1

Dňa 23. júna 2016 sa občania Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska v referende vyjadrili za vystúpenie svojej krajiny z Európskej únie.

2

Dňa 13. marca 2017 prijal Parlament Spojeného kráľovstva European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 [zákon z roku 2017 o Európskej únii (Oznámenie vystúpenia)], ktorým poveril predsedníčku vlády oznámiť úmysel Spojeného kráľovstva vystúpiť z Únie podľa článku 50 ods. 2 ZEÚ.

3

Dňa 29. marca 2017 predsedníčka vlády Spojeného kráľovstva oznámila Európskej rade úmysel tohto členského štátu vystúpiť z Únie a z Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (Euratom) (ďalej len „oznámenie úmyslu vystúpiť“).

4

Vyhlásením z toho istého dňa Európska rada oznámila, že jej bolo doručené oznámenie úmyslu vystúpiť.

5

Dňa 29. apríla 2017 prijala Európska rada usmernenia, ktoré definujú rámec rokovaní stanovených v článku 50 ZEÚ a určujú stanoviská a všeobecné zásady, ktoré bude Únia zastávať v priebehu rokovaní.

6

Dňa 22. mája 2017 prijala Rada Európskej únie na základe ustanovení článku 50 ZEÚ v spojení s článkom 218 ods. 3 ZFEÚ a na odporúčanie Európskej komisie z 3. mája 2017 rozhodnutie, ktorým Komisiu poverila začatím rokovaní so Spojeným kráľovstvom o dohode, ktorou sa stanoví spôsob jeho vystúpenia z Únie a z Euratomu (ďalej len jednak „dohoda o stanovení spôsobu vystúpenia“ alebo „dohoda o vystúpení“ a jednak „napadnuté rozhodnutie“).

7

Napadnuté rozhodnutie označuje Komisiu ako vyjednávača Únie (článok 1) a spresňuje, že rokovania budú vedené v zmysle usmernení, ktoré prijala Európska rada, a v súlade so smernicami na rokovania uvedenými v prílohe uvedeného rozhodnutia (článok 2).

8

Príloha napadnutého rozhodnutia (dokument XT 21016/17 ADD 1 REV 2) obsahuje smernice na rokovania, určené pre prvé štádium rokovaní, najmä pokiaľ ide o práva občanov, jediné rozpočtové vyrovnanie, situáciu tovarov uvádzaných na trh a výsledok konaní založených na práve Únie, iné administratívne otázky spojené s fungovaním Únie, ako aj o riadenie dohody o stanovení spôsobu vystúpenia.

9

Návrhom zaregistrovaným 21. júla 2017 žalobcovia, Harry Shindler a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, podali túto žalobu.

10

Osobitným podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 16. októbra 2017 podala Rada námietku neprípustnosti na základe článku 130 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu.

11

Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 20. októbra 2017 Komisia požiadala Všeobecný súd o vstup do konania v tejto veci ako vedľajší účastník na podporu návrhov Rady v súlade s článkom 143 rokovacieho poriadku.

12

Dňa 30. novembra 2017 podali žalobcovia do kancelárie Všeobecného súdu svoje pripomienky k námietke neprípustnosti.

13

Všeobecný súd podľa článku 28 rokovacieho poriadku na návrh deviatej komory rozhodol o postúpení veci rozšírenému rozhodovaciemu zloženiu.

14

Na základe návrhu sudcu spravodajcu rozhodol Všeobecný súd (deviata rozšírená komora) v súlade s článkom 130 ods. 6 rokovacieho poriadku o začatí ústnej časti konania, ktorá sa obmedzuje na otázku prípustnosti žaloby.

15

Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na ústne otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 5. júla 2018.

16

Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd:

17

Rada navrhuje, aby Všeobecný súd:

18

Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 5. septembra 2018 predložili žalobcovia nový dôkaz v zmysle článku 85 rokovacieho poriadku, ku ktorému sa Rada mohla vyjadriť.

19

Rada tvrdí, že žaloba založená na článku 263 ZFEÚ je zjavne neprípustná, keďže napadnuté rozhodnutie nie je napadnuteľné fyzickou alebo právnickou osobou a žalobcovia nemajú záujem na konaní ani aktívnu legitimáciu vo vzťahu k napadnutému rozhodnutiu.

20

Žalobcovia spochybňujú argumentácia Rady a domnievajú sa, že žaloba je prípustná.

21

Všeobecný súd považuje za potrebné rozhodnúť o napadnuteľnosti napadnutého rozhodnutia, ako aj o aktívnej legitimácii žalobcov v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ a v tejto súvislosti preskúmať, či sú žalobcovia priamo dotknutí napadnutým rozhodnutím. Konkrétnejšie treba preskúmať, či má napadnuté rozhodnutie priame účinky na právnu situáciu žalobcov.

22

Rada tvrdí, že napadnuté rozhodnutie nemôže byť predmetom žaloby o neplatnosť, keďže vo vzťahu k žalobcom ide o predbežné opatrenie, resp. o opatrenie čisto prípravnej povahy, ktorého cieľom je pripraviť dohodu o stanovení spôsobu vystúpenia, upravenú v článku 50 ZEÚ. Poverenie Komisie začatím rokovaní v mene Únie a ich vedením v zmysle usmernení, ktoré prijala Európska rada, a v súlade so smernicami na rokovania, ktoré sú k ním pripojené, neovplyvňuje právnu situáciu žalobcov, ktorá ostáva rovnaká pred a po prijatí napadnutého rozhodnutia.

23

Okrem toho Rada tvrdí, že žalobcovia nemajú aktívnu legitimáciu v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ najmä preto, že nie sú priamo dotknutí napadnutým rozhodnutím. Konkrétne napadnuté rozhodnutie nemá žiadny účinok na právnu situáciu žalobcov. Po prvé postup podľa článku 50 ZEÚ sa nezačal v nadväznosti na napadnuté rozhodnutie, ale v dôsledku oznámenia úmyslu vystúpiť. Ak by Rada neprijala napadnuté rozhodnutie, postup podľa článku 50 ZEÚ by prebiehal, a dva roky po oznámení úmyslu vystúpiť by Spojené kráľovstvo odišlo z Únie bez dohody o stanovení spôsobu vystúpenia. Po druhé napadnuté rozhodnutie ani „nepotvrdzuje“ oznámenie úmyslu vystúpiť a len vyvodzuje dôsledky z tohto vnútroštátneho rozhodnutia, pričom nemá nijaký účinok na práva žalobcov. Bez ohľadu na prijatie napadnutého rozhodnutia je Spojené kráľovstvo naďalej členom Únie až do dňa svojho vystúpenia a žalobcovia majú naďalej práva, ktoré im v tomto zmysle vyplývajú zo zmlúv. Až po skončení postupu podľa článku 50 ZEÚ budú môcť byť práva žalobcov dotknuté v rozsahu, ktorý navyše nie je možné predpokladať.

24

Žalobcovia tvrdia, že napadnuté rozhodnutie môže byť predmetom žaloby o neplatnosť. Uvádzajú tiež, že ich aktívna legitimácia vyplýva z toho, že sú občanmi Spojeného kráľovstva žijúcimi v cudzine a občanmi Únie, ktorí majú pobyt v inom členskom štáte Únie, a že boli na základe právneho predpisu, nazvaného „15 years rule“ (pravidlo 15 rokov), zbavení práva voliť v referende z 23. júna 2016 a v parlamentných voľbách zo 7. mája 2015, ktoré viedli k menovaniu poslancov, ktorí „potvrdili“ referendum prijatím zákona z roku 2017 o Európskej únii (Oznámenie vystúpenia).

25

Po prvé žalobcovia tvrdia, že napadnuté rozhodnutie má priame dôsledky na práva, ktoré im vyplývajú zo zmlúv, najmä pokiaľ ide o ich postavenie občanov Únie a ich právo voliť v európskych a komunálnych voľbách, ich právo na ochranu súkromného a rodinného života, ich slobodu voľného pohybu, pobytu a slobodu pracovať, ich vlastnícke právo a ich právo na dávky sociálneho zabezpečenia.

26

Po druhé žalobcovia uvádzajú, že napadnuté rozhodnutie nie je obyčajným dočasným opatrením pred vystúpením Spojeného kráľovstva z Únie, pretože okrem výslovného aktu začatia rokovaní obsahuje implicitný akt, ktorým Rada schválila oznámenie úmyslu vystúpiť. Napadnutým rozhodnutím sa stal „odchod“ Spojeného kráľovstva z Únie k 29. marcu 2019 nezvratným.

27

Po tretie žalobcovia uvádzajú, že napadnuté rozhodnutie, konkrétne jeho smernice na rokovania spôsobujúce právne účinky, nezahŕňa cieľ zaručiť zachovanie postavenia občanov Únie občanom Spojeného kráľovstva, ktorí ho získali pred 29. marcom 2019. Či už k dohode dôjde alebo nie, nie sú pochybnosti o strate práv a slobôd priznaných právom Únie občanom Spojeného kráľovstva v krátkodobom alebo strednodobom horizonte, najmä pokiaľ ide o občianstvo Únie.

28

Po štvrté žalobcovia tvrdia, že Rada mala odmietnuť alebo odložiť začatie rokovaní. Uvádzajú, že proces vystúpenia je neplatný, ak neexistuje ústavné povolenie, ktoré by bolo isté a založené na hlasovaní všetkých občanov Spojeného kráľovstva, ktorí sú aj občanmi Únie. Tvrdia, že Rada a Spojené kráľovstvo mali požadovať súdne preskúmanie ústavnosti aktu o oznámení úmyslu vystúpiť na základe zásady lojálnej spolupráce stanovenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ a že Rada mala požadovať stanovisko Súdneho dvora týkajúce sa zlučiteľnosti pozbavenia práva voliť občanov Spojeného kráľovstva žijúcich v cudzine a ich nepriameho zastúpenia poslancami so Zmluvami na základe článku 218 ods. 11 ZFEÚ. Ďalej uvádzajú, že zamietnutie prejednávanej žaloby z dôvodu neprípustnosti by bolo v rozpore so zásadou demokracie.

29

Napokon žalobcovia po piate tvrdia, že prejednávaná žaloba je jediným účinným právnym prostriedkom nápravy pred súdom Únie pred neodvratnou stratou ich postavenia občanov Únie, ku ktorému dôjde 29. marca 2019 z dôvodu napadnutého rozhodnutia.

30

V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry vyplýva, že žalobou o neplatnosť možno napadnúť všetky akty prijaté inštitúciami, nech majú akýkoľvek charakter alebo akúkoľvek formu, ktoré vyvolávajú záväzné právne účinky takej povahy, že ovplyvňujú záujmy žalobcu tým, že podstatným spôsobom menia jeho právnu situáciu (rozsudky z 11. novembra 1981, IBM/Komisia, 60/81, EU:C:1981:264, bod 9, a z 26. januára 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisia, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, bod 51).

31

Okrem toho, ak, ako v prejednávanom prípade, žalobu o neplatnosť podá neprivilegovaný žalobca proti aktu, ktorý mu nie je určený, požiadavka, aby sa záväzné právne účinky napadnutého opatrenia dotkli záujmov žalobcu tak, že podstatným spôsobom zmenia jeho právnu situáciu, sa potom prekrýva s podmienkami stanovenými v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ (rozsudok z 13. októbra 2011, Deutsche Post a Nemecko/Komisia, C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, bod 38).

32

Z ustanovení článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ totiž vyplýva, že aktívna legitimácia fyzickej alebo právnickej osoby na podanie žaloby proti aktu, ktorý jej nie je určený, prinajmenšom predpokladá, že tento akt, či už ide o regulačný akt alebo nie, sa jej priamo týka. Samotná podmienka, podľa ktorej fyzická alebo právnická osoba musí byť priamo dotknutá aktom, ktorý je predmetom žaloby, si vyžaduje, aby napadnuté opatrenie malo priame účinky na právnu situáciu žalobcu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. mája 1998, Dreyfus/Komisia, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, bod 43 a citovaná judikatúra, a z 13. októbra 2011, Deutsche Post a Nemecko/Komisia, C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, bod 66).

33

Požiadavka, podľa ktorej záväzné právne účinky napadnutého opatrenia musia byť takej povahy, aby sa dotýkali záujmov žalobcu tak, že podstatným spôsobom zmenia jeho právnu situáciu, ako aj podmienka, podľa ktorej fyzická alebo právnická osoba musí byť priamo dotknutá aktom, ktorý je predmetom žaloby, ako sa uvádza v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, tak predpokladajú, že rozhodnutie napadnuté v prejednávanej žalobe má priame účinky na právnu situáciu žalobcov.

34

V prejednávanom prípade však napadnuté rozhodnutie priamo nespôsobuje takéto účinky.

35

Napadnuté rozhodnutie prijala Rada na základe ustanovení článku 50 ods. 2 tretej vety ZEÚ v spojení s článkom 218 ods. 3 ZFEÚ.

36

Podľa článku 50 ods. 1 až 3 ZEÚ:

„1.   Každý členský štát sa môže rozhodnúť vystúpiť z Únie v súlade so svojimi ústavnými požiadavkami.

2.   Členský štát, ktorý sa rozhodne vystúpiť, oznámi svoj úmysel Európskej rade. V zmysle usmernení Európskej rady Únia dojedná a uzavrie s takým štátom dohodu, ktorá ustanoví spôsob jeho vystúpenia, pričom zohľadní rámec jeho budúcich vzťahov s Úniou. Táto dohoda sa dojedná v súlade s článkom 218 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Uzatvára ju v mene Únie Rada, ktorá sa uznáša kvalifikovanou väčšinou po udelení súhlasu Európskeho parlamentu.

3.   Zmluvy sa prestanú vzťahovať na dotknutý členský štát odo dňa nadobudnutia platnosti dohody o vystúpení alebo v prípade, ak sa tak nestane, dva roky po oznámení uvedenom v odseku 2, pokiaľ Európska rada jednomyseľne nerozhodne o predĺžení tejto lehoty po dohode s dotknutým členským štátom.“

37

Podľa článku 218 ods. 3 ZFEÚ, ktorý odkazuje na článok 50 ods. 2 ZEÚ:

„3.   Komisia… predkladá odporúčania Rade, ktorá prijme rozhodnutie poverujúce na začatie rokovaní a vymenúvajúce, v závislosti od predmetu predpokladanej dohody, vyjednávača alebo vedúceho negociačného tímu Únie.“

38

Napadnuté rozhodnutie je v zmysle článku 288 ZFEÚ záväzné vo všetkých svojich prvkoch. Toto rozhodnutie poveruje Komisiu začatím rokovaní v mene Únie s cieľom uzavretia dohody so Spojeným kráľovstvom o spôsobe jeho vystúpenia z Únie a z Euratomu a vymenúva Komisiu ako vyjednávača Únie (článok 1 napadnutého rozhodnutia). Napadnuté rozhodnutie spresňuje, že rokovania sa vedú v zmysle usmernení, ktoré prijala Európska rada, a v súlade so smernicami na rokovania uvedenými v prílohe (článok 2 napadnutého rozhodnutia).

39

Súdny dvor rozhodol, že rozhodnutie prijaté na základe článku 218 ods. 3 a 4 ZFEÚ vyvoláva právne účinky vo vzťahoch medzi Úniou a jej členskými štátmi, ako aj medzi inštitúciami Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada, C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 40, a zo 16. júla 2015, Komisia/Rada, C‑425/13, EU:C:2015:483, bod 28).

40

Treba konštatovať, že napadnuté rozhodnutie vyvoláva právne účinky vo vzťahoch medzi Úniou a jej členskými štátmi, ako aj medzi inštitúciami Únie, najmä vo vzťahu ku Komisii. Komisia je totiž na základe tohto rozhodnutia poverená začať rokovania o dohode so Spojeným kráľovstvom v zmysle usmernení, ktoré prijala Európska rada, a v súlade so smernicami na rokovania prijatými Radou.

41

Naproti tomu napadnuté rozhodnutie nemá priame účinky na právnu situáciu žalobcov.

42

V prvom rade napadnuté rozhodnutie, ktorým Rada poverila Komisiu začať rokovania so Spojeným kráľovstvom v zmysle článku 50 ods. 2 ZEÚ, sa nesmie zamieňať s rozhodnutím Spojeného kráľovstva vystúpiť z Únie, ktoré je upravené v článku 50 ods. 1 ZEÚ.

43

Napadnuté rozhodnutie je potrebné odlíšiť aj od aktu z 29. marca 2017, ktorým predsedníčka vlády Spojeného kráľovstva oznámila Európskej rade úmysel tejto krajiny vystúpiť z Únie a z Euratomu. Práve na základe tohto oznámenia úmyslu vystúpiť, a nie napadnutého rozhodnutia, bol začatý postup pre vystúpenie upravený v článku 50 ods. 2 a 3 ZEÚ a začala plynúť dvojročná lehota stanovená v článku 50 ods. 3 ZEÚ, po ktorej uplynutí, pokiaľ nedôjde k dohode o vystúpení, sa na dotknutý štát prestávajú vzťahovať Zmluvy, okrem prípadu, že Európska rada jednomyseľne rozhodne o predĺžení tejto lehoty po dohode s dotknutým členským štátom.

44

Okrem toho napadnuté rozhodnutie nemení právnu situáciu občanov Spojeného kráľovstva s bydliskom v jednom zo zvyšných 27 členských štátov Únie (ďalej len „Únia s 27 členskými štátmi“), či už ide o ich situáciu v okamihu prijatia napadnutého rozhodnutia alebo po vystúpení Spojeného kráľovstva z Únie. Konkrétne žalobcovia nesprávne tvrdia, že sú priamo dotknutí, najmä pokiaľ ide o ich postavenie občanov Únie a ich právo voliť v európskych a komunálnych voľbách, ich právo na ochranu súkromného a rodinného života, ich slobodu voľného pohybu, pobytu a slobodu pracovať, ich vlastnícke právo a ich právo na dávky sociálneho zabezpečenia.

45

Napadnuté rozhodnutie neovplyvňuje práva žalobcov, ktorí majú, ako to zdôrazňuje Rada, rovnaké práva pred aj po prijatí napadnutého rozhodnutia. Pokiaľ ide o práva občanov Spojeného kráľovstva v Únii s 27 členskými štátmi od okamihu vystúpenia, napadnuté rozhodnutie je len prípravným aktom pre konečnú dohodu, ku ktorej uzatvoreniu môže prípadne dôjsť a ktorá bude predmetom neskoršieho rozhodnutia Rady, ktorá rozhodne kvalifikovanou väčšinou po udelení súhlasu Európskeho parlamentu (pozri analogicky, pokiaľ ide o rozhodnutie Rady poverujúce Komisiu začať rokovania o uzatvorení medzinárodnej dohody, rozsudok z 10. mája 2017, Efler a i./Komisia, T‑754/14, EU:T:2017:323, bod 34).

46

Prípadné zrušenie napadnutého rozhodnutia tak nebude mať žiadny vplyv na právnu situáciu občanov Spojeného kráľovstva, najmä na tých, ktorí majú tak ako žalobcovia bydlisko v inom členskom štáte Únie a nemali právo voliť v referende z 23. júna 2016 a v parlamentných voľbách v Spojenom kráľovstve. Toto prípadné zrušenie by neprinieslo ani zrušenie oznámenia úmyslu vystúpiť, ani pozastavenie dvojročnej lehoty stanovenej v článku 50 ods. 3 ZEÚ. Práva žalobcov zostanú nezmenené.

47

Hoci je pravda, že právna situácia žalobcov, najmä pokiaľ ide o ich postavenie občanov Únie, môže byť dotknutá pri vystúpení Spojeného kráľovstva z Únie, a že môže ale nemusí dôjsť k uzatvoreniu dohody o vystúpení, táto prípadná dotknutosť ich práv, ktorej trvalosť či rozsah navyše nie je možné posúdiť k dnešnému dňu, nevyplýva z napadnutého rozhodnutia, ako to správne tvrdí Rada.

48

Za týchto podmienok napadnuté rozhodnutie nemá priame účinky na právnu situáciu žalobcov, takže títo žalobcovia nemôžu podať žalobu o neplatnosť, a okrem toho nie sú aktívne legitimovaní v zmysle ustanovení článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.

49

Tento záver nemôže spochybniť žiadne z ďalších tvrdení, ktoré uvádzajú žalobcovia.

50

V prvom rade žalobcovia tvrdia, že napadnuté rozhodnutie nie je obyčajným dočasným opatrením pred vystúpením Spojeného kráľovstva z Únie, pretože okrem výslovného aktu začatia rokovaní obsahuje implicitný akt, ktorým Rada schválila oznámenie úmyslu vystúpiť. Napadnutým rozhodnutím sa stal „odchod“ Spojeného kráľovstva z Únie k 29. marcu 2019 nezvratným.

51

S takýmto tvrdením nie je možné súhlasiť.

52

Je pravda, že napadnuté rozhodnutie nie je obyčajným dočasným opatrením alebo prípravným aktom pred vystúpením Spojeného kráľovstva z Únie, keďže sa uplatní na vzťahy medzi Úniou a jej členskými štátmi, ako aj medzi inštitúciami Únie. Vo vzťahu k členským štátom, ako aj inštitúciám Únie má totiž napadnuté rozhodnutie také právne účinky, aké sú opísané v bode 40 vyššie. Naopak, tomu tak nie je v prípade žalobcov, vo vzťahu ku ktorým treba napadnuté rozhodnutie považovať za prípravný akt, ktorý, ako sa uvádza v bodoch 41 až 48 vyššie, nemá priame právne účinky.

53

Okrem toho žalobcovia neoprávnene tvrdia, že napadnuté rozhodnutie obsahuje implicitný akt o schválení oznámenia úmyslu vystúpiť a že potvrdzuje „odchod“ Spojeného kráľovstva z Únie.

54

Ako bolo uvedené v bodoch 42 a 43 vyššie, napadnuté rozhodnutie nie je možné zamieňať s rozhodnutím Spojeného kráľovstva vystúpiť z Únie, ktoré je upravené v článku 50 ods. 1 ZEÚ, ani s oznámením úmyslu vystúpiť.

55

Okrem toho Rada napadnutým rozhodnutím neprijala implicitné rozhodnutie o schválení oznámenia úmyslu vystúpiť.

56

Zo znenia článku 50 ZEÚ totiž vyplýva, že možnosť členského štátu vystúpiť z Únie spočíva na jeho jednostrannom rozhodnutí prijatom v súlade s jeho ústavnými požiadavkami. Článok 50 ods. 1 ZEÚ tak stanovuje, že členský štát sa môže „rozhodnúť“ vystúpiť z Únie. Článok 50 ods. 2 ZEÚ tiež stanovuje, že členský štát „sa rozhodne“ vystúpiť z Únie a následne oznámi svoj úmysel vystúpiť z Únie Európskej rade, a teda nežiada o vystúpenie.

57

Článok 50 ods. 3 ZEÚ potvrdzuje, že možnosť členského štátu vystúpiť z Únie nepodlieha schváleniu zo strany inštitúcií Únie. V zmysle článku 50 ods. 3 ZEÚ totiž v prípade, že nedôjde k uzatvoreniu dohody o vystúpení, sa Zmluvy prestanú vzťahovať na dotknutý členský štát dva roky po tom, ako tento štát oznámil svoj úmysel vystúpiť z Únie, pokiaľ Európska rada jednomyseľne nerozhodne o predĺžení tejto lehoty po dohode s dotknutým členským štátom.

58

V tejto súvislosti, hoci článok 50 ods. 1 ZEÚ stanovuje, že rozhodnutie členského štátu vystúpiť z Únie sa prijíma v súlade ústavnými požiadavkami tohto členského štátu, uvedené neznamená, že rozhodnutie o vystúpení vedie k rozhodnutiu o jeho schválení zo strany inštitúcií Únie, ktorým tieto inštitúcie overujú dodržanie uvedených požiadaviek dotknutým štátom. Takéto rozhodnutie, ktorým by Rada alebo iná inštitúcia Únie schválila rozhodnutie o vystúpení, totiž nie je namieste, a nie je upravené ustanoveniami článku 50 ZEÚ.

59

V súlade s ustanoveniami článku 50 ZEÚ napadnuté rozhodnutie neobsahuje nijaké rozhodnutie, ktorým sa potvrdzuje alebo prijíma oznámenie úmyslu vystúpiť. Navyše inštitúciou, ktorej bolo oznámenie úmyslu vystúpiť určené, nebola Rada, ale Európska rada, ktorá vo vyhlásení z 29. marca 2017 uviedla, že jej bolo uvedené oznámenie doručené. Takisto Rada v napadnutom rozhodnutí nerozhodla, že Spojené kráľovstvo „odíde“ z Únie 29. marca 2019. Aj keď odôvodnenie 4 napadnutého rozhodnutia stanovuje, že Zmluvy sa prestanú vzťahovať na Spojené kráľovstvo odo dňa nadobudnutia platnosti dohody o vystúpení, alebo, v prípade, že sa tak nestane, dva roky po oznámení, pokiaľ Európska rada jednomyseľne nerozhodne o predĺžení tejto lehoty po dohode so Spojeným kráľovstvom, táto úvaha, ktorá sa obmedzuje na pripomenutie samotného znenia článku 50 ods. 3 ZEÚ, neznamená, že Rada rozhodla, že k vystúpeniu Spojeného kráľovstva dôjde 29. marca 2019.

60

Žalobcovia teda nemôžu tvrdiť, že napadnuté rozhodnutie obsahuje implicitný akt, ktorým Rada schválila oznámenie úmyslu vystúpiť, ani že napadnuté rozhodnutie potvrdzuje „odchod“ Spojeného kráľovstva z Únie k 29. marcu 2019.

61

V druhom rade žalobcovia tvrdia, že napadnuté rozhodnutie, konkrétne smernice na rokovania, ktoré sú k nemu pripojené a ktoré vyvolávajú právne účinky, nezahŕňa cieľ zaručiť zachovanie postavenia občanov Únie občanom Spojeného kráľovstva, ktorí ho získali pred 29. marcom 2019. Či už k dohode dôjde alebo nie, nie sú pochybnosti o strate práv a slobôd priznaných právom Únie občanom Spojeného kráľovstva v krátkodobom alebo strednodobom horizonte. V prípade, že Rada uzatvorí konečnú dohodu, prebiehajúce rokovania môžu len určiť rozsah straty práv občanov Spojeného kráľovstva žijúcich v cudzine, vyplývajúcich z práva Únie. Ak nedôjde k uzatvoreniu dohody, Rada v napadnutom rozhodnutí a v smerniciach na rokovania nestanovila nijaký cieľ ponechať práva získané občanmi Spojeného kráľovstva. Toto rozhodnutie teda nezabezpečuje, že občanom Spojeného kráľovstva zostane postavenie občanov Únie a neprináša nijakú istotu týkajúcu sa práv občanov tohto štátu, pokiaľ ide o obdobie po vystúpení.

62

Napadnuté rozhodnutie však najmä z dôvodu, že obsahuje smernice na rokovania na účely dohody o vystúpení, nepredstavuje akt stanovujúci práva občanom Spojeného kráľovstva s bydliskom v Únii s 27 členskými štátmi, pokiaľ dôjde k uzatvoreniu dohody. Smernice na rokovania iba spresňujú ciele Únie v rámci rokovaní so Spojeným kráľovstvom, pričom používajú, prinajmenšom vo francúzskej a anglickej jazykovej verzii, skôr podmieňovací spôsob než imperatív. V odseku 11 smerníc na rokovania sa uvádza, že prvou prioritou rokovaní je najmä zaručenie postavenia a práv občanov Únie s 27 členskými štátmi a ich rodín v Spojenom kráľovstve a občanov Spojeného kráľovstva a ich rodín v členských štátoch Únie s 27 členskými štátmi. Bod III.1 smerníc na rokovania, ktorý sa zaoberá právami občanov, tak stanovuje, že dohoda „by mala“ zaručovať postavenie a práva vyplývajúce z práva Únie k dátumu vystúpenia, vrátane tých, ktoré začnú byť uplatniteľné neskôr, ako aj práva, ktoré sa nachádzajú v procese nadobúdania (článok 20). Bod III.1 takisto stanovuje, že dohoda „by mala“ zahŕňať aspoň vymedzenie osôb, na ktoré sa dohoda vzťahuje, a že osobná pôsobnosť „by… mala“ byť rovnaká ako pôsobnosť smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Ú. v. EÚ L 158, 2004, s. 77; Mim. vyd. 05/005, s. 46), a zahŕňať osoby, na ktoré sa vzťahuje nariadenie (ES) Európskeho parlamentu a Rady 883/2004 z 29. apríla 2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia (Ú. v. EÚ L 166, 2004, s. 1; Mim. vyd. 05/005, s. 72) (článok 21).

63

Smernice na rokovania tak nemôžu vyvolávať právne účinky vo vzťahu k občanom Spojeného kráľovstva s bydliskom v členskom štáte Únie s 27 členskými štátmi. Po prvé tieto smernice nevyhnutne neuvádzajú konečné postoje Únie v rámci rokovaní, pretože, ako sa výslovne uvádza v článku 4 uvedených smerníc, môžu sa počas rokovaní podľa potreby meniť a dopĺňať, najmä s cieľom zohľadniť vývoj usmernení Európskej rady. Po druhé rokovania nemusia nevyhnutie viesť k uzatvoreniu dohody. Po tretie za predpokladu, že rokovania povedú k uzatvoreniu dohody, práva občanov Spojeného kráľovstva v Únii s 27 členskými štátmi prípadne vymedzené touto dohodou nebudú vo svojej podstate stanovené jednostranne Úniou, ale budú závisieť od postojov Spojeného kráľovstva. Po štvrté ustanovenia týkajúce sa zachovania postavenia a práv občanov Spojeného kráľovstva v Únii s 27 členskými štátmi odo dňa vystúpenia, stanovené v prípadnej dohode, nepatria do výlučnej právomoci Rady, pretože rozhodnutie o uzatvorení dohody o vystúpení prijíma Rada kvalifikovanou väčšinou po udelení súhlasu Parlamentu. Vzhľadom na všetky tieto dôvody sú smernice na rokovania určené len Komisii, a nemôžu mať za účinok vymedzenie práv občanov Spojeného kráľovstva s bydliskom v Únii s 27 členskými štátmi odo dňa vystúpenia.

64

Okrem toho okolnosť, ktorú zdôrazňujú žalobcovia, že smernice na rokovania nezahŕňajú cieľ zaručiť zachovanie postavenia občanov Únie občanom Spojeného kráľovstva, ktorí ho získali pred 29. marcom 2019, najmä právo voliť v európskych a komunálnych voľbách, priamo neovplyvňuje ich právnu situáciu. Ako bolo zdôraznené, napadnuté rozhodnutie, vrátane smerníc na rokovania, je len prípravným aktom, ktorý nemôže prejudikovať obsah prípadnej konečnej dohody, najmä pokiaľ ide o osobnú pôsobnosť prípadných ustanovení týkajúcich sa zachovania postavenia a práv občanov Spojeného kráľovstva v Únii s 27 členskými štátmi.

65

Ďalej, napadnuté rozhodnutie, ktoré sa týka rokovaní medzi Úniou a Spojeným kráľovstvom na účely dohody o stanovení spôsobu vystúpenia, nemá za cieľ určiť práva občanov tohto členského štátu s bydliskom v Únii s 27 členskými štátmi odo dňa vystúpenia v prípade, že nedôjde k uzatvoreniu dohody. V dôsledku toho žalobcovia nemôžu účinne tvrdiť, že Rada v napadnutom rozhodnutí a v smerniciach na rokovania nestanovila cieľ zachovať práva získané občanmi Spojeného kráľovstva v prípade, že k uzatvoreniu dohody nedôjde, a že v dôsledku toho napadnuté rozhodnutie neprináša žiadnu istotu v súvislosti s právami občanov Spojeného kráľovstva žijúcich odo dňa vystúpenia v cudzine.

66

Tvrdenie žalobcov týkajúce sa cieľov napadnutého rozhodnutia a smerníc na rokovania teda treba zamietnuť.

67

V treťom rade žalobcovia tvrdia, že Rada mala odmietnuť alebo odložiť začatie rokovaní. Uvádzajú, že proces vystúpenia je neplatný, ak neexistuje ústavné povolenie, ktoré by bolo isté a založené na hlasovaní všetkých občanov Spojeného kráľovstva, ktorí sú aj občanmi Únie, a že napadnuté rozhodnutie pravdepodobne nie je rozhodnou udalosťou, na základe ktorej začal tento proces. Žalobcovia uvádzajú, že boli na základe „pravidla 15 rokov“ (15 years rule), ktoré zbavuje práva voliť občanov Spojeného kráľovstva s pobytom v cudzine dlhšie ako pätnásť rokov, zbavení práva voliť v referende z 23. júna 2016 a v parlamentných voľbách zo 7. mája 2015, ktoré viedli k prijatiu zákona z roku 2017 o Európskej únii (Oznámenie vystúpenia). Okrem toho zákon z roku 2017 o Európskej únii (Oznámenie vystúpenia) neuvádza, že Spojené kráľovstvo vystupuje z Únie, ale len poveruje predsedníčku vlády, aby Únii oznámila rozhodnutie Spojeného kráľovstva vystúpiť z Únie. Žalobcovia spresňujú, že žaloba sa aktuálne prejednáva na súde Spojeného kráľovstva, že Rada a Spojené kráľovstvo mali požiadať o súdne preskúmanie ústavnosti oznámenia úmyslu vystúpiť na základe zásady lojálnej spolupráce upravenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ a že Rada mala takisto požiadať Súdny dvor o stanovisko, pokiaľ ide o zlučiteľnosť zbavenia volebného práva občanov Spojeného kráľovstva žijúcich v cudzine a ich nepriameho zastúpenia poslancami so Zmluvami na základe článku 218 ods. 11 ZFEÚ. Dodávajú, že zamietnutie prejednávanej žaloby z dôvodu neprípustnosti by bolo v rozpore so zásadou demokracie, keďže odňatie občianstva Únie v marci 2019 povedie k zbaveniu volebného práva občanov Únie za nezákonných podmienok.

68

Touto argumentáciou žalobcovia uvádzajú dôvody týkajúce sa veci samej, ktoré v skutočnosti smerujú k spochybneniu zákonnosti napadnutého rozhodnutia. Spochybňujú totiž napadnuté rozhodnutie, keďže nebolo odmietnuté alebo odložené začatie rokovaní vzhľadom na podmienky, za akých prebehlo referendum z 23. júna 2016 a parlamentné voľby v Spojenom kráľovstve, ako aj vzhľadom na obsah zákona z roku 2017 o Európskej únii (Oznámenie vystúpenia). Napadnuté rozhodnutie žalobcovia spochybňujú aj preto, že mu nepredchádzali súdne konania, ktorých cieľom by bolo najmä overiť ústavnosť aktu o oznámení úmyslu vystúpiť a to, či neexistencia práva voliť občanov Spojeného kráľovstva žijúcich v cudzine je zlučiteľná so Zmluvami.

69

Tieto žalobné dôvody týkajúce sa veci samej teda nemajú vplyv na prípustnosť žaloby, keďže nespochybňujú neexistenciu priamych účinkov napadnutého rozhodnutia na právnu situáciu žalobcov. Aj za predpokladu, že Rada mala odmietnuť začať rokovania, resp. že mala overiť, či rozhodnutie, ktorým Spojené kráľovstvo rozhodlo o vystúpení z Únie, bolo prijaté v súlade s jeho ústavnými požiadavkami, nič to nemení na tom, že napadnuté rozhodnutie, ktoré sa obmedzuje len na poverenie začať rokovania so Spojeným kráľovstvom a stanovuje smernice umožňujúce viesť uvedené rokovania, nemení právnu situáciu žalobcov. Konkrétne okolnosť, že Rada, údajne nesprávne, nevyužila možnosť, ktorú stanovuje článok 218 ods. 11 ZFEÚ, požiadať Súdny dvor o stanovisko k zlučiteľnosti plánovanej dohody so Zmluvami, alebo že porušila zásadu lojálnej spolupráce, nemôže viesť k vylúčeniu podmienok prípustnosti výslovne stanovených v článku 263 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle, pokiaľ ide o zásadu lojálnej spolupráce, rozsudok z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 40), pričom žiadosť o stanovisko je okrem toho možnosťou, a nie povinnosťou Rady.

70

Pokiaľ ide o tvrdenia týkajúce sa porušenia zásady demokracie, ktoré sa uvádzajú najmä v preambule Zmluvy o EÚ, v článku 2 ZEÚ, ako aj v preambule Charty základných práv Európskej únie, nie je možné platne tvrdiť, že žaloba musí byť vyhlásená za prípustnú, keďže napadnuté rozhodnutie bolo prijaté v rozpore so zásadou demokracie. Takéto odôvodnenie by totiž znamenalo, že prípustnosť žaloby o neplatnosť v zmysle článku 263 ZFEÚ sa vyvodzuje z prípadnej nezákonnosti napadnutého aktu. Z judikatúry však vyplýva, že závažnosť údajného nesplnenia povinnosti zo strany dotknutej inštitúcie alebo rozsah z toho plynúcej ujmy, pokiaľ ide o dodržanie základných práv, neumožňuje vylúčiť uplatnenie prekážok konania z dôvodu verejného záujmu stanovených v Zmluve o FEÚ (pozri v tomto zmysle uznesenie z 10. mája 2001, FNAB a i./Rada, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, bod 40). Toto tvrdenie je teda neúčinné, keďže napadnuté rozhodnutie samo osebe neprináša žiadne obmedzenie práv žalobcov.

71

Tvrdenie žalobcov, podľa ktorého Rada mala odmietnuť alebo odložiť začatie rokovaní, najmä vzhľadom na neexistenciu ústavného povolenia, ktoré by bolo isté a založené na hlasovaní všetkých občanov Spojeného kráľovstva, preto treba zamietnuť.

72

V štvrtom a poslednom rade žalobcovia tvrdia, že prejednávaná žaloba je jediným účinným právnym prostriedkom nápravy pred súdom Únie pred neodvratnou stratou ich postavenia občanov Únie, ku ktorému dôjde 29. marca 2019 z dôvodu napadnutého rozhodnutia. Ani naliehavé konanie a ani a fortiori žaloba na určenie zodpovednosti nemôžu zabrániť okamžitému odňatiu občianstva Únie k tomuto dátumu. Tento právny prostriedok nápravy musí byť zachovaný na základe zásady, podľa ktorej je Únia založená na práve, a článku 47 Charty základných práv.

73

V každom prípade treba konštatovať, že Rada napadnutým rozhodnutím nerozhodla, že Spojené kráľovstvo „odchádza“ z Únie 29. marca 2019, ako sa to uvádza v bode 59 vyššie. Prípadná strata postavenia občanov Únie občanov Spojeného kráľovstva k 29. marcu 2019 teda nevyplýva z napadnutého rozhodnutia, ktoré je vo vzťahu k žalobcom len prípravným aktom.

74

Okrem toho súdne preskúmanie dodržiavania právneho poriadku Únie zabezpečuje, ako vyplýva z článku 19 ods. 1 ZEÚ, nielen Súdny dvor, ale aj súdy členských štátov (pozri rozsudok z 28. apríla 2015, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Komisia, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, bod 45 a citovanú judikatúru). V prejednávanom prípade, ako to zdôrazňuje Rada, jednou z hlavných výhrad, ktorú uvádzajú žalobcovia, je to, že nemohli hlasovať v referende z 23. júna 2016 ani v parlamentných voľbách, ktoré viedli k prijatiu zákona z roku 2017 o Európskej únii (Oznámenie vystúpenia). Proti týmto postupom hlasovania občanov Spojeného kráľovstva, ako aj proti oznámeniu úmyslu vystúpiť je možné podať žalobu na súde Spojeného kráľovstva, ktorý v prípade potreby môže požiadať Súdny dvor o výklad Zmlúv položením prejudiciálnych otázok podľa článku 267 ZFEÚ. V tejto súvislosti treba skonštatovať, že súd Spojeného kráľovstva sa už viackrát zaoberal zákonnosťou postupov a aktov orgánov Spojeného kráľovstva, ktorých cieľom je vykonať proces vystúpenia upravený v článku 50 ZEÚ. Rozsudkom z 28. apríla 2016, High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Vrchný súd (Anglicko a Wales), oddelenie Queen’s Bench (správna komora), Spojené kráľovstvo] rozhodol o žalobe, ktorou pán H. Shindler a ďalší žalobcovia spochybnili zákonnosť referenda z 23. júna 2016, pričom tvrdili, že občania Spojeného kráľovstva s bydliskom v inom členskom štáte Únie viac ako pätnásť rokov boli zbavení práva voliť na základe „pravidla 15 rokov“ (15 years rule) v rozpore s právom Únie. Ako bolo zdôraznené na pojednávaní, ten istý súd rozsudkom z 12. júna 2018 zamietol žalobu, ktorou pani E. Websterová a ďalší žalobcovia vzhľadom na údajnú neexistenciu rozhodnutia o vystúpení, ktoré by bolo prijaté v súlade s ústavnými požiadavkami Spojeného kráľovstva, spochybnili, že rokovania vedúce k uzatvoreniu dohody o vystúpení vedie Spojené kráľovstvo.

75

Napokon žalobcovia na podporu svojej argumentácie založenej na tom, že prejednávaná žaloba je jediným prostriedkom zabezpečenia ich práva na účinnú súdnu ochranu, tvrdia, že po 29. marci 2019 v prípade sporu týkajúceho sa prípadnej dohody o vystúpení bude Spojené kráľovstvo vo vzťahu k Únii treťou krajinou a bude môcť rozhodnúť, že nie je viazané rozhodnutím súdu Únie. Po tomto dátume nebude rozhodnutie súdu Únie o prípadnej dohode o vystúpení akokoľvek vykonateľné.

76

V každom prípade sa neprípustnosť prejednávanej žaloby neodvodzuje od možnosti žalobcov podať žalobu na súde Únie proti rozhodnutiu o uzatvorení prípadnej dohody o vystúpení, ale vyplýva z konštatovania, že podmienka, podľa ktorej musí mať napadnuté rozhodnutie priame účinky na právnu situáciu žalobcov, nie je v prejednávanom prípade splnená. Ak sa má táto podmienka prípustnosti vykladať vo svetle základného práva na účinnú súdnu ochranu, ktoré je zaručené v článku 47 Charty základných práv, nemôže byť vylúčená bez prekročenia právomocí, ktoré súdom Únie priznáva Zmluva o FEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, body 97 a 98). Posúdenie prípustnosti prejednávanej žaloby, ktoré podlieha pravidlám Zmluvy o FEÚ, navyše nezávisí od otázky, či sa Spojené kráľovstvo rozhodne, že je viazané rozhodnutím súdu Únie v prípade sporu týkajúceho sa prípadnej dohody o vystúpení.

77

Tvrdenie týkajúce sa práva na účinnú súdnu ochranu je teda potrebné zamietnuť.

78

Zo všetkých vyššie uvedených úvah vyplýva, že napadnuté rozhodnutie, ktoré nemá záväzné právne účinky, ktoré by ovplyvňovali záujmy žalobcov tak, že by podstatným spôsobom menili ich právnu situáciu, nemôže byť predmetom žaloby o neplatnosť. Okrem toho žalobcovia, ktorí nie sú priamo dotknutí napadnutým rozhodnutím, nemajú aktívnu legitimáciu v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ. V dôsledku toho sa žaloba musí zamietnuť v celom rozsahu ako neprípustná.

79

Podľa článku 142 ods. 2 rokovacieho poriadku má vedľajšie účastníctvo vo vzťahu k hlavnému konaniu vedľajšiu povahu a stane sa bezpredmetným okrem iného v prípade, že je žaloba vyhlásená za neprípustnú.

80

Za týchto podmienok nie je potrebné rozhodnúť o návrhu Komisie na vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Rady.

81

Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

82

Keďže žalobcovia nemali vo veci úspech, je opodstatnené rozhodnúť tak, že znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Rade, v súlade s jej návrhom.

83

Podľa článku 144 ods. 10 rokovacieho poriadku, keďže sa hlavné konanie skončilo predtým, ako sa rozhodlo o návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania, Komisia znáša svoje vlastné trovy konania spojené s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

Z týchto dôvodov

VŠEOBECNÝ SÚD (deviata rozšírená komora)

rozhodol takto: