1.

Možno to bude prekvapivé, ale aplikovanie maštaľného hnoja sa v judikatúre Súdneho dvora stalo jednou z najdôležitejších tém agroenvironmentálneho práva. ( 2 ) Preto je prirodzené, aby sa poberanie poľnohospodárskych dotácií podmienilo dodržiavaním relevantných ustanovení. Stalo sa tak zavedením tzv. cross-compliance (krížového plnenia) v nariadení (ES) č. 1782/2003 ( 3 ) a bolo to rozšírené aj na ďalšie systémy podpory, predovšetkým na podporu prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (ďalej len „EPFRV“) podľa nariadenia (ES) č. 1698/2005 ( 4 ), ktoré má byť v tomto prípade preskúmané.

2.

Teraz sa predkladá otázka, za akých podmienok je príjemca podpory zodpovedný za porušenie ustanovení o aplikovaní maštaľného hnoja na podporovaných pozemkoch. Holandský Raad van State pritom Súdnemu dvoru adresuje otázky, ktoré sú zaujímavé ďaleko nad rámec agroenvironmentálneho práva. Ide totiž o podmienky úmyselného konania a jeho konštatovania, ako aj o to, do akej miery môže byť zodpovednosť za konanie pripísané iným osobám ako príjemcovi v prípade, že im príjemca dal príkaz aplikovať maštaľný hnoj.

3.

Právny rámec na úrovni práva Únie stanovujú nariadenie (ES) č. 1698/2005, ako aj nariadenia (ES) č. 1975/2006 ( 5 ) a č. 796/2004 ( 6 ), ktoré boli prijaté na jeho vykonanie.

4.

Na základe nariadenia (ES) č. 1698/2005 sa poskytuje podpora pre rozvoj vidieka. Vedúci poľnohospodárskych podnikov, ktoré dostanú túto podporu, sú podľa článku 51 povinní splniť za svoj celý podnik určité základné požiadavky environmentálneho práva. Relevantné znenie prvého odseku je:

„1.   Ak príjemcovia, ktorí dostávajú platby podľa článku 36 písm. a) bodu i) až v) a písm. b) bodu i), iv) a v) v dôsledku konania alebo opomenutia, ktoré sa im dá priamo prisúdiť, nedodržia v celom podniku povinné požiadavky ustanovené v článkoch 4 a 5 a prílohách III a IV nariadenia (ES) č. 1782/2003, celková výška platieb, ktoré sa im majú poskytnúť v kalendárnom roku, v ktorom k nedodržaniu dôjde, sa zníži alebo zruší.

Zníženie alebo zrušenie uvedené v prvom pododseku sa vzťahuje aj na prípady, keď príjemcovia, ktorí dostávajú platby podľa článku 36 písm. a) bodu iv) v dôsledku konania alebo opomenutia, ktoré sa im dá priamo prisúdiť, nedodržia v celom podniku minimálne požiadavky pre používanie hnojív a prípravkov na ochranu rastlín ustanovené v článku 39 ods. 3.“

5.

Podľa článku 4 a prílohy III bodu 4 nariadenia (ES) č. 1782/2003 patrí k uvedeným podmienkam smernica 91/676. ( 7 ) Podľa tejto smernice prijmú členské štáty pravidlá upravujúce aplikáciu hnojív.

6.

Článok 22 nariadenia č. 1975/2006 stanovuje, že na zníženia sumy alebo vylúčenia z poskytovania pomoci vyplývajúce z určenia nedodržania záväzkov sa okrem iného uplatňuje článok 65 ods. 2 nariadenia (ES) č. 796/2004. Tento odkaz bol s účinnosťou od 1. januára 2010 odstránený prostredníctvom článku 1 bodu 10 nariadenia (ES) č. 484/2009 ( 8 ).

7.

Článok 23 pododsek 2 a 3 nariadenia č. 1975/2006 („Výpočet znížení a vylúčení“) upravuje výpočet zníženia:

„V prípadoch nedodržania záväzkov z dôvodu nedbalosti príjemcu sa zníženie sumy počíta v súlade s pravidlami stanovenými v článku 66 nariadenia (ES) č. 796/2004.

V prípade úmyselného nedodržania záväzkov sa zníženie počíta v súlade s článkom 67 nariadenia (ES) č. 796/2004.“

8.

Pôvodné znenie článku 65 ods. 2 nariadenia (ES) č. 796/2004 bolo toto:

„Na účely uplatňovania článku 6 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1782/2003 opomenutia sa priamo pripíšu jednotlivým poľnohospodárom, ktorí sa úmyselne urobili nespôsobilými [ktorí sami spôsobili nesúlad] a ktorí, v čase určenia príslušného nesúladu sú zodpovední za podnik, plochy, produkčné jednotky alebo príslušné zviera. Pokiaľ sa podnik, plocha, produkčná jednotka alebo príslušné zviera previedlo poľnohospodárovi po tom, ako sa začal objavovať nesúlad, nadobúdateľ sa bude považovať za zodpovedného, ak nedostatok bude pretrvávať, a aj za odstránenie nesúladu.“

9.

Článkom 2 bodom 3 nariadenia (ES) č. 239/2005 ( 9 ) bol článok 65 ods. 2 nariadenia (ES) č. 796/2004 vo viacerých, ale nie vo všetkých jazykových verziách zmenený tak, že sa vypustilo slovo „sami“.

10.

Na základe článku 2 bodu 3 nariadenia (ES) č. 319/2008 ( 10 ) bol článok 65 ods. 2 nariadenia (ES) č. 796/2004 vymazaný s účinnosťou od 1. apríla 2008, ale jeho článok 3 stanovoval:

„Článok 65 ods. 2 nariadenia (ES) č. 796/2004, ako bol ustanovený pred svojím vypustením článkom 2 bodom 3 tohto nariadenia, ostáva v platnosti na účely uplatňovania článku 22 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1975/2006.“

11.

Články 66 a 67 nariadenia (ES) č. 796/2004 upravujú, do akej miery smú byť platby znížené v prípade nedbanlivosti a úmyslu.

12.

Podľa § 5 ods. 1 Besluit gebruik meststoffen (nariadenie vlády o používaní hnojív), ktoré bolo prijaté na účely prebratia smernice Rady z 12. decembra 1991 o ochrane vôd pred znečistením dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov, je na lúkach alebo poliach zakázané aplikovať maštaľný hnoj, pokiaľ nejde o použitie s nízkym obsahom emisií.

13.

Podľa § 2 ods. 1 Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (usmernenia, ktoré sa týkajú právneho rámca iných povinností v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky, ďalej len „usmernenia“) sa podpora príjmov, ktorá bola poskytnutá v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky, zníži o určitú percentuálnu sadzbu, ktorá závisí od povinností, ktoré sú spojené s poskytnutím podpory.

14.

Podľa § 8 ods. 1 usmernení dochádza v prípade každého úmyselného nesplnenia požiadavky alebo normy spravidla ku zníženiu o 20 %, pričom sa podľa § 8 ods. 2 usmernení majú na posúdenie existencie úmyslu v každom prípade uplatniť tieto kritériá:

15.

V prílohe usmernení sa ako krížová povinnosť uvádza povinnosť používať maštaľný hnoj s nízkym obsahom emisií.

16.

Pán A. M. van der Ham a pani A. H. van der Ham-Reijersen van Buuren (ďalej označení súhrnne ako „van der Hamovci“ a každý samostatne ako „van der Ham“) sú vedúci poľnohospodárskeho podniku v Holandsku a príjemcovia pomoci na ochranu životného prostredia v oblasti poľnohospodárstva.

17.

Dňa 13. marca 2009 sa rámci kontroly v podniku van der Hamovcov zistilo, že sa nepoužíval maštaľný hnoj s nízkym obsahom emisií. Hnojenie predmetnej lúky vykonal v danom čase na objednávku van der Hamovcov zmluvný poľnohospodársky podnik. Súdnemu dvoru neboli predložené podrobnejšie informácie o podmienkach používania.

18.

College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (vláda provincie Zuid‑Holland; ďalej len „College“) na základe tohto zistenia znížila pomoc, ktorá bola van der Hamovcom poskytnutá pre rok 2009, prostredníctvom rozhodnutia z 29. júla 2010 o 20 % z dôvodu úmyselného porušenia povinností, ktoré sa na neho vzťahujú.

19.

College zvyčajne na základe kritérií uvedených v § 8 ods. 2 usmernení posudzuje, či nebola krížová povinnosť splnená úmyselne. V prípade zákazu používať maštaľný hnoj, ktorý nemá nízky obsah emisií, ide o dlhodobú trvalú politiku v zmysle § 8 ods. 2 písm. c) usmernení, a preto sa v dôsledku porušenia zákazu vychádzalo z úmyslu. Používanie maštaľného hnoja, ktorý nemal nízky obsah emisií, zo strany zmluvného pracovníka, sa v ňom pripísalo van der Hamovcom.

20.

Rozhodnutím z 2. decembra 2010 College zamietla námietku, ktorú proti tomu van der Hamovci podali, ako nedôvodnú. Ani žaloba podaná na Rechtbank ’s‑Gravenhage nebola úspešná, proti čomu van der Ham podal odvolanie na Raad van State. Tá žiada Súdny dvor, aby prostredníctvom prejudiciálneho rozhodnutia odpovedal na nasledujúce otázky:

21.

Na konaní pred Súdnym dvorom sa písomne vyjadrili Európska komisia, Holandské kráľovstvo, Slovinská republika a Estónska republika. Na pojednávaní 25. septembra 2013 sa okrem toho vyjadrili van der Hamovci, ale nie Estónsko.

22.

Na úvod treba najprv vysvetliť, ktoré znenie uvedených nariadení je relevantné (k tomu v časti A). V nadväznosti na to sa vysvetlia kritériá úmyselného porušenia požiadaviek (k tomu v časti B) a okolnosti, za ktorých je príjemca pomoci zodpovedný za porušenia, ktorých sa dopustili osoby konajúce na jeho príkaz (k tomu v časti C).

23.

Otázky Raad van State sa vzťahujú na článok 51 nariadenia (ES) č. 1698/2005 v znení nariadenia (ES) č. 74/2009, ako aj bez podrobnejšej informácie o relevantnom znení k článku 23 nariadenia (ES) č. 1975/2006 a k článku 67 nariadenia (ES) č. 796/2004.

24.

Kontrola v podniku van der Hamovcov sa však uskutočnila 13. marca 2009. Preto treba v prejednávanom prípade uvedené nariadenia uplatniť a vykladať v znení, ( 11 ) ktoré platilo v tomto období.

25.

V prípade článku 51 nariadenia (ES) č. 1698/2005 ide o znenie pred zmenou na základe nariadenia (ES) č. 74/2009, pretože zmeny, ktoré sú v prejednávanom prípade relevantné, platili až od 1. januára 2010.

26.

Zmenené boli aj článok 22 a článok 23 nariadenia (ES) č. 1975/2006, a to na základe článku 1 bodu 10 a bodu 11 nariadenia (ES) č. 484/2009 ( 12 ), ale tieto zmeny platili tiež až od 1. januára 2010. Z toho vyplýva, že predmetom výkladu má byť v tejto súvislosti tiež znenie pred zmenou.

27.

Nariadenie (ES) č. 796/2004 bolo nakoniec zmenené síce až po kontrole van der Hamovcov, a to 16. mája 2009 na základe nariadenia (ES) č. 380/2009, ale tieto zmeny platili pre žiadosti o poskytnutie podpory pre roky, resp. prémiové obdobia, ktoré začali 1. januára 2009 alebo neskôr. Neskôr bol podľa článku 86 nariadenia (ES) č. 1122/2009 ( 13 ) tento článok zrušený od 1. januára 2010, ale ďalej platil pre žiadosti o pomoc týkajúce sa hospodárskych rokov alebo prémiových období začínajúcich pred 1. januárom 2002. Tým pádom je nariadenie (ES) č. 796/2004 v tomto prípade relevantné v znení nariadenia (ES) č. 380/2009. Problémy so spätnou účinnosťou teda nevzniknú, pretože ustanovení, ktoré sú v prejednávanom prípade relevantné, sa zmeny nedotkli.

28.

Prostredníctvom svojej prvej prejudiciálnej otázky chce vnútroštátny súd zistiť, ako treba vykladať pojem „úmyselné nedodržanie“ podľa článku 23 nariadenia (ES) č. 1975/2006 a článku 67 ods. 1 nariadenia (ES) č. 796/2004, ako aj to, či pojem tento môže byť predmetom takého výkladu, podľa ktorého ide o úmyselné nedodržanie už vtedy, keď nedodržané pravidlo predstavuje dlhodobú trvalú politiku. Druhá prejudiciálna otázka je o niečo otvorenejšie sformulovaná v tom zmysle, či treba úmyselné nedodržanie predpokladať vtedy, keď existuje jedna alebo viac skutočností, ktoré sú definované vo vnútroštátnych usmerneniach.

29.

Slovinská vláda uvádza, že druhú prejudiciálnu otázku treba obmedziť na kritérium, ktoré je uvedené už v prvej otázke, a to, či nebola porušená dlhodobá trvalá politika. Pokiaľ ide o kritériá uvedené v ostatných bodoch, v ich prípade je táto otázka čisto hypotetická a priamo nesúvisí s konaním vo veci samej.

30.

Je pravda, že rozhodnutia správneho orgánu sa opierajú len o uvedené kritérium. Nemožno však vylúčiť, či aj ostatné kritériá nemajú význam pre rozhodnutie právneho sporu. Preto treba odpovedať na celú druhú otázku.

31.

Z hľadiska odpovede na prvé dve otázky je vhodné najprv analyzovať pojem úmysel a v nadväznosti na to sa venovať vnútroštátnym kritériám.

32.

Ako uvádza vnútroštátny súd, pojem „úmyselné nedodržanie“ podľa článku 23 nariadenia (ES) č. 1975/2006 a článku 67 ods. 1 nariadenia (ES) č. 796/2004 nie je definovaný. Jednak preto, že nariadenia v tejto súvislosti neodkazujú na vnútroštátne právo, treba pojem úmysel vykladať autonómne a jednotne pre právo Únie. ( 14 )

33.

V judikatúre sa pojem úmysel objavuje síce zriedkavo, ale ani zákonodarca ani Súdny dvor doposiaľ nevytvorili definíciu, ktorá by bola všeobecne platná.

34.

Dokazuje to rozsudok vo veci Afrasiabi a i. ( 15 ), ktorý uvádza vnútroštátny súd, a výklad článku 7 ods. 3 a ods. 4 nariadenia (ES) č. 423/2007 o reštriktívnych opatreniach voči Iránu, ktorý je jeho predmetom. ( 16 ) Podľa francúzskeho znenia citovaného ustanovenia je zakázaná vedomá a úmyselná ( 17 ) účasť na určitých aktivitách, takže Súdny dvor rozhodol, že oba prvky musia existovať kumulatívne. ( 18 ) Na rozdiel od toho podľa nemeckého ( 19 ), anglického ( 20 ) alebo holandského ( 21 ) znenia nariadenia (ES) č. 423/2007 a rozsudku ide v prípade vedomia a úmyslu o kombináciu. Vedomostná zložka je však obsiahnutá v úmysle. ( 22 )

35.

Z rozsudku Afrasiabi však každopádne možno odvodiť, že účastníci konania, ktorí zaujímajú stanovisko, oprávnene zhodne zastávajú názor, že pojem úmysel aj bez toho, aby bola vyslovene reč o prvku vedomia, zahŕňa oba prvky, konkrétne vedomie ( 23 ) a úmysel. Je to založené na dostatočnom presvedčení, ktoré je charakteristické pre Európu, ( 24 ) takže treba predpokladať aj to, že týmto presvedčením sa normotvorca na úrovni Únie riadi aj vtedy, keď používa pojem úmysel.

36.

Vedomie a úmysel sa musia vzťahovať na nevyhnutné skutkové okolnosti nedodržania. Z rozsudku Afrasiabi treba v tejto súvislosti odvodiť, že stačí, že je páchateľ uzrozumený s nedodržaním. ( 25 )

37.

Z toho vyplýva, že treba trvať na tom, že podmienkou úmyselného nedodržania v zmysle článku 23 nariadenia (ES) č. 1975/2006 a článku 67 ods. 1 nariadenia (ES) č. 796/2004 je prinajmenšom to, že si páchateľ uvedomuje možnosť nedodržania a že je s ním uzrozumený.

38.

Teraz treba vysvetliť, či je v prípade, keď sú splnené určité kritériá, napríklad, keď je nedodržanie zamerané na určitú dlhodobú trvalú politiku, prípustné vzdať sa konkrétneho stanovenia vedomia a vôle a namiesto toho predpokladať úmysel.

39.

Podľa Komisie môžu členské štáty prijať príslušné pravidlá, ak rešpektujú zásadu efektivity a ekvivalencie. Podľa toho nesmú kritériá ani neprimerane obmedziť účinnosť požiadaviek práva Únie ani ich nesmú koncipovať nevýhodnejšie ako účinnosť čisto vnútroštátnych požiadaviek. Tieto dve zásady sa však bežne uplatnia vo vnútroštátnych pravidlách len vtedy, keď členské štáty z dôvodu absencie ustanovení práva Únie upravujú postup pri uplatní materiálneho práva Únie. ( 26 )

40.

Získavanie dôkazov možno zaradiť do procesného práva; to ale neplatí pre pravidlá posudzovania dôkazov, akými sú prejednávané kritériá. Týkajú sa konštatovania materiálnej podmienky zníženia podpory, ktorá je stanovená v práve Únie. Preto musia tieto kritériá rešpektovať obsah, ktorý je upravený v tejto podmienke. Znamená to, že nesmú viesť k domnienke úmyslu v prípade, keď neexistuje úmysel v zmysle práva Únie, ani úmysel nesmú vylúčiť, hoci z pohľadu práva Únie existuje.

41.

Účinnosť podmienky úmyselného nedodržania požiadaviek by mohla byť obmedzená vtedy, keď by každé z týchto kritérií zakladalo nevyvrátiteľnú domnienku, ako to naznačujú prvé dve prejudiciálne otázky. Napriek tomu, že k nedodržaniu nedošlo úmyselne, nemožno vylúčiť splnenie týchto kritérií.

42.

Aplikovanie hnojív zrejme predstavuje jasný prípad. Táto činnosť sa spravidla uskutočňuje úmyselne určitým spôsobom. Keď v tejto oblasti existuje dlhodobá trvalá politika, možno predpokladať, že si zúčastnené subjekty pri určitom druhu aplikovania uvedomovali riziko nedodržania a boli s ním prinajmenšom uzrozumené.

43.

Pokiaľ ide o iné príklady nedodržania, úmysel pri konaní môže byť napriek znalosti zákazu predmetom pochybností. Ako príklad možno uviesť prísne chránené rastliny v zmysle článku 13 smernice o ochrane biotopov, ( 27 ) ktoré sa podľa článku 51 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1698/2005 a prílohy III písm. A) bodu 5 nesmú úmyselne rezať alebo ničiť, pričom postačuje byť so škodou uzrozumený. ( 28 ) Tieto ochranné ustanovenia možno porušiť napríklad kosením lúky, na ktorej sa nachádzajú exempláre prísne chráneného druhu, ktoré sa prehliadli napriek dôkladnej starostlivosti. V takom prípade musí prinajmenšom existovať možnosť vyvrátiť holandské kritériá.

44.

S výhradou obsahu kritérií na rozdiel od toho neprichádza do úvahy, aby – ako zdôrazňuje holandská vláda – článok 8 ods. 2 holandských usmernení na základe svojho znenia požadoval len to, aby sa pri posudzovaní úmyslu uplatnili určité kritériá. Obyčajné zohľadnenie vhodných kritérií totiž nemôže uškodiť.

45.

Čo sa týka konkrétnych kritérií, väčšina z nich sa v podobe, v ktorej sa používajú v usmerneniach, javí ako vhodná na to, aby boli základom pre konštatovanie úmyslu.

46.

Kritérium, ktoré je v prejednávanom prípade najdôležitejšie a na účely vzniku úmyslu ho uviedol správny orgán, konkrétne, že pravidlá upravujúce aplikovanie maštaľného hnoja s nízkym obsahom emisií, predstavujú súčasť dlhodobej trvalej politiky, však nesmie byť chápané nesprávne. Nepovoľuje opačný záver, že v prípade pochybností nedochádza k porušeniu nových pravidiel. Príjemca poľnohospodárskej podpory musí skôr poznať všetky pravidlá, ktoré je nutné dodržiavať pri poberaní pomoci. Keď sa vyhneme tejto chybe, potom sa toto kritérium javí viac ako vhodné na to, aby podporilo domnienku úmyselného nedodržania zákazu. Dovoľuje totiž domnienku, že príjemca pomoci musel poznať riziko nedodržania príslušných požiadaviek v prípade určitých praktík, takže je pravdepodobné, že bol s nedodržaním prinajmenšom uzrozumený.

47.

V súvislosti s kritériom komplexnosti úpravy so sebou nakoniec druhá prejudiciálna otázka prináša riziko nepochopenia: Komplexnosť požiadavky, samozrejme, nedovoľuje záver o úmyselnom nedodržaní. Nehovoriac o tom, že obrovské riziko nesprávneho pochopenia existuje predovšetkým v prípade komplexných požiadaviek. Kritérium komplexnosti bolo preto na zoznam zaradené zrejme ako dôkaz svedčiaci proti domnienke úmyslu. Toto kritérium však nesmie byť chápané v tom zmysle, že nevyhnutne vedie k vylúčeniu úmyslu.

48.

Súhrnne treba konštatovať, že kritériá, ktoré sú uvedené v § 8 ods. 2 holandských usmernení, ktoré sa týkajú právneho rámca iných povinností v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky, smú byť použité len na to, aby vyvrátili domnienku úmyselného nedodržania požiadaviek podľa článku 4 a článku 5, ako aj prílohy III a prílohy IV nariadenia (ES) č. 1782/2003. Výklad a uplatnenie týchto kritérií však nesmie viesť k zrušeniu podmienky „úmyselného“ nedodržania.

49.

Pomocou svojej tretej prejudiciálnej otázky chce Raad van State zistiť, či zodpovednosť za nedodržanie možno pripísať ako úmysel vedúcemu podniku, keď tretia osoba vykonala na jeho objednávku práce, ktoré viedli k nedodržaniu. V tejto súvislosti prichádzajú do úvahy rôzne systémy pripísania (zodpovednosti). Mimoriadne účinná by bola od zavinenia nezávislá zodpovednosť príjemcu podpory za každé porušenie v rámci jeho podniku alebo prinajmenšom za porušenie, ktoré zavinila konajúca osoba. Oveľa veľkorysejšie by vo vzťahu k poľnohospodárom – príjemcom – bolo, keby sa pripísanie zodpovednosti obmedzilo na vlastné zavinené porušenia príjemcu pomoci. Ďalej ukážem, že treba zvoliť „zlatú“ strednú cestu medzi týmito extrémami.

50.

Podľa článku 51 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1698/2005 je podmienkou zníženia alebo zrušenia platieb, že požiadavky neboli dodržané „v dôsledku konania alebo opomenutia, ktoré sa dá priamo prisúdiť konkrétnemu vedúcemu poľnohospodárskeho podniku“.

51.

Podľa článku 22 nariadenia (ES) č. 1975/2006 sa na zníženia sumy alebo vylúčenia z poskytovania pomoci, ktoré vyplývajú z konštatovania nedodržania záväzkov, okrem iného uplatňuje článok 65 ods. 2 nariadenia (ES) č. 796/2004. Tento ako podmienku pripočítania zodpovednosti za konanie alebo opomenutie vedúcemu poľnohospodárskeho podniku uvádza, že „sa dopustil nedodržania“.

52.

Priame pripočítanie porušenia a podmienka, že sa ho dopustil príjemca pomoci, ktoré je podľa toho nevyhnutné, naznačujú, že zníženie sumy pomoci odôvodňuje len vlastné porušenie. Francúzske znenie článku 65 ods. 2 nariadenia (ES) č. 796/2004 je však formulované trochu otvorenejšie preto, že je podľa neho dostatočné, aby príjemca pomoci porušenie priamo zapríčinil („être à l’origine“).

53.

Rozličné jazykové verzie predpisu práva Únie musia byť vykladané jednotne. V prípade rozdielov medzi týmito verziami sa dotknuté ustanovenie má vykladať v kontexte celkovej systematiky a účelu právnej úpravy, ktorej je súčasťou. ( 29 ) Predpis, ktorý sa v jednotlivých jazykových verziách odlišuje, sa okrem toho musí vykladať aj v súlade so skutočnou vôľou jeho autora. ( 30 )

54.

Podmienka, ktorá je uvedená v článku 51 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1698/2005, a to že porušenie musí byť založené na „konaní alebo opomenutí, ktoré sa dá priamo prisúdiť konkrétnemu vedúcemu poľnohospodárskeho podniku“, bola sformulovaná pri zavedení väzby medzi poľnohospodárskou podporou a štandardmi životného prostredia, tzv. krížového plnenia, v článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003.

55.

Nemecká a holandská verzia článku 51 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1698/2005, ktoré má byť predmetom tohto posúdenia, sa síce minimálne odlišujú od formulácie v článku 6 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1782/2003, ale predovšetkým anglická a francúzska verzia týchto ustanovení dokazujú, že by v zásade mali mať rovnaký obsah. Preto treba vychádzať z toho, že rozdiely medzi nemeckou a holandskou verziou sú spôsobené iba menej koherentným prekladom, ale ich účelom nie je nijaká zmena obsahu.

56.

Komisia v legislatívnom konaní týkajúcom sa nariadenia č. 1782/2003 navrhla, aby sa platby znížili alebo zrušili v prípade každého nesplnenia základných požiadaviek. ( 31 ) Tento návrh možno ešte identifikovať v druhom odôvodnení nariadenia, podľa ktorého je platba priamej podpory podmienená dodržiavaním požiadaviek, bez toho, aby sa hovorilo o priamom pripísaní zodpovednosti. Iba rozsah zníženia má byť stanovený na základe podmienok, ktoré sú primerané, objektívne a odstupňované.

57.

Na rozdiel od toho kládli členské štáty v Rade veľký dôraz na priamu zodpovednosť príjemcu. ( 32 ) Preto treba vychádzať z toho, že zákonodarca chcel prostredníctvom formulácie, ktorá platí v súčasnosti, zabrániť znižovaniu podpory nezávisle od osobnej zodpovednosti poľnohospodára.

58.

Odôvodnenie č. 45 nariadenia (ES) č. 1698/2005 možno považovať za potvrdenie tohto názoru. Podľa neho by sa mal ustanoviť systém sankcií pre prípady, keď príjemcovia platieb nedodržia povinné požiadavky ustanovené v nariadení (ES) č. 1782/2003 v celom svojom podniku, pričom by sa zohľadnila závažnosť, rozsah, trvanie a opakovanie takéhoto nedodržania požiadaviek. Keď na rozdiel od toho porušenie nespôsobil príjemca podpory, neexistuje ani nijaký dôvod uložiť sankciu.

59.

Podmienka porušenia, ktoré možno priamo pripísať konkrétnemu vedúcemu podniku, bola konkretizovaná na základe článku 65 ods. 2 nariadenia (ES) č. 796/2004. V pôvodnej verzii nemeckého, dánskeho, anglického, talianskeho, holandského a švédskeho znenia bolo pripísanie zodpovednosti podmienené tým, že sa nedodržania dopustil vedúci sám. To by sa dalo chápať v tom zmysle, že zníženie podpory je dovolené len v prípade vlastného porušenia.

60.

Neskôr bolo v týchto jazykových verziách vypustené slovo „sami“, aby sa vyjasnilo, že príslušný vedúci môže byť zodpovedný aj vtedy, „keď nekonal sám, v užšom slova zmysle“. ( 33 ) Ako zdôrazňuje holandská vláda, zodpovednosť príjemcu podpory preto nie je obmedzená na porušenia, ktorých sa dopustil sám.

61.

Súhrnne povedané, genéza článku 51 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1698/2005 a článku 65 ods. 2 nariadenia (ES) č. 796/2004 vedie k tomu, že porušenie treba sankcionovať iba na základe osobnej zodpovednosti príjemcu pomoci, ale nie je potrebné, aby ho dopustil on sám.

62.

Systematická súvislosť medzi článkom 51 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1698/2005 a článkom 65 ods. 2 nariadenia (ES) č. 796/2004 dovoľuje, aby sa zodpovednosť príjemcu konkretizovala podrobnejšie [pozri písmeno a)]. Na rozdiel od toho si ani neskoršie doplnenia systému [pozri písmeno b)], ani všeobecné zásady [pozri písmeno c)] či riziko zneužitia [pozri písmeno d)] nevyžadujú rozšírenie zodpovednosti príjemcu podpory.

63.

Doterajšie úvahy svedčia v prevažnej miere v prospech toho, aby bolo zníženie obmedzené na porušenia, za ktoré je zodpovedný príjemca podpory. Pozitívne kritéria pre stanovenie tejto zodpovednosti vyplývajú z ustanovení, ktoré zníženie podpory spájajú s úmyslom a nedbanlivosťou.

64.

Obe základné nariadenia, nariadenie (ES) č. 1698/2005 a nariadenie (ES) č. 1782/2003, neobsahujú žiadne adekvátne pravidlá, ale článok 23 nariadenia (ES) č. 1975/2006 odkazuje na účely vykonania článku 51 prvého uvedeného nariadenia na článok 66 a na článok 67 nariadenia (ES) č. 796/2004. Tam je upravený výpočet zníženia a vylúčenia v prípade porušení, ktoré vznikli z nedbanlivosti alebo úmyselne.

65.

Aj keď sa nedbanlivosť a úmysel tým pádom výslovne uvádzajú iba v súvislosti s výpočtom sankcie, z kontextu treba usudzovať, že oba znaky, každý sám osebe, predstavujú aj predpoklad sankcie. Systém znížení a vylúčení podľa článku 51 nariadenia (ES) č. 1698/2005 je preto založený na zásade zavinenia. Zodpovednosť existuje za porušenia, ktoré boli zavinené a sú založené buď na nedbanlivosti alebo na úmysle.

66.

Toto zameranie potvrdzujú odôvodnenie č. 56 a č. 57 nariadenia (ES) č. 796/2004. Podľa prvého uvedeného odôvodnenia systém obmedzení a výnimiek predpokladaných s ohľadom na povinnosti krížového plnenia (v oblasti environmentálneho práva) sleduje odlišný cieľ, menovite podnietiť vedúcich podnikov dodržiavať už existujúcu legislatívu v iných oblastiach krížového plnenia. Uvedený systém by sa preto mal použiť iba v prípade tých porušení, ktoré vedúci podnikov mohli ovplyvniť. Tieto predstavuje konanie z úmyslu alebo nedbanlivosti, ako to potvrdzuje odôvodnenie č. 57.

67.

Skutočnosť, že prácu vykonali iné osoby, sama osobe nevylučuje v takom prípade vlastné zavinenie vedúceho podniku. Uvedené sa môže vzťahovať predovšetkým na výber, poučenie alebo dohľad nad dodávateľom (culpa in eligendo, instruendo vel custodiendo).

68.

Príjemca podpory musí totiž spravidla zaistiť, že ten, kto pre neho vykonáva prevádzkové práce, disponuje potrebnou kvalifikáciou a vedomosťami, aby sa predišlo porušeniu. Predovšetkým nesmie zadať nijakú zákazku, ktorá nevyhnutne povedie k porušeniu požiadaviek, ale musí ju sformulovať tak, že práce nevyvolajú porušenia. A nad poskytovateľom služieb musí primerane vykonávať dohľad, aby bolo v prípade potreby možné zabrániť porušeniu.

69.

Pri uplatnení na prejednávaný prípad by bolo pochopiteľné, keď by holandské orgány predpokladali úmyselné porušenie na základe dlhodobej trvalej politiky aplikovania maštaľného hnoja s nízkym obsahom emisií. Potom by bolo povinnosťou príjemcu podpory, aby túto domnienku vyvrátil. Na účely toho by napríklad mohol preukázať, že poveril spoľahlivú a skúsenú osobu vykonávajúcu zmluvnú prácu, že jej dal pokyny, aby maštaľný hnoj aplikovala s nízkym obsahom emisií, ako aj to, že na ňu primerane dozeral a že ju informoval o špecifických podmienkach na svojich pozemkoch. Pokiaľ by sa objednávateľovi nepodarilo preukázať, že svoje povinnosti splnil v plnom rozsahu, išlo by zrejme často len o nedbanlivosť. V prípade očividných porušení, napríklad pri poverení osoby vykonávajúcej zmluvnú prácu, ktorá je známa ako nespoľahlivá, bez dostatočného dohľadu, by však bolo zrejme prijateľnejšie uplatniť domnienku akceptovania porušenia požiadaviek, to znamená úmysel.

70.

V konaní vo veci samej sa rozšírenie zodpovednosti nemôže opierať ani o vec Langestraat ( 34 ), ktorá sa uvádza v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

71.

Súdny dvor v tomto prípade potvrdil, že nedodržanie pravidiel krížového plnenia osobou prevádzajúcou poľnohospodársku pôdu je v plnom rozsahu pripísateľné poľnohospodárovi, ktorý požiadal o poskytnutie pomoci. ( 35 )

72.

Toto rozhodnutie je však založené na článku 23 ods. 1 druhom pododseku nariadenia (ES) č. 73/2009. ( 36 ) V prejednávanom prípade sa táto úprava neuplatní už z dôvodu ratione temporis. Predovšetkým sa vzťah týka inej, osobitnej situácie, a to prevodu pôdy.

73.

Holandská vláda sa napriek tomu snaží odôvodniť rozsiahlejšiu odpoveď pomocou zásady respondeat superior, podľa ktorej je osoba, ktorá vykonaním prác poverí tretiu osobu, zodpovedná za túto osobu.

74.

Podľa môjho názoru nevyplýva existencia takého všeobecného pravidla z práva Únie a ani sama holandská vláda neuviedla nič na jej odôvodnenie.

75.

Pokiaľ ide o právo členských štátov, vyzerá to tak, že holandské civilné právo pozná príslušné pravidlo tak pre oblasť zmluvného práva, ako aj pre mimozmluvné vzťahy, to znamená právo iného ako zmluvného vzťahu. ( 37 )

76.

Komparácia právnych poriadkov členských štátov však odkrýva rozdiely. Právo niektorých členských štátov tak zásadne nepozná zásadu pripísania pochybenia pomocníkom nezávisle od vlastného zavinenia v oblasti deliktov. Osoba, o ktorej záležitosť ide, tam preto nenesie zodpovednosť za pochybenie niektorého zo svojich pomocníkov ako za svoje vlastné, ale len, pokiaľ sa na ňu osobne vzťahuje zodpovednosť za výber alebo dohľad. ( 38 )

77.

Niečo iné platí pre oblasť zmluvného práva. Keď osoba na splnenie zmluvného záväzku využije pomoc tretej strany, tak v prevažnom počte členských štátov treba vychádzať z toho, že vo svojich právnych poriadkoch dospievajú k záverom, podľa ktorých treba v konečnom dôsledku dlžníkovi pripísať zodpovednosť za zavinené správanie jeho pomocníka voči zmluvnému partnerovi. V tejto súvislosti je za zavinenie tretej osoby, ktorá pre neho pracuje, povinný niesť rovnakú zodpovednosť ako za svoje vlastné zavinenie. ( 39 )

78.

V prípade zodpovednosti pomocníka pri plnení ide tým pádom o všeobecne uznané pravidlo zmluvného práva. Pomoc, ktorá bola poskytnutá van der Hamovcom, nie je na rozdiel od toho založená na zmluve, ktorá bola uzatvorená v súlade so zásadami zmluvnej voľnosti, ale na verejno-právnom akte verejnej moci. Napriek tomu sa tento právny vzťah podobá na zmluvu z toho hľadiska, že ako zmluva zakladá zväzok vzájomných povinností, v prípade ktorého je plynúca záruka pomocníka na jednej strane spojená s dodržaním požiadaviek na poskytnutie podpory na strane druhej.

79.

V tomto zmysle sa zásada zodpovednosti osoby za jej zmluvných pomocníkov javí ako schopná analógie, pretože jej ratio spočíva v tom, že ten, kto na splnenie povinnosti využije pomocníka a čerpá z toho výhodu v podobe rozšírenia rozsahu svojej pôsobnosti, musí niesť zodpovednosť aj za nevýhody vyplývajúce z prípadného pochybenia jeho pomocníka. Z toho vyplýva, že treba zabrániť horšiemu postaveniu partnera v súvislosti so zodpovednosťou za porušenie povinnosti na strane dlžníka.

80.

Táto úvaha ale zrejme nič nezmení na skutočnosti, že normotvorca na úrovni Únie neprevzal zásadu respondeat superior do pravidiel zníženia poľnohospodárskej podpory z dôvodu porušenia krížovej povinnosti. V článku 51 nariadenia (ES) č. 1698/2005 skôr vychádzal vyslovene z toho, že porušenie treba pripísať priamo príjemcovi podpory a že toto pripísanie je v článkoch 65 až 67 nariadenia (ES) č. 796/2004 konkretizované v zmysle zodpovednosti za zavinenie.

81.

Preto by nebolo zlučiteľné so zásadou právnej istoty, keby existovala domnienka, že príjemca podpory je nezávisle od zavinenia zodpovedný za osoby, ktoré pôsobia na základe jeho poverenia. Podľa tejto zásady je vhodné, aby boli právne predpisy stanovené jasne a určite a jednotlivec mohol predvídať ich uplatnenie. Uvedené platí o to viac, keď ide o úpravu, ktorá môže na strane dotknutej osoby viesť ku vzniku finančnej záťaže. ( 40 )

82.

Nevyhnutnosť zavinenia nemožno v konečnom dôsledku vyvrátiť ani pomocou tvrdenia holandskej vlády, že reštriktívny výklad zodpovednosti vedúceho podniku by mohol napomôcť zneužívajúcemu správaniu.

83.

Keď by bola zodpovednosť príjemcu podpory obmedzená na vlastné porušenia, ako to znenie umožňuje v prípade veľmi reštriktívneho výkladu, istotne by existovalo obrovské riziko zneužitia. V takom prípade by totiž jednoduchá deľba práce umožnila obídenie požiadaviek.

84.

Keď sa zodpovednosť príjemcu podpory obmedzí na zavinené prípady porušenia, nepôjde o stimulovanie zneužívania. Každé zneužitie by totiž bolo nevyhnutne spojené so zavinením príjemcu podpory.

85.

Vedúcemu podniku, ktorý poberá podporu na základe nariadenia (ES) č. 1698/2005, by sa teda porušenie iných povinností, ktorého sa dopustili iné osoby, ktoré poveril vykonaním prác, malo pripísať iba v prípade vlastného zavinenia, ktoré môže spočívať vo výbere, poučení alebo dohľade nad uvedenými osobami.

86.

Navrhujem preto, aby Súdny dvor na návrh na začatie prejudiciálneho konania odpovedal takto: