1. 

Všetky civilizácie sa museli z najrôznejších dôvodov (náboženských, kultúrnych, hygienických) vyrovnať s otázkou, ako nakladať s telesnými pozostatkami zosnulých. Mnohé z týchto civilizácií si od nepamäti zvolili pochovávanie tiel do zeme (sit tibi terra levis) na cintorínoch, na ktorých sa koná pohreb, uchováva sa spomienka a uctieva sa pamiatka zosnulých. V ostatných storočiach boli tieto miesta spravidla v správe verejných orgánov, obvykle miest a obcí.

2. 

Stále častejším spôsobom je však kremácia alebo spopolnenie tiel. S tým, ako postupne slabnú výhrady (viac‑menej tradičného charakteru) voči používaniu tejto metódy ( 2 ) a zároveň do popredia vystupujú jej výhody (ekonomické, sociálne, týkajúce sa úspory miesta a iné), sa prax kremácie rozširuje, čo vedie k vzniku nových otázok, ako je napríklad problematika uchovávania popola.

3. 

V súvislosti so smrťou sa rozvinula komplexná sieť pohrebných služieb. Väčšinu z nich poskytujú súkromné podniky, ktoré ponúkajú rodinným príslušníkom zosnulého svoju odbornú pomoc, najmä pokiaľ ide o prevoz telesných pozostatkov z domova alebo z márnice, ako aj iné činnosti a postupy súvisiace s pohrebným obradom, ktoré pohrebu predchádzajú. Okrem týchto pohrebných služieb existujú cintorínske služby v užšom zmysle ( 3 ), ktorých poskytovanie sa obmedzuje na územie cintorína, pričom zahŕňajú najmä kremáciu alebo uloženie tiel alebo popola do zeme a uchovávanie telesných pozostatkov. ( 4 ) Takéto služby spravidla závisia výlučne od verejných orgánov, obvykle miest a obcí.

4. 

V každom prípade v niektorých členských štátoch boli povolené súkromné cintoríny, pričom v ďalších (vrátane Talianska) je možné zveriť správu verejných cintorínov obchodným spoločnostiam. Z tohto hľadiska by bolo možné hovoriť o určitej privatizácii cintorínov, ktorá sa nevyhla tomu, aby bola predmetom polemiky, v rámci ktorej sa zdôraznil „kultúrny zlom“, ku ktorému tieto iniciatívy viedli. V tomto spore sa antropologické úvahy pridávajú k iným skutočnostiam na podporu zachovania verejného charakteru cintorínov ako spoločných miest odrážajúcich historickú pamäť určitého spoločenstva.

5. 

V tomto návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa konkrétne kladie otázka, či Comune della città di Padova (Mestský úrad Padova, Taliansko) môže zveriť uchovávanie urien s kremačným popolom (pokiaľ sa rodinní príslušníci rozhodnú neuchovávať ich vo svojich domovoch) mestským cintorínom.

6. 

Na účely odpovede na otázku vnútroštátneho súdu sa musí Súdny dvor zaoberať vyvažovaním zákazu vykonávania uvedených činností súkromnými spoločnosťami so slobodou usadiť sa a slobodou poskytovať služby. Napokon bude musieť preskúmať dôvody, ktoré by mohli viesť k opodstatnenosti daného obmedzenia, či už by vyplývali z požiadaviek súvisiacich s verejným zdravím (ktoré sú pre judikatúru Súdneho dvora dobre známe), alebo z dodržiavania úcty voči zosnulým, ku ktorej sa Súdny dvor, pokiaľ sa nemýlim, zatiaľ nevyjadril.

7.

Článok 49 ZFEÚ upravuje slobodu usadiť sa takto:

„V rámci nasledujúcich ustanovení sa zakazujú obmedzenia slobody usadiť sa štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu. Zakazujú sa aj obmedzenia, ktoré sa týkajú zakladania obchodných zastúpení, organizačných zložiek a dcérskych spoločností štátnymi príslušníkmi jedného členského štátu na území iného členského štátu.

Sloboda usadiť sa zahŕňa aj právo zahájiť a vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť, založiť a viesť podniky, najmä spoločnosti v zmysle druhého pododseku článku 54, za podmienok stanovených pre vlastných štátnych príslušníkov právom štátu, v ktorom dochádza k usadeniu sa, pokiaľ ustanovenia kapitoly o pohybe kapitálu nestanovujú inak.“

8.

Článok 56 prvý odsek ZFEÚ upravuje voľný pohyb služieb takto:

„V rámci nasledujúcich ustanovení sú zakázané obmedzenia slobody poskytovať služby v Únii vo vzťahu k štátnym príslušníkom členských štátov, ktorí sa usadili v niektorom inom členskom štáte ako príjemca služieb.“

9.

V článku 1 sa uvádza:

„1.   Táto smernica stanovuje všeobecné ustanovenia, ktoré uľahčujú výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb, pričom sa zachová vysoká úroveň kvality služieb.

2.   Táto smernica sa nezaoberá liberalizáciou služieb všeobecného hospodárskeho záujmu vyhradených pre verejné alebo súkromné subjekty, ani privatizáciou verejných subjektov poskytujúcich služby.

3.   Táto smernica sa nezaoberá zrušením monopolov poskytujúcich služby, ani poskytovaním pomoci zo strany členských štátov, na ktoré sa vzťahujú predpisy Spoločenstva o hospodárskej súťaži.

…“

10.

V článku 2 sa stanovuje:

„1.   Táto smernica sa vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.

2.   Táto smernica sa nevzťahuje na tieto činnosti:

…“

11.

V článku 53 sa stanovuje, že na štátnych príslušníkov Talianska sa neuplatňujú ustanovenia talianskeho právneho poriadku ani vnútroštátna prax, ktoré by mohli mať diskriminačné účinky v porovnaní s podmienkami a zaobchádzaním, ktoré talianske právo zaručuje občanom Európskej únie.

12.

V článku 3 sa stanovuje:

„1.   Do šiestich mesiacov odo dňa nadobudnutia účinnosti tohto zákona sa prostredníctvom nariadenia prijímaného podľa článku 17 ods. 1 zákona č. 400 z 23. augusta 1998 v znení neskorších predpisov na návrh Ministro della sanità (Minister zdravotníctva, Taliansko), po konzultácii s Ministro dell’interno (Minister vnútra, Taliansko) a Ministro della giustizia (Minister spravodlivosti, Taliansko) a po získaní stanoviska príslušných parlamentných výborov zmení [nariadenie z roku 1990], a to na základe týchto zásad:

…

…

…

13.

V článku 343 sa stanovuje:

„Kremácia mŕtvych tiel sa vykonáva v krematóriách, ktoré schvaľuje prefekt po konzultácii s provinčným lekárom. Obce a mestá sú povinné bezplatne poskytnúť na cintorínoch plochu nevyhnutnú na vybudovanie krematórií. Urny obsahujúce zvyšky po úplnej kremácii možno uložiť na cintorínoch alebo v kaplnkách, alebo chrámoch vo vlastníctve právnických osôb, alebo v súkromných kolumbáriách umiestnených na stálom mieste, ktoré sú po všetkých stránkach zabezpečené proti hanobeniu.“

14.

Články 90 až 95 tohto nariadenia sa týkajú prideľovania hrobových miest na cintorínoch súkromným osobám. V článku 92 ods. 4 sa zakazuje prideľovať súkromné hrobové miesta osobám alebo subjektom, ktorých úmyslom by bolo dosiahnuť prostredníctvom týchto miest zisk alebo s nimi špekulovať.

15.

V článku 1 ods. 1 tohto zákona sa stanovuje:

„Tento zákon upravuje aspekty týkajúce sa ochrany verejného zdravia v rámci činností a služieb súvisiacich s úmrtím osôb, a to pri rešpektovaní dôstojnosti, náboženského a kultúrneho presvedčenia a práva každej osoby slobodne si zvoliť formu pochovania alebo kremácie.“

16.

V článku 49 ods. 2 sa stanovuje:

„Zapečatenú urnu možno na žiadosť odovzdať oprávneným osobám na účely jej uloženia na cintoríne, v súkromnom priestore alebo na účely rozptylu popola.“

17.

V článku 52 („Odovzdávanie urien na ich uchovávanie v obydlí“) v znení uznesenia mestského zastupiteľstva č. 2015/0084 sa stanovuje:

„1.   Urna s pozostatkami sa na účely jej uchovávania v obydlí odovzdá v súlade s vôľou zosnulého, písomne vyjadrenou počas jeho života. Ak takýto písomný prejav vôle neexistuje, môže o odovzdanie urny požiadať manželský partner alebo, ak zosnulá osoba nemala manželského partnera, najbližší príbuzný určený na základe článkov 74, 75, 76 a 77 codice civile (občiansky zákonník) a v prípade existencie viacerých príbuzných v rovnakom stupni, absolútna väčšina z nich.

…

3.   Osobe, ktorej sa urna odovzdáva, sa v nijakom prípade nepovoľuje zveriť uchovávanie urny tretím osobám. Tento zákaz platí aj v prípade výslovnej vôle prejavenej za života zosnulého.

4.   Urna sa uchováva výlučne v obydlí osoby, ktorej bola odovzdaná, na mieste chránenom pred možným hanobením alebo odcudzením. Do urny nie je možné robiť z nijakého dôvodu otvory alebo diery.

5.   Pohrebná služba môže kedykoľvek nariadiť, aby osoba, ktorej bola urna odovzdaná, túto urnu predložila na účely overenia jej celistvosti a zachovalosti.

…

9.   Kedykoľvek možno požiadať o uloženie odovzdanej urny na cintorín.

10.   Popri ustanoveniach odseku 4, účelom uchovávania urien nemôže byť v nijakom prípade dosiahnutie zisku, pričom z tohto dôvodu sa nepovoľuje podnikateľská činnosť, ktorej predmetom, hoci nie výlučným, by bolo uchovávanie urien, a to z akéhokoľvek dôvodu a na akýkoľvek čas. Tento zákaz platí aj v prípade výslovnej vôle prejavenej za života zosnulého.“

18.

Spoločnosť Memoria Srl bola založená 1. decembra 2014 s cieľom ponúknuť verejnosti službu uchovávania pohrebných urien.

19.

Spoločnosť Memoria Srl ponúkala rodinám zosnulých, ktorých telá boli spopolnené, možnosť uchovávať urny na iných miestach než v obydliach alebo na cintorínoch, kde by blízki zosnulých mohli vzdávať poctu a prejavovať úctu ich pamiatke. Tieto miesta sa popisovali ako priestory určené na pohrebné urny, kde by sa uchovávali v esteticky príjemnom, dôvernom a chránenom prostredí, zvlášť vhodnom na rozjímanie a modlitbu na pamiatku zosnulých. Pozostalí na tieto účely uzatvárali zmluvy o prenechaní do užívania schránok (kolumbárium), do ktorých sa urny ukladali.

20.

V septembri 2015 spoločnosť Memoria Srl otvorila predmetné priestory určené na urny, ktoré nazvala „Spomienkové miesta“, rozmiestnené v jednotlivých štvrtiach mesta Padova. Vstup rodinných príslušníkov zosnulých na tieto miesta bol podmienený ich prijatím interného kódexu správania, ktorý vyžadoval dodržiavanie pravidiel slušného, náležitého a dôstojného správania, zákaz konzumácie alkoholických nápojov a povinnosť mať vhodné oblečenie.

21.

Pani Antonia Dall’Antonia bola potenciálnou klientkou spoločnosti Memoria Srl, keďže mala v úmysle nechať spopolniť telo svojho manžela a previesť popol do jedného z uvedených miest.

22.

Dňa 30. novembra 2015 prijalo Consiglio Comunale di Padova (mestské zastupiteľstvo v Padove, Taliansko) uznesenie č. 2015/0084, ktorým sa zmenilo všeobecne záväzné nariadenie mesta o pohrebných a cintorínskych službách. ( 12 ) V dôsledku tejto zmeny sa vylúčila možnosť osoby, ktorej sa pohrebná urna odovzdala, využiť súkromné komerčné služby poskytované mimo bežných cintorínskych služieb a mestských cintorínov.

23.

Dňa 15. februára 2016 podali spoločnosť Memoria Srl a pani Dall’Antonia žalobu na Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Regionálny správny súd pre Benátsko, Taliansko), ktorou navrhli vyhlásiť neplatnosť uznesenia mestského zastupiteľstva v Padove č. 2015/0084 a tiež priznať náhradu škody, ktorá vznikla spoločnosti Memoria Srl. Žalobkyne v podstate namietali proti nezlučiteľnosti napadnutého uznesenia s ustanoveniami práva Únie, najmä so zásadami slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby.

24.

Vnútroštátny súd vyjadruje pochybnosť, pokiaľ ide o uplatniteľnosť uvedených zásad na opatrenie platné iba na území mesta Padova, ktoré sa nevzťahuje na všetkých obyvateľov Talianska. Okrem toho zastáva názor, že podľa všetkého neexistujú dôvody verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, ktoré by mohli byť dôvodom uvedeného obmedzenia.

25.

Za týchto okolností predkladá uvedený vnútroštátny súd Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Majú sa články 49 a 56 Zmluvy o fungovaní Európskej únie vykladať v tom zmysle, že bránia uplatňovaniu nasledujúcich ustanovení článku 52 všeobecne záväzného nariadenia mesta Padova o cintorínskych službách:

,Osobe, ktorej sa urna odovzdáva, sa v nijakom prípade nepovoľuje zveriť uchovávanie urny tretím osobám. Tento zákaz platí aj v prípade výslovnej vôle prejavenej za života zosnulého (odsek 3).

Urna sa uchováva výlučne v obydlí osoby, ktorej bola zverená… (odsek 4)

…

Účelom uchovávania urien nemôže byť v nijakom prípade dosiahnutie zisku, pričom z tohto dôvodu sa nepovoľuje podnikateľská činnosť, ktorej predmetom, hoci nie výlučným, by bolo uchovávanie urien, a to z akéhokoľvek dôvodu a na akýkoľvek čas. Tento zákaz platí aj v prípade výslovnej vôle prejavenej za života zosnulého (odsek 10)‘?“

26.

Svoje písomné pripomienky podali spoločnosť Memoria Srl, Comune di Padova (mesto Padova), talianska vláda a Komisia. Okrem mesta Padova sa všetci účastníci konania zúčastnili na pojednávaní 16. apríla 2018, na ktorom ich Súdny dvor vyzval, aby sa vyjadrili k prípadnému uplatneniu smernice 2006/123.

27.

Vnútroštátny súd žiada Súdny dvor o vysvetlenie, či je vnútroštátny predpis zakazujúci súkromným podnikom poskytovať služby úschovy pohrebných urien zlučiteľný s článkami 49 a 56 ZFEÚ.

28.

Skutočnosť, že vnútroštátny súd obmedzil svoju otázku iba na určité ustanovenia práva Únie, Súdnemu dvoru nebráni, aby vnútroštátnemu súdu poskytol všetky aspekty výkladu práva Únie, ktoré môžu byť užitočné na rozhodnutie vo veci, ktorá mu bola predložená. ( 13 )

29.

Okrem toho je Súdny dvor, ktorý bol požiadaný vnútroštátnym súdom, aby mu poskytol užitočnú odpoveď, oprávnený poskytnúť mu usmernenie na základe informácií vyplývajúcich zo spisu vo veci samej, ako aj z písomných a ústnych pripomienok, ktoré mu boli predložené. ( 14 )

30.

Z tohto hľadiska platí, že z informácií uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania a z diskusie na pojednávaní vyplýva, že zákaz poskytovať služby úschovy urien súkromnými podnikmi je potrebné preskúmať aj s ohľadom na smernicu 2006/123.

31.

Talianska vláda a mesto Padova popierajú prípustnosť uvedenej prejudiciálnej otázky v zásade ( 15 ) z dvoch dôvodov: a) ide výlučne o právny spor vnútroštátneho charakteru, bez cezhraničných prvkov a b) vnútroštátny súd neuviedol vo svojom uznesení všetky potrebné skutkové a právne okolnosti, aby mohol Súdny dvor poskytnúť užitočnú odpoveď.

32.

Prvá námietka spočíva v tom, že konanie vo veci samej sa týka výlučne vnútroštátnej situácie, ktorá nepatrí do rozsahu pôsobnosti práva Únie: ide o spor talianskej obchodnej spoločnosti a mesta Padova týkajúci sa uplatňovania všeobecne záväzného nariadenia mesta platného iba na území tohto mesta. Podľa ich názoru preto neexistuje nijaká situácia cezhraničného charakteru, na základe ktorej by v prejednávanej veci vznikli otázky týkajúce sa základných slobôd na vnútornom trhu. ( 16 )

33.

S ohľadom na judikatúru Súdneho dvora vo veci výlučne vnútroštátnych situácií, ktorú Súdny dvor nedávno utriedil v rozsudku Ullens de Schooten ( 17 ), by sa mala uvedená námietka zamietnuť.

34.

V zásade je síce pravda, „že ustanovenia Zmluvy FEÚ v oblasti slobodného poskytovania služieb sa neuplatňujú na situáciu, ktorá sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát“ ( 18 ).

35.

Súdny dvor však pripúšťa niekoľko výnimiek z uvedeného pravidla, pričom v prípade ich uplatnenia sa považuje za príslušný poskytnúť odpoveď na prejudiciálne otázky predložené v rámci konania výlučne vnútroštátneho charakteru, bez cezhraničných prvkov.

36.

Prvá z týchto výnimiek sa týka odkazov, prostredníctvom ktorých vnútroštátny zákonodarca rozširuje na štátnych príslušníkov svojho štátu rovnaké práva, aké právne predpisy Únie priznávajú štátnym príslušníkom iných členských štátov, a to s cieľom zabrániť takzvanej obrátenej diskriminácii (diskriminácii à rebours).

37.

Súdny dvor uviedol, že „výklad týkajúci sa základných slobôd stanovených v článkoch 49, 56 alebo 63 ZFEÚ sa môže ukázať ako relevantný aj vo veci, kde sa všetky okolnosti obmedzujú na vnútroštátnu sféru jedného členského štátu, ak vnútroštátne právo ukladá vnútroštátnemu súdu povinnosť, aby vlastnému štátnemu príslušníkovi umožnil využívanie tých istých práv, aké v rovnakej situácii požíva štátny príslušník iného členského štátu na základe práva Únie“ ( 19 ).

38.

Pokiaľ ide o prejednávanú vec, vnútroštátny súd zastáva správne názor, že článok 53 zákona č. 234/2012 zakazuje obrátenú diskrimináciu a aj vo výlučne vnútroštátnych situáciách vedie k uplatneniu článku 49 ZFEÚ, čo už Súdny dvor potvrdil pri iných príležitostiach. ( 20 )

39.

Ďalšia výnimka uvedená v rozsudku Ullens de Schooten sa týka „ustanovení, ktoré sa uplatňujú nielen na vnútroštátnych príslušníkov, ale takisto na štátnych príslušníkov iných členských štátov, [keď] rozhodnutie, ktoré uvedený súd prijme po vydaní rozsudku Súdneho dvora v prejudiciálnom konaní, bude mať účinky aj voči štátnym príslušníkom iných členských štátov, čo odôvodňuje rozhodnutie Súdneho dvora poskytnúť odpoveď na otázky položené v súvislosti s ustanoveniami Zmluvy týkajúcimi sa základných slobôd aj napriek tomu, že všetky okolnosti sporu vo veci samej sa obmedzujú len na jediný členský štát“ ( 21 ).

40.

Ako v súlade s tvrdeniami žalobkýň vo veci samej uvádza vnútroštátny súd, nie je možné vylúčiť, že hospodársky subjekt z jedného členského štátu, ktorý umožňuje úschovu urien v priestoroch spravovaných obchodnými spoločnosťami, sa v budúcnosti rozhodne vykonávať svoju činnosť na území Talianska. Rovnako nie je možné vylúčiť zámer štátneho príslušníka iného členského štátu využiť podobné služby v Taliansku.

41.

Z tohto dôvodu sa domnievam, že návrh na začatie prejudiciálneho konania preukazuje, hoci stručne, súvislosť medzi predmetom či okolnosťami sporu a článkami 49 a 56 ZFEÚ. ( 22 )

42.

K vyššie uvedeným skutočnostiam treba pridať osobitné tvrdenie o možnom ( 23 ) význame smernice 2006/123, ktorej niektoré ustanovenia (ustanovenia kapitoly III týkajúcej sa slobody poskytovateľov usadiť sa) „sa majú vykladať v tom zmysle, že sa uplatňujú aj na situáciu, ktorej všetky relevantné okolnosti sa obmedzujú na vnútroštátnu sféru jediného členského štátu“ ( 24 ).

43.

V tejto súvislosti Súdny dvor rozhodol, že:

44.

Prvej námietke neprípustnosti preto nemožno vyhovieť.

45.

Rovnako treba zamietnuť aj druhú námietku spočívajúcu v tvrdení, že návrh na začatie prejudiciálneho konania neobsahuje prvky právnej a skutkovej povahy nevyhnutné na to, aby mohol Súdny dvor rozhodnúť. Talianska vláda a mesto Padova konkrétne uvádzajú, že opis príslušnej talianskej právnej úpravy sa obmedzuje na všeobecne záväzné nariadenie mesta o cintorínskych službách, vnútroštátny súd však nevysvetľuje vnútroštátny právny rámec s vyššou právnou silou, t. j. celoštátnu a regionálnu legislatívu, do ktorého sa mestský predpis zaraďuje.

46.

Domnievam sa naopak, že vnútroštátny súd dostatočne vysvetlil základné prvky vnútroštátnej právnej úpravy stanovujúce zákaz poskytovať súkromné služby týkajúce sa uchovávania urien, a to s cieľom porovnať ich s ustanoveniami práva Únie, o ktorých výklad žiada. Podmienky uvedené v článku 94 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora sú splnené a predmetný návrh na začatie prejudiciálneho konania zodpovedá požiadavkám vyplývajúcim z príslušnej judikatúry. ( 26 )

47.

Skutočnosť, že vnútroštátny súd odkázal iba na tvrdenia žalobkýň vo veci samej a nie aj na tvrdenia mesta Padova na uvedenom závere nič nemení, keďže možnosť uviesť v návrhu tie či oné tvrdenia patrí do rozsahu voľnej úvahy vnútroštátneho súdu pri formulovaní svojej prejudiciálnej otázky.

48.

Z tohto dôvodu sa domnievam, že predmetná prejudiciálna otázka je prípustná.

49.

Predovšetkým je potrebné určiť, či v prejednávanej veci došlo k ohrozeniu pravidiel týkajúcich sa slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby. V prípade kladnej odpovede by sa malo následne analyzovať uplatnenie smernice 2006/123 alebo ustanovení primárneho práva upravujúcich uvedené slobody (články 49 a 56 ZFEÚ).

50.

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je cieľom slobody usadiť sa, ktorá je zakotvená v článku 49 ZFEÚ, umožniť štátnemu príslušníkovi členského štátu založiť vedľajšiu organizačnú zložku v inom členskom štáte, aby tam vykonával činnosti, a takto podporiť vzájomné hospodárske a spoločenské prenikanie v rámci Únie v oblasti samostatných zárobkových činností.

51.

Táto sloboda preto zahŕňa možnosť fyzickej alebo právnickej osoby stabilne sa zúčastňovať na hospodárskom živote členského štátu odlišného od členského štátu pôvodu a mať z toho prospech, a to spôsobom, že skutočne vykonáva v hostiteľskom členskom štáte hospodársku činnosť prostredníctvom stálej prevádzky a na neurčitú dobu. ( 27 )

52.

Pokiaľ ide o slobodné poskytovanie služieb zakotvené v článku 56 ZFEÚ, vzťahuje sa na poskytovanie akýchkoľvek služieb, ktoré nie sú stabilne a trvalo ponúkané zo sídla v členskom štáte, v ktorom sa služby poskytujú. ( 28 )

53.

V konaní vo veci samej je zámerom spoločnosti Memoria Srl poskytovať v meste Padove službu úschovy pohrebných urien prostredníctvom stálej prevádzkarne a na neurčitú dobu. Jej nárok preto patrí do pôsobnosti slobody usadiť sa. ( 29 )

54.

Prípadné obmedzenie uvedeného práva možno konštatovať tak, že sporné opatrenie sa preskúma s ohľadom na ustanovenia sekundárneho práva (smernica 2006/123) alebo primárneho práva Únie (článok 49 ZFEÚ).

55.

V prípade, ak by sa na takéto obmedzenie vzťahovala pôsobnosť smernice 2006/123, nebolo by potrebné vykonať aj kontrolu z hľadiska článku 49 ZFEÚ. Súčasné preskúmanie vnútroštátneho opatrenia s ohľadom na ustanovenia smernice 2006/123 a ustanovenia ZFEÚ by znamenalo posudzovať každý jednotlivý prípad podľa primárneho práva, čím by došlo k popretiu selektívnej harmonizácie vykonanej prostredníctvom uvedenej smernice. ( 30 )

56.

Nasledujúca otázka spočíva v tom, či služba úschovy pohrebných urien patrí do rozsahu pôsobnosti smernice 2006/123, ktorej cieľom je uľahčiť výkon slobody poskytovateľov služieb usadiť sa a voľný pohyb služieb.

57.

V prospech jej uplatniteľnosti by na prvý pohľad vypovedalo znenie článku 2 smernice 2006/123. Podľa odseku 1 uvedeného článku sa táto smernica „vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte“. Výnimky z tohto pravidla sa uvádzajú v odsekoch 2 a 3, pričom nijaká výnimka nezahŕňa, prinajmenšom výslovne, všeobecne cintorínske služby ani konkrétne službu úschovy urien. ( 31 )

58.

Vzhľadom na to, že službu úschovy pohrebných urien spoločnosťou Memoria Srl by bolo možné kvalifikovať ako samostatnú zárobkovú hospodársku činnosť poskytovanú za odplatu ( 32 ), skutočnosť, že sa táto služba zahŕňa do všeobecného ustanovenia (článok 2 ods. 1) a nie do ustanovení o výnimkách (odseky 2 a 3), by nasvedčovala tomu, že sa na ňu vzťahujú ustanovenia smernice 2006/123.

59.

Smernica 2006/123 sa však podľa svojho článku 1 ods. 3 „nezaoberá zrušením monopolov poskytujúcich služby“. Odôvodnenie 8 smernice poskytuje v tejto súvislosti určité vysvetlenie: „Bolo by vhodné, aby sa ustanovenia tejto smernice týkajúce sa slobody usadiť sa a voľného pohybu služieb uplatňovali len do tej miery, aby boli dané činnosti otvorené hospodárskej súťaži, teda aby nezaväzovali členské štáty… zrušiť existujúce monopoly“ ( 33 ).

60.

Nariadením mesta Padova sa z hospodárskej súťaže medzi súkromnými poskytovateľmi vyčleňuje poskytovanie služby úschovy urien, čím sa táto služba stala predmetom monopolu. Tento monopol sa priznáva mestskému podniku poverenému správou pohrebných služieb. Rovnakým spôsobom toto nariadenie bráni prístupu iných podnikov, akým je Memoria Srl, k uvedenej činnosti.

61.

Skutočnosť, že na takéto monopoly na poskytovanie služieb sa pôsobnosť smernice 2006/123 nevzťahuje, sa uvádza vo vyššie uvedenom článku 1 ods. 3, vykladanom s ohľadom na odôvodnenie 8 tejto smernice. Z uvedeného vyplýva, že v kapitole III smernice 2006/123, ktorá obsahuje ustanovenia osobitne uplatniteľné na slobodu usadiť sa, neexistuje ustanovenie, ktoré by bolo možné uplatniť na uvedené monopoly vytvorené na základe vnútroštátnych právnych predpisov. Konkrétne:

62.

V konečnom dôsledku sa domnievam, že monopol na poskytovanie služieb úschovy urien, akého sa týka konanie vo veci samej, nepatrí do rozsahu pôsobnosti smernice 2006/123.

63.

Ak obmedzenie slobody usadiť sa neupravuje harmonizačný predpis sekundárneho práva, je toto obmedzenie potrebné posúdiť na základe primárneho práva. ( 34 ) Konkrétne na základe článku 49 ZFEÚ a judikatúry Súdneho dvora, ktorý sa pri viacerých príležitostiach zaoberal jeho výkladom.

64.

Vnútroštátna právna úprava, ktorá umožňuje vykonávať činnosť úschovy pohrebných urien iba jedinému oprávnenému subjektu, znamená sama osebe neprekonateľnú prekážku, pokiaľ ide o poskytovanie tejto služby akýmkoľvek iným podnikom. Osoba, ktorej sa urna odovzdala, sa môže na účely jej uchovávania mimo vlastného obydlia obrátiť jedine na mestskú správu cintorínov, pričom nemá možnosť využiť služby akéhokoľvek iného poskytovateľa uvedenej služby.

65.

Za týchto okolností, t. j. pri podmienení výkonu určitej činnosti režimu výlučnosti v prospech jediného prevádzkovateľa, mesto Padova obmedzuje slobodu usadiť sa a slobodu poskytovať služby. ( 35 ) Na monopoly na poskytovanie služieb sa nevzťahuje článok 37 ZFEÚ. ( 36 )

66.

V súlade s článkom 14 ZFEÚ a článkom 106 ods. 2 ZFEÚ by mohla činnosť úschovy urien, tak ako ju upravujú vnútroštátne predpisy ( 37 ), patriť do kategórie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo služieb všeobecného záujmu nehospodárskej povahy. ( 38 )

67.

V prvom z uvedených prípadov treba zohľadniť „široké diskrečné právomoci národných, regionálnych a miestnych orgánov pri poskytovaní, obstarávaní a organizovaní“ týchto služieb v závislosti od „potr[ieb] a preferenci[í] užívateľov, ktoré môžu byť spôsobené rozdielnymi geografickými, sociálnymi alebo kultúrnymi okolnosťami“ ( 39 ).

68.

Pokiaľ by naopak išlo o služby všeobecného záujmu nehospodárskej povahy, v článku 2 Protokolu (č. 26) o službách všeobecného záujmu, ktorý tvorí prílohu Lisabonskej zmluvy, sa zvlášť dôrazne uvádza, že „Ustanoveniami zmlúv nie sú žiadnym spôsobom dotknuté právomoci členských štátov poskytovať, obstarávať a organizovať“ uvedené služby. ( 40 )

69.

Z obsahu spisu však nevyplývajú dostatočné informácie, aby bolo možné dospieť k určitému záveru, najmä ak sa vezme do úvahy skutočnosť, že vnútroštátne orgány musia presne vymedziť ciele vo vzťahu k poskytovateľom týchto služieb. Je preto úlohou vnútroštátneho súdu, aby tento aspekt objasnil. ( 41 )

70.

V prípade, že by sa rozhodlo v prospech uplatnenia článku 106 ZFEÚ, stále by bolo potrebné preskúmať, či sa na predmetnú činnosť vzťahujú ostatné ustanovenia zmlúv (vrátane ustanovení týkajúcich sa slobody usadiť sa a jej obmedzení), pričom výsledok tohto preskúmania bude vo všeobecnosti kladný, a to za predpokladu, že „uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť určité úlohy“, ktoré boli zverené podniku poverenému poskytovaním predmetnej služby.

71.

V každom prípade je potrebné zistiť, či takéto obmedzenie práva usadiť sa môže byť opodstatnené na základe dôvodov „verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia“ alebo inými naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu v súlade s judikatúrou Súdneho dvora. Odkážem výlučne na tie dôvody, na ktoré sa poukázalo v priebehu konania.

72.

Vnútroštátne orgány, ktoré sa dovolávajú tohto dôvodu, sú povinné preukázať, že uvedená právna úprava zodpovedá zásade proporcionality, to znamená, že je potrebná na dosiahnutie uvádzaného cieľa a že tento cieľ nie je možné dosiahnuť zákazmi alebo obmedzeniami menšieho rozsahu alebo v menšej miere ovplyvňujúcimi obchod v rámci Únie. Členský štát dovolávajúci sa výnimky z dôvodu verejného zdravia musí predložiť primerané dôkazy alebo analýzu spôsobilosti a proporcionality obmedzujúceho opatrenia prijatého týmto členským štátom, ako aj presné údaje, ktoré umožňujú podporu jeho argumentácie. ( 42 )

73.

Zastávam názor, že v prejednávanej veci takýto dôkaz predložený nebol ani nebolo splnené kritérium proporcionality. Ako zdôraznila Komisia, popol je z biologického hľadiska na rozdiel od telesných pozostatkov neaktívnym materiálom a nepredstavuje riziko pre verejné zdravie. Proces kremácie, ktorý sa končí odovzdaním popola zosnulej osoby pozostalým, uvedené riziko vylučuje.

74.

Je pravda, že nekontrolovaný rozptyl popola z urien by mohol z hľadiska verejného zdravia predstavovať menší problém. Na jeho odvrátenie by stačilo vyžadovať od súkromných podnikov poskytujúcich službu úschovu urien, aby dodržiavali obdobné podmienky, aké platia pre verejné cintoríny. V porovnaní s úplným zákazom vykonávania predmetnej činnosti súkromnými podnikmi by išlo, pokiaľ ide o slobodu usadiť sa, o menej obmedzujúcu alternatívu. ( 43 )

75.

Mesto Padova uvádza ako dôvody opodstatnenosti svojho nariadenia „zachovanie piety voči zosnulým, zabezpečenie pokoja a dôstojnosti pohrebných miest v prostredí mesta“.

76.

Úcta k zosnulým je spoločnou hodnotou, ktorú v širokej miere vzájomne uznávajú spoločnosti všetkých členských štátov. ( 44 ) Nie je možné a priori vylúčiť, že môže byť dôvodom takého obmedzenia slobody usadiť sa ( 45 ), akým je obmedzenie vyplývajúce zo zákazu podnikateľskej činnosti týkajúcej sa úschovy pohrebných urien.

77.

Ak sa však na tento hypotetický dôvod uplatní kritérium proporcionality, vzniknú minimálne dva problémy. Prvým dôvodom je, že úctu k telesným pozostatkom by mohol primerane zabezpečiť aj súkromný podnik, pokiaľ by sa od neho vyžadovalo, aby danú službu poskytoval za obdobných podmienok, aké platia pre mestské cintoríny. ( 46 ) Existujú teda alternatívne opatrenia, ktoré sú menej obmedzujúce než zákaz vykonávania predmetných činností, uložený komerčným podnikom.

78.

Po druhé, úcty k zosnulým by sa nijako negatívne nedotklo, ak by súkromné podniky poskytujúce službu úschovy urien skončili v konkurze alebo v inej forme likvidácie, prípadne ak by ukončili svoju činnosť. Možnosť, že pohrebné urny by v uvedených prípadoch ostali bez ochrany a kontroly, je rizikom, ktoré by talianske orgány mohli neutralizovať tým spôsobom, že dotknutým podnikom uložia povinnosť preniesť urny na verejné cintoríny alebo vrátiť ich príslušným pozostalým.

79.

Treba pripomenúť, že článok 52 ods. 5 a 9 všeobecne záväzného nariadenia mesta Padova o cintorínskych službách povoľuje rodinným príslušníkom zosnulých uchovávať urny vo svojich obydliach, hoci mestská pohrebná služba môže od osoby, ktorej bola urna odovzdaná, kedykoľvek vyžadovať, aby túto urnu predložila na účely overenia jej celistvosti a zachovalosti. Okrem toho je kedykoľvek možné požiadať o uloženie odovzdanej urny na cintorín.

80.

Rovnaké povinnosti spolu s povinnosťou vrátiť urny na mestský cintorín alebo rodinným príslušníkom by sa mohli uložiť dotknutým podnikom s cieľom odvrátiť riziko, že tieto urny ostanú v prípade zatvorenia alebo likvidácie podniku nezabezpečené. Aj v tomto prípade existuje v porovnaní s úplným zákazom vykonávania predmetných činností, uloženým komerčným podnikom, menej obmedzujúce alternatívne opatrenie.

81.

Talianska vláda na pojednávaní uviedla, že morálne a kultúrne hodnoty prevládajúce v tejto krajine a odrážajúce sa v jej tradíciách bránia tomu, aby činnosti súvisiace s uchovávaním telesných pozostatkov mohli byť predmetom činnosti vykonávanej na účely dosahovania zisku. Zákonnosť opatrenia prijatého mestom Padova, ktoré je v súlade so zákazom uloženým na celoštátnej úrovni ( 47 ), sa preto podľa talianskej vlády opiera o skutočnosť, že urny obsahujúce kremačný popol predstavujú podľa rebríčka hodnôt talianskej spoločnosti v skutočnosti res extra commercium, pričom nakladanie s nimi je nezlučiteľné s dosahovaním zisku typickým pre obchodnú výmenu.

82.

Ak by to bolo skutočne tak, bolo by možné hovoriť o hodnotovej výhrade Talianskej republiky, s ktorou nemusia nutne súhlasiť aj iné členské štáty. ( 48 ) Hoci nejde o opatrenie porovnateľné so zákazom skúmaným v prejednávanej veci, Súdny dvor už uznal opodstatnenosť úplného zákazu služieb lotérií a iných hier platného v Spojenom kráľovstve, a to okrem iného z dôvodu „morálnych, náboženských či kultúrnych úvah“ ( 49 ).

83.

Odvolávam sa na tento precedens, pretože pojem „verejný poriadok“, ktorý si Súdny dvor osvojil nielen v danej veci, ale aj v iných konaniach, ktoré jej predchádzali alebo po nej nasledovali, umožňuje „priznať príslušným vnútroštátnym orgánom určitú voľnú úvahu v rozmedzí stanovenom Zmluvou“ ( 50 ). Ak členský štát považuje za nevyhnutné zakázať uvádzanie na trh určitých služieb, akými sú služby v prejednávanej veci, a to z dôvodu, že toto uvedenie na trh považuje za nezlučiteľné so základnými hodnotami a záujmami svojej spoločnosti, v rámci analýzy súladu predmetného zákazu s právom Únie nemožno neprihliadať na požiadavky vnútroštátneho „verejného poriadku“.

84.

Opätovne konštatujem, že v prípade, keď sa v návrhu na začatie prejudiciálneho konania neuvádzajú iné hodnotiace prvky, je povinnosťou vnútroštátneho súdu, aby posúdil, či predmetný zákaz skutočne patrí v rámci príslušného vnútroštátneho právneho poriadku medzi zákazy vyplývajúce z talianskeho „verejného poriadku“ vo vyššie uvedenom zmysle a či predstavuje jediný vhodný prostriedok, ktorý v danej oblasti primeraným spôsobom zabezpečí prispôsobenie sa hodnotám, ktoré sú jeho základom.

85.

S ohľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú mu položil Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Regionálny správny súd pre Benátsko, Taliansko), takto:

Článok 49 Zmluvy o fungovaní Európskej únie v zásade bráni vnútroštátnej právnej úprave, akú predstavuje sporný právny predpis vo veci samej, podľa ktorej sa z dôvodov verejného zdravia alebo úcty k zosnulým zakazuje podnikom zameraným na dosahovanie zisku, aby vykonávali činnosť úschovy pohrebných urien, pokiaľ je možné na účely poskytovania predmetnej služby využiť menej obmedzujúce opatrenia, ktoré rovnako zabezpečia uvedené ciele.

Predmetný zákaz by však mohol byť opodstatnený vzhľadom na dôvody vnútroštátneho verejného poriadku zodpovedajúce ochrane základných kultúrnych alebo morálnych záujmov alebo hodnôt, ktoré sa v dotknutom členskom štáte široko uznávajú, pokiaľ by bol daný zákaz nevyhnutný na ich dodržiavanie a neexistovala by nijaká možnosť využiť na rovnaké účely iné, menej obmedzujúce opatrenia, čo je skutočnosť, ktorej preskúmanie prináleží vnútroštátnemu súdu.