—

Koninklijke KPN NV a KPN BV, v zastúpení: L. Mensink a C. Schillemans, advocaten,

—

T‑Mobile Netherlands BV, v zastúpení: B. Braeken a C. Eijberts, advocaten,

—

Tele2 Nederland BV, v zastúpení: P. Burger a P. van Ginneken, advocaten,

—

Ziggo BV, v zastúpení: W. Knibbeler, N. Lorjé a P. van den Berg, advocaten,

—

Vodafone Libertel BV, v zastúpení: P. Waszink, advocaat,

—

Ziggo Services BV a Ziggo Zakelijk Services BV, v zastúpení: W. Knibbeler, N. Lorjé a P. van den Berg, advocaten,

—

holandská vláda, v zastúpení: J. Langer a M. Bulterman, splnomocnení zástupcovia,

—

nemecká vláda, v zastúpení: T. Henze a R. Kanitz, splnomocnení zástupcovia,

—

talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci A. De Stefano, avvocato dello Stato,

—

poľská vláda, v zastúpení: B. Majczyna, splnomocnený zástupca,

—

fínska vláda, v zastúpení: S. Hartikainen, splnomocnený zástupca,

—

Európska komisia, v zastúpení: F. Wilman, G. Braun a L. Nicolae, splnomocnení zástupcovia,

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 4 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 33; Mim. vyd. 13/029, s. 349), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/140/ES z 25. novembra 2009 (Ú. v. EÚ L 337, 2009, s. 37, ďalej len „rámcová smernica“), v spojení s článkami 8 a 13 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/19/ES zo 7. marca 2002 o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a pridružených prostriedkov (prístupová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 7; Mim. vyd. 13/029, s. 323), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/140 (ďalej len „prístupová smernica“).

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Koninklijke KPN NV, KPN BV, T‑Mobile Netherlands BV, Tele2 Nederland BV, Ziggo BV, Vodafone Libertel BV, Ziggo Services BV, predtým UPC Nederland BV, a Ziggo Zakelijk Services BV, predtým UPC Business BV, na jednej strane, a Autoriteit Consument en Markt (ACM) (Úrad pre spotrebiteľov a trhy, ďalej len „ACM“) na strane druhej, vo veci rozhodnutia stanovujúceho cenové stropy pre prepojovacie služby v pevných a mobilných telefónnych sieťach.

3

Článok 4 ods. 1 rámcovej smernice s názvom „Právo odvolať sa“ stanovuje:

„Členské štáty zabezpečia, aby na vnútroštátnej úrovni existovali účinné mechanizmy, v rámci ktorých má každý užívateľ alebo podnik poskytujúci elektronické komunikačné siete a/alebo služby, ktorý je dotknutý rozhodnutím národného regulačného orgánu, právo podať odvolanie proti tomuto rozhodnutiu odvolaciemu orgánu, ktorý je nezávislý od zúčastnených strán. Takýto orgán, ktorým môže byť súd, musí mať zodpovedajúce odborné znalosti na účinné vykonávanie svojich funkcií. Členské štáty zabezpečia, aby sa skutková podstata prípadov riadne zohľadnila a aby existoval účinný odvolací mechanizmus.

Do rozhodnutia o odvolaní zostáva v platnosti rozhodnutie národného regulačného orgánu, pokiaľ sa v súlade s vnútroštátnym právom nenariadia predbežné opatrenia.“

4

Článok 8 tejto smernice s názvom „Ciele politiky a princípy regulácie“ stanovuje:

„1.   Členské štáty zabezpečia, aby národné regulačné orgány pri vykonávaní regulačných úloh uvedených v tejto smernici a špecifických smerniciach, uskutočnili všetky zodpovedajúce opatrenia zamerané na dosiahnutie cieľov stanovených v odsekoch 2, 3, a 4. Takéto opatrenia musia byť primerané týmto cieľom.

…

2.   Národné regulačné orgány podporujú súťaž pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí, elektronických komunikačných služieb a pridružených prostriedkov a služieb okrem iného tým, že:

…

3.   Národné regulačné orgány prispievajú k rozvoju vnútorného trhu…

…

4.   Národné regulačné orgány podporia záujmy občanov Európskej únie…

…“

5

Článok 16 uvedenej smernice s názvom „Postup analýzy trhu“ vo svojich odsekoch 2 a 4 stanovuje:

„2.   Ak sa od národného regulačného orgánu podľa… článku 8 [prístupovej smernice] vyžaduje, aby určil, či je potrebné podnikom uložiť, zachovať, zmeniť, alebo zrušiť povinnosti, [NRO] určí na základe svojej analýzy trhu podľa odseku 1 tohto článku, či na relevantnom trhu existuje efektívna hospodárska súťaž.

…

4.   Ak národný regulačný orgán zistí, že na relevantnom trhu nie je efektívna hospodárska súťaž, v súlade s článkom 14 určí podniky, ktoré majú samostatne alebo spoločne významný vplyv na danom trhu, a takýmto podnikom uloží primerané špecifické regulačné povinnosti uvedené v odseku 2 tohto článku alebo zachová alebo zmení tieto povinnosti, ak už existujú.“

6

V zmysle článku 19 tejto smernice, nazvaného „Harmonizačné postupy“:

„1.   … ak Komisia zistí, že odlišnosti vo vykonávaní regulačných úloh uvedených v tejto smernici a špecifických smerniciach jednotlivými národnými regulačnými orgánmi môžu tvoriť prekážky vnútornému trhu, môže vydať odporúčanie alebo rozhodnutie týkajúce sa harmonizovaného uplatňovania ustanovení tejto smernice a špecifických smerníc v snahe podporiť plnenie cieľov ustanovených v článku 8, pričom v čo najväčšej miere zohľadňuje stanovisko [Orgánu európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC)].

2.   …

Členské štáty zabezpečia, aby národné regulačné orgány pri plnení svojich úloh takéto odporúčania v čo najväčšej miere zohľadňovali. Ak sa národný regulačný orgán rozhodne nepostupovať podľa odporúčania, informuje o tom Komisiu a zdôvodní svoje rozhodnutie.

…“

7

Podľa odôvodnenia 20 prístupovej smernice:

„kontrola cien môže byť potrebná, ak analýza konkrétneho trhu odhalí nedostatočnú hospodársku súťaž. … Metóda návratnosti nákladov by mala zodpovedať okolnostiam, berúc do úvahy potrebu podpory efektívnosti a udržateľnej súťaže a maximalizovania prínosov zákazníka;“

8

Článok 1 tejto smernice znie takto:

„1.   V rámci stanovenom [rámcovou smernicou] harmonizuje táto smernica spôsob, akým členské štáty regulujú prístup a prepojenie elektronických komunikačných sietí a pridružených prostriedkov. Cieľom je vytvorenie regulačného rámca, v súlade s vnútornými trhovými princípmi, pre vzťahy medzi poskytovateľmi sietí a služieb, ktorých výsledkom bude udržateľná hospodárska súťaž, interoperabilita elektronických komunikačných služieb a prospech zákazníka.

2.   Táto smernica… stanovuje ciele pre národné regulačné orgány z hľadiska prístupu a prepojenia a stanovuje postupy na zabezpečenie prehodnotenia povinností uložených národnými regulačnými orgánmi…“

9

Článok 5 tejto smernice s názvom „Právomoc a zodpovednosť národných regulačných orgánov vzhľadom na prístup a prepojenie“ vo svojom odseku 1 stanovuje:

„Národné regulačné orgány pri plnení cieľov stanovených v článku 8 [rámcovej smernice] podporujú a prípadne zabezpečujú v súlade s ustanoveniami tejto smernice primeraný prístup, prepojenie a interoperabilitu služieb, pričom svoje povinnosti vykonávajú spôsobom, ktorý podporuje efektívnosť, udržateľnú hospodársku súťaž, efektívne investície a inovácie a poskytuje maximálny prospech pre koncových používateľov.

…“

10

Článok 8 tej istej smernice nazvaný „Uloženie, zmena a doplnenie alebo zrušenie povinností“ stanovuje:

„1.   Členské štáty zabezpečia, aby národné regulačné orgány mali právomoc uložiť povinnosti uvedené v článkoch 9 až 13a.

2.   Ak je operátor určený ako operátor s významným trhovým podielom na konkrétnom trhu, na základe výsledku analýzy trhu, vykonanej v súlade s článkom 16 [rámcovej] smernice, národné regulačné orgány primerane uložia povinnosti stanovené v článkoch 9 až 13 tejto smernice.

…

4.   Povinnosti uložené v súlade s týmto článkom vychádzajú z povahy zisteného problému, sú primerané a oprávnené vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 [rámcovej smernice]. Takéto povinnosti sa uložia len po poradách v súlade s článkami 6 a 7 uvedenej smernice.

…“

11

Článok 13 prístupovej smernice, nazvaný „Povinnosť kontroly cien a účtovania nákladov“, znie takto:

„1.   Národný regulačný orgán môže v súlade s ustanoveniami článku 8 uložiť povinnosti týkajúce sa návratnosti nákladov a kontroly cien vrátane povinností týkajúcich sa nákladovej orientácie cien a povinností týkajúcich sa systémov účtovania nákladov za poskytovanie špecifických typov prepojenia a/alebo prístupu v situáciách, keď analýza trhu ukazuje, že nedostatok efektívnej hospodárskej súťaže znamená, že dotknutý operátor by mohol na škodu koncových užívateľov držať ceny na neprimerane vysokej úrovni alebo by mohol uplatňovať stláčanie marže. S cieľom podporovať investície operátora vrátane investícií do sietí novej generácie národné regulačné orgány zohľadňujú investície uskutočnené operátorom a umožňujú mu primeranú mieru návratnosti adekvátneho vloženého kapitálu, berúc do úvahy všetky riziká špecifické pre konkrétny nový sieťový investičný projekt.

2.   Národné regulačné orgány zabezpečia, aby všetky predpísané mechanizmy nákladovej návratnosti alebo metodiky cenotvorby slúžili na podporu efektívnej a udržateľnej hospodárskej súťaže a maximalizáciu prínosov pre zákazníkov. V tejto súvislosti môžu národné regulačné orgány zohľadniť tiež ceny prístupné na porovnateľných konkurenčných trhoch.

…“

12

Z odôvodnení 5, 7 a 13 odporúčania Komisie 2009/396/ES zo 7. mája 2009 o regulačnom zaobchádzaní s prepojovacími poplatkami v pevných a mobilných telefónnych sieťach v EÚ (Ú. v. EÚ L 124, 2009, s. 67) vyplýva:

…

…

13

Body 1 a 2 odporúčania 2009/396 znejú:

14

§ 1.3 ods. 1 Telecommunicatiewet (telekomunikačný zákon) v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veci samej stanovuje:

„1.   [ACM] dbá na to, aby jej rozhodnutia prispievali k dosiahnutiu cieľov uvedených v článku 8 ods. 2 až 5 [rámcovej smernice], v každom prípade:

15

§ 1.3 ods. 2 a 3 telekomunikačného zákona stanovuje, že ACM pri výkone svojich úloh a právomocí musí čo najviac zohľadniť odporúčania Európskej komisie uvedené v článku 19 ods. 1 rámcovej smernice. Ak ACM neuplatní odporúčanie, musí o tom informovať Komisiu, pričom jej oznámi dôvody svojho rozhodnutia.

16

Tento zákon stanovuje v § 6a.1, že ACM, ako NRO, musí definovať relevantné trhy v oblasti elektronických komunikácii. Na tieto účely musí ACM v súlade s § 6a.1 ods. 5 uvedeného zákona určiť, či na predmetnom trhu je alebo nie je efektívna hospodárska súťaž. Ak to tak nie je, ACM musí podľa § 6a.2 uvedeného zákona určiť, či jeden alebo viaceré podniky majú významný vplyv na trhu, ako aj stanoviť vhodné povinnosti, ktoré im musia byť uložené.

17

§ 6a.2 ods. 3 telekomunikačného zákona stanovuje:

„Povinnosť uvedená v odseku 1 je primeraná, ak sa zakladá na povahe problému konštatovaného na dotknutom trhu a je proporcionálna a odôvodnená vzhľadom na ciele uvedené v § 1.3.“

18

Podľa § 6a.7 tohto zákona:

„1.   Podľa § 6a.2 ods. 1 [ACM] môže pre formy prístupu, ktoré musí určiť, stanoviť povinnosť týkajúcu sa obmedzenia poplatkov vypočítaných vyššie alebo výpočtu nákladov, keď z analýzy trhu vyplýva, že dotknutý operátor môže v prípade neexistencie účinnej hospodárskej súťaže udržiavať ceny na neprimerane vysokej úrovni, alebo môže stláčať maržu, či už v jednom alebo druhom prípade, v neprospech koncových užívateľov. [ACM] môže spojiť povinnosť s pravidlami nevyhnutnými na jej riadne splnenie.

2.   Povinnosť uvedená v odseku 1 môže zahŕňať to, že prístup bude podliehať nákladovo orientovanému poplatku za prístup alebo uplatneniu systému výpočtu nákladov definovaného alebo schváleného zo strany [ACM].

3.   Keď [ACM] uloží podniku povinnosť, aby stanovil nákladovo orientované ceny, tento podnik musí preukázať, že jeho ceny sú skutočne určené v závislosti od nákladov.

4.   ACM môže, pričom tým nie sú dotknuté ustanovenia odseku 1 druhej vety, spojiť povinnosť zaviesť systém zúčtovania nákladov s opatreniami týkajúcimi sa predloženia výsledkov uplatnenia systému podnikom, ktorý má takúto povinnosť. …“

19

V rámci postupu, ktorý predchádzal konaniu vo veci samej, Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) (Nezávislý poštový a telekomunikačný úrad, Holandsko), teraz ACM, ktorý má v zmysle rámcovej smernice postavenie NRO v oblasti telekomunikácií v Holandsku, rozhodnutím zo 7. júla 2010, potom ako vykonal analýzu relevantného trhu, uložil operátorom poskytujúcim prepojovacie služby v pevných a mobilných telefónnych sieťach v Holandsku tarifné opatrenia podľa modelu výpočtu nákladov nazývaného „Bulric strict“ (Bottom‑Up Long‑Run Incremental Costs, ďalej len „model ‚Bulric strict‘“), podľa ktorého sú prípustné len prírastkové náklady. Dňa 31. augusta 2011 College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací súd pre správne spory v hospodárskej oblasti, Holandsko) zrušil toto rozhodnutie najmä z dôvodu, že sa mal uplatniť iný model výpočtu nákladov, ktorý by zohľadňoval všetky náklady širšie ako model „Bulric strict“, a to konkrétne „Bulric plus“.

20

Neskôr, keď ACM konštatoval, že na veľkoobchodnom trhu so službami telefónneho prenosu v pevných aj mobilných telefónnych sieťach existovalo riziko neprimerane vysokých poplatkov a stláčanie marží, prijal 5. augusta 2013 rozhodnutie, ktorým v súlade s holandskou právnou úpravou preberajúcou články 8 a 13 prístupovej smernice a v zmysle odporúčania 2009/396 stanovil tarifné stropy pre poskytovanie týchto služieb uplatnením modelu „Bulric strict“. Tento orgán dospel k záveru, že daný model bol vhodný na stanovenie nákladovo orientovaných poplatkov za prepojovanie volaní a že bol podľa tohto odporúčania jediným modelom cenovej orientácie, ktorý bol v súlade s právom Únie. Podľa tohto orgánu cenové opatrenie stanovené na tomto modeli výpočtu odstraňuje riziko neprimerane vysokých poplatkov a stláčania marží, pričom podporuje hospodársku súťaž, rozvoj vnútorného trhu a záujmy koncových užívateľov.

21

Koninklijke KPN, KPN, T‑Mobile Netherlands, Tele2 Nederland, Ziggo, Vodafone Libertel, Ziggo Services a Ziggo Zakelijk Services, ktorí sú operátormi poskytujúcimi najmä služby prepojovania volaní v mobilnej sieti, podali na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, žalobu o neplatnosť, ktorou sa domáhali zrušenia rozhodnutia ACM z 5. augusta 2013. Tento súd vyhovel návrhu na nariadenie predbežného opatrenia a uznesením z 27. augusta 2013 odložil výkon daného rozhodnutia.

22

Koninklijke KPN, KPN, T‑Mobile Netherlands a Vodafone Libertel v rámci svojej žaloby tvrdili, že povinnosť cenotvorby určená podľa modelu nazývaného „Bulric strict“ je v rozpore s § 6a.2 ods. 3 a § 6a.7 ods. 2 telekomunikačného zákona, ktoré stanovujú, že cena musí byť nákladovo orientovaná a že povinnosť uložená zo strany ACM musí byť primeraná.

23

Tieto spoločnosti tvrdia, že všetky tvrdenia ACM týkajúce sa očakávaných pozitívnych účinkov uplatnenia modelu nazývaného „Bulric strict“ na štruktúru poplatkov na maloobchodnom trhu, nemôžu odôvodniť uloženie takých povinností cenotvorby, aké im boli uložené podľa ustanovení rozhodnutia z 5. augusta 2013. Podľa nich ceny stanovené podľa tohto modelu spôsobujú, že poplatky za prepojovanie volaní sú nižšie ako tie, ktoré by existovali na trhu, na ktorom prebieha hospodárska súťaž. V dôsledku toho odporúčanie 2009/396 nie je v súlade s článkom 13 prístupovej smernice. Okrem toho uvedené podniky tvrdia, že keďže tieto povinnosti cenotvorby nie sú s ohľadom na ciele rozhodnutia ACM primerané, sú najmä v rozpore s § 6a.2 ods. 3 telekomunikačného zákona.

24

Vnútroštátny súd uvádza, že znenie § 6a.7 ods. 2 telekomunikačného zákona neposkytuje základ pre výklad, podľa ktorého možno uložiť určitú formu cenovej regulácie podľa modelu „Bulric strict“, ktorá ide nad rámec menej prísnej regulácie cien podľa modelu „Bulric plus“, ktorá je už nákladovo orientovaná.

25

Tento súd sa však domnieva, že ACM môže byť oprávnený uložiť prísnejšiu povinnosť cenotvorby, ak je taká povinnosť proporcionálna a odôvodnená vzhľadom na povahu problému konštatovaného na dotknutých trhoch a ak sleduje ciele definované v článku 8 ods. 2 až 4 rámcovej smernice. Pri uložení takýchto povinností ACM musí podľa vnútroštátneho súdu preskúmať, či je zamýšľaná povinnosť cenotvorby vhodná na dosiahnutie sledovaného cieľa a nepresahuje to, čo je nevyhnutné na tieto účely. Tento orgán musí navyše svoje rozhodnutie odôvodniť a vyvážiť všetky dotknuté záujmy.

26

Vnútroštátny súd sa však domnieva, že existujú pochybnosti o správnosti takého výkladu. Tento súd sa jednak pýta na záujmy, ktoré je možné alebo potrebné zvážiť, ako aj váhu, akú je možné alebo potrebné prisúdiť každému z týchto záujmov v rámci súdneho preskúmania rozhodnutia ACM, ktoré bolo pred ním napadnuté, a jednak na váhu, akú musí tento súd prisúdiť vo veci, o ktorej rozhoduje, tej skutočnosti, že Komisia odporučila v odporúčaní 2009/396 použitie modelu „Bulric strict“ na prijatie primeraných cenových opatrení na veľkoobchodnom trhu prepojovania volaní v pevnej a mobilnej sieti.

27

Za týchto okolností College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací súd pre správne spory v hospodárskej oblasti) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

28

Vnútroštátny súd sa svojou prvou prejudiciálnou otázkou v podstate pýta, či sa má článok 4 ods. 1 rámcovej smernice v spojení s článkami 8 a 13 prístupovej smernice vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny súd, ktorý rozhoduje v spore týkajúcom sa zákonnosti povinnosti cenotvorby, ktorú uložil NRO za poskytovanie služieb prepojovania volaní v pevných a mobilných telefónnych sieťach, sa môže odchýliť od odporúčania 2009/396 presadzujúceho model „Bulric strict“ ako primeraného opatrenia cenovej regulácie na trhu prepájania volaní.

29

Pokiaľ ide o články 8 a 13 prístupovej smernice, treba poznamenať, že prvý z týchto článkov stanovuje vo svojom odseku 2, že ak je operátor určený, na základe výsledku analýzy trhu vykonanej v súlade s článkom 16 rámcovej smernice, ako operátor s významným trhovým podielom na konkrétnom trhu, NRO mu podľa prípadu uloží povinnosti stanovené v článkoch 9 až 13 prístupovej smernice.

30

Článok 13 ods. 1 prístupovej smernice stanovuje, že NRO môžu v súlade s ustanoveniami článku 8 tej istej smernice uložiť povinnosti týkajúce sa návratnosti nákladov a kontroly cien, vrátane povinností týkajúcich sa nákladovej orientácie cien a povinností týkajúcich sa systémov účtovania nákladov, za poskytovanie špecifických typov prepojenia a/alebo prístupu v situáciách, keď analýza trhu ukazuje, že nedostatok efektívnej súťaže znamená, že príslušný operátor by mohol držať ceny na neprimerane vysokej úrovni alebo by mohol uplatňovať cenové rozdiely na škodu koncových užívateľov.

31

Z článku 8 ods. 2 v spojení s článkom 13 ods. 1 prístupovej smernice teda vyplýva, že pokiaľ NRO vo vzťahu k operátorovi označenému – na základe analýzy trhu vykonanej v súlade s článkom 16 rámcovej smernice – za operátora s významným vplyvom na danom trhu zamýšľa prijať opatrenie, môže mu podľa okolností prípadu uložiť „povinnosti týkajúce sa návratnosti nákladov a kontroly cien, vrátane povinností týkajúcich sa nákladovej orientácie cien a povinností týkajúcich sa systémov účtovania nákladov, za poskytovanie špecifických typov prepojenia a/alebo prístupu“.

32

Na účely uplatnenia článku 13 prístupovej smernice sa v zmysle odporúčania 2009/396 presadzuje model výpočtu nákladov, t. j. model „Bulric strict“. Podľa odôvodnení 5, 7 a 13 tohto odporúčania bolo toto odporúčanie prijaté s cieľom ukončiť rozdiely a skreslenia v rámci Únie na trhoch prepájania pevných a mobilných telefónnych sietí škodiacich efektívnej hospodárskej súťaži a koncovým užívateľom, ako aj vzhľadom na osobitné vlastnosti trhu prepájania volaní.

33

Podľa bodu 1 odporúčania 2009/396, pokiaľ ORN pri ukladaní cenovej kontroly a povinností nákladového účtovníctva v súlade s článkom 13 prístupovej smernice na prevádzkovateľov, ktorí sa na základe analýzy trhu vykonanej v súlade s článkom 16 rámcovej smernice určia ako tí, ktorí majú významný podiel na trhu s veľkoobchodným prepájaním pevných a mobilných telefónnych sietí, NRO by mali stanoviť prepojovacie poplatky vychádzajúce z nákladov efektívneho prevádzkovateľa. NRO by pritom mali postupovať spôsobom opísaným v tomto odporúčaní.

34

Treba však pripomenúť, že v súlade s článkom 288 ZFEÚ nemá také odporúčanie v zásade záväzný charakter. Navyše podľa článku 19 ods. 2 druhého pododseku rámcovej smernice sa NRO výslovne povoľuje, aby sa odchýlili od odporúčaní Komisie prijatých na základe článku 19 ods. 1 rámcovej smernice, pod podmienkou, že o tom informujú Komisiu a oznámia jej odôvodnenie svojho postoja.

35

Z toho vyplýva, že NRO v rámci prijatia rozhodnutia, ktorým stanoví operátorom povinnosti cenotvorby na základe článkov 8 a 13 prístupovej smernice, nie je viazaný odporúčaním 2009/396.

36

V tejto súvislosti treba uviesť, že Súdny dvor už rozhodol, že pri výkone týchto regulačných funkcií majú NRO širokú právomoc, aby mohli posúdiť potrebu regulácie trhu v závislosti od situácie v jednotlivých prípadoch (rozsudok z 3. decembra 2009, Komisia/Nemecko, C‑424/07, EU:C:2009:749, bod 61 a citovaná judikatúra). Platí to rovnako aj v rámci kontroly cien, pretože odôvodnenie 20 prístupovej smernice stanovuje, že metóda návratnosti nákladov by mala zodpovedať okolnostiam, berúc do úvahy potrebu podpory efektívnosti a udržateľnej súťaže a maximalizovania prínosov pre zákazníka.

37

Článok 19 ods. 2 druhý pododsek rámcovej smernice síce vyžaduje, aby NRO pri vykonávaní regulačných úloh „v čo najväčšej miere zohľadňovali“ odporúčania Komisie.

38

Prináleží teda ORN, aby pri ukladaní cenovej kontroly a povinností nákladového účtovníctva v súlade s článkom 13 prístupovej smernice v zásade sledovali informácie uvedené v odporúčaní 2009/396. Takže ORN sa môže odchýliť od tohto odporúčania, len keď sa mu v rámci jeho posúdenia danej situácie javí, že model „Bulric strict“ presadzovaný týmto odporúčaním nie je za daných podmienok primeraný a svoj postoj odôvodní.

39

Pokiaľ ide o rozsah súdneho preskúmania rozhodnutia ORN, z článku 4 ods. 1 rámcovej smernice výslovne vyplýva, že právo na odvolanie zaručené týmto ustanovením sa musí zakladať na účinnom mechanizme odvolania umožňujúcom zohľadnenie skutkovej podstaty veci. Navyše toto ustanovenie spresňuje, že orgán, ktorý má rozhodnúť o takomto opravnom prostriedku, ktorým môže byť súd, musí mať zodpovedajúce odborné znalosti na účinné vykonávanie svojich funkcií.

40

Keď je teda vnútroštátnemu súdu predložený spor týkajúci sa zákonnosti povinnosti cenotvorby v súlade s článkami 8 a 13 prístupovej smernice, ktorú uložil NRO, tento súd sa môže odchýliť od odporúčania 2009/396.

41

Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora však vyplýva, že hoci odporúčania nie sú záväzné, vnútroštátne súdy sú povinné prihliadnuť na odporúčania na účely rozhodnutia sporov, ktoré sú im predložené, najmä ak objasňujú výklad vnútroštátnych ustanovení prijatých s cieľom zabezpečiť ich vykonanie alebo ak majú za cieľ doplniť záväzné ustanovenia práva Únie (rozsudok z 24. apríla 2008, Arcor, C‑55/06, EU:C:2008:244, bod 94 a citovaná judikatúra).

42

V dôsledku toho sa vnútroštátny súd môže v rámci svojho súdneho preskúmania rozhodnutia NRO prijatého na základe článkov 8 a 13 prístupovej smernice odchýliť od odporúčania 2009/396 len v prípade, ako uviedol generálny advokát v bode 78 svojich návrhov, ak dospeje k záveru, že si to vyžadujú dôvody týkajúce sa okolností vo veci samej, najmä osobitnej charakteristiky trhu predmetného členského štátu.

43

So zreteľom na všetky predchádzajúce úvahy treba na prvú otázku odpovedať, že článok 4 ods. 1 rámcovej smernice v spojení s článkami 8 a 13 prístupovej smernice sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny súd, ktorý rozhoduje v spore týkajúcom sa zákonnosti povinnosti cenotvorby, ktorú uložil NRO za poskytovanie služieb prepojovania volaní v pevných a mobilných telefónnych sieťach, sa môže odchýliť od odporúčania 2009/396 presadzujúceho model „Bulric strict“ ako primeraného opatrenia cenovej regulácie na trhu prepájania volaní, len ak dospeje k záveru, že si to vyžadujú dôvody týkajúce sa okolností vo veci samej, najmä osobitnej charakteristiky trhu predmetného členského štátu.

44

Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má právo Únie vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny súd, ktorý rozhoduje v spore týkajúcom sa zákonnosti povinnosti cenotvorby, ktorú uložil NRO za poskytovanie služieb prepojovania volaní v pevných a mobilných telefónnych sieťach, môže posúdiť primeranosť tejto povinnosti vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 rámcovej smernice, ako aj článku 13 prístupovej smernice a zohľadniť skutočnosť, že cieľom uvedenej povinnosti je podporovať záujmy koncových užívateľov na maloobchodnom trhu, pre ktorý sa regulácia nepripúšťa.

45

V tejto súvislosti sa vnútroštátny súd tiež pýta, či môže od NRO vyžadovať, aby preukázal, že uvedená povinnosť skutočne dosahuje ciele stanovené v článku 8 rámcovej smernice.

46

Pokiaľ ide o prvú časť druhej otázky, treba uviesť, že článok 8 ods. 1 prvý pododsek rámcovej smernice stanovuje, že NRO pri vykonávaní svojich regulačných úloh uvedených v tejto smernici, ako aj v špecifických smerniciach, a teda najmä v prístupovej smernici, musia uskutočniť všetky zodpovedajúce opatrenia zamerané na dosiahnutie cieľov stanovených v tomto článku, ktoré spočívajú v podpore hospodárskej súťaže pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí a služieb, podpore rozvoja vnútorného trhu a podpore záujmov občanov Únie. Toto ustanovenie navyše spresňuje, že tieto opatrenia musia byť týmto cieľom primerané.

47

Podľa článku 1 ods. 1 a 2 prístupovej smernice teda táto smernica, patriaca do rámca upraveného v rámcovej smernici, harmonizuje spôsob, akým členské štáty regulujú prístup a prepojenie elektronických komunikačných sietí a pridružených prostriedkov. Cieľom prístupovej smernice je vytvorenie regulačného rámca v súlade s vnútornými trhovými princípmi pre vzťahy medzi poskytovateľmi sietí a služieb, ktorého výsledkom bude udržateľná hospodárska súťaž, interoperabilita elektronických komunikačných služieb a prospech zákazníka. Táto smernica definuje predovšetkým ciele určené pre NRO, pokiaľ ide o prístup a prepojenie.

48

Pokiaľ ide o podmienky umožňujúce NRO uložiť operátorovi, ktorý sa určí ako operátor s významným podielom na dotknutom trhu, povinnosti cenotvorby za poskytovanie služieb prepojovania volaní v pevných a mobilných telefónnych sieťach, treba poznamenať, že článok 8 ods. 4 prístupovej smernice stanovuje, že povinnosti, ktoré NRO uložil, vrátane povinností stanovených v článku 13 tejto smernice, musia vychádzať z povahy zisteného problému, musia byť primerané a odôvodnené s ohľadom na ciele uvedené v článku 8 rámcovej smernice a možno ich uložiť len po poradách stanovených v článkoch 6 a 7 tejto smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. septembra 2015, KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, bod 47).

49

Podľa článku 13 ods. 2 prístupovej smernice NRO pri výkone svojej právomoci stanovenej v odseku 1 uvedeného článku zabezpečia, aby všetky predpísané mechanizmy nákladovej návratnosti alebo metodiky cenotvorby slúžili na podporu efektívnej a udržateľnej hospodárskej súťaže a maximalizáciu prínosov pre zákazníkov. V tejto súvislosti môžu NRO zohľadniť aj ceny platné na porovnateľných konkurenčných trhoch.

50

Z toho vyplýva, že NRO sa musí v rámci prijatia rozhodnutia, ktorým stanoví operátorom povinnosti cenotvorby na základe článkov 8 a 13 prístupovej smernice, ubezpečiť, že tieto povinnosti zodpovedajú všetkým cieľom stanoveným v článku 8 rámcovej smernice a článku 13 prístupovej smernice. Vnútroštátny súd teda musí v rámci svojho súdneho preskúmania tohto rozhodnutia tiež dbať o to, aby NRO dodržiaval všetky požiadavky vyplývajúce z cieľov stanovených v týchto dvoch posledných článkoch.

51

Ako uviedol generálny advokát v bode 82 svojich návrhov, skutočnosť, že povinnosť cenotvorby sa zakladá na odporúčaní 2009/396, nezbavuje vnútroštátny súd jeho právomoci preskúmať proporcionalitu týchto povinností vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 rámcovej smernice a v článku 13 prístupovej smernice.

52

Z toho vyplýva, že vnútroštátny súd, ktorý rozhoduje o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu NRO, ktorým sa stanovuje uplatnenie modelu „Bulric strict“ presadzovanom odporúčaním 2009/396, ako vo veci samej, môže na základe uplatnenia vnútroštátnych procesných predpisov preskúmať, či žalobkyne predložili dostatok dôkazov umožňujúcich preukázať, že uplatnenie tohto modelu nebolo primerané vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 rámcovej smernice a článku 13 prístupovej smernice, a pritom prípadne zohľadní osobitnú charakteristiku dotknutého trhu.

53

Navyše z článku 8 ods. 2 písm. a) v spojení s článkom 8 ods. 4 rámcovej smernice, ako aj článku 1 ods. 1 v spojení s článkom 8 ods. 4 prístupovej smernice, pričom tento posledný článok odkazuje na článok 8 rámcovej smernice, vyplýva, že NRO musia v rámci podpory hospodárskej súťaže dbať o to, aby mali koncoví užívatelia a spotrebitelia maximálny prospech, najmä pokiaľ ide o výber a cenu a obhajobu záujmov občanov Únie. Okrem toho, keď tieto orgány stanovujú mechanizmy návratnosti nákladov v zmysle článku 13 ods. 2 prístupovej smernice, musia najmä dbať o to, aby tento mechanizmus optimalizoval výhody pre spotrebiteľa.

54

Z toho vyplýva, že NRO musí v rámci konania o prijatí rozhodnutia za takých okolností ako vo veci samej zvážiť záujmy koncových užívateľov a spotrebiteľov, nezávisle od trhu, na ktorom sa ukladajú regulačné povinnosti. Navyše, keďže z hľadiska samotnej vecnej definície nie sú koncoví užívatelia a spotrebitelia prítomní na veľkoobchodných trhoch prepájania služieb v pevných a mobilných telefónnych sieťach, je podstatné, aby ich záujmy mohli byť zohľadnené a posúdené v kontexte skúmania účinku, ktorý povinnosť cenotvorby uloženej zo strany NRO na veľkoobchodnom trhu vyvolá na maloobchodnom trhu.

55

V dôsledku toho môže vnútroštátny súd v rámci preskúmania proporcionality povinnosti cenotvorby uloženej NRO s ohľadom na ciele uvedené v článku 8 rámcovej smernice a článku 13 prístupovej smernice overiť, či cieľom uvedenej povinnosti na veľkoobchodných trhoch prepájania volaní v pevných a mobilných telefónnych sieťach je tiež podporovať záujmy koncových užívateľov na maloobchodnom trhu, pre ktorý sa regulácia nepripúšťa.

56

Pokiaľ ide o druhú časť druhej otázky týkajúcu sa toho, či vnútroštátny súd môže od NRO vyžadovať, aby preukázal, že uvedená povinnosť skutočne dosahuje ciele stanovené v článku 8 rámcovej smernice, treba pripomenúť, že toto ustanovenie stanovuje, že NRO pri vykonávaní svojich regulačných úloh uvedených v tejto smernici, ako aj najmä v prístupovej smernici, musia uskutočniť všetky zodpovedajúce a primerané opatrenia zamerané na dosiahnutie cieľov stanovených v tomto článku, ktoré spočívajú v podpore hospodárskej súťaže pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí a služieb, podpore rozvoja vnútorného trhu a podpore záujmov občanov Únie.

57

Na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 8 rámcovej smernice článok 5 ods. 1 prístupovej smernice spresňuje, že NRO musia najmä splniť svoje úlohy spôsobom, ktorý podporuje hospodársku efektívnosť, uprednostňuje udržateľnú hospodársku súťaž, podnecuje k efektívnym investíciám a inováciám a poskytuje maximálny prospech pre koncového používateľa.

58

Povinnosti cenotvorby, ktoré môžu ukladať NRO, medzi ktoré patria také povinnosti cenotvorby, ako sú tie vo veci samej, musia teda sledovať dosiahnutie cieľov uvedených v článku 8 rámcovej smernice. Naopak, ako uviedol generálny advokát v bodoch 96 a 97 svojich návrhov, nemožno požadovať, aby NRO preukázal, že tieto povinnosti skutočne dané ciele dosiahnu.

59

Uloženie takejto dôkaznej povinnosti NRO by totiž nezohľadňovalo okolnosť, že prijatie regulačných povinností je založené na analýze budúceho vývoja trhu, ktorá považuje za referenčný bod na nápravu konštatovaných problémov hospodárskej súťaže správanie a/alebo náklady efektívneho operátora. Pokiaľ ide o opatrenia orientované do budúcnosti, predložiť dôkaz, že sa skutočne dosahujú ciele stanovené v článku 8 rámcovej smernice, je v ich prípade nemožné, alebo neprimerane ťažké.

60

So zreteľom na všetky predchádzajúce úvahy treba na druhú otázku odpovedať tak, že právo Únie sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny súd, ktorý rozhoduje v spore týkajúcom sa zákonnosti povinnosti cenotvorby, ktorú uložil NRO za poskytovanie služieb prepojovania volaní v pevných a mobilných telefónnych sieťach, môže posúdiť primeranosť tejto povinnosti vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 rámcovej smernice, ako aj článku 13 prístupovej smernice a zohľadniť skutočnosť, že cieľom uvedenej povinnosti je podporovať záujmy koncových užívateľov na maloobchodnom trhu, pre ktorý sa regulácia nepripúšťa.

61

Vnútroštátny súd nemôže od NRO vyžadovať, aby v rámci súdneho preskúmania rozhodnutia tohto orgánu tento orgán preukázal, že uvedená povinnosť skutočne dosahuje ciele stanovené v článku 8 rámcovej smernice.

62

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto: