku diaľnice A 2 a že pred vnútroštátnymi súdmi bol medzi ňou a Poľskou republikou vedený spor, ktorý sa týkal rozsahu tejto náhrady. V takejto situácii prináležalo Komisii, aby postupovala s mimoriadnou obozretnosťou, pokiaľ ide o rešpektovanie práva žalobkyne zúčastniť sa na správnom konaní.

59

Hoci Komisia uverejnila rozhodnutie o začatí konania v úradnom vestníku a vyzvala žalobkyňu, aby pri tejto príležitosti predložila svoje pripomienky, neskôr už žalobkyni neumožnila predložiť pripomienky, a to počas približne troch rokov, ktoré predchádzali napadnutému rozhodnutiu. Na druhej strane, z odôvodnení 8 až 13 uvedeného rozhodnutia vyplýva, že Komisia po tom, čo jej boli doručené pripomienky žalobkyne zo 7. októbra 2014, si viackrát vymenila s Poľskou republikou korešpondenciu bez toho, aby sa žalobkyňa zúčastnila na tomto procese. Konkrétne Komisia 26. novembra 2014 zaslala Poľskej republike pripomienky žalobkyne a 23. februára 2015 jej boli doručené pripomienky Poľskej republiky. Následne listami z 26. júna 2015 a 20. apríla 2016 Komisia požiadala Poľskú republiku o doplňujúce informácie, na čo Poľská republika odpovedala listami z 10. a zo 17. júla 2015 a z 18. mája 2016. Napokon 7. decembra 2016 sa útvary Komisie a poľské orgány zúčastnili na telekonferencii, po ktorej Komisia opätovne požiadala Poľskú republiku o dodatočné informácie, ktoré Poľská republika poskytla 23. mája 2017.

60

Za týchto osobitných okolností uvedených v bode 58 vyššie a vzhľadom na dĺžku trvania a intenzitu výmeny korešpondencie medzi Komisiou a Poľskou republikou po rozhodnutí o začatí konania mala Komisia žalobkyni opätovne umožniť predložiť pripomienky. Keďže Komisia po tom, čo jej boli doručené pripomienky zo 7. októbra 2014, nezapojila žalobkyňu do správneho konania v primeranom rozsahu, nepostupovala s mimoriadnou obozretnosťou, hoci k tomu bola v prejednávanej veci povinná.

61

Hoci je skutočnosť, že Komisia opomenula zapojiť žalobkyňu do výmeny korešpondencie s Poľskou republikou po rozhodnutí o začatí konania, poľutovaniahodná, jednako nemôže mať za následok zrušenie napadnutého rozhodnutia, keďže za okolností prejednávanej veci by v prípade, ak by k takémuto opomenutiu nedošlo, nemohlo byť právne posúdenie Komisie v tomto poslednom rozhodnutí odlišné.

62

Je totiž potrebné uviesť, že po prvé 20. septembra 2014 Komisia uverejnila v úradnom vestníku rozhodnutie o začatí konania a vyzvala dotknuté osoby, aby predložili svoje pripomienky k oznámenému opatreniu, čo žalobkyňa urobila 7. októbra 2014.

63

V tejto súvislosti treba konštatovať, že rozhodnutie o začatí konania dostatočne presne uvádza skutkové a právne okolnosti relevantné v prejednávanej veci, zahŕňa predbežné posúdenie a vysvetľuje dôvody, ktoré viedli Komisiu k pochybnostiam o metóde výpočtu náhrady poskytnutej žalobkyni, o výške uvedenej náhrady a o zlučiteľnosti oznámeného opatrenia s vnútorným trhom. Rozhodnutie o začatí konania vo svojich odôvodneniach 76 až 78 konkrétne uvádza, že po prvé pochybnosti Komisie sa týkali najmä vnútornej miery návratnosti v modeli reálneho výberu mýta, po druhé podľa Poľskej republiky žalobkyňa použila štúdiu o prognózach objemu dopravy a príjmov z roku 1999 namiesto novšej štúdie z roku 2004, a po tretie ak by vnútorná miera návratnosti v modeli reálneho výberu mýta bola vyššia než navrhovaná vnútorná miera návratnosti pred zavedením systému virtuálneho mýta, vyplývala by z toho nadmerná náhrada.

64

Zo spisového materiálu po druhé vyplýva, že Komisia v napadnutom rozhodnutí nevychádzala z takých skutkových okolností alebo právnej kvalifikácie týchto skutkových okolností rozhodujúcich pre jej právne posúdenie v zmysle judikatúry spomenutej v bode 56 vyššie, ktoré neboli uvedené v rozhodnutí o začatí konania alebo ktoré Poľská republika oznámila po rozhodnutí o začatí konania.

65

Po tretie tvrdenie žalobkyne, že dôkazy predložené v rámci rozhodcovského konania mali byť preskúmané Komisiou vo fáze správneho konania, sa musí odmietnuť z dôvodu, že žalobkyňa nespresňuje povahu dotknutých dôkazov a že navyše Komisia bola riadne informovaná o existencii a obsahu rozsudku rozhodcovského súdu, ako to vyplýva z odôvodnenia 46 napadnutého rozhodnutia a z pripomienok žalobkyne zo 7. októbra 2014.

[omissis]

69

Z vyššie uvedeného vyplýva, že v rozhodnutí o začatí konania Komisia dostatočne vymedzila rámec svojho preskúmania, čím umožnila žalobkyni získať všetky užitočné informácie o skutkových okolnostiach a právnej kvalifikácii týchto skutkových okolností, ktoré sa zdajú byť rozhodujúce v napadnutom rozhodnutí. Z toho tiež vyplýva, že v rozpore s tým, čo tvrdí žalobkyňa, nebolo preukázané, že ak by Komisia umožnila žalobkyni opätovne predložiť pripomienky v nadväznosti na výmenu korešpondencie s Poľskou republikou uskutočnenú po prijatí rozhodnutia o začatí konania, mohlo by to mať vplyv na právne posúdenie obsiahnuté v napadnutom rozhodnutí, v dôsledku čoho takéto opomenutie nemôže mať za následok neplatnosť tohto rozhodnutia.

70

Preto treba prvý žalobný dôvod zamietnuť.

[omissis]

Z týchto dôvodov

VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora)

rozhodol a vyhlásil: