1. 

Dobrovoľnícke (alebo charitatívne) organizácie sú vo všeobecnosti uznávané najmä pre ich dôležité sociálne, zdravotné a humanitárne úlohy, ktoré plnia v prospech spoločnosti ako celku a obzvlášť v prospech jej najslabších členov (ako sú napríklad obete vojen alebo prírodných katastrof, chorí, chudobní alebo starší ľudia).

2. 

Tieto organizácie majú často osobitné právne postavenie, a to nielen podľa vnútroštátneho práva, ale aj podľa medzinárodného práva verejného. ( 2 ) Ani Európska únia neprehliada osobitosti dobrovoľníckych organizácií a ich príspevku k budovaniu slušnej a spravodlivej spoločnosti prikladá veľký význam. ( 3 ) Z tohto dôvodu Súdny dvor bez váhania uznal ich jedinečný význam v právnom poriadku Únie napríklad v rozhodnutiach vo veci Stauffer ( 4 ) a Sodemare ( 5 ).

3. 

Niekedy však môžu byť osobitné práva alebo výhody týchto organizácií podľa vnútroštátneho práva v rozpore s požiadavkou jednotného uplatňovania pravidiel Únie. V prejednávanej veci ide presne o takýto prípad. Consiglio di Stato (Štátna rada) sa pýta, či vnútroštátne ustanovenie, v zmysle ktorého sú orgány verejnej moci za určitých podmienok povinné zadať poskytovanie služieb zdravotnej dopravy priamo dobrovoľníckym organizáciám, je zlučiteľné s ustanoveniami práva Únie upravujúcimi vnútorný trh.

4.

Podľa článku 1 ods. 2 písm. a) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby ( 6 ):

„‚Verejné zákazky‘ sú zmluvy s peňažným plnením, uzavreté písomne medzi jedným alebo viacerými hospodárskymi subjektmi a jedným alebo viacerými verejnými obstarávateľmi, ktorých predmetom je vykonanie prác, dodávka výrobkov alebo poskytnutie služieb v zmysle tejto smernice.“

5.

Článok 1 ods. 8 smernice stanovuje:

„Výrazy ‚zhotoviteľ‘, ‚dodávateľ‘ a ‚poskytovateľ služieb‘ znamenajú akúkoľvek fyzickú alebo právnickú osobu alebo verejný subjekt alebo skupinu takýchto osôb a/alebo inštitúcií, ktoré na trhu ponúkajú vykonanie prác a/alebo diela, výrobky alebo služby.

Výraz ‚hospodársky subjekt‘ sa rovnako vzťahuje na pojmy zhotoviteľ, dodávateľ a poskytovateľ služieb. Používa sa iba v záujme zjednodušenia.

…“

6.

Podľa článku 7 smernice 2004/18 sa táto smernica vzťahuje na verejné zákazky, ktorých hodnota sa rovná alebo je vyššia ako stanovené prahové hodnoty.

7.

Články 20 a 21 smernice 2004/18 upravujú na jednej strane postup zadávania zákaziek, ktorých predmetom sú služby uvedené v prílohe II A (zadávajú sa v súlade s článkami 23 až 55), a na druhej strane zákaziek, ktorých predmetom sú služby uvedené v prílohe II B (na ktoré sa vzťahuje len článok 23 a článok 35 ods. 4).

8.

Konkrétne v prílohe II A sú pod kategóriou číslo 2 uvedené „služby pozemnej dopravy“ a v prílohe II B sú pod kategóriou č. 25 uvedené „zdravotnícke a sociálne služby“.

9.

Článok 75b regionálneho zákona Regione Liguria č. 41 zo 7. decembra 2006, v znení zmien a doplnení (ďalej len „článok 75b RL“), stanovuje:

„1.   Poskytovanie služieb zdravotnej dopravy je činnosť všeobecného záujmu, na ktorú sa vzťahujú zásady univerzality, solidarity, dostupnosti a vhodnosti.

2.   Služby zdravotnej dopravy podľa odseku 1 sa poskytujú prostredníctvom samostatných zdravotníckych agentúr… s využitím ich vlastných zdrojov a personálu. Ak to nie je možné, poskytovaním služieb zdravotnej dopravy sa poveria iné fyzické alebo právnické osoby…, a to v súlade s nasledujúcimi zásadami:

3.   Predmetom zmlúv… uvedených v odseku 2 písm. a) môže byť len nárok združení dobrovoľníkov [a] Talianskeho Červeného kríža… na náhradu skutočne vynaložených nákladov, a to podľa kritérií stanovených regionálnou radou na základe zásad hospodárnosti a účelnosti a tiež zásady, v zmysle ktorej sa neposkytuje náhrada nad rámec vynaložených nákladov.“

10.

Rozhodnutím č. 940 z 22. decembra 2010 a v súlade s platnými regionálnymi zákonmi uzatvoril miestny podnik verejného zdravotníctva ASL No 5 „Spezzino“ (ďalej len „ASL No 5“) zmluvy o poskytovaní služieb zdravotnej dopravy s dvoma dobrovoľníckymi organizáciami: Associazione Nazionale Pubblica Assistenza (ďalej len „ANPAS“) a Croce Rossa Italiana (Taliansky Červený kríž).

11.

Dve družstvá, San Lorenzo Società Cooperativa Sociale a Croce Verde Cogema Cooperativa Sociale Onlus (ďalej len „odporcovia v konaní vo veci samej“), poskytujúce služby zdravotnej dopravy v regióne Liguria, podali na Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria (Regionálny správny súd Liguria, ďalej len „TAR Liguria“) žalobu o neplatnosť zadania zákaziek zo strany ASL No 5.

12.

TAR Liguria rozhodol, že zmluvy namietané odporcami v konaní vo veci samej predstavujú verejné zákazky, ktoré boli zadané v rozpore so zásadami stanovenými v článkoch 49 ZFEÚ, 56 ZFEÚ a 105 ZFEÚ. ASL No 5, Regione Liguria a ANPAS podali proti rozsudku TAR Liguria na Consiglio di Stato odvolanie.

13.

Vzhľadom na pochybnosti o súlade článku 75b RL s právom Únie Consiglio di Stato prerušila konanie a položila tieto prejudiciálne otázky:

14.

V tomto konaní predložili písomné pripomienky ANPAS, Regione Liguria a Komisia. ANPAS, San Lorenzo Società Cooperativa Sociale, talianska vláda a Komisia sa k veci vyjadrili aj ústne na pojednávaní 26. februára 2014.

15.

Prejudiciálnymi otázkami sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či je vnútroštátne ustanovenie umožňujúce priame zadanie služby zdravotnej dopravy, ako to je v prípade článku 75b RL, v súlade s právom Únie.

16.

Podľa článku 75b RL služby zdravotnej dopravy sú v zásade poskytované miestnymi podnikmi verejného zdravotníctva s využitím vlastných zdrojov. Ak tieto podniky služby nemôžu poskytovať, môžu sa obrátiť na externých dodávateľov. V takom prípade by mali poskytovaním služieb v zásade poveriť dobrovoľnícke organizácie (ako napríklad Červený kríž) alebo iné verejné orgány, ktoré ich budú poskytovať len za náhradu vynaložených nákladov. Ak to nie je možné, miestne podniky verejného zdravotníctva môžu na základe výsledkov verejného obstarávania poveriť poskytovaním týchto služieb iné fyzické alebo právnické osoby.

17.

Napriek tomu, že vnútroštátny súd sa v prejudiciálnych otázkach odvoláva na rôzne ustanovenia Zmluvy o FEÚ (ktoré upravujú napríklad slobodu usadiť sa, voľný pohyb služieb a voľnú hospodársku súťaž) a sekundárnej legislatívy (najmä predpisy v oblasti verejného obstarávania), ako aj niektoré všeobecné právne zásady (nediskriminácie, transparentnosti a proporcionality), pre mňa je nepochybné, že v tomto konaní sú dotknutými ustanoveniami na jednej strane články 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ a na druhej strane ustanovenia smernice 2004/18.

18.

Toto sú totiž jediné ustanovenia práva Únie, vo vzťahu ku ktorým vnútroštátny súd odôvodnil svoje pochybnosti. Nevysvetlil však, ako so sporom v konaní vo veci samej súvisia ostatné ustanovenia alebo zásady práva Únie uvedené v prejudiciálnych otázkach. ( 7 ) V zmysle ustálenej judikatúry – ktorej sa podrobne venujem nižšie – sú články 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ a smernica 2004/18 tými ustanoveniami práva Únie, s ktorými by podľa môjho názoru mohlo byť v rozpore vnútroštátne ustanovenie, akým je článok 75b RL, a teda by mu mohli brániť.

19.

Vzhľadom na uvedené usudzujem, že obidve prejudiciálne otázky sa môžu posudzovať spoločne, keďže sa v podstate týkajú rovnakej otázky. Preto navrhujem, aby Súdny dvor preformuloval uvedené otázky takto: „Bránia články 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ a smernica 2004/18 vnútroštátnemu predpisu, podľa ktorého sú pri zadávaní zákaziek na služby zdravotnej dopravy uprednostňované dobrovoľnícke organizácie, pričom tieto zákazky sa im zadávajú bez akejkoľvek formy verejnej súťaže a poskytuje sa im len náhrada skutočne vynaložených nákladov?“

20.

Na začiatok by som sa rád vyjadril k dvom úvodným námietkam Regione Liguria a ANPAS, a to, či vnútroštátne ustanovenie, akým je článok 75b RL, spadá do pôsobnosti pravidiel Únie v oblasti verejného obstarávania.

21.

Po prvé, Regione Liguria a ANPAS zdôraznili, že dobrovoľníckymi organizáciami uvedenými v článku 75b RL sú len tie, ktoré boli založené ako neziskové subjekty v zmysle príslušných talianskych právnych predpisov ( 8 ) a ktoré nevykonávajú žiadnu hospodársku činnosť. Po druhé zdôraznili, že článok 75b RL neupravuje žiadnu odplatu, ale len náhradu skutočne vynaložených nákladov.

22.

Na jednej strane Regione Liguria a ANPAS v podstate nesúhlasia s tvrdením, že dobrovoľnícke organizácie možno považovať za „podniky“ v zmysle práva Únie a predovšetkým za „hospodárske subjekty“ v zmysle článku 1 ods. 8 smernice 2004/18, a na druhej strane, že tieto organizácie poskytujú služby na základe zmlúv „s peňažným plnením“ v zmysle článku 1 ods. 2 písm. a) smernice 2004/18.

23.

S uvedenými tvrdeniami nemôžem súhlasiť.

24.

K prvému bodu by som pripomenul, že podľa ustálenej judikatúry skutočnosť, že určitý subjekt je neziskový ( 9 ) a že jeho personál poskytujúci služby tvoria dobrovoľníci bez nároku na odmenu ( 10 ), je na účely pravidiel Únie v oblasti verejného obstarávania bezpredmetná. Pojem „hospodársky subjekt“ je veľmi široký a zahŕňa akýkoľvek subjekt, ktorý na trhu ponúka výrobky alebo služby. ( 11 ) Otázka, či má určitý subjekt povahu „hospodárskeho subjektu“, nezávisí od toho, čím je tento subjekt (napríklad vzhľadom na jeho vnútorné zloženie, štruktúru alebo fungovanie), ale od toho, čo tento subjekt robí (čiže aký druh činnosti vykonáva). V tejto súvislosti je podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora poskytovanie služieb pohotovostnej dopravy a prepravy chorých osôb hospodárskou činnosťou v zmysle práva Únie. ( 12 )

25.

Toto potvrdzuje aj judikatúra Consiglio di Stato, podľa ktorej sú dobrovoľnícke organizácie, založené v súlade s talianskym rámcovým zákonom o dobrovoľníckych organizáciách, oprávnené poskytovať na trhu služby, hoci len v obmedzenom rozsahu. Vzhľadom na uvedené Consiglio di Stato rozhodla, že takéto organizácie sa môžu za určitých okolností zúčastňovať verejných obstarávaní ako konkurenti ostatných (verejnoprávnych a súkromnoprávnych) hospodárskych subjektov. ( 13 )

26.

K druhému bodu týkajúcemu sa pojmu peňažné plnenie stačí uviesť, že podľa rozhodnutia Súdneho dvora vo veci Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a i. sa zmluva nemôže vyhnúť pojmu verejná zákazka podľa smernice 2004/18 len z toho dôvodu, že odplata sa obmedzuje na náhradu nákladov vynaložených na poskytnutie dohodnutej služby. ( 14 ) Odplata obmedzená na náhradu vynaložených nákladov sa preto na účely uvedeného právneho predpisu považuje za „peňažné plnenie“.

27.

V tejto súvislosti nie je podstatné, či sa náhrada nákladov zo strany orgánov verejnej moci týka len toho, čo účastníci konania považujú za „priame náklady“ (ktoré podľa mňa znamenajú marginálne náklady), alebo sa vzťahuje aj na „nepriame náklady“ (to znamená časť stálych nákladov vypočítaná pomerne podľa podielu služieb zdravotnej dopravy, ktorými bola organizácia poverená, na jej celkovej činnosti). Aj keby vnútroštátne ustanovenie upravovalo len náhradu priamych nákladov, nemalo by to za následok vyňatie verejných zákaziek v zmysle tohto ustanovenia z pôsobnosti pravidiel Únie v oblasti verejného obstarávania.

28.

V zmysle uvedeného sa pravidlá Únie v oblasti verejného obstarávania uplatňujú bez ohľadu na neziskovú povahu dobrovoľníckych organizácií uvedených v článku 75b RL a tiež bez ohľadu na skutočnosť, že sa služby poskytujú za náhradu nákladov.

29.

Smernica 2004/18 sa v zmysle jej článku 7 vzťahuje len na verejné zákazky, ktorých predpokladaná hodnota sa rovná alebo je vyššia ako prahové hodnoty v nej uvedené. V rozhodnom čase bola v článku 7 písm. b) tejto smernice stanovená pre zákazky na služby uvedené v článku 75b RL prahová hodnota 193000 eur.

30.

Ako už Súdny dvor rozhodol, služby zdravotnej dopravy sú službami zmiešanej povahy, keďže majú zložku zdravotníckej služby a dopravnú zložku. Patria tak do prílohy II A, ako aj do prílohy II B smernice 2004/18. ( 15 ) To znamená, že ak hodnota dopravnej zložky presiahne hodnotu služieb týkajúcich sa zdravia (napríklad v prípade plánovanej prepravy chorých osôb na dlhé vzdialenosti), uplatnia sa všetky ustanovenia smernice. Naopak, ak prevláda zložka týkajúca sa zdravia (napríklad v prípade pohotovostnej zdravotnej dopravy), potom sa uplatnia – v súlade s článkom 21 smernice – len niektoré jej ustanovenia. ( 16 )

31.

Toto hodnotenie vykonávajú v jednotlivých prípadoch vnútroštátne správne orgány, ktoré by boli oprávnené na predmetné služby vyhlásiť verejné obstarávanie, pričom proti rozhodnutiu o hodnotení je možné podať opravný prostriedok, o ktorom rozhoduje príslušný vnútroštátny súd.

32.

Či už sa na jednotlivé zákazky vzťahujú všetky ustanovenia smernice 2004/18 alebo len niektoré z nich, je potrebné zdôrazniť, že podľa rozhodnutia Súdneho dvora nie sú služby zdravotnej dopravy z pôsobnosti tejto smernice vyňaté.

33.

Ako správne pripomínajú Regione Liguria a ANPAS, z článku 168 ods. 7 ZFEÚ a súvisiacej judikatúry Súdneho dvora ( 17 ) vyplýva, že právo Únie nezasahuje do právomoci členských štátov upraviť si svoje systémy sociálneho zabezpečenia a zvlášť prijať právne predpisy, ktorých účelom je organizácia a poskytovanie zdravotníckych služieb a lekárskej starostlivosti.

34.

V tejto oblasti sú aktivity Únie jasne ohraničené. Po prvé, podľa Zmlúv je harmonizácia v tejto oblasti vylúčená. ( 18 ) Navyše Súdny dvor priznal členským štátom širokú mieru voľnej úvahy pri zavádzaní a zachovávaní vnútroštátnych pravidiel ochrany verejného zdravia, a to i napriek tomu, že tieto pravidlá predstavujú potenciálne prekážky voľného pohybu na vnútornom trhu. ( 19 )

35.

Z judikatúry Súdneho dvora jednoznačne vyplýva, že pri výkone svojej právomoci v oblasti zdravotníckych služieb a lekárskej starostlivosti musia členské štáty dodržiavať právo Únie, najmä ustanovenia v oblasti vnútorného trhu. Týmito ustanoveniami sa okrem iného zakazuje členským štátom zaviesť alebo zachovávať neodôvodnené obmedzenia výkonu týchto slobôd v oblasti zdravotnej a lekárskej starostlivosti. ( 20 )

36.

Oblasť zdravotnej a lekárskej starostlivosti preto nemožno považovať za útočisko pred uplatňovaním pravidiel Únie. To sa prednostne týka právnych predpisov, akými je napríklad smernica 2004/18, ktoré sa podľa jasného zámeru normotvorcu Únie na tieto oblasti vzťahujú. Na dôkaz toho príloha II B tejto smernice výslovne uvádza ako jednu z oblastí jej pôsobnosti (ako kategóriu č. 25) „zdravotnícke a sociálne služby“.

37.

Naopak smernica 2004/18 výslovne stanovuje, ktoré hospodárske odvetvia alebo druhy zákaziek sú vyňaté z jej pôsobnosti ( 21 ) a vymenúva aj osobitné druhy subjektov, na ktoré sa vzťahujú osobitné postupy ( 22 ).

38.

Na základe dokumentov, ktoré má Súdny dvor v tejto veci k dispozícii, nemožno ani povedať, že by sa na tento prípad vzťahovala výnimka „in house“ alebo výnimka „verejno‑súkromného partnerstva“ ( 23 ): dotknuté miestne orgány nemajú nad dobrovoľníckymi organizáciami uvedenými v článku 75b RL výslovnú kontrolu, a tieto teda v zásade zostávajú súkromnoprávnymi subjektmi.

39.

To však neznamená, že normotvorca Únie nebral do úvahy osobitné požiadavky oblasti zdravotnej a lekárskej starostlivosti. Ako som už spomenul, zaradenie tejto oblasti do prílohy II B smernice 2004/18 znamená, že sa uplatňujú len vybrané ustanovenia smernice, ( 24 ) čím sa dáva členským štátom viac priestoru na voľnú úvahu, a to najmä v prípade výberu dodávateľov služieb spomedzi tretích osôb.

40.

Mimochodom, poznamenávam, že nová smernica Európskeho parlamentu a Rady o verejnom obstarávaní, ktorá bola nedávno, 26. februára 2014, prijatá ( 25 ), v tejto oblasti nielen rozširuje možnosť voľnej úvahy členských štátov (napríklad tým, že zvyšuje prahové hodnoty služieb zdravotnej starostlivosti na 750000 eur) ( 26 ), ale obsahuje aj osobitné pravidlá poskytovania služieb neziskovými organizáciami. ( 27 ) Aj toto je dôkaz, že podľa súčasného právneho stavu spadajú zákazky na služby v zmysle článku 75b RL do pôsobnosti smernice 2004/18.

41.

Vzhľadom na hodnotu služieb zadávaných podľa článku 75b RL a rozsah a trvanie zmlúv, ktoré v tejto súvislosti orgány verejnej správy uzatvorili, ( 28 ) je zrejmé, že súčasná prahová hodnota bude dosiahnutá hneď v niekoľkých prípadoch.

42.

Vzhľadom na uvedené usudzujem, že smernica 2004/18 bráni vnútroštátnemu ustanoveniu, akým je článok 75b RL, ktorý za určitých okolností vylučuje verejné obstarávanie alebo verejnú súťaž na služby zdravotnej dopravy bez ohľadu na ich hodnotu.

43.

Na verejné zákazky na služby zdravotnej dopravy, ktorých hodnota nedosahuje prahovú hodnotu uvedenú v článku 7 písm. b) smernice 2004/18, sa ustanovenia tejto smernice nevzťahujú. ( 29 )

44.

To však neznamená, že každá takáto zákazka je vylúčená z pôsobnosti práva Únie. Ak má predmetná zákazka cezhraničný význam, primárne právo sa na ňu naďalej vzťahuje. Verejní obstarávatelia musia predovšetkým dodržiavať základné slobody zakotvené v Zmluve o FEÚ (predovšetkým články 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ), ( 30 ) ako aj zásadu nediskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti. ( 31 )

45.

V zásade prináleží dotknutým verejným obstarávateľom ( 32 ), aby posúdili, či má zákazka s predpokladanou hodnotou nižšou, ako je príslušná prahová hodnota, cezhraničný význam, a to najmä vzhľadom na jej hodnotu a miesto poskytovania služieb, ( 33 ) a to za predpokladu, že takéto posúdenie podlieha súdnemu preskúmaniu. ( 34 )

46.

V prejednávanej veci sa mi zdá jednoznačné, že nezanedbateľný počet zákaziek zadaných na základe článku 75b RL má cezhraničný význam. Je to tak najmä z dôvodu objektívnej hodnoty poskytovaných služieb ( 35 ) a tiež preto, že Regione Liguria susedí s Francúzskom. ( 36 )

47.

Ako už Súdny dvor rozhodol, pokiaľ takáto verejná zákazka vykazuje určitý cezhraničný význam, jej pridelenie podniku usadenému v členskom štáte verejného obstarávateľa bez akejkoľvek transparentnosti predstavuje rozdiel v zaobchádzaní na ujmu podnikov usadených v iných členských štátoch, ktoré by mohli mať o túto verejnú zákazku záujem. Taký rozdiel v zaobchádzaní spočívajúci vo vylúčení všetkých podnikov nachádzajúcich sa v inom členskom štáte predstavuje, pokiaľ nie je odôvodnený objektívnymi okolnosťami, nepriamu diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ktorá je podľa článkov 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ zakázaná. ( 37 )

48.

Ako na pojednávaní uviedli ANPAS a talianska vláda, pokiaľ sa zákazky na predmetné služby zadávajú na základe rozhodnutí orgánov verejnej moci (akým je napríklad regionálna vláda), určité zverejnenie sa zaručuje pravidelným uverejňovaním týchto rozhodnutí úradnou cestou (vrátane internetových stránok).

49.

Táto forma uverejnenia však podľa mňa nevyhovuje požiadavkám práva Únie. V tejto súvislosti nie je transparentnosť účelom samým osebe ( 38 ), ale ako Súdny dvor vysvetlil, jej cieľom je umožniť, aby mohol mať hospodársky subjekt nachádzajúci sa na území iného členského štátu, ako je členský štát verejného obstarávateľa, taký prístup k primeraným informáciám o uvedenej zákazke pred jej zadaním, že ak by si to tento subjekt želal, mohol by prejaviť svoj záujem s cieľom získať túto zákazku. ( 39 ) Inými slovami, stupeň zverejnenia musí umožňovať, aby bola verejná zákazka predmetom verejnej súťaže aspoň v určitom rozsahu, a musí zabezpečiť kontrolu nestrannosti postupov verejného obstarávania ( 40 ): aj keby nebolo potrebné vyhlásiť verejné obstarávanie, verejný obstarávateľ by napriek tomu mal s ohľadom na dané okolnosti zabezpečiť aspoň určitú formu verejnej súťaže. ( 41 )

50.

Článok 75b RL však nenecháva verejným obstarávateľom žiadny manévrovací priestor na stanovenie, či vzhľadom na osobitné okolnosti konkrétneho prípadu spadá zákazka do pôsobnosti práva Únie, a ak áno, na jej zadanie v súlade s platnými zásadami práva Únie. Podľa článku 75b RL sa vyžaduje, aby verejní obstarávatelia vždy uprednostňovali dostupné dobrovoľnícke organizácie, a to bez ohľadu na to, či má verejná zákazka cezhraničný význam. Z toho vyplýva, že sa nevykoná žiadna verejná súťaž, čo je na ujmu subjektov usadených mimo Talianska, ktoré by mohli mať o uvedené zákazky záujem. Môže tak ísť o diskrimináciu, ktorá je podľa článkov 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ zakázaná.

51.

Zo znenia článku 75b RL výslovne nevyplýva, že by sa toto prednostné právo vzťahovalo len na dobrovoľnícke organizácie založené podľa talianskeho práva. Takéto opatrenie by však bolo prinajmenšom spôsobilé z verejného obstarávania vylúčiť subjekty usadené v iných členských štátoch, ktoré neboli založené ako neziskové.

52.

Ustanovenie, akým je článok 75b RL, je spôsobilé vytvoriť prekážku slobode usadiť sa a slobode poskytovať služby v zmysle článkov 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ hneď v niekoľkých prípadoch.

53.

V zmysle ustálenej judikatúry však obmedzenie základných slobôd garantovaných Zmluvami na základe vnútroštátneho predpisu môže byť odôvodnené, ak je vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa a nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa. ( 42 )

54.

Obmedzenie uvedených základných slobôd je podľa môjho názoru v zásade možné odôvodniť opatreniami, ktorých účelom je zabezpečiť spoľahlivosť a kvalitu zdravotníckych služieb (napríklad zdravotných dopravných služieb) poskytovaných v mene orgánov verejnej moci pre všetkých občanov, za súčasnej minimalizácie verejných výdavkov. ( 43 )

55.

V prejednávanej veci však nie je zrejmé, ako by mohlo vnútroštátne ustanovenie, akým je článok 75b RL, výrazným spôsobom prispieť k dosiahnutiu uvedených cieľov.

56.

Po prvé, nebol predložený žiadny argument, v zmysle ktorého by podnikatelia usadení v iných členských štátoch neboli schopní zabezpečiť primerané poskytovanie služieb zdravotnej dopravy. Po druhé, napriek tvrdeniam Regione Liguria a ANPAS je absencia akejkoľvek formy verejného obstarávania alebo predchádzajúceho zverejnenia zvyčajne v neprospech verejných financií.

57.

Ak by sa umožnila účasť vo verejnom obstarávaní aj iným potenciálnym súťažiteľom, verejní obstarávatelia by mohli dostať viac ponúk (a mali by teda väčší výber kvality a ceny) a záujemcovia o zákazku by mali väčšiu motiváciu byť hospodárnejšími a efektívnejšími.

58.

Nezisková organizácia, ktorá by o zákazku musela súťažiť s inými subjektmi, by pravdepodobne nepredložila vyššiu ponuku ako v prípade, ak by bola pre ňu zákazka vyhradená zákonom. Existencia konkurencie by ju ale mohla motivovať k tomu, aby si bola viac vedomá nákladov a aby bola pri vynakladaní prostriedkov efektívnejšia.

59.

Skutočnosť, že v konaní vo veci samej sú na strane odporcov neziskové organizácie so záujmom o poskytovanie predmetných služieb, svedčí o tom, že zákazka na takéto služby by mohla byť predmetom širšej súťaže, a to aj medzi neziskovými subjektmi. ( 44 )

60.

V každom prípade zodpovedanie otázky, či v konkrétnom prípade môžu byť obmedzenia slobôd podľa článkov 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ odôvodnené a tiež primerané, v zásade prináleží príslušným vnútroštátnym súdom. V prípade pochybností sú tieto súdy oprávnené sa v rámci prejudiciálneho konania obrátiť s otázkami na Súdny dvor.

61.

Z dôvodov uvedených v predchádzajúcich bodoch je teda podľa môjho názoru nemysliteľné, aby sa obmedzenia spočívajúce v principiálnom a všeobecnom odklone od článkov 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ, ako je to v prípade postupu podľa článku 75b RL, považovali za odôvodnené a primerané.

62.

Za zmienku stojí nakoniec aj posledný aspekt, ktorý vzniesli Regione Liguria a ANPAS. Podľa týchto účastníkov konania je článok 75b RL vyjadrením zásady solidarity ako základnej hodnoty zakotvenej v článkoch 2 a 18 talianskej ústavy. Ustanovenie, akým je článok 75b RL, podľa nich nesleduje len obmedzenie verejných výdavkov na predmetné zdravotnícke služby, ale má aj motivovať občanov, aby sa angažovali v charitatívnych aktivitách a vykonávali dobrovoľnícku prácu v prospech spoločnosti ako takej. Podľa nich Súdny dvor vo veci Sodemare rozhodol v súlade so zásadou solidarity, že právo Únie nebráni tomu, aby členský štát umožnil účasť na fungovaní jeho systému sociálnej starostlivosti len neziskovým súkromnoprávnym subjektom, a to na základe zmlúv, podľa ktorých majú od orgánov verejnej moci nárok na náhradu nákladov poskytovania služieb sociálnej starostlivosti spočívajúcich v zdravotnej a lekárskej starostlivosti.

63.

Som si vedomý skutočnosti, že snaha o dosiahnutie hospodárskej efektívnosti na celoeurópskom trhu založenom na voľnej a otvorenej súťaži nie je cieľom samým osebe, ale len prostriedkom na dosiahnutie cieľov, s ktorými bola Európska únia vytvorená. ( 45 ) Som teda ochotný akceptovať, že podpora a ochrana jednej zo základných hodnôt, na ktorých je založená Európska únia, môže mať niekedy prednosť pred pravidlami vnútorného trhu.

64.

Ako predniesol generálny advokát Mengozzi vo svojich nedávnych návrhoch, ( 46 ) solidarita sa výslovne uvádza v článku 2 ZEÚ medzi hodnotami, ktoré definujú európsky model spoločnosti tak, ako vyplýva zo Zmlúv o EÚ. Preto skutočnosť, že subjekty, akými sú dobrovoľnícke organizácie v zmysle článku 75b RL, boli vnútroštátnym zákonodarcom poverené v rámci ich činnosti dôležitou úlohou spočívajúcou v podpore hodnoty solidarity v talianskej spoločnosti, nie je – a ani nemôže byť – v zmysle práva Únie bezvýznamná.

65.

Dôležitá úloha, ktorou boli poverené tieto organizácie, však nemôže byť splnená takpovediac mimo rámca spoločných pravidiel, ale len činnosťou v rámci týchto pravidiel, s využitím osobitných pravidiel, ktorými zákonodarca ich činnosť podporil.

66.

Napríklad článok 26 smernice 2004/18 stanovuje, že verejní obstarávatelia „môžu stanoviť osobitné podmienky týkajúce sa plnenia zákazky, ak sú tieto podmienky v súlade s právom [Únie] a sú uvedené v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania alebo v špecifikáciách. Podmienky upravujúce plnenie zákazky sa môžu týkať najmä sociálnych a environmentálnych aspektov.“ ( 47 )

67.

Súdny dvor akceptoval, že aspekty týkajúce sa sociálnych cieľov môžu vziať verejní obstarávatelia do úvahy, ak nimi nedochádza k priamej alebo nepriamej diskriminácii uchádzačov z iných členských štátov a ak sú výslovne uvedené v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania tak, aby sa o ich existencii mohli subjekty dozvedieť. ( 48 )

68.

Aj právna veda v zásade uvádza, že verejným obstarávateľom nemožno brániť, aby sa na účely dosiahnutia cieľov verejného záujmu (napríklad v sociálnej oblasti) dovolávali právnych predpisov v oblasti verejného obstarávania, ak sa tieto ciele sledujú popri (tradičných) hospodárskych cieľoch, sú dodržané procesné požiadavky vyplývajúce zo smerníc Únie a výsledok je v súlade s cieľmi týchto smerníc. ( 49 )

69.

Podľa môjho názoru ustanovenia smernice 2004/18 týkajúce sa najmä technických špecifikácií (článok 23), podmienok plnenia zákaziek (článok 26), kvalitatívnych kritérií výberu účastníkov (články 45 až 52) a kritérií pre zadanie zákaziek (články 53 až 55) poskytujú verejným obstarávateľom dostatočnú voľnosť sledovať popri hospodárskych cieľoch aj sociálne ciele pri súčasnom rešpektovaní litery a ducha smernice 2004/18. V tejto súvislosti a za predpokladu, že to nebude mať vplyv na účinnosť týchto pravidiel, by vnútroštátny zákonodarca mohol vziať do úvahy, prípadne uprednostniť poskytovateľov služieb, ktorí sú združeniami dobrovoľníkov, alebo vo všeobecnosti neziskovými subjektmi. A fortiori je to tak vtedy, keď sa na verejných obstarávateľov vzťahujú len tie ustanovenia smernice 2004/18, ktoré sa týkajú verejných zákaziek na služby uvedené v prílohe II B, alebo všeobecné zásady primárneho práva Únie vyjadrené článkami 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ.

70.

Toto platí i napriek tomu, že dobrovoľnícke organizácie, ktoré požadujú len náhradu vynaložených nákladov a ktoré majú efektívny spôsob vedenia, by podľa všetkého mali byť v zásade schopné vo verejných obstarávaniach zvíťaziť z jednoduchého dôvodu, ktorým je nákladová efektivita.

71.

Napokon pokiaľ ide o rozsudok vo veci Sodemare, na ktorý sa odvolávajú Regione Liguria a ANPAS, pripomenul by som, že tento sa netýkal uplatňovania pravidiel v oblasti verejného obstarávania. Uvedený prípad sa týkal systému sociálnej starostlivosti Regione Lombardia, v rámci ktorého bolo poskytovanie určitých služieb verejnosti vyhradené len neziskovým subjektom, pričom náklady na tieto služby hradili celkom alebo sčasti choré osoby alebo región.

72.

Porozumel som, že Regione Lombardia nezadal zákazku žiadnemu vybranému subjektu alebo subjektom z okruhu subjektov, ktoré by mohli mať o ňu záujem. Uvedený systém sociálnej starostlivosti bol skôr otvorený a nediskriminačný, keďže ako poskytovatelia služieb sociálnej starostlivosti mohli byť do neho zahrnuté všetky subjekty, ktoré spĺňali určité zákonom stanovené objektívne kritériá. Na základe týchto okolností a s prihliadnutím na solidaritu a sociálne aspekty tohto zákonom stanoveného systému sociálnej starostlivosti Súdny dvor rozhodol, že takýto systém nie je spôsobilý narušiť hospodársku súťaž medzi podnikmi usadenými v rôznych členských štátoch a nepredstavuje ani prekážku slobode usadiť sa v zmysle terajšieho článku 49 ZFEÚ.

73.

Na záver vyjadrujem názor, že členský štát je oprávnený zadať služby zdravotnej dopravy prednostne dobrovoľníckym organizáciám bez dodržania pravidiel Únie v oblasti verejného obstarávania len vtedy, keď hodnota predmetných služieb nepresahuje prahovú hodnotu uvedenú v smernici 2004/18 a zákazka nemá cezhraničný význam.

74.

V špecifických prípadoch nemožno vylúčiť, že členský štát napriek potenciálnemu cezhraničnému významu zákazky (s hodnotou nižšou ako stanovená prahová hodnota) preukáže existenciu dôvodov všeobecného záujmu, ktoré odôvodňujú upustenie od požiadaviek transparentnosti v zmysle článkov 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ.

75.

Články 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ a smernica 2004/18 však bránia vnútroštátnemu ustanoveniu – akým je článok 75b RL – zmyslom ktorého je, že poskytovaním služieb zdravotnej dopravy sú bez akejkoľvek formy verejnej súťaže poverené dobrovoľnícke organizácie, a to bez ohľadu na hodnotu zákaziek a ich potenciálny cezhraničný význam.

76.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky Consiglio di Stato (Taliansko) takto:

Články 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby bránia vnútroštátnemu predpisu, podľa ktorého sú pri zadávaní zákaziek na služby zdravotnej dopravy uprednostňované dobrovoľnícke organizácie, pričom tieto zákazky sa im zadávajú bez akejkoľvek formy verejnej súťaže a poskytuje sa im len náhrada skutočne vynaložených nákladov.