1.

Je samozrejmé, že úradné doklady ako biometrické cestovné pasy, občianske preukazy, vodičské preukazy a povolenia na pobyt musia byť vyrábané v súlade s osobitnými požiadavkami utajenia a bezpečnosti. Vydávanie týchto dokladov je totiž výrazom výkonu základných funkcií štátu. Tieto doklady sú každodenne používané a dôveru každého v ich pravosť a správnosť nemožno podceňovať. V dôsledku toho majú zabezpečenia dodávok, opatrenia proti falšovaniu, ako aj zodpovedné zaobchádzanie s týmito dokladmi, vrátane údajov spracovávaných pri ich výrobe, najvyššiu prioritu, a treba účinne predchádzať zneužitiam. ( 2 )

2.

Súdny dvor v prejednávanom konaní o nesplnení povinnosti bude musieť objasniť, či tieto úvahy odôvodňujú, aby sa výroba týchto dokladov zadala bez akéhokoľvek obstarávacieho konania výlučne určitému podniku, ktorý je považovaný za obzvlášť dôveryhodný.

3.

Európska komisia Rakúskej republike konkrétne vytýka, že nerešpektovala pravidlá Únie týkajúce sa verejného obstarávania tým, že výrobu dokladov, ktoré sú relevantné z hľadiska bezpečnosti, vyhradzuje výlučne kedysi štátnej a v súčasnosti privatizovanej spoločnosti Österreichische Staatsdruckerei GmbH.

4.

Prejednávaný právny spor má nad rámec pôvodného prípadu význam aj preto, lebo Súdny dvor v ňom ešte raz vysvetlí priestor, ktorý majú členské štáty na odchýlenie sa od práva Únie, keď sa odvolávajú na svoje základné záujmy bezpečnosti štátu, uvedené v článku 346 ods. 1 ZFEÚ. Tento prípad nemohol byť aktuálnejší v dobe, keď je stredobodom verejného záujmu hrozba medzinárodného terorizmu a organizovanej kriminality, ale aj otázka účinnej kontroly migračných tokov.

5.

Právny rámec prejednávaného prípadu tvoria z hľadiska práva Únie jednak ustanovenia primárneho práva obsiahnuté v článkoch 49, 56 a 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ [predtým články 43, 49 a 296 ods. 1 písm. a) ES] a jednak niektoré predpisy sekundárneho práva vyplývajúce zo smerníc 92/50/EHS ( 3 ) a 2004/18/ES ( 4 ), pričom prvá z uvedených smerníc je relevantná pre obdobie do 31. januára 2006 a druhá pre nasledujúce obdobia.

6.

Pre zadávanie verejných zákaziek na služby, ktorých predmetom sú „vydavateľské a tlačiarenské služby za poplatky alebo na zmluvnom základe“, stanovuje v zásade smernica 92/50, ako aj smernica 2004/18 uskutočnenie obstarávacieho konania podľa pravidiel práva Únie. Vyplýva to z článku 3 ods. 1, článku 11 ods. 1, článku 8 a článku 15 ods. 2 v spojení s prílohou IA bodom 15 smernice 92/50, resp. z článku 20 v spojení s prílohou II A bodom 15 smernice 2004/18.

7.

Smernica 92/50, ako aj smernica 2004/18 vynímajú zo svojej pôsobnosti zákazky, ktoré podliehajú utajeniu alebo vyžadujú určité bezpečnostné opatrenia.

V prípade smernice 92/50 to vyplýva z jej článku 4 ods. 2, ktorý znie:

„Táto smernica sa nevzťahuje na služby, ktoré sú vyhlásené za tajné, alebo výkon ktorých musí byť sprevádzaný špeciálnymi bezpečnostnými opatreniami v súlade so zákonmi, inými právnymi predpismi alebo správnymi opatreniami platnými v dotknutých členských štátoch, alebo ak sa vyžaduje ochrana základných bezpečnostných záujmov týchto štátov.“

Článok 14 smernice 2004/18 obsahuje obsahovo v podstate totožné ustanovenie:

„Táto smernica sa nevzťahuje na verejné zákazky, ktoré sú vyhlásené za tajné, ak ich plnenie musia sprevádzať osobitné bezpečnostné opatrenia v súlade so zákonmi, predpismi alebo administratívnymi opatreniami platnými v príslušnom členskom štáte, alebo ak si to vyžaduje ochrana základných záujmov daného členského štátu.“

8.

Okolnosti tejto výnimky z pôsobnosti postupu zadávania verejných zákaziek na služby podľa práva Únie boli prvýkrát vysvetlené v odôvodnení 14 smernice 92/50:

„Keďže čo sa týka štátnej bezpečnosti alebo utajovaných skutočností a priority iných zabezpečovacích predpisov, napr. takých, ktoré vyplývajú z medzinárodných dohôd, týkajúcich sa rozmiestňovania vojsk alebo súvisiacich s predpismi medzinárodných organizácií, mali by byť platiť rovnaké výnimky ako v smerniciach 71/305/EHS a 77/62/EHS“.

9.

V odôvodnení 22 smernice 2004/18 je táto výnimka pre bezpečnosť štátu a štátne tajomstvo opísaná takto:

„Mala by sa ustanoviť možnosť upustiť v určitých prípadoch od uplatňovania opatrení pre koordinačné postupy z dôvodov týkajúcich sa štátnej bezpečnosti alebo štátneho tajomstva alebo z dôvodu uplatňovania špecifických pravidiel pre zadávanie zákaziek, ktoré vyplývajú z medzinárodných dohôd týkajúcich sa umiestňovania vojsk, alebo ktoré sú špecifické pre medzinárodné organizácie.“

10.

Na doplnenie treba poukázať ešte na článok 10 smernice 2004/18, ktorý bol vo vzťahu k „zákazkám v oblastiach obrany a v oblasti bezpečnosti“ nahradený smernicou 2009/81/ES ( 5 ) takto:

„S výhradou [článku 346 ZFEÚ] sa táto smernica uplatňuje na verejné zákazky zadané v oblasti obrany a v oblasti bezpečnosti s výnimkou zákaziek, na ktoré sa uplatňuje smernica… 2009/81/ES…

Táto smernica sa neuplatňuje na zmluvy, na ktoré sa neuplatňuje smernica 2009/81/EC podľa jej článkov 8, 12 a 13.“

11.

Podľa svojho článku 13 písm. a) s názvom „Osobitné výnimky“ sa smernica 2009/81 nevzťahuje na „zákazky, pri ktorých by uplatnenie pravidiel tejto smernice zaväzovalo členský štát poskytovať informácie, ktorých sprístupnenie považuje za odporujúce základným záujmom jeho bezpečnosti“.

12.

Lehota na prebratie smernice 2009/81 uplynula podľa jej článku 72 ods. 1 21. augusta 2011.

13.

Konkrétne pri cestovných pasoch a preukazoch totožnosti treba okrem toho poukázať ešte na nariadenie (ES) č. 2252/2004 ( 6 ). Pokiaľ ide o predmet uvedeného nariadenia, je vhodné pozrieť sa najprv na jeho odôvodnenie 4, ktoré obsahuje toto vysvetlenie:

„Toto nariadenie sa obmedzuje na harmonizáciu bezpečnostných znakov vrátane biometrických identifikátorov pre pasy a cestovné doklady členských štátov. Určenie orgánov a subjektov, ktoré sú oprávnené mať prístup k údajom uloženým na pamäťovom médiu dokladov je vecou vnútroštátnych právnych predpisov, pokiaľ žiadne príslušné ustanovenia práva Spoločenstva, práva Európskej únie alebo medzinárodné dohody neustanovujú inak.“

14.

Článok 3 nariadenia č. 2252/2004 stanovuje:

„1.   V súlade s postupom[ ( 7 )] uvedeným v článku 5 ods. 2 možno rozhodnúť, že špecifikácie uvedené v článku 2[ ( 8 )] sú tajné a nesmú sa uverejňovať. V takomto prípade sa sprístupnia iba subjektom, ktoré členské štáty určia ako zodpovedné za tlač, a osobám, ktoré riadne splnomocnil členský štát alebo Komisia.

2.   Každý členský štát určí jeden subjekt zodpovedný za tlačenie pasov a cestovných dokladov. Názov tohto subjektu oznámi Komisii a ostatným členským štátom. Dva alebo viacero členských štátov môže určiť rovnaký subjekt. Každý členský štát je oprávnený svoj určený subjekt zmeniť. Príslušným spôsobom o tom informuje Komisiu a ostatné členské štáty.“

15.

Die Österreichische Staatsdruckerei (Rakúska štátna tlačiareň) ( 9 ) je súkromná spoločnosť s ručením obmedzeným (GmbH, ďalej len „s.r.o.“). Jediným spoločníkom tejto s. r. o. je Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, ktorej akcie sú kótované na burze a ich vlastníkmi sú súkromné osoby.

16.

Podľa faktického a právneho stavu platného v Rakúsku k 12. septembru 2014 ( 10 ) je výroba cestovných pasov s čipom, provizórnych pasov, povolení na pobyt, občianskych preukazov, vodičských preukazov vo formáte platobnej karty, dokladov o registrácii (motorových vozidiel) vo formáte platobnej karty a pyrotechnických preukazov zverená štátnej tlačiarni.

17.

Podľa § 1a druhej vety a § 2 ods. 2 bodu 1 Staatsdruckereigesetz 1996 (zákon o štátnej tlačiarni z roku 1996) ( 11 ) je úlohou štátnej tlačiarne hlavne „výroba tlačových výrobkov pre spolkové úrady, pri výrobe ktorých sa vyžaduje utajenie, respektíve rešpektovanie bezpečnostných predpisov (bezpečnostná tlač)“. § 2 ods. 3 zákona o štátnej tlačiarni z roku 1996 ďalej stanovuje, že spolkové orgány musia výrobou uvedených tlačových výrobkov poveriť „výlučne [štátnu tlačiareň]“. ( 12 )

18.

Okrem toho § 6 ods. 1 zákona o štátnej tlačiarni z roku 1996 s názvom „Dohľad nad bezpečnostnou tlačou“ stanovuje, že obchodné a pracovné postupy týkajúce sa výroby, spracovania a skladovania zabezpečených tlačových výrobkov podliehajú dohľadu spolkového ministra príslušného pre daný zabezpečený tlačový výrobok. Podľa § 6 ods. 2 toho istého zákona musí štátna tlačiareň prijať na účely zabránenia zneužitia všetky potrebné bezpečnostné opatrenia pre výrobu, spracovanie a skladovanie zabezpečených tlačových výrobkov. Podľa § 6 ods. 3 uvedeného zákona musí napokon štátna tlačiareň zabezpečiť spolkovému ministrovi, ktorý je príslušný pre danú bezpečnostnú tlač, prístup do obchodných priestorov a nahliadnutie do dotknutých obchodných dokumentov v rozsahu potrebnom pre dohľad.

19.

Výzvou zo 6. apríla 2011 Komisia upozornila Rakúsko na pochybnosti týkajúce sa zlučiteľnosti priameho zadávania zákaziek na určité služby v oblasti tlače úradných dokladov v prospech štátnej tlačiarne s ustanoveniami ZFEÚ, ako aj so smernicami 92/50 a 2004/18. Konkrétne išlo svojho času o cestovné pasy s čipom, provizórne pasy, povolenia na pobyt, občianske preukazy, vodičské preukazy vo formáte platobnej karty, doklady o registrácii v papierovej podobe a vo formáte platobnej karty, pyrotechnické preukazy, kapitánske osvedčenia, formuláre bezpečnostných dokladov, nálepky pre návykové látky a doklady pre mopedy.

20.

Rakúsko sa vo svojej odpovedi zo 7. júna 2011 odvolávalo na ochranu základných záujmov bezpečnosti štátu. Ochrana tajných informácií, zabezpečenie pravosti a správnosti dotknutých dokumentov, zabezpečenie dodávok a zabezpečenie ochrany citlivých údajov podľa Rakúska odôvodňujú zadávanie zákaziek na tlačiarenské služby výlučne štátnej tlačiarni. Len štátna tlačiareň totiž spĺňa príslušné organizačné, technické a konštrukčné bezpečnostné opatrenia na vykonanie týchto zákaziek. Listami zo 17. júla 2012 a z 28. marca 2013 Rakúsko doplnilo svoje tvrdenia v tejto súvislosti.

21.

Komisia vydala 10. júla 2014 odôvodnené stanovisko. V tomto stanovisku zdôraznila, že je určite možné sformulovať verejnú zákazku tak, aby sa o ňu mohli uchádzať iba podniky, ktoré sa špecializujú na výrobu dokumentov s osobitnými bezpečnostnými požiadavkami a ktoré podliehajú príslušnému dohľadu.

22.

Rakúsko na odôvodnené stanovisko reagovalo 10. septembra 2014. Tento členský štát sa v podstate opäť odvolával na svoje základné národné bezpečnostné záujmy a zdôraznil, že realizácia zákaziek na tlačiarenské služby úzko súvisí s verejným poriadkom a inštitucionálnym fungovaním štátu. Priame zadávanie zákaziek štátnej tlačiarni je odôvodnené potrebou zaručiť dodávky a zaistiť podmienky výroby, ktoré zabezpečujú rešpektovanie osobitných predpisov týkajúcich sa utajenia a bezpečnosti. Voči iným podnikom, ako je štátna tlačiareň, možno dodržanie bezpečnostných požiadaviek presadiť iba prostriedkami občianskeho práva, zatiaľ čo rakúske štátne orgány majú voči štátnej tlačiarni zo zákona osobitné kontrolné právomoci.

23.

V priebehu konania pred podaním žaloby Komisia postupne vzala späť svoje výhrady týkajúce sa dokladov pre mopedy, dokladov o registrácii v papierovej podobe, kapitánskych osvedčení, formulárov bezpečnostných dokladov a nálepiek pre návykové látky, keďže tieto dokumenty boli buď zrušené alebo boli predmetom obstarávacieho konania. ( 13 ) Pri ostatných dokumentov však trvá na svojich výhradách a poukázala na to, že Rakúsko musí preukázať nevyhnutnosť priameho zadania zákazky na sporné tlačiarenské služby v prospech štátnej tlačiarne.

24.

Návrhom zo 4. apríla 2016 podala Komisia podľa článku 258 ods. 2 ZFEÚ prejednávanú žalobu na Súdny dvor. V tejto žalobe Komisia navrhuje, aby Súdny dvor rozhodol takto:

25.

Rakúska republika navrhuje, aby Súdny dvor

26.

Žaloba Komisie bola pred Súdnym dvorom prejednaná písomne a 7. júna 2017 sa uskutočnilo pojednávanie.

27.

V súčasnosti sa predmet tohto konania o nesplnení povinnosti obmedzuje iba na výrobu cestovných pasov s čipom, provizórnych pasov, občianskych preukazov, povolení na pobyt, vodičských preukazov vo formáte platobnej karty, dokladov o registrácii vo formáte platobnej karty a pyrotechnických preukazov. Komisia naproti tomu už v priebehu konania pred podaním žaloby vzala späť svoje výhrady týkajúce sa výroby dokladov o registrácii v papierovej podobe, kapitánskych osvedčení, nálepiek pre návykové látky, formulárov bezpečnostných dokladov a dokladov pre mopedy.

28.

Žaloba Komisie je dôvodná, pokiaľ existovali určité pravidlá zadávania sporných zákaziek na tlačiarenské služby vyplývajúce z práva Únie (k tomu pozri časť A), ktoré Rakúsko nerešpektovalo a ktorým sa nemôže vyhnúť odvolávajúc sa na základné záujmy bezpečnosti štátu (k tomu pozri časť B nižšie).

29.

Len pre úplnosť treba poznamenať, že v prejednávanom prípade neprichádza do úvahy uplatnenie judikatúry týkajúcej sa operácií in‑house, ( 14 ) keďže Rakúska republika už nekontroluje štátnu tlačiareň ako svoju vlastnú organizačnú zložku. Skôr ide o čisto súkromnoprávny podnik, ktorý vlastnia iba súkromné osoby.

30.

V prípade sporných tlačiarenských zákaziek ide celkom nesporne o verejné zákazky na služby podľa ustanovení práva Únie o zadávaní verejných zákaziek uplatniteľných v relevantnom období. Pre obdobie do 31. januára 2006 to konkrétne vyplýva z prílohy IA bodu 15 smernice 92/50 a pre nasledujúce obdobie z prílohy II A bodu 15 smernice 2004/18, v ktorých sú „vydavateľské a tlačiarenské služby za poplatky alebo na zmluvnom základe“ vždy zaradené do oblasti prioritných služieb. Pre tieto služby stanovujú obe smernice verejným zadávateľom podrobné pravidlá týkajúce sa príslušného obstarávacieho konania.

31.

Účastníci konania sa zhodujú v tom, že hodnota všetkých predmetných tlačiarenských zákaziek s výnimkou zákaziek na výrobu pyrotechnických preukazov presahuje prahové hodnoty stanovené pre verejné zákazky na služby v oboch smerniciach 92/50 a 2004/18.

32.

S výhradou otázky ochrany základných záujmov bezpečnosti štátu, ktorá je vysvetlené nižšie, ( 15 ) tak v zásade pri všetkých týchto zákazkách existovala povinnosť uskutočniť obstarávacie konanie podľa pravidiel sekundárneho práva Únie. Vyplýva to z článku 3 ods. 1, článku 11 ods. 1, článku 8 a článku 15 ods. 2 v spojení s prílohou IA bodom 15 smernice 92/50, resp. z článku 20 v spojení s prílohou II A bodom 15 smernice 2004/18.

33.

Pokiaľ však ide o zákazku na tlač pyrotechnických preukazov, ktorej hodnota je odhadovaná len na 56000 eur, a je tak zreteľne pod prahovými hodnotami stanovenými v smerniciach 92/50, resp. 2004/18 pre verejné zákazky na služby, neexistuje žiadna povinnosť vyplývajúca zo sekundárneho práva uskutočniť obstarávacie konanie.

34.

Je pravda, že to neznamená, že takéto verejné zákazky sú úplne vyňaté z práva Únie. Základné slobody európskeho vnútorného trhu – v prejednávanom prípade sloboda usadiť sa a slobodné poskytovanie služieb (t. j. články 43 a 49 pre obdobie pred 1. decembrom 2009, ako aj články 49 a 56 ZFEÚ po 1. decembri 2009) – a najmä povinnosť transparentnosti, ktorú možno odvodiť z týchto slobôd, podľa ustálenej judikatúry, ( 16 ) skôr vyžadujú, aby aj pred zadaním verejných zákaziek na služby pohybujúcich sa pod prahovou hodnotou bol zabezpečený primeraný stupeň zverejnenia, pokiaľ dotknutá zákazka vykazuje nepochybný cezhraničný záujem.

35.

V prejednávanom prípade je však predmetom sporu medzi Komisiou a Rakúskom to, či predmetná zákazka na tlač pyrotechnických preukazov skutočne vykazovala práve takýto nepochybný cezhraničný záujem.

36.

Ako Rakúsko správne zdôrazňuje, nízka hodnota zákazky svedčí proti existencii nepochybného cezhraničného záujmu. Zaiste treba súhlasiť s Komisiou, že existenciu alebo neexistenciu takéhoto cezhraničného záujmu nemožno zakladať iba na hodnote zákazky; skôr je potrebné vykonať celkové posúdenie všetkých relevantných okolností konkrétneho prípadu. ( 17 ) Domnievam sa však, že v prejednávanom prípade ani z celkového posúdenia nevyplýva nepochybný cezhraničný záujem.

37.

Trh výroby nefalšovateľných dokumentov sa zaiste celkovo vyznačuje vysokou mierou špecializácie a medzinárodnej previazanosti. Za týchto okolností nemožno vylúčiť, že aj menšie zákazky z členského štátu môžu vyvolať živý cezhraničný záujem kdekoľvek inde v Európskej únii alebo v Európskom hospodárskom priestore (EHP). Komisia však v prejednávanom prípade neobjasnila dostatočne, prečo práve v prípade tlače rakúskych pyrotechnických preukazov, ktoré sú podľa nesporných údajov Rakúska vyrábané v počte približne 400 kusov ročne v cene 35 eur za kus, by mal byť daný nepochybný cezhraničný záujem.

38.

V tejto súvislosti má malú výpovednú hodnotu okolnosť uvedená Komisiou, že štátnej tlačiarni boli zadané aj zákazky viacerých cudzích štátov na výroby víz a cestovných pasov. Víza a cestovné pasy sa totiž na rozdiel od pyrotechnických preukazov tlačia vo výrazne väčšom počte a podľa jednotných pravidiel Únie. Cezhraničný záujem pri tlačiarenských zákazkách na tlač víz a cestovných pasov je tak výrazne väčší a neporovnateľný so záujmom pri tlačiarenských zákazkách na tlač pyrotechnických preukazov.

39.

V konečnom dôsledku teda okolnosti uvedené Komisiou nesvedčia jednoznačne o existencii cezhraničného záujmu pri zákazkách na tlač pyrotechnických preukazov. Komisia tak v tejto súvislosti neuniesla svoje dôkazné bremeno. ( 18 ) Nemožno preto vychádzať z toho, že Rakúsko malo na základe primárneho práva Únie zabezpečiť pred zadaním tlačiarenskej zákazky na pyrotechnické preukazy minimálnu mieru zverejnenia. Rakúsko preto mohlo uvedenú zákazku z hľadiska práva Únie zadať priamo štátnej tlačiarni bez toho, aby muselo predtým zvážiť ako dodávateľov aj iné podniky.

40.

Vo vzťahu k tej časti žaloby Komisie, ktorá sa nezaoberá pyrotechnickými preukazmi, ostáva už len posúdiť, či a v akom rozsahu môže nepochybne citlivý charakter sporných tlačiarenských zákaziek viesť k tomu, že Rakúsko smelo tieto zákazky odchylne od tu opísaných povinností vyplývajúcich z práva Únie zadať štátnej tlačiarni bez akéhokoľvek zváženia iných podnikov ako dodávateľov.

41.

Rakúsko v tejto súvislosti odkazuje na článok 4 ods. 2 smernice 92/50 a článok 14 smernice 2004/18. Na článok 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ [predtým článok 296 ods. 1 písm. a) ES], ktorý je medzi účastníkmi konania tiež predmetom intenzívnej diskusie, sa tu Rakúsko neodvoláva. Táto skutočnosť bola vysvetlená na pojednávaní. ( 19 ) Predsa však považujem za zmysluplné zaoberať sa ďalej aj článkom 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, keďže z uvedeného ustanovenia napokon vychádzajú všetky uvedené ustanovenia smerníc, ktoré s ním úzko súvisia.

42.

Článok 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ na úrovni primárneho práva upresňuje, že žiaden členský štát nie je povinný poskytovať informácie, ktorých sprístupnenie odporuje podľa jeho názoru základným záujmom jeho bezpečnosti. Na rozdiel od písm. b) uvedeného článku sa písm. a) podľa svojho znenia neobmedzuje iba na oblasť zbraní, munície a bojového materiálu, ale chráni celkom všeobecne základné záujmy bezpečnosti členských štátov, a preto môže byť uplatniteľné aj v prípade nevojenských obstarávaní, akými sú tlačiarenské zákazky v prejednávanom prípade. ( 20 ) Ak členský štát odmietne vypísať alebo inak zverejniť verejnú zákazku, odopiera tým zainteresovanej verejnosti relevantné informácie o blížiacom sa obstarávaní. Odchýli sa tak v zmysle článku 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ od svojej povinnosti vyplývajúcej z práva Únie poskytovať informácie.

43.

Možnosť odchýliť sa od povinností vyplývajúcich z práva Únie týkajúcich sa verejných zákaziek, vyjadrená v článku 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, je z hľadiska sekundárneho práva spresnená jednak v článku 13 písm. a) smernice 2009/18 a jednak v článku 4 ods. 2 smernice 92/50, ako aj v článku 14 smernice 2004/18. Podľa v zásade zhodnej formulácie dvoch naposledy uvedených ustanovení, ustanovenia týchto smerníc sa nevzťahujú na verejné zákazky,

44.

Rakúsko sa pritom odvoláva iba na posledné dva uvedené varianty článku 4 ods. 2 smernice 92/50 a článku 14 smernice 2004/18, čiže na okolnosť, že sporné tlačiarenské zákazky podľa jeho názoru vyžadujú osobitné bezpečnostné opatrenia (druhý variant) a tie sa týkajú ochrany základných záujmov bezpečnosti štátu (tretí variant). Rakúsko naproti tomu neuplatňuje prípadnú požiadavku utajenia tlačiarenských zákaziek (prvý variant).

45.

Článok 4 ods. 2 smernice 92/50, článok 14 smernice 2004/18 a článok 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ vyjadrujú spoločne v podstate tú istú právnu myšlienku, konkrétne tú, že členské štáty sa v záujme ochrany základných záujmov bezpečnosti štátu môžu odchýliť od svojich povinností vyplývajúcich z práva Únie. Je preto vhodné posúdiť všetky tieto výnimky spoločne, pričom rozsiahla judikatúra týkajúca sa článku 346 ods. 1 ZFEÚ – konkrétne písm. b) – môže byť smerodajná pre pochopenie článku 4 ods. 2 smernice 92/50 a článku 14 smernice 2004/18.

46.

V prípade základných záujmov bezpečnosti štátu ide o pojem práva Únie, ktorý treba vykladať samostatne. Tento pojem zahŕňa tak vonkajšiu, ako aj vnútornú bezpečnosť členských štátov. ( 21 )

47.

Nesporne je každému členskému štátu vzhľadom na definíciu jeho základných bezpečnostných záujmov priznaná široká miera voľnej úvahy; ( 22 ) vyplýva to už z použitia výrazu „podľa jeho názoru“ v článku 346 ods. 1 ZFEÚ.

48.

Ustanovenia práva Únie týkajúce sa ochrany základných záujmov bezpečnosti štátu však nemožno vykladať ako právomoc členských štátov odchýliť sa od povinností vyplývajúcich z práva Únie čistým odvolaním sa na tieto svoje záujmy. ( 23 ) Členské štáty musia skôr fundovane preukázať, aké záujmy bezpečnosti štátu sú presne dotknuté, a do akej miery by dodržanie určitých povinností vyplývajúcich z práva Únie konkrétne odporovalo týmto záujmom bezpečnosti.

49.

Rakúsko v prejednávanom prípade presvedčivo tvrdí, že vydávanie predmetných úradných dokladov sa dotýka základných funkcií štátu. ( 24 ) Napríklad cestovné pasy a občianske preukazy slúžia k preukázaniu totožnosti, štátnej príslušnosti a veku osôb. V praxi potom predloženie týchto dokladov zabezpečuje ich držiteľom okrem iného účasť vo voľbách, slobodu cestovať, zdržiavať sa v iných členských štátoch Európskej únie, resp. v iných zmluvných štátoch EHP, a tam prípadne aj študovať alebo vykonávať zárobkovú činnosť. Vodičský preukaz poskytuje informáciu o oprávnení držiteľa preukazu k riadeniu motorových vozidiel, a tým k aktívnej účasti na cestnej premávke; za určitých okolností môže byť uznaný aj ako preukaz totožnosti.

50.

Ako Rakúsko správne zdôrazňuje, pri tlači týchto a podobných dokladov treba dbať na to, aby po prvé bola zaručená ich pravosť a ochrana pred falšovaním, po druhé, aby sa o bezpečnostných opatreniach na ich výrobu nedozvedeli neoprávnené osoby, po tretie, aby boli zaručené spoľahlivé dodávky dotknutých dokladov štátnym orgánom a po štvrté, aby bola zabezpečená vysoká úroveň ochrany osobných údajov, ktoré sa spracovávajú pri výrobe dokladov.

51.

Aj keby sa prijal názor Komisie a pochybovalo by sa, či a do akej miery možno konkrétne posledný uvedený aspekt ochrany údajov považovať za otázku bezpečnosti štátu, ( 25 ) predsa je nesporné, že všetky ostatné uvedené hľadiská – pravosť a ochrana úradných dokladov pred falšovaním, ochrana bezpečnostných opatrení na ich výrobu a zaručenie dodávok týchto dokladov – sa v každom prípade môžu týkať základných záujmov bezpečnosti štátu.

52.

Rakúsko sa teda v zásade môže odvolávať na svoje základné záujmy bezpečnosti štátu a na opatrenia, ktoré sú potrebné na ich ochranu, ako sú uvedené v článku 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ, v článku 4 ods. 2 smernice 92/50 a v článku 14 smernice 2004/18. Pre vyriešenie prejednávaného prípadu je však rozhodujúca otázka, či tieto bezpečnostné záujmy a opatrenia môžu odôvodňovať úplné upustenie od rešpektovania postupov stanovených v práve Únie pri zadávaní verejných zákaziek. Tejto otázke sa budem teraz venovať.

53.

Keďže článok 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ umožňuje odchýlky od základných slobôd, ktoré majú v systéme Zmlúv zásadný význam, ide o ustanovenie o výnimke, ktoré sa má vykladať doslovne. ( 26 ) Obdobne to platí pre článok 4 ods. 2 smernice 92/50 a článok 14 smernice 2004/18, ktoré stanovujú výnimky z oblasti pôsobnosti predpisov práva Únie o zadávaní verejných zákaziek, a tým v konečnom dôsledku tiež výnimky zo základných slobôd upravených v Zmluvách. ( 27 )

54.

Aj keď je členskému štátu priznaný široký priestor pre voľnú úvahu v otázkach bezpečnosti, pri využití týchto ustanovení o výnimke nemá úplnú voľnosť, ale podlieha kontrole Súdneho dvora. Tento členský štát má najmä povinnosť preukázať, že ním prijaté opatrenia sú nevyhnutné na účely ochrany jeho základných záujmov bezpečnosti štátu. ( 28 ) Dotknutý členský štát sa teda musí napokon podrobiť kontrole proporcionality.

55.

Rakúsko v tejto súvislosti uvádza tri argumenty na účely odôvodnenia oprávnenosti priameho zadania sporných tlačiarenských zákaziek štátnej tlačiarni. Po prvé ochrana základných záujmov bezpečnosti štátu vyžaduje centralizovanú realizáciu tlačiarenských zákaziek prostredníctvom zadania zákazky jedinému podniku, po druhé pri realizácii tlačiarenských zákaziek vyžadujúcich zabezpečenie sú nevyhnutné účinné úradné kontroly, a po tretie dodávateľ ako taký musí byť dôveryhodný. Ako ďalej vysvetlím, žiadny z týchto argumentov pri bližšom preskúmaní v konkrétnom prípade neobstojí.

56.

Rakúsko sa v prvom rade odvoláva na nutnosť centralizovanej realizácie sporných tlačiarenských zákaziek jediným podnikom. Tým sa rakúskym orgánom uľahčuje kontrola nad riadnou realizáciou zákaziek v súlade s opatreniami nevyhnutnými na zaručenie utajenia a bezpečnosti. Okrem toho sa znižuje riziko, že o týchto bezpečnostných opatreniach sa dozvedia neoprávnené osoby, alebo že sa do rúk týchto osôb dostane citlivý materiál (napr. formuláre cestovných pasov alebo povolení na pobyt).

57.

Je pravda, že centralizácia realizácie zákaziek v prípade, akým je prejednávaný prípad, môže z dôvodov uvedených Rakúskom prispievať k ochrane základných záujmov bezpečnosti štátu a prípadne aj k ochrane údajov. Argument centralizácie je však v konečnom dôsledku vhodný iba k vysvetleniu toho, prečo sú sporné tlačiarenské zákazky zadávané vždy iba jedinému podniku (a nie viacerým súčasne). Naproti tomu odvolávaním sa na požiadavku centralizácie nemožno presvedčivo odôvodniť, prečo má byť k ochrane základných záujmov bezpečnosti štátu nevyhnutné zadávať zákazky vždy iba tomu istému podniku, konkrétne štátnej tlačiarni.

58.

K inému posúdeniu nevedie ani Rakúskom uvedený článok 3 ods. 2 nariadenia č. 2252/2004. Je síce pravda, že členské štáty sú podľa uvedeného ustanovenia povinné určiť jeden subjekt zodpovedný za tlačenie pasov a cestovných dokladov. Ustanovenie však neuvádza, akým spôsobom majú členské štáty tento zodpovedný subjekt vybrať. Ustanovenie najmä nijako nebráni uskutočneniu predchádzajúceho obstarávacieho konania v súlade s požiadavkami práva Únie. Potvrdzuje to aj pohľad na celkový kontext, do ktorého spomínané ustanovenie zapadá. Nariadenie č. 2252/2004 sa totiž podľa svojho odôvodnenia 4 obmedzuje na harmonizáciu bezpečnostných znakov pre pasy a cestovné doklady, zatiaľ čo určenie príslušných orgánov a subjektov členskými štátmi podlieha výhrade uplatnenia relevantných ustanovení práva Únie. Práve k týmto ustanoveniam práva Únie, ktorých dodržiavanie nie je nariadením č. 2252/2004 dotknuté, patrí okrem iného právo verejného obstarávania vyplývajúce zo základných slobôd, ako aj zo smerníc 92/50 a 2004/18.

59.

Rakúsko po druhé zdôrazňuje význam účinnej úradnej kontroly v súvislosti s výrobou predmetných dokladov. Aj z tohto dôvodu je podľa Rakúska odôvodnené zadávať sporné tlačiarenské zákazky štátnej tlačiarni.

60.

V tejto súvislosti treba poznamenať, že citlivý charakter týchto tlačiarenských zákaziek môže bezpochyby vyžadovať prísnejšie, hoci aj neohlásené úradné kontroly v podnikoch, ktorým bola zákazka zadaná. Rakúsko však môže v tejto súvislosti prijať iba také opatrenia, ktoré sú skutočne nevyhnutné k zabezpečeniu účinnosti týchto kontrol. Postup, ktorý vedie k tomu, že všetci ostatní potenciálni uchádzači, iní ako štátna tlačiareň, sú od začiatku vylúčení z verejného obstarávania, ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné k dosiahnutiu legitímneho cieľa účinnej kontroly.

61.

Rakúsko namieta, že podľa platného práva – presnejšie podľa § 6 ods. 3 zákona o štátnej tlačiarni z roku 1996 – majú jeho úrady výsostné kontrolné právomoci iba voči štátnej tlačiarni, ale nie voči iným podnikom. Najmä voči zahraničným podnikom nemožno v prípade komplikácií postupovať suverénne, ale nanajvýš v občianskoprávnej rovine.

62.

Táto námietka však nie je presvedčivá. Je nesporné, že práve výsostné kontrolné právomoci môžu byť nevyhnutné k ochrane základných záujmov bezpečnosti štátu, pretože sú účinnejšie ako kontrolné práva, ktoré sú dohodnuté iba v zmluve podľa občianskeho práva. Táto okolnosť však sama osebe neodôvodňuje úplné opomenutie existujúcich pravidiel práva Únie vzťahujúcich sa na zadávanie verejných zákaziek, a ani to, aby sa od začiatku zohľadnil iba jeden určitý podnik, čiže štátna tlačiareň.

63.

Úlohou daného členského štátu – v prejednávanom prípade Rakúska – je skôr zaručiť čo najšetrnejšiu rovnováhu medzi jeho kontrolnými požiadavkami podmienenými bezpečnosťou na jednej strane a jeho povinnosťami vyplývajúcimi z práva Únie na strane druhej. V tejto súvislosti by prichádzali do úvahy oveľa menej obmedzujúce opatrenia z hľadiska práva verejného obstarávania, ktoré by aj iným podnikom umožnili uchádzať sa o sporné tlačiarenské zákazky, a nie iba štátnej tlačiarni:

64.

Po tretie Rakúsko napokon uvádza, že štátna tlačiareň bola poverená spornými tlačiarenskými zákazkami konkrétne preto, lebo medzi týmto podnikom a príslušnými štátnymi orgánmi existuje osobitný vzťah dôvery.

65.

Je pravda, že k ochrane základných záujmov bezpečnosti členského štátu môže byť nevyhnutné obmedziť okruh potenciálnych uchádzačov o zadanie verejnej zákazky na tie podniky, ktoré sú považované za obzvlášť spoľahlivé a dôveryhodné.

66.

Bolo by však zjavne v rozpore so základnou myšlienkou európskeho vnútorného trhu všeobecne a s právom verejného obstarávania obzvlášť, ( 30 ) ak by členský štát takmer svojvoľne zaradil jediný podnik – ešte k tomu svoj bývalý štátny, v súčasnosti privatizovaný „historický“ poskytovateľ služieb v určitej oblasti – podľa hesla „známy a osvedčený“ ako obzvlášť spoľahlivý a dôveryhodný, zatiaľ čo v prípade všetkých ostatných podnikov by spoľahlivosť a dôveryhodnosť od začiatku poprel alebo v každom prípade spochybňoval.

67.

Svedčí to v neposlednom rade o porovnaní s verejnými zákazkami vo vojenskej oblasti a v oblasti bezpečnostnej politiky, ktoré sa tiež týkajú vysoko citlivých materiálov a jednako spravidla podliehajú obstarávaciemu konaniu podľa pravidiel práva Únie. ( 31 ) Súdny dvor už rozhodol, že potreba zabezpečiť povinnosť zachovania dôverného charakteru vôbec nebráni tomu, aby na účely uzavretia zmluvy bolo vyhlásené verejné obstarávanie. ( 32 ) Pravidlá práva Únie týkajúce sa zadávania verejných zákaziek ponechávajú verejným zadávateľom dostatočný priestor pre opatrenia nevyhnutné na zaručenie bezpečnosti a utajenia v citlivej oblasti, či už v konaní zameranom na výber najvhodnejších dodávateľov alebo neskôr v štádiu realizácie zákazky.

68.

Verejnému zadávateľovi tak nič nebráni v tom, aby pri zadávaní citlivých verejných zákaziek, akými sú sporné zákazky na výrobu úradných dokladov, kládol mimoriadne vysoké požiadavky na spôsobilosť a spoľahlivosť dodávateľov, vytvoril adekvátne podmienky verejného obstarávania a zmluvy o poskytovaní služieb, ako aj vyžadoval od uchádzačov potrebné doklady. Dodávateľom možno okrem toho na účely realizácie tlačiarenských zákaziek uložiť povinnosti, ktoré môžu zahŕňať okrem iného opatrenia na ochranu údajov, opatrenia na zaručenie utajenia a bezpečnosti, ako aj povinnosť strpieť úradné kontroly, vrátane bezpečnostných previerok všetkých pracovníkov zaoberajúcich sa realizáciou zákazky. Výroba úradných dokladov sa tým však nestáva zákazkou intuitu personae, ktorá má byť realizovaná presne určenou osobou.

69.

Rakúsko sa na pojednávaní venovalo ešte skutočnosti, že zahraničné podniky sa nemôžu celkom vyhnúť zásahom úradov členského štátu pôvodu a čiastočne sú dokonca povinné spolupracovať s tamojšími tajnými službami, a to aj vtedy, ak realizujú verejné zákazky prostredníctvom tuzemskej prevádzkarne. Takéto podniky preto neprichádzajú do úvahy ako dodávatelia citlivých tlačiarenských zákaziek, akými sú tie v prejednávanom prípade.

70.

Ako som už uviedla v inej veci, ( 33 ) určité odchýlenia od obstarávacích konaní stanovených právom Únie však možno skutočne odôvodniť tým, že členský štát len tak nechce zahraničným podnikom alebo podnikom kontrolovaným zahraničnými osobami prezradiť informácie relevantné pre bezpečnosť, najmä ak ide o podniky alebo osoby z tretích štátov. Členský štát tiež môže legitímnym spôsobom dbať na to, aby v súvislosti so zaobstarávaním citlivých zákaziek nebol závislý od tretích štátov alebo od podnikov z tretích štátov.

71.

Podľa ustálenej judikatúry je však určité opatrenie spôsobilé zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa len vtedy, ak skutočne zodpovedá úsiliu dosiahnuť tento cieľ koherentným a systematickým spôsobom. ( 34 ) Tak sa zdá, že Rakúsko v prejednávanom prípade neprijalo žiadne opatrenia, ktoré by mohli účinne zabrániť tomu, aby sa štátna tlačiareň dostala pod kontrolu zahraničných vlastníkov podielov alebo sa stala dcérskou spoločnosťou zahraničnej právnickej osoby. Rakúsky štát si v štátnej tlačiarni ani nevyhradil spolurozhodovacie práva motivované bezpečnostnopolitickými dôvodmi vo forme osobitnej akcie („zlatá akcia“), ( 35 ) ani nijako neobmedzil scudzovanie obchodných podielov štátnej tlačiarne z bezpečnostnopolitických dôvodov.

72.

Za týchto okolností z bezpečnostnopolitického hľadiska nič neodôvodňuje kategorické odmietanie Rakúska vziať do úvahy ako dodávateľov popri svojich „historických“ poskytovateľoch služieb aj iné podniky, či už ide o iné podniky z Rakúska alebo z iných zmluvných štátov EHP.

73.

V konečnom dôsledku preto žalobu Komisie treba zamietnuť v rozsahu, v akom sa týka zadávania tlačiarenských zákaziek na výrobu pyrotechnických preukazov. Vo všetkých ostatných častiach predmetu sporu sa musí žalobe v plnom rozsahu vyhovie a konštatovať, že Rakúsko sa dopustilo nesplnenia povinností vytýkaného Komisiou.

74.

Podľa článku 138 ods. 3 prvej vety rokovacieho poriadku účastníci konania v zásade znášajú svoje vlastné trovy konania, ak má každý účastník konania vo veci čiastočne úspech aj neúspech, ako je to aj v prejednávanom prípade. Súdny dvor však môže, ak sa to zdá oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, na základe druhej vety toho istého ustanovenia rozhodnúť, že účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.

75.

Podľa mnou navrhovaného riešenia má Komisia úspech v značnom rozsahu, zatiaľ čo argumenty Rakúska možno prijať len v malej časti predmetu sporu, konkrétne pokiaľ ide o pyrotechnické preukazy. Vzhľadom na to sa mi zdá v prejednávanom prípade primerané zaviazať Rakúsko, aby znášalo nielen svoje vlastné trovy konania, ale nahradilo aj tri štvrtiny trov konania Komisie, zatiaľ čo Komisia znáša štvrtinu svojich vlastných trov konania.

76.

Na základe predchádzajúcich úvah navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto: