1.

Pán Soufiance El Hassani (ďalej len „odvolateľ“) požiadal o vydanie schengenského víza, aby mohol navštíviť svoju manželku a dieťa, ktoré žijú v Poľsku. Poľský konzul v Rabate (Maroko) mu odmietol vydať vízum na základe pôvodnej žiadosti, ako aj na základe odvolania, ktoré odvolateľ podal na ten istý orgán. Odvolateľ sa domáhal súdneho preskúmania tohto zamietavého rozhodnutia poľskými súdmi. Poľské právo však v zásade vylučuje súdne preskúmanie rozhodnutí o vízach vydaných konzulmi.

2.

Naczelny Sąd Administracyjny (Najvyšší správny súd, Poľsko) za týchto skutkových a právnych okolností žiada Súdny dvor o výklad článku 32 ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex) (ďalej len „vízový kódex“), ( 2 ) z hľadiska článku 47 Charty základných práv Európskej únie. Čo znamená právo na odvolanie zakotvené v článku 32 ods. 3? Vyplýva z neho povinnosť členských štátov umožniť súdne preskúmanie rozhodnutí o vízach? Alebo postačuje odvolanie v správnom konaní? A aký vplyv má na toto posúdenie článok 47 Charty?

3.

Článok 47 prvý odsek Charty stanovuje:

„Každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.“

4.

Odôvodnenie 18 vízového kódexu stanovuje:

„Miestna schengenská spolupráca je rozhodujúca pre harmonizované uplatňovanie spoločnej vízovej politiky a správne posúdenie migračného a/alebo bezpečnostného rizika. Vzhľadom na rozdiely miestnych podmienok by diplomatické misie a konzulárne úrady členských štátov v jednotlivých lokalitách mali vyhodnotiť uplatňovanie konkrétnych ustanovení právnych predpisov v praxi s cieľom zabezpečiť harmonizované uplatňovanie ustanovení právnych predpisov a zabrániť tzv. visa shoppingu, ako aj nerovnakému zaobchádzaniu so žiadateľmi o víza.“

5.

Odôvodnenie 29 vízového kódexu znie takto:

„V tomto nariadení sa rešpektujú základné práva a dodržiavajú zásady zakotvené konkrétne v Dohovore Rady Európy o ochrane ľudských práv a základných slobôd a Charte základných práv Európskej únie.“

6.

Článok 1 vízového kódexu stanovuje jeho cieľ a rozsah pôsobnosti:

„1.   Týmto nariadením sa ustanovujú postupy a podmienky udeľovania víz na tranzit cez územie členských štátov alebo plánované pobyty na ich území, ktorých dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia nepresahuje tri mesiace.

…“

7.

Článok 2 vízového kódexu obsahuje niekoľko definícií. Konkrétne v článku 2 ods. 2 písm. a) je vízum vymedzené ako „povolenie udelené členským štátom na tranzit cez územie členských štátov alebo plánovaný pobyt na ich území, ktorého dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia odo dňa prvého vstupu na územie členských štátov nepresahuje tri mesiace“.

8.

Článok 32 ods. 3 vízového kódexu stanovuje:

„Žiadatelia, ktorým bolo udelenie víza zamietnuté, majú právo na odvolanie. Odvolanie sa podáva proti členskému štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o žiadosti, a v súlade s vnútroštátnym právom tohto členského štátu. Členské štáty poskytujú žiadateľovi informácie týkajúce sa postupu, ktorý sa má dodržiavať v prípade odvolania, ako sa uvádza v prílohe VI.“

9.

Článok 47 ods. 1 vízového kódexu stanovuje:

„Ústredné orgány a konzulárne úrady členských štátov poskytujú verejnosti všetky potrebné informácie týkajúce sa žiadostí o víza, a to najmä informácie o:

…

…“

10.

Príloha VI vízového kódexu obsahuje štandardný formulár pre oznámenie a odôvodnenie zamietnutia, zrušenia alebo odvolania víza, ktorý musí dostať každý žiadateľ. V dolnej časti formulára je ďalej uvedené, že každý členský štát musí uviesť postupy týkajúce sa práva na odvolanie vrátane príslušného orgánu, ktorému možno podať odvolanie, ako aj lehoty na podanie odvolania.

11.

§ 60 ods. 1 bod 2 Ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r.o cudzoziemcach (zákon z 12. decembra 2013 o cudzincoch) (ďalej len „zákon o cudzincoch“)stanovuje:

„Schengenské vízum alebo národné vízum sa udelí na tieto účely:

…

12.

§ 76 ods. 1 uvedeného zákona ďalej stanovuje:

„V prípade rozhodnutia o neudelení Schengenského víza,… ktoré vydal:

13.

§ 5 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zákon z 30. augusta 2002 o správnom súdnom poriadku) (ďalej len „správny súdny poriadok“) znie takto:

„Správne súdy nemajú právomoc konať vo veciach týkajúcich sa:

…

14.

Dňa 24. decembra 2014 požiadal odvolateľ konzula Poľskej republiky v Rabate (Maroko) o vydanie schengenského víza. Chcel navštíviť svoju manželku a dieťa, ktorí sú obaja poľskí štátni príslušníci žijúci v Poľsku. Dňa 5. januára 2015 konzul žiadosť o vydanie víza zamietol. Odvolateľ podal konzulovi žiadosť o opätovné preskúmanie prvého rozhodnutia. Dňa 27. januára 2015 vydal konzul druhé zamietavé rozhodnutie. Dôvodom zamietnutia bola v oboch prípadoch neistota, či odvolateľ opustí Poľsko pred uplynutím platnosti víza.

15.

Odvolateľ podal proti druhému zamietavému rozhodnutiu konzula žalobu na Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Regionálny správny súd Varšava, Poľsko) (ďalej len „prvostupňový súd“). Okrem iného tvrdil, že odmietnutie vydania víza znamená porušenie § 60 ods. 1 bodu 2 zákona o cudzincoch vykladaného z hľadiska článku 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“).

16.

Odvolateľ ďalej tvrdil, že § 76 ods. 1 bod 1 zákona o cudzincoch nestanovuje štandard ochrany, ktorý by bol v súlade s článkom 13 Dohovoru. Okrem toho uviedol, že § 5 ods. 4 správneho súdneho poriadku je v rozpore s článkom 14 Dohovoru: odvolateľ, ktorého manželka a dieťa sú poľskí štátni príslušníci žijúci v Poľsku, nemôže podať žalobu na správny súd, zatiaľ čo manželskí partneri občanov iných krajín EÚ môžu.

17.

Prvostupňový súd uznesením z 24. novembra 2015 žalobu zamietol. Uviedol, že podľa § 5 ods. 4 správneho súdneho poriadku nemá právomoc konať.

18.

Odvolateľ toto uznesenie napadol na Naczelny Sąd Administracyjny (Najvyšší správny súd), vnútroštátnom súde. Vo svojich tvrdeniach predložených uvedenému súdu odvolateľ zopakoval svoje stanovisko v súvislosti s údajným porušením článku 8 ods. 1 a článkov 13 a 14 Dohovoru. Ďalej uviedol, že článok 5 ods. 4 správneho súdneho poriadku predstavuje porušenie článku 32 ods. 3 vízového kódexu a článku 47 Charty, ktoré zaručujú právo na účinný prostriedok nápravy pred zákonom stanoveným súdom.

19.

Naczelny Sąd Administracyjny (Najvyšší správny súd) uznesením z 28. apríla 2016 prerušil konanie a položil Súdnemu dvoru túto otázku:

„Má sa článok 32 ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex), s ohľadom na odôvodnenie 29 vízového kódexu a článok 47 prvý odsek Charty základných práv Európskej únie vykladať v tom zmysle, že členským štátom ukladá povinnosť zaručiť možnosť uplatniť účinný prostriedok nápravy (odvolanie) na zákonom stanovenom súde?“

20.

Písomné pripomienky predložil odvolateľ, Minister Spraw Zagranicznych (poľské ministerstvo zahraničných vecí) (ďalej len „odporca“), Česká republika, Estónska republika, Poľská republika a Európska komisia. Všetci títo účastníci s výnimkou Estónska boli vypočutí na pojednávaní, ktoré sa konalo 17. mája 2017.

21.

Vnútroštátny súd sa svojou otázkou pýta na výklad článku 32 ods. 3 vízového kódexu z hľadiska článku 47 Charty. V podstate ide o to, či sa majú tieto ustanovenia vykladať v tom zmysle, že členským štátom ukladajú povinnosť umožniť odvolanie v súdnom konaní (t. j. opravný prostriedok podaný na zákonom stanovený súd) proti rozhodnutiam o zamietnutí žiadostí o víza, alebo či postačuje odvolanie v správnom konaní (opravný prostriedok podaný na orgán verejnej správy). ( 3 )

22.

Na jednej strane článok 32 ods. 3 vízového kódexu stanovuje všeobecné a neurčité „právo na odvolanie“ proti zamietnutiu žiadosti o vízum bez bližšieho určenia typu takého odvolania. Na druhej strane článok 47 prvý odsek Charty zaručuje právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom každému, koho práva a slobody zaručené právom EÚ sú porušené.

23.

Jeden zo spôsobov výkladu týchto ustanovení by skutočne mohol spočívať vo výklade článku 32 ods. 3 vízového kódexu z hľadiska článku 47 prvého odseku Charty, ako v podstate navrhuje Komisia. Keďže na pohľad článok 32 ods. 3 vízového kódexu umožňuje rôzny výklad a je neurčitý, no článok 47 prvý odsek Charty si jasne vyžaduje prostriedok nápravy pred zákonom stanoveným súdom, výklad článku 32 ods. 3 vízového kódexu z hľadiska článku 47 prvý odsek Charty by v takom prípade znamenal jednoducho to, že článok 32 ods. 3 treba automaticky „upraviť“ na „vyšší štandard“ a tiež vykladať v tom zmysle, že si vyžaduje odvolanie pred súdom.

24.

Nemyslím ti, že toto je správny prístup v prejednávanej veci. Podľa môjho názoru je vhodnejšie preskúmať každú z týchto dvoch normatívnych vrstiev osobitne a až následne sa pozrieť na ich význam pri spoločnom výklade. Nejde len o akademický vrtoch spočívajúci v uprednostnení podrobnej analytickej taxonómie pred pragmatickým právnym minimalizmom. Ako ďalej vysvetlím v časti C týchto návrhov, má to významné praktické dôsledky.

25.

Tieto návrhy majú preto nasledujúcu štruktúru. Po prvé posúdim, aké požiadavky v súvislosti s odvolaním stanovuje článok 32 ods. 3 vízového kódexu (A). Ďalej preskúmam, čo konkrétne vyplýva z článku 47 prvého odseku Charty (B). Nakoniec sa budem zaoberať dôsledkami spoločného pôsobenia článku 32 ods. 3 vízového kódexu a článku 47 prvého odseku Charty (C).

26.

Čo si vyžaduje článok 32 ods. 3 vízového kódexu? Ja to chápem tak, že článok 32 ods. 3 si nevyžaduje, aby členské štáty stanovili mechanizmus súdneho preskúmania na posúdenie súladu rozhodnutí o zamietnutí žiadostí o víza so zákonom. Odvolanie, ktoré členské štáty upravia v súlade s článkom 32 ods. 3, môže byť podané v správnom alebo súdnom konaní. Rovnako môže ísť o rôzne hybridné orgány, ktoré uskutočnia niečo medzi správnym a súdnym preskúmaním. Na prvý pohľad je článok 32 ods. 3 skôr otvoreným ustanovením: preskúmanie musí byť možné, jeho presnú podobu však majú určiť členské štáty.

27.

Tento záver vyplýva z výkladu znenia, kontextu a účelu článku 32 ods. 3 vízového kódexu.

28.

Po prvé v jednotlivých jazykových verziách článku 32 ods. 3 je prevažne použitá terminológia umožňujúca rozličný výklad, z ktorej nemožno vyvodiť pevný záver, pokiaľ ide o povahu odvolania, ktoré podľa tohto ustanovenia musí byť možné podať.

29.

Väčšina jazykových znení odkazuje na široký a neurčitý pojem prostriedok nápravy, pričom jeho konkrétny druh nie je jasne uvedený. Napríklad vo francúzštine je vo vízovom kódexe použitý pojem „recours“, v taliančine „ricorso“ a v španielčine „recursos“. Ide o neutrálne pojmy, ktoré môžu odkazovať na odvolanie v správnom konaní alebo na odvolanie v súdnom konaní, alebo na obe z nich.

30.

Niektoré ďalšie jazykové znenia vykazujú ďalšie nuansy. Na jednej strane „beroep“ v holandčine alebo „Rechtsmittel“ v nemčine sa dá chápať tak, že ide skôr o odvolanie súdnej povahy. Na druhej strane výrazy použité v niektorých slovanských jazykoch, akými sú „odvolání“ v češtine, „odvolanie“ v slovenčine alebo „odwołania“ v poľštine, sa dajú chápať skôr tak, že odkazujú na prostriedok nápravy správnej povahy.

31.

Nech je to akokoľvek, z ustálenej judikatúry vyplýva, že keď sa jazykové znenia líšia, pôsobnosť predmetného ustanovenia nemožno určiť na základe výkladu založeného výlučne na znení, ale treba ho vykladať podľa účelu a všeobecnej štruktúry právneho predpisu, ktorého je súčasťou. ( 4 ) Tvrdenie založené na porovnávaní jednotlivých jazykov preto samo osebe nie je rozhodujúce.

32.

Po druhé na textovej úrovni môže byť dôležitejšie to, že samotné znenie článku 32 ods. 3 vízového kódexu obsahuje výslovný odkaz na vnútroštátne právo. Toto ustanovenie totiž jasne stanovuje, že odvolania sa podávajú v súlade s vnútroštátnym právom členského štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o žiadosti o vízum.

33.

Jediné jednoznačné poučenie vyplývajúce zo znenia článku 32 ods. 3 tak spočíva v tom, že normotvorca EÚ ponechal na členských štátoch rozhodnutie o povahe a konkrétnych podmienkach prostriedkov nápravy, ktoré majú k dispozícii žiadatelia o víza. Dať podobu právu na odvolanie je predovšetkým na nich.

34.

Na tomto predbežnom závere nič nemení preskúmanie kontextu článku 32 ods. 3 jednak v rámci vízového kódexu (vnútorný systémový argument) a jednak mimo neho (vonkajší systémoví argument).

35.

Pokiaľ ide o vnútorný systémový argument, treba poukázať na to, že pojem „odvolanie“ je použitý aj v ďalších častiach vízového kódexu. Aj tam je však použitý otvoreným, neurčitým spôsobom.

36.

Článok 34 ods. 7, ktorého znenie je veľmi podobné článku 32 ods. 3, upravuje len „právo na odvolanie“ proti rozhodnutiam o zrušení alebo odvolaní víza. Ani v ňom nie je pojem odvolanie vymedzený. Podobne článok 47 ods. 1 písm. h) stanovuje, že členské štáty musia informovať verejnosť o tom, že žiadatelia o víza, ktorých žiadosti boli zamietnuté, majú „právo sa… odvolať“. Presnejšie stanovuje, že členské štáty musia poskytnúť informácie týkajúce sa postupu, ktorý sa má dodržiavať v prípade podania odvolania, „vrátane príslušného orgánu a lehoty na podanie odvolania“.

37.

Povinnosť členských štátov poskytovať informácie je ďalej vyjadrená v štandardnom formulári, ktorý sa nachádza v prílohe VI vízového kódexu. Uvedený formulár sa musí použiť na oznámenie a odôvodnenie zamietnutia, zrušenia alebo odvolania víza. V súlade s článkom 32 ods. 3 tento formulár tiež v podstate potvrdzuje, že vnútroštátnemu zákonodarcovi prináleží stanoviť príslušné postupy a následne o nich žiadateľa informovať.

38.

Keďže ani tu nie je špecifikovaná povaha príslušného orgánu – či ide o súdny alebo správny orgán –, ktorý má prejednávať odvolania voči zamietavým rozhodnutiam o žiadostiach o víza, zdá sa, že vízový kódex ako celok úmyselne ponecháva túto otázku na členské štáty, aby stanovili konkrétny typ prostriedku nápravy, ktorý považujú za najvhodnejší vzhľadom na svoje inštitucionálne štruktúry. ( 5 )

39.

Toto chápanie jednoznačne potvrdzuje širší kontextový vonkajší systémový argument, ktorý sa zameriava mimo rámca vízového kódexu na iné nástroje sekundárneho práva, ktoré tiež upravujú vstup štátnych príslušníkov tretích krajín na územie EÚ. Na jednej strane tieto nástroje v prípade krátkodobých i dlhodobých pobytov vo všeobecnosti nestanovujú súdne preskúmanie zamietavých rozhodnutí o vstupe. Na druhej strane a naopak platí, že keď normotvorca Únie považoval za nevyhnutný prostriedok nápravy pred zákonom stanoveným súdom, výslovne ho upravil.

40.

V rámci prvej kategórie mnohé nástroje sekundárneho práva upravujúce vstup štátnych príslušníkov tretích krajín na územie EÚ výslovne nestanovujú, že musí byť k dispozícii mechanizmus odvolania v súdnom konaní. V niektorých nástrojoch nie je špecifikovaná povaha odvolania voči zamietavým rozhodnutiam o vstupe, akým je zamietnutie jednotného povolenia na pracovné účely, ( 6 ) zamietnutie žiadosti o zlúčenie rodiny ( 7 ) alebo – a možno ide o najbližšiu analógiu s prejednávanou situáciou – rozhodnutia o zamietnutí vstupu na územie členských štátov prijatého na hranici. ( 8 ) Ďalšie nástroje výslovne stanovujú možnosť podať odvolanie buď na zákonom stanovený súd, alebo na správny orgán. Ide najmä o zamietnutie povolenia na pobyt zahraničnému študentovi ( 9 ) alebo o akékoľvek zamietavé rozhodnutie o žiadostiach o povolenie na vykonávanie sezónnych prác. ( 10 )

41.

Napriek týmto rozdielom treba poukázať na to, že s dlhodobými pobytmi sa nezaobchádza „priaznivejšie“ ako s krátkodobými pobytmi, pokiaľ ide o právo na odvolanie voči zamietavým rozhodnutiam o vstupe. Ak však tieto rozhodnutia nevyhnutne nezaručujú súdne preskúmanie, tým viac treba rovnaký záver vyvodiť v prípade krátkodobých pobytov.

42.

Pokiaľ ide o druhú kategóriu, zdá sa, že zopár ďalších nástrojov sekundárneho práva, ktoré upravujú vstup štátnych príslušníkov tretích krajín na územie členských štátov, výslovne stanovuje súdne preskúmanie zamietavých rozhodnutí. Týka sa to vstupu rodinných príslušníkov občanov EÚ ( 11 ) alebo žiadateľov o azyl. ( 12 ) Preukazuje to, že keď normotvorca Únie chce, aby bolo stanovené súdne preskúmanie, môže to výslovne uviesť.

43.

Tieto rôznorodé prístupy celkovo preukazujú, že normotvorca EÚ môže stanoviť oba druhy prostriedkov nápravy, a keď sa jednoznačne vyžaduje odvolanie v súdnom konaní, taká požiadavka môže byť výslovne uvedená. Okrem osobitných situácií, ktoré súvisia najmä s občianstvom Únie a azylom, sa ďalej zdá, že neexistuje tendencia požadovať od členských štátov, aby zaručili súdne preskúmanie zamietavých rozhodnutí o vstupe štátnych príslušníkov tretích krajín.

44.

Na základe dostupných skutočností sa zdá, že normotvorca Únie mal v úmysle ponechať voľbu povahy odvolania na členské štáty. Vyplýva to nielen z osobitného cieľa článku 32 ods. 3 vízového kódexu, ale aj z celkového účelu vízového kódexu.

45.

Pri posudzovaní osobitného účelu článku 32 ods. 3 vízového kódexu niekoľko dostupných dokumentov naznačuje, že viacero členských štátov nebolo ochotných výslovne upraviť právo na odvolanie v súdnom konaní. Česká vláda na pojednávaní tvrdila, že počas rokovaní, ktoré viedli k prijatiu vízového kódexu, bol výklad presnej povahy a čŕt odvolania úmyselne ponechaný otvorený. Tieto tvrdenia síce majú určitú podporu v legislatívnej histórii uvedeného ustanovenia, ( 13 ) no bez jasného vyjadrenia legislatívneho zámeru toto tvrdenie nie je rozhodujúce.

46.

Pokiaľ ide o celkový princíp vízového kódexu, zdá sa, že prijatím vízového kódexu Spoločenstva sa Parlament a Rada usilovali skoncovať s nesúrodými právnymi úpravami, ktoré predtým existovali, najmä čo sa týka hmotnoprávnych podmienok vstupu a procesných záruk, akou je povinnosť odôvodnenia a právo na odvolanie voči zamietavým rozhodnutiam. ( 14 ) Je preto jasné, že chceli zjednotiť tieto podmienky s cieľom zabrániť tzv. „visa shoppingu“ a zaručiť žiadateľom o víza rovnaké zaobchádzanie, ako vyplýva z odôvodnenia 18.

47.

Hoci však normotvorca EÚ zjednotil existenciu odvolania, zastavil sa pred úplnou harmonizáciou jeho povahy. Po zvážení všetkých skutočností sa zdá, že autori úmyselne navrhli nejednoznačný predpis a presnú povahu prostriedku nápravy ponechali otvorenú.

48.

Článok 32 ods. 3 vízového kódexu si vyžaduje, aby bola upravená možnosť podať odvolanie. Ako taký a per se však nestanovuje konkrétnu povahu tohto odvolania. Táto otázka je ponechaná na členské štáty. Môže teda ísť o odvolanie v správnom konaní alebo v súdnom konaní, alebo o kombináciu oboch.

49.

Keďže článok 32 ods. 3 vízového kódexu je otvorený, Poľsko sa rozhodlo stanoviť odvolanie v správnom konaní proti zamietnutiam žiadostí o víza: odvolanie voči prvému rozhodnutiu konzula možno podať uvedenému konzulovi, ktorý preskúma svoje rozhodnutie.

50.

Treba pripomenúť, že v tomto štádiu článok 47 prvý odsek Charty, ktorý zakotvuje zásadu účinnej súdnej ochrany, ešte nevstupuje do hry. Voľba povahy (úrovne) prostriedku nápravy však neznamená, že uskutočnenie tejto voľby, keď sa už uplatní, sa vyhne preskúmaniu v rámci práva EÚ.

51.

Z ustálenej judikatúry vyplýva, že pokiaľ vnútroštátne postupy nie sú harmonizované, podrobné pravidlá upravujúce právo na odvolanie sú vecou právneho poriadku jednotlivých členských štátov v súlade so zásadou procesnej autonómie. Tieto procesné podmienky však nesmú byť menej výhodné ako procesné podmienky týkajúce sa vnútroštátnych situácií (zásada ekvivalencie) a nesmú nadmerne sťažiť alebo prakticky znemožniť výkon práv, ktoré priznáva právny poriadok EÚ (zásada efektivity). ( 15 )

52.

Je teda potrebné preskúmať, či odvolanie v správnom konaní posudzované nezávisle a ako také je v súlade s dvojitou požiadavkou ekvivalencie a) a efektivity b). Je jasné, že v tejto časti môžem v tejto súvislosti poskytnúť len určité usmernenie týkajúce sa posúdenia, ktoré musí v konečnom dôsledku uskutočniť vnútroštátny súd, ktorý má úplné znalosti o príslušnom vnútroštátnom práve a postupoch.

53.

Posudzovanie ekvivalencie v súvislosti so spracovaním žiadostí o víza nie je jednoduché. V súčasnosti ide pri väčšine krátkodobých víz o „schengenské víza“ alebo víza vydané v súlade s vízovým kódexom. Nie je teda ľahké určiť, čo je alebo by mohlo byť najbližším paralelným systémom vo vnútroštátnom práve, a následne stanoviť vhodný porovnávací rámec na posúdenie ekvivalencie.

54.

Na pojednávaní sa diskutovalo o dvoch porovnávacích rámcoch: prvým boli diskrečné správne rozhodnutia o vstupe (najmä zamietnutia žiadostí o víza podľa vízového kódexu a zamietnutia vstupu na základe Kódexu schengenských hraníc) a druhým iné rozhodnutia prijímané konzulmi (akými sú potenciálne matričné rozhodnutia, legalizácia dokumentov alebo vydávanie cestovných pasov). Pri prvom možnom porovnávacom rámci ide o rovnaký predmet (rozhodnutia o vstupe na územie štátu), ale rozhodovacie orgány sú odlišné. Pri druhom rámci ide o rovnaký rozhodovací orgán, ale predmet rozhodnutí vydávaných týmto orgánom je odlišný.

55.

Po prvé pokiaľ ide o diskrečné správne rozhodnutia o vstupe, zdá sa, že podľa poľského práva rozsah skúmania zákonnosti rozhodnutí o vízach závisí od totožnosti vnútroštátneho správneho orgánu, ktorý má právomoc na vydávanie rozhodnutí, a od postavenia osoby, ktorá žiada o povolenie na vstup. Predovšetkým sa zdá, že súdne preskúmanie je možné pri rozhodnutiach o vízach prijatých ministrom zahraničných vecí, vojvodom alebo hlavným veliteľom pohraničnej stráže. ( 16 )

56.

Po druhé pokiaľ ide o rozhodnutia prijímané konzulmi, zdá sa, že postup preskúmania rozhodnutí prijatých konzulom sa vzťahuje len na zamietnutia žiadostí o víza. Ako podľa všetkého uviedla poľská vláda na pojednávaní, ďalšie typy rozhodnutí prijímaných konzulom sa preskúmavajú použitím iných postupov.

57.

Pri klasickom posudzovaní požiadavky ekvivalencie ide zvyčajne o posledný uvedený typ porovnávania: žiadosti založené na práve EÚ sa porovnávajú so žiadosťami, ktoré nie sú založené na práve EÚ, keďže sa nimi zaoberá ten istý orgán použitím podobného postupu – v prejednávanej veci je to konzul.

58.

Keďže sú však informácie poskytnuté Súdnemu dvoru v tomto smere pomerne kusé, je na vnútroštátnom súde, aby určil, ktoré žiadosti, ktorými sa zaoberajú konzuli, sú podobné, a či sa s takými žiadosťami zaobchádza rozdielne.

59.

Ako som už uviedol, požiadavka efektivity znamená, že vnútroštátne prostriedky nápravy by nemali prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť vykonávanie práva EÚ na vnútroštátnej úrovni.

60.

S výhradou overenia vnútroštátnym súdom sa zdá, že podľa poľského práva ten istý konzul, ktorý vydal prvé rozhodnutie, bude mať za úlohu zaoberať sa odvolaním voči svojmu vlastnému rozhodnutiu. Dá sa taký postup preskúmavania považovať za účinný?

61.

Podľa názoru vnútroštátneho súdu, odvolateľa a Komisie efektivita preskúmania tým istým konzulom nie je istá.

62.

Naopak, poľské ministerstvo zahraničných vecí tvrdilo, že preskúmanie konzulom je účinné. Na preukázanie tohto tvrdenia predložilo štatistické údaje: podľa čísel predložených ministerstvom v priemere a celkovo na všetkých poľských konzulátoch je viac ako tretina rozhodnutí o zamietnutí žiadosti o vízum zrušená. Pokiaľ ide konkrétne o konzula Poľskej republiky v Maroku, toto číslo údajne dosahuje až 60 %.

63.

Podľa môjho názoru je problematika efektivity určitého postupu predovšetkým štrukturálnou právnou otázkou, nie otázkou štatistiky. Štatistické údaje sú, samozrejme, relevantné, ale len sekundárne v rámci právnej analýzy: na potvrdenie alebo vyvrátenie toho, že určitý právny systém funguje určitým spôsobom. Alebo na podloženie podozrenia, že na pohľad nerozdielne uplatniteľný právny systém má v skutočnosti dosť odlišné následky. Keď sú štatistické údaje oddelené od právnej analýzy, ich význam je obmedzený.

64.

Nech je to však akokoľvek, nemyslím si, že poľská vláda predkladaním takých čísel skutočne podporuje svoje tvrdenie o efektivite svojich postupov. Práve naopak: 60‑% miera zrušenia rozhodnutí v odvolacom konaní skôr vyvoláva vážne pochybnosti o celom postupe, najmä o kvalite rozhodovania v prvom stupni.

65.

Aby som sa vrátil späť na štrukturálnu právnu úroveň: kedy sa dá povedať, že odvolanie v správnom konaní je účinným prostriedkom nápravy?

66.

Zdravý rozum naznačuje, že aby sa konanie mohlo nazývať odvolacím, musí vykazovať určitý prvok novosti. Ak by sa od rovnakej osoby požadovalo, aby opäť preskúmala rovnaký súbor informácií, taký postup by sa dal nazvať všelijako, ( 17 ) ale sotva „odvolaním“. Novosť väčšinou znamená, že niekto iný vrhne nový pohľad na tú istú vec, pričom zvyčajne má k dispozícii ďalšie informácie, podklady alebo tvrdenia. Dá sa teda povedať, že odvolanie je definované dvoma prvkami: odlišný posudzovateľ alebo rozhodca a odlišné podklady predložené na preskúmanie.

67.

Či a v akom rozsahu sú tieto požiadavky splnené v súvislosti s opätovným preskúmaním zamietnutia žiadosti o vízum konzulom podľa poľského práva, je otázka, na ktorú musí odpovedať vnútroštátny súd. Na otázku o tomto konkrétnom bode odporca na pojednávaní odpovedal, že neúspešní žiadatelia môžu konzulovi spolu s odvolaním predložiť novú dokumentáciu. Odporca ďalej poukázal na existenciu interného obežníka konzulárneho odboru ministerstva zahraničných vecí, ktorý odporúča, aby konzuli prideľovali odvolania v najvyššej možnej miere „horizontálne“, t. j. inému konzulárnemu pracovníkovi v rámci toho istého konzulátu.

68.

Zistenie presnej vnútroštátnej právnej úpravy a praxe v tomto smere je na vnútroštátnom súde. Môžem dodať len toľko, že osobitný kontext diplomatických misií je v prejednávanej veci prirodzene relevantný. Na jednej strane sú diplomatické misie dobre vybavené na posudzovanie žiadostí o víza vzhľadom na hlboké znalosti konkrétnych skutočností týkajúcich sa žiadateľov o víza. Preto majú aj veľmi vhodné postavenie na posudzovanie odvolaní proti zamietnutiam žiadostí o víza, veď je potrebné zabezpečiť, aby bol tento druh odvolania v správnom konaní upravený vnútroštátnym právom účinný. Na druhej strane je tiež pomerne jasné, že nie všetky diplomatické misie a konzulárne úrady majú dostatok personálu a iných pracovníkov, ktorí sú vyššie postavení, ako je osoba, ktorá vydala prvé rozhodnutie. Aj v takých prípadoch však má členský štát niekoľko možností, ako zabezpečiť, aby bolo odvolanie v správnom konaní aj pri takých obmedzeniach účinné vo vyššie spomenutom zmysle, napríklad môže poveriť posudzovaním odvolaní inú osobu v rámci toho istého konzulárneho úradu (horizontálne delegovanie).

69.

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy sa domnievam, že článok 32 ods. 3 vízového kódu treba vykladať v tom zmysle, že necháva na každom členskom štáte, aby rozhodol o povahe odvolania proti zamietnutiu žiadostí o víza, pokiaľ je odvolanie v súlade so zásadami ekvivalencie a efektivity.

70.

Článkom 47 Charty nazvaným „Právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces“ bola kodifikovaná všeobecná zásada účinnej súdnej ochrany, ktorú predtým stanovil Súdny dvor. ( 18 ) Súdny dvor tiež prednedávnom rozhodol, že „tomuto právu zodpovedá povinnosť uložená členským štátom v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ ustanoviť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany“. ( 19 )

71.

Podľa článku 47 prvého odseku Charty má každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.

72.

Čo vyplýva z článku 47 prvého odseku Charty v súvislosti s vízovým kódexom vo všeobecnosti a s článkom 32 zvlášť? Článok 47 prvý odsek si podľa môjho názoru vyžaduje, aby členské štáty umožnili preskúmavanie zamietnutí žiadostí o víza na súde, t. j. na zákonom stanovenom súde.

73.

Po posúdení uplatniteľnosti článku 47 prvého odseku v prejednávanej veci najmä z hľadiska práv alebo slobôd Únie, ktoré boli dotknuté (1), preskúmam presný význam výrazu „účinný prostriedok nápravy pred súdom“ (2).

74.

Aby sa mohol uplatniť článok 47 prvý odsek Charty, musia byť splnené dve kumulatívne podmienky. Po prvé prejednávaná situácia musí patriť do pôsobnosti práva EÚ, aby bola uplatniteľná Charta ako celok (článok 51 ods. 1 Charty podľa výkladu, ktorý Súdny dvor poskytol v rozsudku Åkerberg Fransson). ( 20 ) Po druhé ako výslovne vyplýva zo znenia článku 47 prvého odseku Charty, žiadateľ musí mať konkrétne „právo alebo slobodu“ zaručenú právom Únie, na základe ktorej sa uplatní konkrétne ustanovenie článku 47 prvého odseku.

75.

Veľmi by som váhal, kým by som súhlasil s tvrdením, že právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom vyplýva zo samotnej uplatniteľnosti Charty, ( 21 ) a to prinajmenšom zo štyroch dôvodov.

76.

Po prvé je tu znenie článku 47 prvého odseku Charty. Jasne odkazuje na to, že „práva alebo slobody zaručené právom Únie“ musia byť porušené, aby sa toto ustanovenie mohlo uplatniť. Keby autori chceli, aby bol článok 47 prvý odsek univerzálne uplatniteľným ustanovením, ktorého uplatnenie by spúšťal článok 51 ods. 1 bez ohľadu na konkrétne práva alebo slobody, stanovili by len to, že „každý má právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom“, bez ďalších špecifikácií alebo obmedzení?

77.

Po druhé sa zdá, že hoci existujú určité výnimky, ( 22 ) Súdny dvor má vo svojej judikatúre tendenciu podmieniť prostriedok nápravy existenciou práva alebo slobody Únie, na porušenie ktorej sa môže žalobca odvolávať. Toto prepojenie práva a prostriedku nápravy vykonané Súdnym dvorom nie je v nijakom prípade nové. ( 23 )

78.

Po tretie tvrdenie, že zo samotnej uplatniteľnosti Charty vyplýva aj uplatnenie článku 47 prvého odseku, by malo za následok povinnosť členských štátov stanoviť odvolanie v súdnom konaní v každej jednej otázke upravenej právom EÚ. Taký následok považujem za ťažko zosúladiteľný s článkom 51 ods. 2 Charty, ktorý stanovuje, že Charta nerozširuje rozsah pôsobnosti práva Únie nad rámec právomocí Európskej únie, ako aj s opakovane vyjadreným úmyslom členských štátov, ( 24 ) že Charta ako taká nemá zakladať nové a nezávislé povinnosti. ( 25 )

79.

Po štvrté existuje aj širší kontext procesnej autonómie členských štátov. Účinné podmienenie uplatniteľnosti článku 47 prvého odseku Charty údajným porušením obyčajných právnych záujmov, ktoré sa môžu vznášať niekde v polotieni pôsobnosti práva EÚ, v protiklade ku konkrétnym a rozpoznateľným individuálnym právam a slobodám zaručeným právom EÚ, by si z hľadiska svojho uskutočnenia vyžadovalo značné úpravy právnych tradícií tých členských štátov, v ktorých aktívna legitimácia (na podanie žaloby) závisí od porušenia subjektívneho práva. ( 26 )

80.

Uplatniteľnosť článku 47 prvého odseku Charty tak závisí od celkovej uplatniteľnosti Charty aj od existencie konkrétneho práva alebo slobody zaručenej právom Únie.

81.

Na druhej strane je čestné pripustiť, že z praktického hľadiska by rozdiel medzi týmito dvoma pozíciami pravdepodobne nebol taký významný. Vo väčšine prípadov spor patrí do pôsobnosti práva EÚ a konkrétne článku 51 ods. 1 Charty práve preto, že jednotlivec sa usiluje presadiť svoje práva založené na práve EÚ vo vnútroštátnom konaní. Inak povedané: ak existuje jasne rozpoznateľné právo alebo sloboda zaručená právom EÚ, ktorá je dostatočne závažná na to, aby sa na jej základe uplatnil článok 47 prvý odsek Charty, je jasné, že problematika patrí do pôsobnosti práva EÚ aj podľa článku 51 ods. 1 Charty (tvrdenie a maiore ad minus). Ako som sa však pokúsil vysvetliť v predchádzajúcich bodoch, obrátená logika neplatí.

82.

Požiadavka, aby existovalo konkrétne právo alebo sloboda, ktorú požíva konkrétny dotknutý účastník konania, ak sa má okrem článku 51 ods. 1 uplatniť aj článok 47 prvý odsek, však neznamená len vedeckú diskusiu. Má praktické následky, akým je okrem iného vylúčenie actio popularis. Musí existovať konkrétne právo zaručené právom EÚ, ktoré požíva konkrétny účastník konania.

83.

Pokiaľ ide v prejednávanej veci o prvú podmienku, celkovú uplatniteľnosť Charty nespochybňuje ani jeden z účastníkov konania. Podľa článku 51 ods. 1 sa Charta uplatní, keď členské štáty vykonávajú právo Únie. Uplatniteľnosť práva EÚ znamená uplatniteľnosť základných práv zaručených Chartou. Charta sa teda prirodzene uplatní, keď orgány členských štátov uplatňujú ustanovenia vízového kódexu, či už ide o ustanovenia týkajúce sa podmienok vstupu, postupu vybavovania žiadostí alebo procesných záruk. Uplatní sa najmä vtedy, keď členský štát prijíma rozhodnutia na základe vízového kódexu, akým je rozhodnutie o odmietnutí vydania víza podľa článku 32 ods. 1.

84.

Posúdenie druhej podmienky je o niečo zložitejšie. Aké konkrétne práva alebo slobody, na základe ktorých sa v prejednávanej veci uplatní článok 47 prvý odsek, zaručuje právo EÚ žiadateľovi o vízum? V priebehu tohto konania sa diskutovalo o troch rôznych súboroch možných práv: právo na rodinný život, právo na vízum a právo na spravodlivé prejednanie žiadosti o vízum.

85.

Tieto tri práva postupne preskúmam. Právo na rodinný život, na ktoré sa odvoláva odvolateľ, má podľa všetkého obmedzený význam na účely uplatnenia článku 47 prvého odseku Charty v prejednávanej veci a). Ďalej sa domnievam, že v rámci práva EÚ neexistuje „právo na vízum“ b). Existuje však právo na spravodlivé a náležité prejednanie žiadosti o vízum, na základe ktorého sa v prejednávanej veci môže uplatniť článok 47 prvý odsek c).

86.

V súvislosti s právom na rodinný život odvolateľ vo svojich písomných pripomienkach uvádza, že zamietnutím žiadosti o vízum bolo porušené jeho právo na udržiavanie pravidelných osobných vzťahov s manželkou a dieťaťom.

87.

Právo na rodinný život je určite relevantné v súvislosti s uplatňovaním vízového kódexu a pri neskoršom posudzovaní veci samej. Práve na základe vízového kódexu, t. j. hmotnoprávnych a procesných ustanovení sekundárneho práva EÚ uplatniteľných v tejto veci, sa však uplatní článok 47 prvý odsek Charty.

88.

Je jasné, že zohľadňovanie rodiny vo vízovom kódexe nechýba. Konkrétne článok 24 ods. 2 stanovuje, že vízum na viac vstupov sa vydá, keď žiadateľ preukáže potrebu alebo odôvodní zámer cestovať pravidelne v dôsledku svojej rodinnej situácie. ( 27 ) Okrem obchodných alebo turistických účelov je tak možné požiadať o víza aj s cieľom navštíviť rodinných príslušníkov. Rodinný život je teda jedným z rozmerov vízového kódexu.

89.

Na druhej strane rodinný život znamená dlhodobý záväzok a stabilitu. Preto bude pravdepodobne menej relevantný v súvislosti s krátkodobými vízami než pri dlhodobých vízach alebo povoleniach na pobyt. ( 28 ) Okrem toho na rozdiel od iných nástrojov práva EÚ, akými sú smernica o občanoch ( 29 ) alebo smernica o zlúčení rodiny, ( 30 ) ktoré sa v prejednávanej veci neuplatnia, ( 31 ) je cieľom vízového kódexu zjednodušenie oprávneného medzinárodného cestovania a boj proti nezákonnému prisťahovalectvu, nie vytváranie alebo posilňovanie rodinných pút. ( 32 )

90.

Právo na rodinný život ako právo upravené vo vízovom kódexe i ako základné právo zaručené Chartou teda určite súvisí s možným neskorším posudzovaním veci samej. Keď sa však právo na rodinný život zaručené Chartou posudzuje samo osebe, t. j. oddelene od vízového kódexu, nemôže sa na jeho základe uplatniť článok 47 prvý odsek Charty. ( 33 )

91.

Odvolateľ a Komisia (najmä vo svojich písomných pripomienkach, keďže na pojednávaní vyjadrila trocha odlišný pohľad) tvrdia, že existuje subjektívne, hoci nie automatické, právo na vízum. Toto tvrdenie podľa ich názoru vyplýva z rozsudku Koushkaki. ( 34 )

92.

Všetci ostatní účastníci konania tvrdia, že vízový kódex nemožno vykladať v tom zmysle, že zakladá (subjektívne) právo štátneho príslušníka tretej krajiny na získanie schengenského víza.

93.

Súhlasím s posledným uvedeným tvrdením. V rámci práva EÚ neexistuje právo na vízum.

94.

Po prvé chápem rozsudok Koushkaki trocha inak než odvolateľ a Komisia. Je pravda, že v bode 55 tohto rozsudku Veľká komora Súdneho dvora uviedla, že príslušné orgány môžu zamietnuť žiadosť o udelenie jednotného víza len v prípade, že na žiadateľa možno uplatniť jeden z dôvodov zamietnutia uvedených v článku 32 ods. 1 a článku 35 ods. 6 vízového kódexu. ( 35 )

95.

Toto tvrdenie však podľa môjho názoru neznamená, že „jednotlivec má subjektívne právo na vízum chránené právom Únie“. Dôležitý je kontext. V časti uvedeného rozsudku, ktorá predchádza bodu 55, sa Súdny dvor nezaoberá individuálnymi právami, ale celkovým účelom vízového kódexu a prípustnou voľnou úvahou orgánov členských štátov, ktoré ho uplatňujú. V bodoch 50 až 54, ktoré tomuto tvrdeniu bezprostredne predchádzajú, Súdny dvor pripomenul, že účelom vízového kódexu je harmonizovať podmienky vydávania víz, čím sa dosiahne skutočné jednotné vízum, a zabrániť tzv. visa shoppingu. Kritériá stanovené vo vízovom kódexe sa musia dodržiavať. Členské štáty ich musia jednotne uplatňovať.

96.

Z tohto hľadiska bod 55 rozsudku v podstate rekapituluje požiadavku jednotnej zákonnosti, ktorú členským štátom ukladajú príslušné ustanovenia vízového kódexu. Z tvrdenia, že vnútroštátne správne orgány musia plniť povinnosti, ktoré im ukladá vízový kódex, však určite nevyplýva, že jednotlivec má subjektívne právo na vízum. Inak povedané, z tvrdenia, že rozhodca musí prísne dodržiavať pravidlá hry a nemôže odmietnuť prerušiť hru alebo potrestať faul, keď si to pravidlá vyžadujú, nevyplýva, že niektorý z hráčov má subjektívne právo vyhrať zápas.

97.

Po druhé a čo je možno ešte dôležitejšie, predpokladom uznania existencie subjektívneho práva na vízum by podľa môjho názoru bola existencia práva na vstup na územie Únie. Také právo však neexistuje.

98.

Samotná existencia samotnej vízovej povinnosti už sama osebe bráni myšlienke subjektívneho práva na vstup na územie členských štátov. Ako je uvedené v článku 2 ods. 2 písm. a) vízového kódexu, vízum je „povolenie udelené členským štátom na tranzit cez územie členských štátov alebo plánovaný pobyt na ich území, ktorého dĺžka… nepresahuje tri mesiace“.

99.

Pokiaľ ide o princíp víza, ide o vyjadrenie zvrchovanosti štátu na jeho území, „nástroj na kontrolu vstupov, čiže migračných tokov, a zároveň môže byť nástrojom zahraničnej a bezpečnostnej politiky“. ( 36 ) Je preto na členských štátoch, aby využili svoju právomoc voľnej úvahy a rozhodli, kto môže vstúpiť na ich územie, dokonca aj za mimoriadnych okolností. ( 37 ) Tým viac je za bežných okolností na členských štátoch, aby s konečnou platnosťou posúdili, či napríklad žiadateľ o vízum môže predstavovať hrozbu pre verejný poriadok, či má dostatočné prostriedky na obživu alebo či existujú dôvodné pochybnosti o tom, že žiadateľ má v úmysle opustiť územie členských štátov pred uplynutím platnosti víza, o ktoré žiada.

100.

Nakoniec nie všetci cudzinci sú si rovní, pokiaľ ide o vízovú povinnosť. Samotná skutočnosť, že niektorí jednotlivci (akými sú občania EÚ a ich rodinní príslušníci alebo štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú od vízovej povinnosti oslobodení) ( 38 ) nepotrebujú získať vízum, aby mohli vstúpiť na územie Únie, je dôkazom toho, že tí, ktorí sa na hranici musia preukázať platným vízom, nepožívajú právo na vízum ani právo na vstup ( 39 ) v protiklade k niektorým vyššie uvedeným „privilegovaným“ osobám, ktoré ho požívajú.

101.

V tomto smere súhlasím s pochybnosťami, ktoré vyjadril generálny advokát Mengozzi v návrhoch prednesených vo veci Koushkaki v súvislosti s prijatím vízového kódexu v podobe nariadenia a s tým, že to znamená, že „členské štáty by… de facto súhlasili s takým zásadným kvalitatívnym skokom, akým je prechod od povinnosti členských štátov zamietnuť udelenie víza… k zakotveniu subjektívneho práva na udelenie víza, ktorého by sa mohli dovolávať štátni príslušníci tretích krajín“. ( 40 )

102.

Zhrniem to tak, že neexistuje subjektívne právo na vízum, na základe ktorého by sa mohol uplatniť článok 47 prvý odsek Charty.

103.

Napriek neexistencii hmotného práva na vízum, na ktoré by sa dalo odvolávať na podporu uplatnenia článku 47 prvého odseku Charty, je jasné, že vyššie uvedené konštatovanie Súdneho dvora v rozsudku Koushkaki zostáva relevantným na inej úrovni. Pokiaľ správny orgán nemá povinnosť uplatňovať vízový kódex a jeho ustanovenia určitým spôsobom, musí existovať súvzťažné právo zodpovedajúce tejto povinnosti zákonnosti. Nejde o hmotné právo na udelenie víza. Povaha tohto práva je procesná. Nejde o právo na vízum, ale o právo na spravodlivé a náležité spracovanie a vybavenie žiadosti.

104.

Aby som sa teda vrátil k športovej metafore, protihráč síce nemá právo na hmotnoprávny výsledok zápasu, zo samotnej skutočnosti, že vstúpil do hry, mu však vyplýva právo na férovú hru.

105.

Ďalej môžem uviesť, že také chápanie nie je vôbec nezvyčajné v iných oblastiach práva EÚ: paralelu možno nájsť s takou problematikou, akou je verejné obstarávanie, žiadosti o podporu alebo o povolenie na pobyt. ( 41 ) Vo všetkých týchto prípadoch neexistuje ako také právo na výsledok, t. j. na získanie zákazky, podpory alebo povolenia. Existuje však právo na riadne spracovanie žiadosti v súlade so zákonom a toto právo môže byť základom na súdne preskúmanie rozhodnutia o žiadosti.

106.

Pri uplatnení na prejednávanú vec to znamená, že odvolateľ má procesné právo chránené právom Únie, konkrétne právo na posúdenie svojej žiadosti o vízum v súlade so zákonom. Keďže teda požíva právo zaručené právom Únie, musí mu byť uznané právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom v súlade s článkom 47 prvým odsekom Charty.

107.

Uvediem tri záverečné poznámky týkajúce sa povahy účinného prostriedku nápravy pred súdom, ktorý je potrebný v súvislosti so zamietnutím žiadosti o vízum podľa článku 47 ods. 1.

108.

Po prvé podľa rozsudku Koushkaki majú členské štáty vydávať víza, keď sú splnené podmienky stanovené vo vízovom kódexe. Dôvodom je to, že vo vízovom kódexe je uvedený taxatívny zoznam dôvodov zamietnutia, zrušenia alebo odvolania víza. ( 42 ) Súdny dvor však aj v rozsudku Koushkaki zdôraznil „širokú mieru voľnej úvahy“, ktorú majú členské štáty pri posudzovaní žiadostí o víza. ( 43 ) Poukázal najmä na to, že preskúmanie osobnej situácie žiadateľa o víza so sebou prináša komplexné posúdenie. Takéto posúdenie zahŕňa vypracovanie prognóz o predpokladanom správaní žiadateľa a musí vychádzať okrem iného z rozsiahlej znalosti krajiny jeho pobytu. ( 44 )

109.

Po druhé široká miera voľnej úvahy orgánov členských štátov sa logicky prejavuje miernejším štandardom súdneho preskúmania, ktoré musia vykonávať súdy členských štátov. ( 45 ) V takých situáciách, aká je predmetom konania vo veci samej, tak stačí, aby vnútroštátne súdy preskúmali, či rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o vízum nebolo svojvoľné, ale zodpovedalo skutkovým okolnostiam, ktoré zistil správny orgán, a následne bolo prijaté v rámci hraníc voľnej úvahy správneho orgánu.

110.

Po tretie povinnosťou, ktorá členským štátom vyplýva z článku 47 prvého odseku Charty, je zaručiť samotné jadro alebo podstatu práva, ktoré je v ňom zakotvené, konkrétne prístup k súdu. ( 46 ) Aby bolo toto jadro zachované, nesmie byť vylúčené súdne preskúmanie rozhodnutí, ak bolo porušené právnym poriadkom EÚ stanovené právo alebo sloboda. ( 47 ) V konkrétnom kontexte takých vecí, akou je tá prejednávaná, to však neznamená nijakú ďalšiu pozitívnu povinnosť členských štátov aktívne uľahčiť tento prístup.

111.

V konečnom dôsledku také rozumne poňaté právo na prístup k súdu vo vízových otázkach nie je len v súlade s právom žiadateľov na spravodlivé a riadne spracovanie žiadosti, ktoré tiež vyplýva z ich práva na ľudskú dôstojnosť, ale existuje aj osobitný záujem Únie a jej členských štátov na udržiavaní a kontrolovaní výkonu verejnej moci a (európskej) zákonnosti. Táto potreba môže byť ešte silnejšia na geograficky vzdialených miestach, akými sú konzuláty členských štátov roztrúsené po celom svete, kde môžu byť pokyny a usmernenia pochádzajúce z ústredia vykladané a vykonávané mnohými spôsobmi. Individuálna žaloba preto môže byť prospešná aj v tom zmysle, že vrhne určité svetlo na skutočnú prax na takom mieste. ( 48 ) Nech je teda svetlo.

112.

Podľa článku 32 ods. 3 vízového kódexu právo na odvolanie umožňuje rozličný výklad, pokiaľ ide o jeho povahu: v závislosti od voľby uskutočnenej členským štátom môže byť vykonané formou odvolania v správnom konaní, odvolania v súdnom konaní alebo aj hybridného typu odvolania, ktoré má prvky oboch. Naopak, článok 47 prvý odsek Charty si jasne vyžaduje prostriedok nápravy pred zákonom stanoveným súdom, teda odvolanie v súdnom konaní.

113.

Vnútroštátny súd vo svojej otázke uvádza, že článok 32 ods. 3 vízového kódexu sa má vykladať z hľadiska článku 47 ods. 1 Charty. Čo by to znamenalo v praxi?

114.

„Vykladať z tohto hľadiska“, ( 49 ) ako navrhuje Komisia v prejednávanej veci, by znamenalo, že právo na odvolanie stanovené v článku 32 ods. 3 vízového kódexu odkazuje na odvolanie v súdnom konaní. Taká interpretačná úprava tohto pojmu by zároveň znamenala účinné vylúčenie možnosti odvolania v správnom konaní podľa vízového kódexu.

115.

Naopak, ak by sa článok 32 ods. 3 vízového kódexu vykladal a uplatňoval súbežne s článkom 47 Charty, výsledok by bol odlišný. Znamenalo by to, že členské štáty by si jednoznačne zachovali slobodu zvoliť si určitý druh odvolania podľa článku 32 ods. 3 vízového kódexu, hoci v konečnom dôsledku by musela existovať možnosť súdneho preskúmania v zmysle článku 47 prvého odseku Charty.

116.

Posledný uvedený výklad je podľa môjho názoru správny. Nevidím dôvod, pre ktorý by v prejednávanej veci mal článok 47 prvý odsek Charty členským štátom účinne odoprieť možnosť vytvoriť systém (správnych alebo hybridných) odvolaní, ktorý by považovali za vhodný vzhľadom na svoje právne tradície a osobitosť danej problematiky.

117.

Dalo by sa tvrdiť, že zásada účinnej súdnej ochrany analogicky s inými oblasťami nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá ukladá povinnosť najprv využiť postup mimosúdneho vyrovnania alebo mediačné konanie ako podmienku prípustnosti súdnej žaloby. ( 50 )

118.

Takú analógiu alebo skôr jej nevyhnutnosť na prvom mieste však považujem za veľmi zvláštnu. V skutočnosti by znamenala, že najprv by členským štátom bola odopretá (špecificky upravená) voľba obmedzením pôsobnosti článku 32 ods. 3 vízového kódexu pomocou článku 47 prvého odseku Charty, len aby bola tá istá voľba znova umožnená prostredníctvom (zjavne všeobecne platnej) judikatúry týkajúcej sa mechanizmov predchádzajúceho urovnania, ktoré sú samy osebe zlučiteľné s článkom 47 prvým odsekom Charty.

119.

Dá sa preto tvrdiť, že článok 47 prvý odsek Charty nespochybňuje samotnú existenciu iných prostriedkov nápravy, akými sú odvolania v správnom konaní upravené v mnohých členských štátoch. Sám osebe nemení obsah článku 32 ods. 3 vízového kódexu. Článok 47 prvý odsek Charty len ukladá členským štátom ďalšiu povinnosť: v určitom štádiu konania musí existovať možnosť podať žalobu na súd. Predtým je na každom členskom štáte, aby sa rozhodol, či si zvolí čisto správne preskúmanie (tým istým alebo iným orgánom) alebo preskúmanie uskutočnené zmiešanými súdmi zloženými zo sudcov i štátnych úradníkov; alebo, samozrejme, ak sa tak členský štát rozhodne, môže tiež priamo umožniť preskúmanie súdom v zmysle článku 47 prvého odseku.

120.

Privádza ma to k úplne poslednému bodu, ktorý bol prejednaný aj na pojednávaní v tejto veci: čo by znamenal „súd“ podľa článku 47 prvého odseku Charty v tomto kontexte? ( 51 )

121.

Na účely požiadaviek upravených v článku 47 prvého odseku Charty sa mi zdá byť pomerne jasné, že v tomto ustanovení ide o skutočne nezávislý a nestranný orgán súdnej povahy, ktorý spĺňa všetky kritériá vymedzujúce súdny orgán v zmysle článku 267 ZFEÚ. Uvedený orgán teda musí byť stanovený zákonom, musí byť trvalý, jeho právomoc musí byť záväzná, musí na ňom prebiehať konanie inter partes – teda kontradiktórne konanie súdnej povahy, musí uplatňovať právne normy a musí byť nezávislý. ( 52 ) V protiklade s flexibilitou, ktorú Súdny dvor preukázal, pokiaľ ide u uplatňovanie týchto kritérií pri určovaní prípustnosti návrhov na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, však na účely zabezpečenia súladu s článkom 47 prvým odsekom 1 Charty musia byť splnené všetky tieto kritériá. ( 53 )

122.

Ako som však už uviedol, článok 47 prvý odsek Charty si opäť vyžaduje, aby rozhodnutia o zamietnutí žiadosti o vízum v určitom štádiu mohli byť postúpené súdu, ktorý spĺňa všetky tieto kritériá. Neznamená to, že vec sa musí na taký orgán dostať okamžite, ani to, že niektorý z predchádzajúcich orgánov musí tiež spĺňať uvedené kritériá.

123.

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázku, ktorú položil Naczelny Sąd Administracyjny (Najvyšší správny súd), takto: