—

G. Romeo, v zastúpení: M. Viaggio, avvocatessa,

—

Európska komisia, v zastúpení: C. Cattabriga a H. Krämer, splnomocnení zástupcovia,

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu zásady odôvodnenia aktov orgánov verejnej správy stanovenej v článku 296 druhom odseku ZFEÚ a článku 41 ods. 2 písm. c) Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi pani Romeovou a Regione Siciliana vo veci rozhodnutia, ktoré stanovuje zníženie dôchodku pani Romeovej a vymáhanie súm vyplatených za uplynulé obdobia.

3

Zákon č. 241 zo 7. augusta 1990 o nových pravidlách týkajúcich sa správneho konania a práva na prístup k správnym dokumentom (GURI č. 192 z 18. augusta 1990, s. 7), v znení zákona č. 15 z 11. februára 2005 (GURI č. 42 z 21. februára 2005, s. 4, ďalej len „zákon č. 241/1990“) v článku 1 ods. 1 stanovuje:

„Činnosť správnych orgánov sleduje ciele stanovené zákonom a riadi sa kritériami hospodárnosti, efektivity, nestrannosti, verejnosti a transparentnosti v súlade s podmienkami, ktoré stanovuje tento zákon a iné predpisy upravujúce rôzne formy konaní, ako aj zásadami vyplývajúcimi z právneho poriadku Spoločenstva.“

4

Článok 3 ods. 1 a 2 zákona č. 241/1990 v súvislosti s povinnosťou odôvodnenia stanovuje:

„1.   Každé správne rozhodnutie… musí byť odôvodnené okrem prípadov stanovených v odseku 2. Odôvodnenie musí uvádzať skutkové okolnosti, ako aj právne dôvody, ktoré viedli správny orgán k prijatiu tohto rozhodnutia s prihliadnutím na výsledky predchádzajúceho preskúmania spisu.

2.   Odôvodnenie sa nevyžaduje v prípade normatívnych aktov a všeobecne záväzných aktov.“

5

Článok 21g ods. 2 prvý pododsek zákona č. 241/1990 znie:

„Rozhodnutie prijaté v rozpore s procesnými pravidlami alebo pravidlami týkajúcimi sa formálnych náležitostí aktov nemožno zrušiť, ak je pri zohľadnení skutočnosti, že patrí do oblasti viazanej právomoci správnych orgánov, zrejmé, že by sa jeho výrok nemohol odlišovať od výroku, ktorý by bol skutočne prijatý.“

6

Článok 3 zákona regiónu Sicília č. 10 z 30. apríla 1991 o ustanoveniach týkajúcich sa správnych rozhodnutí, práva na prístup k správnym dokumentom a zlepšenia fungovania činnosti správnych orgánov (legge regionale della Sicilia 30 aprile 1991, n. 10, recante disposizioni per i procedimenti amministrativi, il diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell’attività amministrativa, ďalej len „zákon regiónu Sicília č. 10/1991“) doslovne preberá článok 3 zákona č. 241/1990.

7

Článok 37 zákona regiónu Sicília č. 10/1991 stanovuje:

„Na všetko, čo tento zákon neupravuje, sú v rozsahu, v akom sú zlučiteľné, uplatniteľné ustanovenia zákona č. 241/1990 vrátane neskorších zmien a doplnení, ako aj príslušné vykonávacie opatrenia.“

8

Pani Romeo, ktorá bola zamestnankyňou Regione Siciliana, poberá dôchodok, ktorý jej vypláca tento správny orgán. Regione Siciliana oznámením z roku 2007 informovala pani Romeovú, že suma jej dôchodku, ako bola stanovená skorším regionálnym dekrétom, bola vyššia ako suma, na ktorú mala skutočne nárok, a že sa táto suma zníži, pričom neoprávnene vyplatené sumy budú predmetom vymáhania.

9

Pani Romeo proti tomuto oznámeniu podala na Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, žalobu o neplatnosť, v ktorej poukázala na absolútny nedostatok odôvodnenia aktu, ktorý okrem iného neumožňuje určiť skutkové a právne okolnosti odôvodňujúce zníženie jej dôchodku a vymáhanie neoprávnene vyplatených súm. Počas súdneho konania Regione Siciliana uviedol, že napadnuté oznámenie je v súlade so zákonom, a poskytol doplnenie k odôvodneniu napadnutého opatrenia, pričom vychádzal z článku 21g ods. 2 prvého pododseku zákon č. 241/1990.

10

Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, položil ex offo otázku, či je článok 21g ods. 2 prvý pododsek zákona č. 241/1990 zlučiteľný s právom Únie a so zásadou odôvodnenia správnych rozhodnutí stanovenou v článku 3 toho istého zákona a článku 3 zákona regiónu Sicília č. 10/1991.

11

V návrhu na začatie prejudiciálneho konania Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, uviedol úvahy týkajúce sa právomoci Súdneho dvora odpovedať na položené otázky. Corte dei conti na úvod uvádza, že v kontexte veci samej vykonáva funkcie súdneho orgánu. V oblasti dôchodkov totiž vykonáva výlučnú vecnú právomoc a má právomoc správne akty zrušiť. Na rozdiel od toho, čo bolo rozhodnuté vo veciach, v ktorých boli vydané uznesenia z 26. novembra 1999, ANAS (C-192/98, Zb. s. I-8583), a RAI (C-440/98, Zb. s. I-8597), v ktorých Súdny dvor vyhlásil, že nemá právomoc rozhodnúť o otázkach, ktoré mu položil Corte dei conti, nemožno tak Corte dei conti v rámci tohto sporu považovať za správny orgán, ale za súdny orgán v zmysle článku 267 ZFEÚ.

12

Okrem toho vzhľadom na odkaz na právo Únie stanovený v článku 1 ods. 1 zákona č. 241/1990 je tento návrh na začatie prejudiciálneho konania odôvodnený potrebou jednotného uplatňovania zásady odôvodnenia v prípade všetkých správnych aktov ako zásady európskeho správneho práva. Je nepochybné, že Súdny dvor, ktorému Corte dei conti v porovnateľnej veci položil otázky, ktoré sú totožné s druhou a treťou otázkou, ktoré boli položené v prejednávanej veci, rozhodol rozsudkom z 21. decembra 2011, Cicala (C-482/10, Zb. s. I-4139), že článok 1 ods. 1 zákona č. 241/1990 neobsahuje priamy a nepodmienený odkaz na článok 296 druhý odsek ZFEÚ a článok 41 ods. 2 písm. c) Charty a z tohto dôvodu rozhodol, že nemá právomoc odpovedať na položené otázky.

13

Súdnemu dvoru však treba položiť opäť tie isté otázky, ako aj doplňujúcu otázku vzhľadom na rozhodnutie Consiglio di Stato (Štátna rada) z 10. mája 2011 (rozhodnutie č. 2755/2011) týkajúce sa právnych dôsledkov nezákonnosti správneho aktu v oblasti plánovania, pokiaľ ide o faunu a poľovníctvo. Tento súdny orgán na základe článku 1 zákona o správnom konaní, ktorý tvorí prílohu k legislatívnemu dekrétu č. 104 z 2. júla 2010, stanovujúceho, že „správny súd zabezpečí úplnú a účinnú ochranu podľa zásad vyplývajúcich z ústavy a európskeho práva“, uplatnil priamo a nepodmienene článok 264 ZFEÚ v čisto vnútroštátnej situácii a vnútroštátne procesné normy ponechal neuplatnené.

14

Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, z toho vyvodzuje záver, že Consiglio di Stato sa odchýlila od už citovaného rozsudku Cicala, keď rozhodla, že článok 264 ZFEÚ sa uplatní, a navyše sa pýta, či tento súdny orgán správne uplatnil judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa tohto článku.

15

Vzhľadom na uvedené rozhodnutie Consiglio di Stato podľa Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, vzniká otázka, či vnútroštátny súd na základe vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá priamo a nepodmienene odkazuje na právo Únie, môže toto právo vykladať a uplatňovať nesprávne.

16

Pokiaľ ide o prejednávanú vec, Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, sa domnieva, že článok 21g zákona č. 241/1990, tak ako ho vykladá vnútroštátna judikatúra, je v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora v oblasti odôvodňovania správnych aktov. Ak by mal tento článok 21g uplatniť tak, ako sa vykladá, odklonil by sa od judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa povinnosti odôvodnenia, hoci by mal vzhľadom na článok 1 zákona č. 241/1990 povinnosť uplatniť judikatúru Súdneho dvora.

17

Okrem toho, hoci je nesporné, že v prejednávanej veci ide o čisto vnútornú problematiku, treba vzhľadom na predchádzajúce úvahy určiť, či sa má zásada práva Únie týkajúca sa povinnosti odôvodnenia uplatňovať takisto v prípade vnútroštátnych správnych aktov v oblasti národných dôchodkov.

18

Za týchto okolností Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

19

Na úvod treba konštatovať, že druhá a tretia otázka sa týkajú výkladu ustanovení Zmluvy o FEÚ a Charty v situácii, ktorá, ako uviedol samotný Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, je čisto vnútorná.

20

Za týchto podmienok musí Súdny dvor overiť, či má právomoc na to, aby sa vyjadril k výkladu uvedených ustanovení (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. decembra 2010, Omalet, C-245/09, Zb. s. I-3771, bod 10 a citovanú judikatúru).

21

Podľa ustálenej judikatúry má Súdny dvor právomoc rozhodovať o návrhoch na začatie prejudiciálneho konania týkajúcich sa ustanovení práva Únie v situáciách, v ktorých sa skutkový stav veci samej nachádza mimo rozsahu pôsobnosti práva Únie, avšak v ktorých vnútroštátne právo odkazuje na obsah uvedených ustanovení práva Únie na účely určenia pravidiel uplatniteľných na čisto vnútroštátnu situáciu dotknutého členského štátu (pozri najmä rozsudky zo 16. marca 2006, Poseidon Chartering, C-3/04, Zb. s. I-2505, bod 15; z 11. decembra 2007, ETI a i., C-280/06, Zb. s. I-10893, body 22 a 26; z 2. marca 2010, Salahadin Abdulla a i., C-175/08, C-176/08, C-178/08 a C-179/08, Zb. s. I-1493, bod 48; Cicala, už citovaný, bod 17, ako aj z 18. októbra 2012, Nolan, C‑583/10, bod 45).

22

Existuje totiž konkrétny záujem Únie na tom, aby sa na účely predchádzania budúcim rozdielnym výkladom vykladali ustanovenia alebo pojmy prevzaté z práva Únie jednotne, pokiaľ vnútroštátna právna úprava prispôsobuje riešenia situácií, ktoré nepatria do pôsobnosti dotknutého aktu Únie, riešeniam upraveným uvedeným aktom, aby sa zabezpečilo rovnaké zaobchádzanie s vnútroštátnymi situáciami a so situáciami upravenými právom Únie bez ohľadu na podmienky, za ktorých sa ustanovenia alebo pojmy prevzaté z práva Únie majú uplatniť (pozri v tomto zmysle rozsudky Salahadin Abdulla a i., už citovaný, bod 48; z 12. júla 2012, SC Volksbank România, C‑602/10, body 87 a 88; Nolan, už citovaný, bod 46 a citovanú judikatúru, ako aj zo 14. marca 2013, Allianz Hungária Biztosító a i., C‑32/11, body 20 a 21).

23

Takým je prípad, keď sú predmetné ustanovenia práva Únie na základe vnútroštátneho práva uplatniteľné na takéto situácie priamo a nepodmienene (pozri v tomto zmysle rozsudky Cicala, už citovaný, bod 19, a Nolan, už citovaný, bod 47).

24

Pokiaľ ide o právnu úpravu, o ktorú ide v konaní vo veci samej, Súdny dvor, ktorému v porovnateľnej veci Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, položil otázky, ktoré sú totožné s druhou a treťou otázkou položenou v prejednávanej veci, už rozhodoval o otázke, či článok 1 zákona č. 241/1990 v zmysle už citovanej judikatúry Súdneho dvora obsahuje odkaz na právo Únie, ktorý Súdnemu dvoru umožňuje odpovedať na otázky týkajúce sa výkladu práva Únie v rámci čisto vnútroštátnych sporov (pozri rozsudok Cicala, už citovaný).

25

V rozsudku vyhlásenom vo veci Cicala Súdny dvor na základe informácií poskytnutých v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako aj v písomných pripomienkach, ktoré Súdnemu dvoru predložili Regione Siciliana, talianska vláda a Európska komisia, rozhodol, že najmä zákon č. 241/1990 neobsahuje dostatočné presné údaje, z ktorých by bolo možné vyvodiť, že vnútroštátny zákonodarca tým, že v článku 1 tohto zákona stanovil odkaz na zásady vyplývajúce z práva Únie, chcel v súvislosti s povinnosťou odôvodnenia odkázať na obsah ustanovení článku 296 druhého odseku ZFEÚ a článku 41 ods. 2 písm. c) Charty, alebo aj na ďalšie pravidlá práva Únie týkajúce sa povinnosti odôvodniť akty na účely uplatnenia rovnakého zaobchádzania s vnútroštátnymi situáciami a situáciami upravenými právom Únie. Za týchto podmienok Súdny dvor vyhlásil, že nemá právomoc rozhodovať o otázkach, ktoré položil Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.

26

Súdny dvor predovšetkým v bodoch 23 až 25 už citovaného rozsudku Cicala jednak konštatoval, že zákon č. 241/1990, ako aj zákon regiónu Sicília č. 10/1991 v súvislosti s povinnosťou odôvodnenia správnych aktov a porušením tejto povinnosti stanovuje osobitné pravidlá, a jednak že článok 1 zákona č. 241/1990 všeobecne odkazuje na „zásady vyplývajúce z právneho poriadku Spoločenstva“ a nie konkrétne na článok 296 druhý odsek ZFEÚ a článok 41 ods. 2 písm. c) Charty, ktoré sú uvedené v prejudiciálnych otázkach, alebo na iné pravidlá práva Únie týkajúce sa povinnosti odôvodnenia aktov.

27

Súdny dvor na základe toho v bodoch 26 a 27 uvedeného rozsudku usúdil, že nie je možné domnievať sa, že sa článok 296 druhý odsek ZFEÚ a článok 41 ods. 2 písm. c) Charty stali priamo a nepodmienene uplatniteľné podľa talianskeho práva, aby bolo zabezpečené rovnaké zaobchádzanie s vnútroštátnymi situáciami a situáciami upravenými právom Únie.

28

V bode 28 toho istého rozsudku Súdny dvor doplnil, že Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, vôbec neuviedol, že v dôsledku tohto odkazu na zásady vyplývajúce z práva Únie stanoveného v článku 1 zákona č. 241/1990 sa namiesto vnútroštátnych pravidiel týkajúcich sa povinnosti odôvodnenia uplatnia článok 296 druhý odsek ZFEÚ a článok 41 ods. 2 písm. c) Charty.

29

Ako uviedla Komisia vo svojich písomných pripomienkach predložených Súdnemu dvoru, vnútroštátny súd však v prejednávanej veci neuviedol dôvody, ktoré by mohli spochybniť záver, podľa ktorého Súdny dvor nemá právomoc odpovedať na položené otázky.

30

Odkaz na rozhodnutie Consiglio di Stato, ktoré sa cituje v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, je preto irelevantný. Toto rozhodnutie sa totiž týka otázok a noriem patriacich do talianskeho práva, ktoré sú odlišné od otázok a noriem, o ktoré ide v prejednávanej veci, a to bez toho, aby sa uvedené rozhodnutie zaoberalo otázkou, či článok 1 zákona č. 241/1990 obsahuje v zmysle judikatúry Súdneho dvora odkaz na článok 296 druhý odsek ZFEÚ a článok 41 ods. 2 písm. c) Charty.

31

Okrem toho z odôvodnenia, ktoré poskytol Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, na podporu svojho rozhodnutia predložiť Súdnemu dvoru tie isté otázky ako otázky položené vo veci, v ktorej bol vydaný už citovaný rozsudok Cicala, nevyplýva, že skutočným účelom odkazu na zásady vyplývajúce z práva Únie stanoveného v článku 1 zákona č. 241/1990 je zabezpečiť rovnaké zaobchádzanie s vnútroštátnymi situáciami a so situáciami upravenými právom Únie.

32

Keď sú však ustanovenia vnútroštátnej právnej úpravy uplatniteľné na účely riešenia dotknutej vnútroštátnej situácie tak ako osobitné pravidlá talianskeho práva, o ktoré ide v konaní vo veci samej, týkajúce sa povinnosti odôvodnenia a dôsledkov porušenia tejto povinnosti, v súlade s úvahami uvedenými najmä v bode 24 tohto rozsudku sa zdá, že cieľom takého ustanovenia tej istej vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá odkazuje na právo Únie, akým je ustanovenie, o ktoré ide v konaní vo veci samej, nie je zabezpečiť takéto rovnaké zaobchádzanie.

33

Rovnaké zaobchádzanie je totiž zabezpečené iba v prípade, ak je odkaz vnútroštátneho práva na pravidlá Únie priamy a nepodmienený bez toho, aby ustanovenia vnútroštátneho práva umožnili odkloniť sa od týchto pravidiel, tak ako ich vykladá Súdny dvor (pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. marca 1995, Kleinwort Benson, C-346/93, Zb. s. I-615, bod 16; Poseidon Chartering, už citovaný, body 17 a 18; ETI a i., už citovaný, bod 25, ako aj Allianz Hungária Biztosító a i., už citovaný, bod 21).

34

Keď vo vnútroštátnej právnej úprave existujú na účely vyriešenia otázky vnútroštátneho práva jednak také osobitné pravidlá, akým sú pravidlá uvedené v bodoch 4 až 7 tohto rozsudku v súvislosti s povinnosťou odôvodnenia, a zároveň ustanovenie odkazujúce na zásady vyplývajúce z práva Únie, tak ako to je v prípade vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide v konaní vo veci samej, z tejto vnútroštátnej právnej úpravy musí jednoznačne vyplývať, že na účely vyriešenia tej istej otázky vnútroštátneho práva sa musia uplatniť nie tieto osobitné pravidlá vnútroštátneho práva, ale zásady vyplývajúce z práva Únie.

35

V prejednávanom prípade sa vzhľadom na úvahy, ktoré vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania uviedol Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, nezdá, že by taliansky zákonodarca v súvislosti s povinnosťou odôvodnenia zamýšľal, aby sa na čisto vnútroštátne situácie uplatnil článok 296 druhý odsek ZFEÚ a článok 41 ods. 2 písm. c) Charty namiesto osobitných pravidiel talianskeho práva týkajúcich sa povinnosti odôvodnenia a dôsledkov porušenia tejto povinnosti.

36

Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, takisto neuviedol skutočnosti, z ktorých by bolo možné vyvodiť záver, že odkaz na zásady vyplývajúce z práva Únie, upravený v článku 1 zákona č. 241/1990, je skutočne odkazom na obsah ustanovení článku 296 druhého odseku ZFEÚ a článku 41 ods. 2 písm. c) Charty, alebo aj na ďalšie pravidlá práva Únie týkajúce sa povinnosti odôvodnenia aktov.

37

Za týchto podmienok nemožno usúdiť, že článok 1 zákona 241/1990 stanovil priamu a nepodmienenú uplatniteľnosť článku 296 druhého odseku ZFEÚ a článku 41 ods. 2 písm. c) Charty, alebo aj ďalších pravidiel práva Únie týkajúcich sa povinnosti odôvodniť akty, na účely uplatnenia rovnakého zaobchádzania s vnútroštátnymi situáciami a situáciami upravenými právom Únie. Treba preto konštatovať, že v prejednávanom prípade neexistuje konkrétny záujem Únie na tom, aby bol zabezpečený jednotný výklad ustanovení alebo pojmov prevzatých z práva Únie bez ohľadu na podmienky, za ktorých sa majú tieto ustanovenia alebo pojmy uplatňovať.

38

V dôsledku toho Súdny dvor nemá právomoc odpovedať na druhú a tretiu prejudiciálnu otázku.

39

Z uvedených zistení vyplýva, že prvá otázka vedie v skutočnosti k tomu, aby Súdny dvor podal poradné stanovisko k všeobecnej otázke, ktorá je na účely vyriešenia sporu prebiehajúceho na Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana bezvýznamná.

40

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora však návrh na začatie prejudiciálneho konania nesmie smerovať k formulácii poradných stanovísk o všeobecných alebo hypotetických otázkach, ale musí byť odôvodnený potrebou spojenou s účinným vyriešením sporu týkajúceho sa práva Únie (pozri rozsudky z 12. marca 1998, Djabali, C-314/96, Zb. s. I-1149, bod 19; z 30. marca 2004, Alabaster, C-147/02, Zb. s. I-3101, bod 54, a z 26. februára 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, bod 42).

41

Z tohto dôvodu treba prvú otázku považovať za neprípustnú.

42

Za týchto podmienok netreba preskúmať, či v kontexte sporu vo veci samej je Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, súdnym orgánom v zmysle článku 267 ZFEÚ.

43

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto: