1.

Európsky systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov podľa smernice 2003/87 ( 2 ) má vyriešiť problém v oblasti životného prostredia prostredníctvom trhového mechanizmu. Podstatný prvok jeho zavedenia je však v rozpore s pravidlami hospodárskej súťaže: 95 % emisných kvót muselo byť v danom čase pridelených zadarmo, hoci na sekundárnom trhu ich možno predať za hotovosť.

2.

Prejednávaný prípad vyplýva zo snahy Španielska vyrovnať sa s následkami takéhoto druhu postupu. Tento členský štát totiž odčerpáva „neočakávaný zisk“, ktorý dosahujú podniky vyrábajúce elektrickú energiu, pretože integrujú hodnotu použitých emisných kvót, ktoré boli pridelené zadarmo, do ceny za elektrickú energiu.

3.

Treba preskúmať, či sú tieto odvody v rozpore s povinnosťou prideľovať kvóty zadarmo. V tejto súvislosti je relevantný aj cieľ smernice 2003/87, ktorým je zníženie emisií skleníkových plynov prostredníctvom trhového mechanizmu.

4.

Ciele a predmet smernice 2003/87 sú stanovené v jej článku 1:

„Táto smernica zriaďuje systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve (ďalej len ‚systém Spoločenstva‘) na podporu znižovania emisií skleníkových plynov finančne a ekonomicky výhodným spôsobom.“

5.

Nasledujúce odôvodnenia smernice zdôrazňujú trhovo orientovanú povahu tohto systému:

…

…

…

6.

Prideľovanie emisných kvót upravuje článok 10 smernice 2003/87:

„Pre trojročné obdobie, ktoré začne 1. januára 2005, pridelia členské štáty kvóty [minimálne 95 % kvót – neoficiálny preklad] zadarmo. Pre päťročné obdobie začínajúce 1. januára 2008 pridelia členské štáty najmenej 90 % kvót zadarmo.“

7.

Podľa článku 9 ods. 1 smernice 2003/87 musí alokačný plán pre kvóty zohľadňovať kritériá stanovené v prílohe III. Je potrebné zdôrazniť zásadu rovnosti zaobchádzania podľa kritéria 5:

„Plán nerozlišuje medzi spoločnosťami alebo odvetviami tak, aby príliš zvýhodňoval určité podniky alebo činnosti, v súlade s požiadavkami zmluvy, najmä jej článkov 87 a 88.“

8.

Článok 2 kráľovského zákonného dekrétu č. 3/2006 stanovuje pri výrobe elektrickej energie započítanie hodnoty emisných kvót pridelených zadarmo:

„… 1. Od 2. marca 2006 sa pri úpravách cien k 3. marcu 2006 zníži odmena za výrobu elektrickej energie… o príslušnú sumu zodpovedajúcu hodnote emisných kvót skleníkových plynov, ktoré boli pridelené výrobcom elektrickej energie zadarmo…

Na účely výpočtu výšky prípadných negatívnych zostatkov z vyrovnania sadzieb za rok 2006, zodpovedajúcich obdobiu od 1. januára 2006 do 2. marca 2006 vrátane, sa tieto sumy… znížia o sumu zodpovedajúcu hodnote emisných kvót, ktoré boli počas tohto obdobia pridelené…

2.   Jednotkovou referenčnou hodnotou emisných kvót je trhová cena za príslušné obdobie, ktorá je vypočítaná transparentným a objektívnym spôsobom.“

9.

Na účel vykonania tohto predpisu prijalo ministerstvo priemyslu, cestovného ruchu a obchodu nariadenie ITC/3315/2007 z 15. novembra 2007, ktorým sa na rok 2006 stanovuje zníženie odmeny za výrobu elektrickej energie o sumu, ktorá zodpovedá hodnote emisných kvót skleníkových plynov pridelených zadarmo (Orden por la que se regula, para el año 2006, la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto de invernadero asignados gratuitamente). ( 3 )

10.

Podľa článku 3 ods. 1 nariadenia ITC/3315/2007 podliehajú španielske podniky vyrábajúce elektrickú energiu v zásade za obdobie od 3. marca 2006 do 31. decembra 2006 poplatku, ktorého cieľom je znížiť odmenu za elektrickú energiu o hodnotu emisných kvót pridelených zadarmo.

11.

Článok 3 ods. 2 nariadenia ITC/3315/2007 definuje toto zníženie takto:

„Výška zníženia je úmerná zisku dosiahnutému na trhu internalizáciou hodnoty kvót, …“

12.

Výpočet tohto poplatku stanovuje článok 4 nariadenia ITC/3315/2007. Písm. a) upravuje poplatok pre podniky, ktoré nepotrebujú kvóty:

„YTi = QTi × FEm × PCO2T,

kde

YTi je platba v eurách, ktorú treba uhradiť za i-té zariadenie, ktorému neboli pridelené žiadne emisné kvóty. …

QTi je celková výroba elektrickej energie i-tého zariadenia…

PCO2T je priemerná cena za jednu tonu ekvivalentov CO2 v období T, ktoré trvá od 3. marca do 31. decembra 2006 vrátane, vyjadrená v eurách za tonu ekvivalentov CO2. …

FEm je emisný faktor zariadenia s cyklom kombinovaným so zemným plynom v tonách ekvivalentov CO2 za megawatthodinu. FEm zodpovedá hodnote 0,365 tony CO2/MWh.“

13.

Článok 4 písm. b) nariadenia ITC/3315/2007 upravuje výpočet poplatku pre zariadenia, ktoré potrebujú kvóty:

„XTi = (d / 365) x DA2006i x PCO2T x (FEm / FEi),

kde

XTi je platba v eurách, ktorú treba uhradiť za i-té zariadenie, ktorému boli pridelené emisné kvóty… Pre každé zariadenie, ktorému boli pridelené kvóty, je najvyššou hodnotou suma XTi, ktorá vznikne, keď sa na toto zariadenie aplikuje vzorec na odpočet podľa článku 4 ods. a) pre zariadenia, ktorým sa neprideľujú kvóty.

d je počet dní hospodárskeho využívania zariadenia i v období T. …

DA2006i je množstvo kvót, ktoré boli pridelené v rámci národného alokačného plánu na obdobie rokov 2005 až 2007 i-tému zariadeniu v tonách ekvivalentov CO2.

FEi je emisný faktor i-tého zariadenia za rok 2006 v tonách ekvivalentov CO2 za megawatthodinu.

FEm a PCO2T sú premenné, ktoré sú definované v predchádzajúcom odseku.“

14.

Na obdobie od 1. januára 2006 do 2. marca 2006 je zodpovedajúca právna úprava stanovená v článkoch 5 a 6 nariadenia ITC/3315/2007.

15.

Prejednávaný prípad spočíva v tom, že Španielsko vyberá od podnikov vyrábajúcich elektrickú energiu poplatok, aby mohlo odčerpať „neočakávaný zisk“.

16.

Vznik ceny za elektrickú energiu a v nej obsiahnutého neočakávaného zisku na španielskom veľkoobchodnom trhu ilustruje nasledujúci graf, predložený Španielskom:

17.

Konkrétne:

18.

V Španielsku sa cena za elektrickú energiu určuje na veľkoobchodnej úrovni prostredníctvom aukcie, v ktorej výrobcovia elektrickej energie ponúkajú dodávanie určitých množstiev elektrickej energie na určité obdobia za určité ceny. Cena, ktorá sa stanoví ako výsledok tejto aukcie, zodpovedá najdrahšej ponuke, ktorá sa musí zohľadniť, aby bol dopyt po elektrickej energii v danom období plne uspokojený. Túto cenu dostanú všetci predajcovia, ktorých ponuky sa zohľadňujú, aj tí predajcovia, ktorí predložia výrazne výhodnejšie ponuky. Táto cena zodpovedá čiare P1 v grafe.

19.

„Neočakávaný zisk“ spočíva v tom, že podniky vyrábajúce elektrickú energiu úplne integrujú hodnotu kvót, ktoré im španielsky štát pridelil zadarmo, do ponúk určujúcich cenu ako takzvané príležitostné náklady. Príležitostné náklady sú zisky, ktorých sa podnik vzdá, keď kvóty nepredá na sekundárnom trhu, ale použije ich na výrobu elektrickej energie. Tieto príležitostné náklady zodpovedajú v grafe horným (červeným) úsekom oboch stĺpcov vpravo (Carbón, t. j. uhlie, a Ciclo combinado de gas, t. j. paroplynové elektrárne).

20.

Nie pri všetkých predajcoch však „neočakávaný zisk“ zodpovedá integrovaným príležitostným nákladom. Naopak, tento zisk vzniká iba vo výške sumy, o ktorú sa zvýšila cena za elektrickú energiu v najvyššej ešte zohľadnenej ponuke z dôvodu integrácie príležitostných nákladov.

21.

Podľa údajov poskytnutých Španielskom boli najvyššie ešte zohľadnené ponuky počas daného obdobia odovzdané paroplynovými elektrárňami, ktorých ponuky znázorňuje v grafe stĺpec vpravo. Pri tomto type elektrárne teda „neočakávaný zisk“ úplne zodpovedá hodnote použitých kvót pridelených zadarmo.

22.

Všetky ostatné typy elektrární majú nižšie náklady, a preto predkladajú nižšie ponuky. Keďže však ich odmena závisí od najdrahšej ponuky, zodpovedá ich „neočakávaný zisk“ príležitostným nákladom využitia kvót v rámci najdrahšej ponuky, v tomto prípade paroplynových elektrární. V grafe neočakávaný zisk predstavuje najvyššia, vyšrafovaná úroveň.

23.

Odvod na odčerpanie tohto „neočakávaného zisku“ sa vypočíta pomocou vzorcov podľa článku 4 písm. b) a článku 6 písm. b) nariadenia ITC/3315/2007.

24.

Ústredným faktorom týchto vzorcov je energetická účinnosť elektrární. Ide pritom o množstvo oxidu uhličitého v tonách, ktoré elektráreň uvoľní pri výrobe jednej megawatthodiny elektrickej energie. Keďže uhoľná elektráreň uvoľní približne jednu tonu oxidu uhličitého na to, aby vyrobila takéto množstvo elektrickej energie, predstavuje táto hodnota pre tento typ elektrárne 1. Paroplynové elektrárne sú s hodnotou 0,365 výrazne energeticky účinnejšie; uvoľňujú teda asi len tretinu množstva oxidu uhličitého, ktoré by uvoľnila porovnateľná uhoľná elektráreň.

25.

Uvedené vzorce stanovujú, že hodnota energetickej účinnosti paroplynových elektrární sa delí zodpovedajúcou hodnotou príslušnej elektrárne a výsledok tohto delenia sa násobí množstvom kvót, ktoré boli tejto elektrárni pridelené zadarmo. Množstvo uvedené ako posledné závisí od potreby elektrárne, t. j. od jej energetickej účinnosti. Z toho vyplýva, že pri menej energeticky účinných elektrárňach sa nižší koeficient – pri uhoľných elektrárňach 0,365/1 = 0,365 – násobí vyšším počtom pridelených kvót; pri energeticky účinnejších elektrárňach sa vyšší koeficient – v prípade paroplynových elektrární 0,365/0,365 = 1 – násobí nižším množstvom pridelených kvót. Tieto výpočty by mali v zásade viesť k hodnotám, ktoré sa navzájom približujú. ( 4 )

26.

Keďže všetky ostatné typy elektrární, ktoré potrebujú kvóty, pracujú menej energeticky účinne než paroplynové elektrárne, zodpovedá ich poplatok v porovnaní s paroplynovými elektrárňami výrazne nižšiemu podielu hodnoty kvót pridelených zadarmo. Preto tento podiel pri čiernouhoľných elektrárňach, ktoré musia použiť asi trikrát viac kvót než paroplynové elektrárne, aby vyrobili rovnaké množstvo elektrickej energie, predstavuje iba asi tretinu podielu, ktorý odvádzajú paroplynové elektrárne.

27.

Okrem toho treba poznamenať, že aj elektrárne, ktoré nepotrebujú kvóty, t. j. predovšetkým jadrové a vodné elektrárne, podliehajú poplatku. Elektrická energia, ktorú vyrobia, je na základe článku 4 písm. a) a článku 6 písm. a) nariadenia ITC/3315/2007 zaťažená tak, akoby bola vyrobená paroplynovými elektrárňami, ktoré používajú výlučne kvóty pridelené zadarmo.

28.

Rôzne španielske podniky v odvetví elektrickej energie sa bránia tomuto poplatku. Po tom, čo v konaniach najprv prehrali, ich medzičasom prejednáva Tribunal Supremo.

29.

Keďže podniky sa okrem iného odvolávajú na článok 10 smernice 2003/87, obracia sa Tribunal Supremo vo veciach C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 a C‑640/11 na Súdny dvor s nasledujúcou otázkou:

„Má sa článok 10 smernice 2003/87 vykladať v tom zmysle, že nebráni uplatneniu takých vnútroštátnych legislatívnych opatrení, akými sú opatrenia v tomto konaní, ktorých cieľom a účinkom je zníženie odmeny za výrobu elektrickej energie o sumu zodpovedajúcu hodnote emisných kvót, ktoré boli v príslušnom období pridelené zadarmo?“

30.

Uznesením z 18. januára 2012 spojil predseda Súdneho dvora všetky uvedené veci na ďalšie konanie.

31.

Účastníkmi konania pred vnútroštátnym súdom v písomnom konaní, ako aj na pojednávaní zo 7. februára 2013 boli Iberdrola, S.A., Gas Natural SDG, S.A., Tarragona Power, S.L., Bizkaia Energía, S.L., Bahía de Bizkaia Electricidad, S.L., E.ON Generación, S.L., a Endesa, S.A., ako aj Španielske kráľovstvo a Európska komisia.

32.

Tribunal Supremo sa pýta, či odmena za výrobu elektrickej energie (na veľkoobchodnom trhu) môže byť znížená o sumu zodpovedajúcu hodnote emisných kvót, ktoré boli v príslušnom období pridelené zadarmo. Táto otázka prevzala formuláciu článku 2 kráľovského zákonného dekrétu č. 3/2006, ako aj článku 3 ods. 1 a článku 5 ods. 1 nariadenia ITC/3315/2007, ktoré stanovujú zodpovedajúce zníženie, resp. odvod.

33.

Otázka však nevyjadruje skutkový stav úplne. Podľa článku 3 ods. 2 a článku 5 ods. 2 nariadenia ITC/3315/2007 zodpovedá odvod dodatočným ziskom dosiahnutým na trhu na základe integrácie hodnoty kvót. Články 4 a 6 nariadenia ITC/3315/2007, ako aj námietky zúčastnených ukazujú, že nie vždy sa odmena znižuje o celkovú hodnotu kvót pridelených zadarmo. Ako návrh na začatie prejudiciálneho konania výslovne uznáva, vláda iba neutralizuje vplyv emisných kvót získaných zadarmo na konečné ceny elektrickej energie. Podstatou tohto legislatívneho opatrenia je úvaha, že ak by nedošlo k zníženiu, podnikom vyrábajúcim elektrickú energiu by plynul „neočakávaný zisk“.

34.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa má preto chápať v tom zmysle, či článok 10 smernice 2003/87 bráni použitiu vnútroštátnych legislatívnych opatrení, ako sú tie, ktoré sa skúmajú v tomto konaní, ktorých cieľom je zníženie odmeny za výrobu elektrickej energie prostredníctvom odvodu o sumu, o ktorú sa táto odmena zvýšila na základe pridelenia emisných kvót zadarmo.

35.

Podľa článku 10 smernice 2003/87 pridelili členské štáty v danom období minimálne 95 % kvót zadarmo. Toto ustanovenie preto už na základe svojho znenia bráni odvodom, ktoré by predstavovali odplatu za pridelenie kvót.

36.

Naproti tomu článok 10 smernice 2003/87 neupravuje použitie kvót. Z článku 12 totiž vyplýva, že vlastníci ich môžu preniesť na iných alebo spotrebovať tým, že uvoľnia skleníkové plyny v zariadeniach, na ktoré sa vzťahuje smernica. Do akej miery môže byť toto použitie zaťažené opatreniami jednotlivých členských štátov, smernica neupravuje.

37.

Preto je potrebné vychádzať z toho, že smernica 2003/87 v zásade nebráni všeobecnej právnej úprave, ktorá v spojení s použitím kvót spôsobuje vznik nákladov, napr. dane z obratu alebo dane z príjmu.

38.

Zásadu prideľovania kvót zadarmo však nemožno obchádzať opatreniami, ktoré síce podľa vonkajšej formy nenadväzujú na prideľovanie, ale fakticky predsa len majú za následok vyberanie odplaty za prideľovanie.

39.

Okrem toho aj ostatné predpisy, ktoré nepriamo spájajú zaťaženie s prideľovaním, sú rovnako nezlučiteľné so smernicou 2003/87 a predovšetkým s jej článkom 10, ak sú vo svojom účinku v rozpore so systémom a s cieľmi smernice.

40.

Preto najprv preskúmam, či možno španielsky poplatok priamo alebo nepriamo vnímať ako odplatu za prideľovanie kvót (o tom nižšie v časti 1), a potom preskúmam ciele smernice (o tom nižšie v časti 2). Na záver sa dotknem aj Charty základných práv Európskej únie (o tom nižšie v časti 3).

41.

Španielska právna úprava nevedie k tomu, že podniky vyrábajúce elektrickú energiu musia bezprostredne platiť za prideľovanie uvedených kvót. Naopak, tieto kvóty dostávajú zadarmo.

42.

Poplatok sa však viaže na predaj elektrickej energie na trhu s elektrinou. V zásade môže platobná povinnosť pri predaji elektrickej energie nepriamo porušovať nariadenie prideľovania kvót skleníkových plynov zadarmo. V prospech toho v tomto prípade hovorí predovšetkým okolnosť, že prideľovanie kvót za výrobu elektrickej energie zadarmo sa zohľadňuje pri výpočte odvodov. V tom by mohol spočívať dodatočne vyberaný poplatok za prideľovanie kvót.

43.

Skutočnosť, že poplatok nie je priamo úmerný množstvu pridelených kvót, ale závisí od typu elektrárne, však tomu odporuje. V zásade sa – ako ukazujú údaje predložené spoločnosťami Iberdola a Tarragona Power ( 5 ) – vymeriava tak, že odčerpáva iba cenovú prirážku, ktorá sa zakladá na integrácii príležitostných nákladov kvót paroplynovými elektrárňami. ( 6 )

44.

Ako napokon uvádza Španielsko, poplatok sa vzťahuje nielen na výrobcov elektrickej energie, ktorí používajú emisné kvóty pridelené zadarmo, aby mohli vyrábať elektrickú energiu, ale podľa článku 4 písm. a) a článku 6 písm. a) nariadenia ITC/3315/2007 aj na výrobcov elektrickej energie, ktorí kvóty nepotrebujú, napr. prevádzkovateľov vodných alebo jadrových elektrární. Aj títo prevádzkovatelia elektrární totiž profitujú z integrácie príležitostných nákladov prevádzkovateľmi paroplynových elektrární prostredníctvom jednotnej ceny za elektrickú energiu.

45.

Napokon treba dodať, že poplatok nevzniká, keď prevádzkovatelia elektrární predávajú zadarmo pridelené kvóty na sekundárnom trhu.

46.

V protiklade k tomu, čo tvrdia podniky, teda nejde o nepriamu odplatu za prideľovanie kvót, ale o poplatok za výrobu elektrickej energie. Prideľovanie je iba jedným z viacerých faktorov, ktorý zohráva úlohu pri jeho výpočte.

47.

Smernica 2003/87, predovšetkým jej článok 10, sa však nemá vykladať tak, že pripúšťa zaťaženie príjemcov kvót, keď toto zaťaženie zohľadňuje popri iných kritériách aj prideľovanie zadarmo a bolo by nezlučiteľné so systémom a s cieľmi smernice.

48.

Podľa článku 1 smernice 2003/87 sa zriaďuje systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve na podporu znižovania emisií skleníkových plynov finančne a ekonomicky výhodným spôsobom.

49.

Konečným cieľom systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov je teda ochrana životného prostredia znížením emisií skleníkových plynov, tento systém sám osebe však emisie neznižuje, ale podporuje a zvýhodňuje vyhľadávanie najnižších nákladov, aby sa dosiahlo zníženie uvedených emisií. ( 7 )

50.

Z toho tiež vyplýva, že ekonomická logika systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov spočíva v tom, že cena zníženia emisií skleníkových plynov bude čo najnižšia. Najmä umožnením predaja povolených kvót sa tento systém snaží podnietiť každého účastníka systému vypúšťať nižšie množstvo skleníkových plynov ako kvóty, ktoré mu boli pôvodne pridelené, aby mohol postúpiť nadbytok inému účastníkovi, ktorý vyprodukoval vyššie množstvo emisií ako udelené kvóty. ( 8 )

51.

Smernica 2003/87 môže teda brániť vo vyberaní španielskeho poplatku, ak poplatok narúša trhový mechanizmus vytvorený smernicou [pozri písm. a) nižšie] alebo týmto mechanizmom sledovaný cieľ zníženia emisií [pozri písm. b) nižšie].

52.

Tvrdenie podnikov je v konečnom dôsledku založené na myšlienke, že odvádzanie „neočakávaného zisku“ je nesystémové. Keďže smernica 2003/87 im zadarmo priznáva práva, ktoré môžu hospodársky zhodnotiť, mali by mať aj možnosť ponechať si výnos nadobudnutý na základe týchto práv, t. j. v tomto prípade „neočakávaný zisk“.

53.

S týmto názorom treba súhlasiť v tom, že systém smernice berie do úvahy možnosť takéhoto „neočakávaného zisku“ a nepredpisuje odvod ani na žiadnom mieste nevyjadruje nesúhlas s „neočakávanými ziskami“.

54.

Je však v rozpore so základnými zásadami spravodlivosti, predovšetkým so zásadou rovnosti zaobchádzania, keď Únia poskytuje určitým podnikom výhody, ktoré nie sú založené na protiplnení alebo inak odôvodnené. V prejednávanom prípade dostávajú podniky vyrábajúce elektrickú energiu zadarmo kvóty bez toho, aby za ne poskytli protiplnenie. Môžu ich predať alebo použiť na výrobu elektrickej energie a pri predaji elektrickej energie do ich ceny integrovať príležitostné náklady kvót. Naproti tomu podniky, ktoré nespadajú do pôsobnosti smernice 2003/87, nedostávajú žiadne kvóty. A v prípade, že sa tieto ostatné podniky zaoberajú lokálnou distribúciou elektrickej energie, musia dokonca už pri nákupe elektrickej energie financovať výhodu elektrární, ktorou je ich „neočakávaný zisk“.

55.

Smernica 2003/87 sa preto nemá chápať tak, že členským štátom v zásade zakazuje, aby odoberali podnikom vyrábajúcim elektrickú energiu výhody spočívajúce v používaní kvót pridelených zadarmo. Tvrdenie podnikov môže preto obstáť iba v prípade, že „neočakávaný zisk“ je potrebný z iných, v smernici stanovených dôvodov.

56.

Podľa návrhu smernice 2003/87 Komisie mali byť kvóty za obdobie, ktoré je v nej uvedené, pridelené zadarmo, pretože ešte neexistujú nijaké medzinárodné povinnosti obmedziť emisie skleníkových plynov. ( 9 ) Rovnako ešte nie je známa cena emisných kvót. ( 10 ) Na základe získaných skúseností chcela Komisia na nasledujúce alokačné obdobie rozhodnúť o spôsobe prideľovania. ( 11 ) To zodpovedá postupnému prístupu, ktorý je príznačný pre zavedenie systému obchodovania s kvótami. ( 12 )

57.

Tento prístup môže predbežne odôvodniť prideľovanie kvót zadarmo. Nevylučuje však odčerpanie výhody vznikajúcej z tohto prideľovania, pokiaľ je jej rozsah zistiteľný.

58.

Ďalej možno predpokladať, že prideľovanie kvót zadarmo možno priradiť k cieľu, o ktorom hovorí odôvodnenie 5 smernice 2003/87 a ktorým je čo najmenej znížiť hospodársky rozvoj a zamestnanosť. Tomuto v zásade legitímnemu cieľu ( 13 ) zodpovedá predovšetkým obmedzenie zaťaženia podnikov, ktoré sú účastníkmi medzinárodnej hospodárskej súťaže. Ako tvrdí Komisia, iba ťažko môžu integrovať náklady kvót do svojich cien, keď ich konkurenti nemusia znášať žiadne zodpovedajúce náklady.

59.

Podniky vyrábajúce elektrickú energiu však spravidla nie sú účastníkmi medzinárodnej hospodárskej súťaže. Preto môžu v čo najširšom rozsahu integrovať náklady kvót do svojich cien ( 14 ) a nepotrebujú túto ochranu.

60.

Podľa odôvodnenia 7 smernice 2003/87 sú však predpisy Únie týkajúce sa prideľovania kvót potrebné aj na zachovanie integrity vnútorného trhu a na predchádzanie narušeniu hospodárskej súťaže. ( 15 ) Prideľovanie kvót prevažne zadarmo teda slúži aj týmto cieľom.

61.

Hospodárska súťaž na vnútornom trhu by mohla byť v zásade narušená tým, že niektoré podniky získajú prospech z „neočakávaných ziskov“ na základe integrácie príležitostných nákladov kvót pridelených zadarmo, zatiaľ čo ostatné podniky musia tieto zisky odvádzať. ( 16 ) To sa týka aj odvetvia elektrickej energie, keďže Španielsko udržiava s Francúzskom a Portugalskom dodávateľské vzťahy. ( 17 )

62.

Ani na vnútornom trhu však nie je úplná harmonizácia poplatkov potrebná. Rozdiely v práve členských štátov môžu mať pre dotknuté osoby v jednotlivých prípadoch výhody alebo nevýhody. ( 18 ) Preto nemôže zásada prideľovania kvót zadarmo aj v súvislosti s ochranou hospodárskej súťaže na vnútornom trhu brániť každému zaťaženiu, ktoré členské štáty nepriamo spájajú s prideľovaním.

63.

Z toho dôvodu musí byť tiež rozhodujúce, aby španielsky poplatok nebol viazaný na prideľovanie kvót, ale na ich používanie na výrobu elektrickej energie. Zatiaľ čo smernica 2003/87 podrobuje prideľovanie spoločnej právnej úprave, neplatí to pre poplatky za používanie kvót. Odčerpávanie dodatočne vzniknutého „neočakávaného zisku“ má výrazne menší vplyv na hospodársku súťaž než rozdielne náklady na prideľovanie kvót, t. j. získavanie potrebných výrobných zdrojov.

64.

Potrebnú ochranu vnútorného trhu pritom zabezpečuje to, že členské štáty pri odčerpávaní „neočakávaného zisku“ musia zohľadňovať aj právo Únie, ( 19 ) predovšetkým základné slobody. V tomto prípade však relevantné kvantitatívne obmedzenie vývozu v zmysle článku 35 ZFEÚ predpokladá, že dotknuté opatrenie sa skutočne týka vo väčšej miere vývozu než odbytu na domácom trhu. ( 20 ) Sporný poplatok však odčerpáva „neočakávaný zisk“ pri vývoze presne tak ako pri elektrickej energii, ktorá sa distribuuje vnútroštátne.

65.

Niektoré zo zúčastnených podnikov voči poplatku tiež namietajú, že sa týka iba výroby elektrickej energie, nie však iných výrobných odvetví, ktoré takisto dostali emisné kvóty zadarmo.

66.

Nie je však jasné, či výroba elektrickej energie priamo konkuruje ostatným výrobným odvetviam. Poskytovanie elektrickej energie viazanej na sieť možno za ekonomicky prijateľných podmienok sotva nahradiť. Preto rozdielne zaobchádzanie s výrobnými odvetviami nemôže citeľne ovplyvniť hospodársku súťaž ani účinnosť trhového mechanizmu.

67.

Na záver treba konštatovať, že trhový mechanizmus smernice 2003/87 nebráni poplatku, ktorý je predmetom sporu v konaní vo veci samej.

68.

Poplatok však v rámci tohto trhového mechanizmu nesmie vytvoriť žiadne stimuly, ktoré by boli v rozpore s cieľom smernice 2003/87 zredukovať kvóty emisných plynov.

69.

Prvý konflikt s cieľom zredukovať kvóty emisných plynov by mohol vyplývať z účinkov poplatku na spotrebiteľské ceny. Zúčastnení výrobcovia elektrickej energie zdôrazňujú, že normotvorca Únie pri prijatí smernice 2003/87 vychádzal z toho, že hodnota kvót pridelených zadarmo bude integrovaná do cien. ( 21 )

70.

Toto tvrdenie je založené na principiálne správnej úvahe. V prípade, že príležitostné náklady kvót budú integrované do spotrebiteľských cien, získajú spotrebitelia prostredníctvom tohto cenového signálu dodatočný stimul, ktorý ich bude motivovať na nižšiu spotrebu elektrickej energie a tým aj na to, aby prispeli k zníženiu emisií skleníkových plynov.

71.

Aj keď sa v smernici 2003/87 tento stimul pre konečných spotrebiteľov výslovne neuvádza, je v súlade s logikou ňou vytvoreného trhového mechanizmu. Tento mechanizmus má práve zaťaženie životného prostredia opatriť cenou, aby tieto náklady boli zahrnuté do rozhodnutí všetkých dôležitých aktérov.

72.

Odčerpávanie „neočakávaného zisku“, ktorý vyplýva zo zahrnutia týchto nákladov, však nie je nevyhnutne v rozpore s týmto cieľom trhového mechanizmu. Cenový signál pre konečných spotrebiteľov totiž nie je ovplyvnený tým, že podniky vyrábajúce elektrickú energiu musia odvádzať prípadné príjmy dosiahnuté na veľkoobchodnom trhu navyše.

73.

Tento poplatok by však mohol byť v rozpore s týmto mechanizmom do tej miery, do akej je zameraný na odbremenenie konečných spotrebiteľov od „neočakávaného zisku“ podnikov vyrábajúcich elektrickú energiu.

74.

Podľa údajov Tribunal Supremo sa totiž spája s požiadavkou, ktorá musí byť v budúcnosti pravdepodobne splnená súkromnými konečnými spotrebiteľmi. Táto požiadavka zodpovedá takzvanému deficitu sadzieb. Deficit vzniká preto, lebo spotrebiteľské ceny v Španielsku určuje štát. Už niekoľko rokov boli takto stanovené ceny príliš nízke na to, aby pokryli náklady miestnych podnikov dodávajúcich elektrickú energiu, ktoré získavajú elektrickú energiu na veľkoobchodnom trhu. Týmto podnikom tak vznikol deficit. Odvody, ktoré sú predmetom sporu, sa podľa doplňujúceho ustanovenia nariadenia ITC/3315/2007 odpočítavajú od sumy tohto deficitu, čím prispievajú k jeho zníženiu. Za predpokladu, že španielsky štát jedného dňa prenesie na spotrebiteľov deficit sadzieb miestnych dodávateľských podnikov v podobe vyšších cien elektrickej energie, odvody by sprostredkovane odbremenili spotrebiteľov.

75.

Tento efekt odbremenenia je však príliš neistý na to, aby ovplyvnil cenový signál. Tomuto signálu skôr bráni stanovovanie spotrebiteľských cien štátom, pretože tie sú také nízke, že integrované príležitostné náklady sa k spotrebiteľom nedostanú.

76.

Eventuálne odbremenenie spotrebiteľov prostredníctvom odvodov preto nie je v rozpore so smernicou 2003/87.

77.

Spoločnosti Iberdrola a Tarragona Power so súhlasom spoločností Gas Natural, Bizkaya Energia a Bahía de Bizkaia Electricidad tvrdia, že poplatok znevýhodňuje energeticky účinnejšie elektrárne. Mimoriadne energeticky účinné paroplynové elektrárne odvádzajú skutočne výrazne vyšší podiel trhovej hodnoty kvót pridelených zadarmo než menej energeticky účinné elektrárne. Vo vzorových príkladoch uvedených spoločnosťami Iberdrola und Taragona Power ( 22 ) boli paroplynovej elektrárni pridelené kvóty v hodnote asi 11,9 milióna eur a vybraný poplatok vo výške 7,4 milióna eur, t. j. asi 62 %. Naproti tomu na uhoľnú elektráreň, ktorá dostala kvóty v hodnote asi 12,7 milióna eur, pripadli iba poplatky vo výške 3 miliónov eur, t. j. 23,6 %. V tomto rozdielne intenzívnom zaťažení vraj spočíva neodôvodnené znevýhodnenie.

78.

Toto tvrdenie sa opiera o myšlienku vyjadrenú v odôvodnení 20 smernice 2003/87, podľa ktorej zníženie emisií skleníkových plynov sa má dosiahnuť aj prostredníctvom energeticky účinnejšej výroby. V rozpore s týmto cieľom by boli opatrenia, ktoré obmedzujú stimuly motivujúce na využívanie energeticky účinnejších technológií.

79.

Zaťaženie jednotlivých typov elektrární sa však javí ako nevyvážené iba vo vzťahu k prideľovaniu kvót zadarmo. V skutočnosti sú všetky typy elektrární zaťažené rovnako, a to vo výške na ne pripadajúceho „neočakávaného zisku“. Ten však nie v každom prípade zodpovedá množstvu kvót pridelených zadarmo.

80.

Tento efekt vzniká na základe vyššie uvedenej tvorby cien za elektrickú energiu na veľkoobchodnom trhu v Španielsku. ( 23 ) Keďže cena je určovaná ponukami paroplynových elektrární, všetky výhodnejšie vyrábajúce elektrárne dostanú za elektrickú energiu tak či tak ziskovú maržu vo výške rozdielu medzi ich ostatnými nákladmi a cenou paroplynových elektrární. „Neočakávaný zisk“ zodpovedá iba tomu podielu tejto ziskovej marže, o ktorý sa zvyšuje na základe integrácie príležitostných nákladov kvót pri paroplynových elektrárňach. To potvrdzuje aj skutočnosť, že tento „neočakávaný zisk“ v rovnakej výške odvádzajú dokonca aj elektrárne, ktoré kvóty vôbec nepotrebujú alebo žiadne nedostali. ( 24 )

81.

Ďalej siahajúce odvody iných elektrární by už neboli odôvodnené „neočakávaným ziskom“. Zasiahli by príjmy, ktoré by sa dosiahli aj bez integrácie príležitostných nákladov v súvislosti s kvótami pridelenými zadarmo.

82.

Mimoriadne energeticky účinné paroplynové elektrárne preto nie sú v porovnaní s inými elektrárňami znevýhodňované. Ich pomerne väčšie zaťaženie skôr vyplýva z toho, že určujú cenu za elektrickú energiu a nimi integrované príležitostné náklady kvót predstavujú „neočakávaný zisk“, ktorý treba odviesť. To je napokon nevyhnutným dôsledkom ich vyšších výrobných nákladov.

83.

Španielsky poplatok je však navrhnutý tak, že obmedzuje stimul motivujúci na zníženie emisií. Na žiadosť Súdneho dvora totiž Španielsko potvrdilo, že poplatok sa zvyšuje na základe použitého vzorca, keď sa zlepší energetická účinnosť elektrárne.

84.

Dôvodom tohto účinku je štruktúra vzorca na výpočet poplatku. Obsahuje totiž delenie emisného faktora paroplynovej elektrárne emisným faktorom elektrárne, ktorej poplatok treba vypočítať. Emisným faktorom zariadenia je množstvo oxidu uhličitého v tonách, ktoré sa vyprodukuje pri výrobe jednej megawatthodiny elektrickej energie.

85.

Na základe zlepšenia energetickej účinnosti elektrárne vzniká pri výrobe elektrickej energie menej oxidu uhličitého; jeho emisný faktor je teda nižší. Výsledok uvedeného delenia emisného faktora paroplynovej elektrárne zníženým emisným faktorom bude napokon vyšší. Keďže všetky ostatné faktory vzorca zostávajú rovnaké, musí sa poplatok v tomto prípade zvýšiť.

86.

Španielsko síce vysvetľuje, že zvýšenie energetickej účinnosti je ekonomicky výhodné už len preto, lebo je potrebných menej kvót, ale túto ekonomickú výhodu prinajmenšom výrazne znižuje zvýšený poplatok.

87.

Ilustruje to príklad uplatňovania článku 4 písm. b) nariadenia ITC/3315/2007 uvedený Španielskom na žiadosť Súdneho dvora. Skúmaná hypotetická elektráreň by pri výrobe jednej megawatthodiny elektrickej energie pôvodne produkovala jednu tonu oxidu uhličitého. Pri celkovej výrobe 2259 gigawatthodín by bolo vyprodukovaných 2258762 ton oxidu uhličitého. Potrebné kvóty by pri cene 15,6636 eura za tonu oxidu uhličitého mali hodnotu 35380339 eur. Výška poplatku by bola 9699252 eur.

88.

Ak by sa energetická účinnosť tejto elektrárne zlepšila do tej miery, že by pri výrobe jednej megawatthodiny elektrickej energie vznikalo len 0,8 tony ekvivalentu oxidu uhličitého, boli by potrebné iba kvóty v hodnote 28304271 eur. Výška poplatku by však aj tak bola 12124065 eur.

89.

Ušetrením kvót sa napokon nákladová výhoda vo výške 7076068 eur prostredníctvom zvýšenia poplatku zníži na 4651255 eur.

90.

Pri energeticky účinnejších typoch zariadení, než je skúmaný typ, prichádza dokonca do úvahy výraznejšie zmenšenie ekonomickej výhody. Okrem toho by sa poplatok pri zhoršení energetickej účinnosti znížil.

91.

Je preto nepochybné, že odstupňovanie poplatku v neprospech znižovania emisií ovplyvňuje stimul motivujúci na zvyšovanie energetickej účinnosti a na zabránenie stratám účinnosti. V tomto smere španielsky poplatok narúša systém smernice 2003/87 a je s ňou nezlučiteľný.

92.

Tým však nie je poplatok celkovo spochybnený. Naopak, postačuje, ak sa bude právna úprava uplatňovať tak, že zlepšenie energetickej účinnosti elektrárne nebude viesť k vyššiemu poplatku.

93.

Cieľ zníženia emisií bráni poplatku spornému v konaní pred vnútroštátnym súdom iba do tej miery, do akej vedie zlepšenie energetickej účinnosti elektrárne k vyššiemu poplatku.

94.

Kvôli úplnosti by som sa chcela ešte v krátkosti venovať Charte základných práv Európskej únie. Podľa jej článku 51 ods. 1 ju možno aplikovať na členské štáty, len ak vykonávajú právo Únie. ( 25 )

95.

Španielsky poplatok neslúži priamo na vykonávanie smernice 2003/87 ani ho Španielsko nezaviedlo pri výkone právomocí, ktoré mu smernica priznáva. ( 26 ) Poplatok je však reakciou na problém, ktorý je založený na zásade prideľovania kvót zadarmo uvedenej v smernici. Okrem toho sú kvóty pridelené zadarmo na základe smernice faktorom na výpočet odvodov. Poplatok napokon nemožno vylúčiť z oblasti vykonávania práva Únie. Preto budem ďalej skúmať zlučiteľnosť poplatku so zásadou rovnosti zaobchádzania, ako aj so zásadami ochrany legitímnej dôvery a právnej istoty.

96.

Zásada rovnosti zaobchádzania alebo zákazu diskriminácie vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rôznym spôsobom a aby sa s rôznymi situáciami nezaobchádzalo rovnakým spôsobom, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené. ( 27 ) Rozdiel v zaobchádzaní je odôvodnený, ak je založený na objektívnom a primeranom kritériu, to znamená ak je nevyhnutný na dosiahnutie právne prípustného cieľa sledovaného predmetnou právnou úpravou a tento rozdiel je primeraný cieľu, ktorý príslušné zaobchádzanie sleduje. ( 28 ) Predmetná právna úprava teda musí byť v primeranom vzťahu k rozdielom a podobnostiam konkrétnej situácie. ( 29 ) V smernici 2003/87 nachádza táto zásada osobitnú podobu v alokačnom kritériu 5 prílohy III, ktoré členským štátom zakazuje neodôvodnene zvýhodňovať určité podniky alebo činnosti pri prideľovaní kvót.

97.

Keďže španielsky poplatok sa týka iba výroby elektrickej energie, je zlučiteľný so zásadou rovnosti zaobchádzania, ak sa toto odvetvie dostatočne odlišuje od ostatných výrobných odvetví. V prospech takéhoto odlíšenia hovoria predchádzajúce úvahy, ako aj okolnosť, že normotvorca Únie pri revízii smernice 2003/87 zistil, že odvetvie elektrickej energie môže uniesť zvýšenie nákladov kvôli systému smernice, a preto by sa kvóty v tomto odvetví mali plne prideľovať formou aukcie. ( 30 ) Tým normotvorca Únie zároveň naznačil, že v tomto odvetví vznikajú „neočakávané zisky“. V iných odvetviach nedospel k porovnateľnému zisteniu. Tie však naďalej dostávajú časť potrebných kvót zadarmo.

98.

Hoci vo všeobecnosti zásada právnej istoty bráni opatreniu stať sa účinným v čase pred jeho uverejnením, môže sa tak výnimočne stať, ak to vyžaduje všeobecný záujem, ktorý treba dosiahnuť, a ak legitímna dôvera dotknutých subjektov je náležite rešpektovaná. ( 31 )

99.

Výšku prejednávaného poplatku stanovilo až nariadenie ITC/3315/2007 z 15. novembra 2007, platila však na rok 2006. Preto nemožno vopred automaticky zamietnuť rozpor so zásadou právnej istoty. Ak však budú v tomto prípade platiť predpoklady Španielska týkajúce sa vzniku „neočakávaných ziskov“ na základe kvót pridelených zadarmo, považujem ich spätné odvedenie za odôvodnené. Keď totiž budú odvody na základe výšky stanovené od začiatku, treba sa obávať, že budú jednoducho integrované do ceny ako ďalší cenový faktor. Na druhej strane, keďže zásada odvádzania bola stanovená už od prijatia kráľovského zákonného dekrétu č. 3/2006 v marci 2006, nemohli sa podniky spoľahnúť ani na to, že by si mohli akékoľvek „neočakávané zisky“ ponechať.

100.

Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálnu otázku odpovedal takto:

Článok 10 smernice 2003/87/ES o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v zásade nebráni uplatňovaniu vnútroštátnych legislatívnych opatrení, akými sú tie, ktoré sa skúmajú v tomto konaní a ktoré spôsobujú, že odmena za výrobu elektrickej energie sa znižuje prostredníctvom poplatku o sumu, o ktorú sa táto odmena zvýšila na základe poberania emisných kvót zadarmo. Takúto právnu úpravu však nemožno uplatňovať tak, že zlepšenie energetickej účinnosti elektrárne vedie k zvýšenie poplatku.