1. 

Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana (Taliansko) sa svojím návrhom na začatie prejudiciálneho konania v podstate pýta Súdneho dvora, či právo Únie bráni takej regionálnej právnej úprave, o akú ide v spore vo veci samej, ktorá podmieňuje zriaďovanie nových prevádzok očnej optiky kritériami týkajúcimi sa hustoty zaľudnenia a vzdialenosti medzi týmito prevádzkami.

2. 

Prejudiciálne otázky boli položené v rámci sporu medzi spoločnosťou Ottica New Line di Accardi Vincenzo (ďalej len „Ottica New Line“) a obcou di Campobello di Mazara týkajúceho sa rozhodnutia, ktorým uvedená obec povolila spoločnosti Fotottica Media Vision di Luppino Natale Fabrizio e C. Snc (ďalej len „Fotottica“) trvalo vykonávať činnosť očného optika na svojom území.

3. 

Prejednávaná vec nadväzuje na judikatúru týkajúcu sa vnútroštátnych opatrení, ktoré podriaďujú výkon slobody usadiť sa v rámci povolaní súvisiacich s verejným zdravím povoľovaciemu režimu, ktorý predstavuje obmedzenie. ( 2 ) Treba pripomenúť, že špecifiká činnosti očných optikov už boli skúmané v judikatúre, z ktorej vyplýva, že sa odlišujú od služieb, ktoré v celom rozsahu spadajú pod ochranu verejného zdravia. ( 3 ) V prejednávanom prípade má Súdny dvor spresniť, či a prípadne do akej miery sa zásady stanovené v rozsudku Blanco Pérez a Chao Gómez ( 4 ) týkajúcom sa zriaďovania lekární môžu uplatniť na prevádzky očnej optiky.

4.

Odôvodnenie 22 smernice 2006/123/ES ( 5 ) znie:

„Vyňatie zdravotnej starostlivosti z rozsahu pôsobnosti tejto smernice by malo zahŕňať zdravotné a farmaceutické služby, ktoré poskytuje zdravotnícky personál pacientom pri posudzovaní, udržiavaní a obnovovaní ich zdravotného stavu, keď sú tieto činnosti vyhradené pre regulované zdravotnícke povolanie v členskom štáte, v ktorom sú služby poskytované.“

5.

Článok 1 ods. 1 uvedenej smernice stanovuje:

„Táto smernica stanovuje všeobecné ustanovenia, ktoré uľahčujú výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb, pričom sa zachová vysoká úroveň kvality služieb.“

6.

Článok 2 ods. 2 písm. f) smernice 2006/123 stanovuje:

„Táto smernica sa nevzťahuje na tieto činnosti:

…

7.

Podľa článku 1 sicílskeho regionálneho zákona č. 12 z 9. júla 2004, ktorým sa prijíma právna úprava výkonu činnosti očného optika a zmena regionálneho zákona č. 28 z 22. februára 1999 (ďalej len „regionálny zákon č. 12/2004“):

„1.   Na účely vydania povolenia na výkon činnosti očného optika príslušný orgán miestnej samosprávy zohľadní, okrem zápisu v osobitnom registri podľa článku 71 regionálneho zákona č. 25 z 1. septembra 1993, pomer osôb s pobytom k počtu prevádzok očnej optiky v danom meste alebo obci tak, aby sa zabezpečilo racionálne rozdelenie ponuky v rámci územia mesta alebo obce. Tento pomer musí zodpovedať jednej prevádzke očnej optiky na každých 8000 obyvateľov. Vzdialenosť medzi dvoma prevádzkami nemôže byť menej ako 300 metrov. Tieto obmedzenia sa neuplatňujú na prevádzky, ktoré sa sťahujú z prenajatého sídla do sídla, ktoré majú vo vlastníctve, alebo na prevádzky, ktoré sú nútené zmeniť sídlo z dôvodu súdneho vysťahovania alebo z iných dôvodov vyššej moci. Povolenia vydané ku dňu nadobudnutia účinnosti tohto zákona ostávajú nedotknuté.

2.   V prípade existencie preukázaných potrieb na určitom území vydá príslušný orgán miestnej samosprávy predmetné povolenie alebo zabezpečí zmenu miestnej pôsobnosti existujúceho povolenia odchylne od ustanovení odseku 1, po tom, čo mu bude doručené povinné stanovisko provinčnej komisie pri obchodnej komore podľa článku 8 vykonávacieho nariadenia k článku 71 regionálneho zákona č. 25 z 1. septembra 1993, ktorý bol vyhlásený prezidentským dekrétom č. 64 z 1. júna 1995.

3.   V mestách a obciach, v ktorých počet obyvateľov nepresahuje počet 8000, môže príslušný orgán miestnej samosprávy vydať bez stanoviska komisie podľa odseku 2 najviac dve povolenia. Povolenia schválené predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona tým nie sú dotknuté.“

8.

Rozhodnutím z 18. decembra 2009 obec Campobello di Mazara povolila spoločnosti Fotottica zriadiť prevádzku očnej optiky na jej území. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania z 18. decembra 2009 vyplýva, že toto rozhodnutie bolo vydané v rozpore s článkom 1 ods. 1 regionálneho zákona č. 12/2004, lebo zriadenie uvedenej prevádzky nebolo v súlade s podmienkami týkajúcimi sa hustoty zaľudnenia a vzdialenosti medzi prevádzkami očnej optiky, ktoré boli stanovené uvedeným ustanovením.

9.

Ottica New Line napadla rozhodnutie z 18. decembra 2009 na Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Regionálny správny súd pre Sicíliu). Tento súd rozhodnutím z 18. marca 2010 zamietol jej žalobu po tom, čo odmietol uplatnenie článku 1 ods. 1 regionálneho zákona č. 12/2004, keďže sa domnieval, že toto ustanovenie je nezlučiteľné s právom Únie.

10.

Ottica New Line podala proti rozhodnutiu z 18. marca 2010 odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý sa pýta na možnosť uplatniť na zriaďovanie prevádzok očnej optiky zásady vyplývajúce z už citovaného rozsudku Blanco Pérez a Chao Gómez. Podľa vnútroštátneho súdu je nesporné, že v prípade povolania očný optik sa obchodné prvky uplatňujú ešte vo väčšej miere ako v prípade povolania farmaceut. Nemožno však úplne vylúčiť, že na zavedenie a zachovanie osobitného režimu územného rozdelenia prevádzok očnej optiky sa vzťahuje obdobný zdravotnícky záujem.

11.

Za týchto okolností sa Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

12.

Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania bol zapísaný do registra kancelárie Súdneho dvora 21. októbra 2011. Písomné pripomienky predložili česká, španielska a holandská vláda, ako aj Európska komisia.

13.

Na úvod poznamenávam, že všetky prvky predmetného sporu vo veci samej sú obmedzené len na jeden členský štát, či dokonca jeden región. Keďže prejudiciálna otázka nezahŕňa nijaký cezhraničný aspekt, dala by sa vyhlásiť za neprípustnú.

14.

Je totiž nesporné, že ustanovenia Zmluvy o FEÚ týkajúce sa slobody usadiť sa sa neuplatňujú v situácii, ktorá sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát. ( 6 )

15.

Podľa judikatúry Súdneho dvora však odpoveď na takú otázku môže byť pre vnútroštátny súd užitočná, najmä keby mu vnútroštátne právo ukladalo, aby štátnemu príslušníkovi daného členského štátu umožnil požívanie tých istých práv, aké v rovnakej situácii vyplývajú štátnemu príslušníkovi iného členského štátu z práva Únie. ( 7 )

16.

V prejednávanom prípade sa predpoklad spomenutý v uvedenej judikatúre vzťahuje vzhľadom na kontext vo veci samej takých práv, ktoré by štátnemu príslušníkovi iného členského štátu ako Talianskej republiky mohli vyplývať z práva Únie, ak by sa nachádzal v rovnakej situácii ako spoločnosť Fotottica, ktorá chce zriadiť prevádzku očnej optiky a čelí žalobe, ktorú podal iný prevádzkovateľ očnej optiky a ktorá sa zakladá na regionálnej právnej úprave zavádzajúcej systém predchádzajúceho povolenia, pričom vydanie takého povolenia podlieha osobitne prísnym požiadavkám, čo môže obmedzovať práva, ktoré uvedenému podnikateľovi vyplývajú zo Zmluvy.

17.

Keďže nie je zjavné, že by výklad práva Únie bol celkom neužitočný pre rozhodnutie vnútroštátneho súdu, prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania treba považovať za prípustný.

18.

Prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania kladie v podstate otázku, či činnosti očného optika súvisia s ochranou verejného zdravia dostatočne úzko na to, aby mohli odôvodňovať vnútroštátne opatrenia, ktoré obmedzujú slobodu usadiť sa zaručenú Zmluvou. Preto na úvod rozoberiem niektoré všeobecné aspekty, ktoré sa týkajú týchto činností.

19.

V prvom rade by som chcel zdôrazniť skutočnosť, že podľa môjho názoru, napriek rozdielom existujúcim na vnútroštátnej úrovni, ( 8 ) činnosť vykonávaná očným optikom má vo všeobecnosti zmiešanú povahu. Na účely analýzy predmetnej právnej úpravy vo veci samej týkajúcej sa činností očného optika, treba rozlišovať dva aspekty.

20.

Na jednej strane je nesporné, že pacienti alebo zákazníci najčastejšie navštevujú prevádzky očnej optiky v zásade s predpismi od očných lekárov s cieľom kúpiť si tovar určený na odstránenie chýb zraku, ako sú okuliare alebo kontaktné šošovky. Okrem toho, ak je očný optik oprávnený vykonávať vyšetrenia zraku, merať ostrosť zraku, určovať a kontrolovať potrebnú korekciu zraku, zisťovať poruchy zraku a liečiť nedostatky zraku prostredníctvom optických korekčných nástrojov, poskytovať zákazníkom rady v tejto oblasti a odporučiť im návštevu špecializovaného očného lekára, vykonáva činnosť, ktorá spadá pod pojem zdravotná starostlivosť a zodpovedá požiadavkám verejného zdravia.

21.

Na druhej strane špecializovaný personál prevádzok očnej optiky vykonáva viaceré činnosti technickej povahy, ako je montáž okuliarových rámov, oprava okuliarov, výmena skiel a úprava umiestnenia okuliarov. Okrem toho očné optiky obvykle predávajú celú škálu optických výrobkov a doplnkov, ako sú slnečné okuliare, puzdrá na okuliare, výrobky na údržbu, ako aj optické nástroje, ako sú binokulárne lupy atď. V tejto súvislosti nemožno konštatovať, že by táto časť činnosti očných optikov, ktorá sa dá označiť za „paraoptickú“, spadala pod pojem zdravotná starostlivosť, a teda má obchodný charakter.

22.

Hoci sú tieto dva aspekty najčastejšie úzko prepojené, nemožno vylúčiť prevahu „paraoptického“ aspektu, či dokonca jeho výlučnú povahu, ak sa tak vnútroštátny zákonodarca rozhodne. Na to, aby bolo možné vyjadriť sa ku kvalifikácii činnosti očného optika v konkrétnom členskom štáte, je teda potrebné individuálne preskúmať rozsah jeho právomocí podľa uplatniteľnej vnútroštátnej právnej úpravy.

23.

V tejto súvislosti by som chcel pripomenúť niekoľko skutočností vyplývajúcich z už citovaného rozsudku Ker‑Optika, ktoré podľa môjho názoru svedčia v prospech navrhovaného zmiešaného prístupu. Súdny dvor, ktorý mal rozhodnúť o zákonnosti zákazu predaja kontaktných šošoviek prostredníctvom internetu, totiž rozhodol, že kontakt zákazníka s kvalifikovaným optikom a ním poskytované služby môžu obmedziť riziká pre verejné zdravie. Hoci teda Súdny dvor konštatoval, že predmetná právna úprava nespĺňa požiadavku proporcionality pri sledovaní cieľa ochrany verejného zdravia, uznal, že vnútroštátna právna úprava vyhradzujúca vydávanie kontaktných šošoviek očným optikám je prinajmenšom schopná zaručiť dosiahnutie uvedeného cieľa. ( 9 )

24.

V tom istom zmysle sa domnievam, že – pri dodržaní zásady proporcionality – by bolo možné rozšíriť pravidlo stanovené Súdnym dvorom v judikatúre založenej na rozsudku LPO ( 10 ), podľa ktorej členský štát môže vyžadovať, aby kontaktné šošovky vydával kvalifikovaný personál, na akýkoľvek optický tovar, ktorého používanie môže spôsobiť riziká pre zdravie pacientov. Navyše to podľa všetkého v súčasnosti vyplýva z rozsudku Mac Quen a i. ( 11 ), podľa ktorého je za určitých podmienok prípustné vyhradiť z dôvodov verejného zdravia vyšetrenie korekcie výlučne optických chýb zraku takej kategórii odborníkov, akými sú oftalmológovia, a s vylúčiť očných optikov, ktorí nie sú lekármi.

25.

Naproti tomu Súdny dvor v už citovanom rozsudku Ker‑Optika, jasne uznal oddeliteľnosť predbežnej lekárskej konzultácie, ktorá si vyžaduje fyzické vyšetrenie pacienta, od predaja kontaktných šošoviek ako takého. Keďže ide o činnosť, ktorú môže vykonávať osoba, bez odbornej špecializácie, alebo ktorú prípadne možno vykonávať pod dohľadom špecializovaného odborníka, Súdny dvor potvrdil, že z tohto hľadiska sa činnosť prevádzok očnej optiky jednoznačne odlišuje od prvkov spadajúcich pod ochranu verejného zdravia.

26.

Tento prístup nadväzuje na staršiu judikatúru týkajúcu sa pravidla jednotnosti ambulancie na účely výkonu povolaní všeobecný lekár a zubný lekár alebo veterinár, ktoré podľa Súdneho dvora predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa, ktoré sa nedá odôvodniť požiadavkami verejného zdravia, keďže nie je nevyhnutné, aby sa lekár nepretržite nachádzal v blízkosti pacienta alebo zákazníka. ( 12 ) Generálny advokát Ruiz‑Jarabo Colomer vo svojich návrhoch prednesených vo veci Komisia/Grécko ( 13 ) správne navrhol rozšíriť tento prístup aj na očných optikov. ( 14 ) Okrem toho je užitočné spomenúť analýzu duality právnych vzťahov v rámci prevádzok očnej optiky uvedenú v tých istých návrhoch. ( 15 )

27.

Domnievam sa teda, že judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa činnosti očného optika pripúšťa, aby uvedené povolanie nespadalo ako celok pod ochranu verejného zdravia v prísnom zmysle slova.

28.

Napokon, hoci smernica 2006/123 nie je výslovne uvedená v prejudiciálnych otázkach, odkazuje na ňu samotné znenie návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Bez toho, aby som vykonal vyčerpávajúci rozbor uplatniteľnosti tejto smernice na prejednávaný prípad, poukazujem v každom prípade na to, že uvedená smernica sa vzťahuje na každú formu služieb tak, ako sú vymedzené v článku 4 bode 1 tejto smernice, okrem služieb vymenovaných v jej článkoch 1 až 4. Podľa článku 2 ods. 2 písm. f) smernice 2006/123 v spojení s jej odôvodnením 22 sú však služby zdravotnej starostlivosti vyňaté z rozsahu jej pôsobnosti, pokiaľ sú splnené určité podmienky. Na jednej strane ide o služby, ktorých cieľom je posudzovanie, udržiavanie a obnovovanie zdravotného stavu pacientov. Na druhej strane uvedenú starostlivosť musia poskytovať odborníci v zdravotníckom povolaní, ktoré je v členskom štáte regulované.

29.

Ďalej poznamenávam, že povolanie očný optik je v Taliansku regulovaným povolaním v zmysle smernice 2005/36/ES ( 16 ). Povolanie očný optik patrí do bodu 1 prílohy II týkajúceho sa vzdelávania zdravotníckych pracovníkov a odbornej prípravy v oblasti starostlivosti o dieťa, a teda predstavuje povolanie, pre ktoré je potrebné vzdelanie v zmysle článku 11 písm. c) bodu ii) uvedenej smernice.

30.

Položené prejudiciálne otázky rozoberiem vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy.

31.

Hneď na úvod poznamenávam, že hoci vnútroštátny súd položil Súdnemu dvoru tri samostatné na seba nadväzujúce otázky, problematika, o výklad ktorej sa žiada, je zameraná na otázku, či právo Únie bráni takej právnej úprave, akou je predmetná regionálna právna úprava. V dôsledku toho navrhujem preformulovať otázky v tomto zmysle a podať na ne celkovú odpoveď.

32.

Okrem toho spor vo veci samej sa týka sústavného výkonu činnosti očného optika, čo znamená stabilitu a kontinuitu hospodárskej činnosti vykonávanej v členskom štáte bez časového obmedzenia. Preto sa napriek pomerne širokej formulácii prejudiciálnych otázok, ktoré sa týkajú tak slobody usadiť sa, ako aj slobodného poskytovania služieb, domnievam, že poskytnutá odpoveď má byť obmedzená na problematiku slobody usadiť sa.

33.

Vnútroštátny súd sa svojimi otázkami v podstate pýta, či právo Únie bráni takej právnej úprave, akou je právna úprava regiónu Sicília, ktorá podriaďuje zriadenie prevádzok očnej optiky podmienkam týkajúcim sa hustoty zaľudnenia a vzdialenosti medzi týmito prevádzkami.

34.

Podľa ustálenej judikatúry článok 49 ZFEÚ ukladá povinnosť zrušiť obmedzenia slobody usadiť sa. Za také obmedzenia treba považovať všetky opatrenia, ktoré zakazujú výkon tejto slobody, bránia mu alebo ho robia menej príťažlivým. ( 17 )

35.

Do tejto kategórie patrí najmä právna úprava, ktorá podmieňuje usadenie sa podniku z iného členského štátu vydaním predchádzajúceho povolenia, keďže táto právna úprava môže prekážať takému podniku vo výkone slobody usadiť sa tým, že mu bráni slobodne vykonávať jeho činnosti prostredníctvom stálej prevádzkarne. Na jednej strane totiž existuje riziko, že uvedený podnik bude musieť znášať dodatočné správne a finančné náklady, ktoré každé vydanie takéhoto povolenia zahŕňa. Na druhej strane systém predchádzajúceho povolenia vylučuje z výkonu samostatnej zárobkovej činnosti hospodárske subjekty, ktoré nespĺňajú vopred určené požiadavky, ktorých dodržanie je podmienkou vydania tohto povolenia. ( 18 )

36.

Okrem toho vnútroštátna právna úprava, ktorá podriaďuje výkon činnosti podmienke spojenej s hospodárskymi alebo sociálnymi potrebami, ktoré táto činnosť musí spĺňať, predstavuje prekážku, keďže smeruje k obmedzeniu počtu poskytovateľov služieb. ( 19 )

37.

Pokiaľ ide o spor vo veci samej, po prvé je potrebné poukázať na to, že vnútroštátna právna úprava podmieňuje zriadenie prevádzky očnej optiky vydaním predchádzajúceho povolenia príslušným orgánom miestnej samosprávy. Po druhé táto právna úprava dovoľuje zriadenie prevádzky očnej optiky na 8000 obyvateľov v regióne. Po tretie uvedená právna úprava bráni očným optikom vo výkone samostatnej hospodárskej činnosti v mieste podľa svojho výberu, lebo sú povinní spravidla dodržiavať minimálnu vzdialenosť 300 metrov od už existujúcich prevádzok.

38.

Táto právna úprava tiež odrádza podniky z iných členských štátov zaoberajúce sa očnou optikou od vykonávania svojich činností na Sicílii prostredníctvom stálej prevádzkarne, alebo im v tom dokonca bráni.

39.

Chcel by som navyše zdôrazniť, že napriek tomu, že predmetná regionálna právna úprava vo veci samej sa zdá byť nediskriminačná, môže táto právna úprava podľa môjho názoru spôsobovať nepriamo diskriminačné účinky podľa štátnej príslušnosti dotknutých subjektov.

40.

Z regionálneho zákona č. 12/2004 totiž vyplýva, že obmedzenia zriaďovania prevádzok očnej optiky sa neuplatnia na prevádzky, ktoré sa sťahujú z prenajatého sídla do sídla, ktoré má očný optik vo vlastníctve, alebo na prevádzky, ktoré sú nútené zmeniť sídlo z dôvodu súdneho vysťahovania alebo vyvlastnenia. Je veľmi pravdepodobné, že takáto výnimka je viac na prospech obyvateľom Sicílie ako osobám, ktoré nepochádzajú zo Sicílie, najmä štátnym príslušníkom iných členských štátov.

41.

Taká regionálna právna úprava, ako je tá vo veci samej, predstavuje teda obmedzenie slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ.

42.

Ako uvádza vnútroštátny súd, ide o to, či v oblasti predmetnej regionálnej právnej úpravy, ktorá obmedzuje zriaďovanie prevádzok očnej optiky, možno uplatniť naliehavý dôvod všeobecného záujmu súvisiaci s ochranou ľudského zdravia.

43.

Podľa judikatúry vnútroštátne opatrenie, ktoré – aj keď sa uplatňuje bez diskriminácie na základe štátnej príslušnosti – môže sťažiť, alebo urobiť menej príťažlivým výkon základných slobôd zaručených Zmluvou pre štátnych príslušníkov členských štátov Únie, môže byť odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu pod podmienkou, že je vhodné na zaručenie dosiahnutia ním sledovaného cieľa a neprekračuje rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné. ( 20 )

44.

Je nesporné, že ochrana verejného zdravia je jedným z naliehavých dôvodov všeobecného záujmu, ktoré môžu podľa článku 46 ods. 1 ES odôvodniť obmedzenia slobody usadiť sa. Takéto obmedzenia môžu byť konkrétne odôvodnené cieľom zaistiť spoľahlivé a kvalitné zásobovanie obyvateľstva liekmi. Dôležitosť uvedeného všeobecného cieľa potvrdzuje najmä článok 168 ods. 1 ZFEÚ, podľa ktorého sa pri stanovení a uskutočňovaní všetkých politík a činností Únie zabezpečí vysoká úroveň ochrany ľudského zdravia. ( 21 )

45.

V tejto súvislosti vnútroštátny súd pripúšťa existenciu väzby medzi činnosťou očného optika a kolektívnym záujmom súvisiacim s ochranou verejného zdravia, takže v prejednávanom prípade existuje podľa neho naliehavý dôvod, ktorý môže odôvodniť vyššie uvedené obmedzenie slobody usadiť sa.

46.

V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa v tomto ohľade uvádza, že podľa talianskych právnych predpisov očný optik vykonáva pomocné zdravotnícke povolanie, keďže dodáva, kontroluje a upravuje prostriedky na nápravu porúch zraku: okuliarové sklá, rámy na okuliare, kontaktné šošovky a vizuálne pomôcky pre zrakovo postihnutých. Podľa týchto právnych predpisov môže očný optik vykonávať jednoduché vyšetrenia týkajúce sa merania zraku. Ak má očný optik‑optometrista potrebné vysokoškolské vzdelanie, môže sa navyše zaoberať aj liečbou porúch zraku, a to s použitím optických korekčných prostriedkov. Očný optik‑optometrista tiež meria pomocou osobitného vybavenia kvalitu zraku a identifikuje jeho poruchy; zaoberá sa teda výberom, predpisom a dodaním najvhodnejšieho prostriedku korekcie, pričom ho upravuje podľa potrieb pacienta. Vykonáva aj činnosť prevencie zrakových porúch. Napokon hlavná činnosť prevádzok očnej optiky spočíva v predaji okuliarov a kontaktných šošoviek, ktorý sa uskutočňuje na základe lekárskeho predpisu.

47.

Poznamenávam však, že tento opis vnútroštátneho súdu je založený na znení kráľovského dekrétu č. 1265 z 27. júla 1934, a nie na spornej sicílskej právnej úprave. Vnútroštátny súd pritom nešpecifikuje vzťah, ktorý môže existovať medzi týmito dvoma prameňmi.

48.

Vzhľadom na svoje úvodné úvahy sa však prikláňam k názoru, že chápanie povolania očný optik, na ktorom je založená vnútroštátna právna úprava, umožňuje pripustiť, že regionálna právna úprava vo veci samej v zásade môže spadať pod naliehavý dôvod verejného zdravia.

49.

Je však ešte potrebné, aby daná právna úprava skutočne sledovala uvedený cieľ, čo by malo jednoznačne vyplývať z predpisov, ktorými sa riadi výkon povolania očný optik na Sicílii. Keďže všeobecný cieľ ochrany verejného zdravia môže mať viacero podôb, odôvodnenie obmedzenia si podľa môjho názoru vyžaduje existenciu silnej a primeranej väzby medzi cieľom, ktorý sporná právna úprava sleduje, a predmetným naliehavým dôvodom všeobecného záujmu.

50.

V tejto súvislosti hneď na úvod vyjadrujem poľutovanie, že talianska vláda nepredložila pripomienky, ktoré by mohli poskytnúť užitočné vysvetlenia o zámere a účele sicílskej právnej úpravy. Prináleží pritom dotknutému členskému štátu, aby preukázal, že opatrenie – celoštátne alebo miestne –, ktoré môže predstavovať obmedzenie, je odôvodnené.

51.

Okrem toho jednak vzhľadom na zmiešanú povahu činností očných optikov, na ktorú som poukázal vo svojich úvodných úvahách, a jednak vzhľadom na skutočnosť, že opatrenia týkajúce sa plánovania infraštruktúry prevádzok očnej optiky môžu predstavovať mimoriadne obmedzujúce opatrenia, zastávam názor, že úroveň požiadavky, od ktorej možno vnútroštátne opatrenie upravujúce otváranie prevádzok očnej optiky považovať za odôvodniteľné cieľom ochrany verejného zdravia, musí byť vyššia než v prípadoch, v ktorých regulovaná činnosť jednoznačne – v celom rozsahu alebo v prevažnej miere – súvisí s poskytovaním zdravotnej starostlivosti (ambulantná a ústavná zdravotná starostlivosť, lekárne).

52.

V prejednávanom prípade podľa regionálneho zákona č. 12/2004 obmedzenie slobody usadiť sa vyplýva jednak z obmedzenia demografickej povahy a jednak z obmedzenia geografickej povahy.

53.

Pokiaľ ide o demografické obmedzenie, domnievam sa, že také opatrenie môže sledovať cieľ ochrany verejného zdravia v rozsahu, v akom je jeho cieľom najmä spravodlivé zásobovanie obyvateľstva optickými výrobkami a vyvážené rozmiestnenie očných optík na území Sicílie. Ako Súdny dvor už uviedol, členské štáty môžu rozhodnúť, že zariadenia a infraštruktúra zdravotnej starostlivosti budú plánované, s cieľom zaručiť dostupnosť zdravotných služieb v menej atraktívnych oblastiach prostredníctvom stanovenia minimálneho počtu obyvateľov na také zariadenie. ( 22 ) Z tohto dôvodu by také rozmiestnenie služieb očnej optiky mohlo prispieť k zaručeniu dostatočného počtu zákazníkov pre každú predajňu očnej optiky.

54.

Pokiaľ ide naopak o geografické obmedzenie, hoci toto obmedzenie by v zásade mohlo dopĺňať obmedzenie týkajúce sa počtu obyvateľov, ( 23 ) v prejednávanom prípade nevidím nijakú súvislosť s cieľom ochrany verejného zdravia. Takéto obmedzenie totiž len obmedzuje hospodársku súťaž, keďže bráni príliš vysokej koncentrácii očných optík v danej oblasti (v obytnej štvrti alebo aj v obchodnom centre). Taký cieľ pritom podľa môjho názoru nesúvisí s ochranou verejného zdravia.

55.

Domnievam sa však, že takéto obmedzenie geografickej povahy by mohlo spadať pod uvedený cieľ, pokiaľ by bolo koncipované dostatočne široko na to, aby zodpovedalo rovnakému cieľu ako obmedzenie demografickej povahy. ( 24 ) Všeobecne povedané, obmedzenie geografickej povahy môže súvisieť s cieľom ochrany verejného zdravia len v prípade, ak je založené na relevantných kritériách. Obmedzenie geografickej povahy môže napríklad v mestskom prostredí prispievať k zabezpečeniu vyváženého zásobovania liekmi alebo optickými pomôckami, zatiaľ čo vo vidieckom alebo prímestskom prostredí môže mať naopak len protisúťažný účinok.

56.

Vzhľadom na informácie obsiahnuté v spise nie je podľa môjho názoru prima facie preukázané, že sicílska právna úprava ako celok sleduje cieľ ochrany verejného zdravia. Pripomínam, že podľa judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa povolania očný optik sa uvedené povolanie nepovažuje za zdravotnícke povolanie v prísnom zmysle slova.

57.

Keďže činnosť očného optika môže zahŕňať tak oblasť týkajúcu sa verejného zdravia, ako aj oblasť týkajúcu sa „paraoptických“ služieb, je potrebné individuálne preskúmať vyváženie týchto dvoch aspektov, ktoré viedlo k prijatiu vnútroštátneho právneho predpisu, ktorý predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa. Je nevyhnutné, aby vnútroštátny súd vzhľadom na vyššie uvedené faktory určil, akú úlohu má sicílska právna úprava skutočne plniť, aby bolo možné s istotou odpovedať na otázku jej prípadného odôvodnenia.

58.

V prípade, ak by Súdny dvor vzhľadom na informácie obsiahnuté v spise konštatoval, že sicílsky zákonodarca chcel uložením obmedzení týkajúcich sa demografickej hustoty a povinnej vzdialenosti medzi prevádzkami očnej optiky dosiahnuť cieľ ochrany verejného zdravia, je subsidiárne potrebné preskúmať doplňujúce odôvodňujúce kritériá stanovené v judikatúre.

59.

Bez ohľadu na to, či z hľadiska práva Únie existuje legitímny cieľ, odôvodnenie obmedzenia základných slobôd stanovených Zmluvou predpokladá, že predmetné opatrenie je vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľa, ktorý sleduje, a že neprekračuje medze toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa. ( 25 ) Okrem toho vnútroštátna právna úprava je spôsobilá zaručiť dosiahnutie uvádzaného cieľa len vtedy, ak skutočne zodpovedá úsiliu dosiahnuť ho koherentne a systematicky. ( 26 )

60.

Vnútroštátny súd sa vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania v tejto súvislosti spýtal, či je možné uplatniť v prejednávanom prípade riešenie vyplývajúce z rozsudku Blanco Pérez a Chao Gómez, už citovaného, v ktorom Súdny dvor dospel k záveru, že právo Únie v zásade nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podriaďuje zriaďovanie nových lekární obmedzeniam spojeným s hustotou zaľudnenia a vzdialenosťou medzi lekárňami, keďže také obmedzenia umožňujú v rámci vnútroštátneho územia rovnomerne rozdeliť lekárne, zabezpečiť tak všetkým obyvateľom náležitý prístup k lekárenským službám a v dôsledku toho zvýšiť spoľahlivosť a kvalitu zásobovania obyvateľstva liekmi.

61.

Tento záver bol založený na judikatúre pripúšťajúcej, aby zariadenia a infraštruktúra zdravotnej starostlivosti boli predmetom plánovania. Toto plánovanie si môže vyžadovať predchádzajúce povolenie na usadenie sa nových poskytovateľov služieb, ak sa ukáže, že je nevyhnutné na prekonanie prípadných nedostatkov v prístupe k zdravotníckym službám a zabránenie vytvárania duplicitných štruktúr tak, aby bola zabezpečená zdravotnícka starostlivosť prispôsobená potrebám obyvateľstva, ktorá pokrýva celé územie a zohľadňuje geograficky izolované alebo inak znevýhodnené regióny. ( 27 )

62.

Nie som však presvedčený, že tento záver možno v celom rozsahu priamo uplatniť na služby poskytované očnými optikmi.

63.

Je pravda, že vnútroštátny súd spresňuje, že nemožno úplne vylúčiť, že na zavedenie a zachovanie osobitného režimu rozdelenia prevádzok očnej optiky na určitom území sa vzťahuje zdravotnícky záujem. Podľa uvedeného súdu by bolo možné tvrdiť, že v prípade neexistencie akejkoľvek právnej úpravy by došlo ku koncentrácii prevádzok očnej optiky iba v tých oblastiach, ktoré sú považované za výhodné z obchodného hľadiska, takže v menej atraktívnych oblastiach by bol počet očných optikov nedostatočný.

64.

Domnievam sa však, že z hľadiska verejného zdravia existuje značný rozdiel medzi úlohami, ktoré môžu byť zverené lekárňam, na jednej strane a úlohami, ktoré prináležia prevádzkam očnej optiky, na druhej strane.

65.

Po prvé tento rozdiel je zrejmý najmä vzhľadom na kritérium naliehavosti, ktorým sa vyznačuje prístup k farmaceutickým výrobkom v porovnaní s optickými výrobkami.

66.

Ako totiž Súdny dvor už uviedol, pri tvorbe regulačného rámca uplatniteľného na lekárne je nevyhnutné zabezpečiť obyvateľom náležitý prístup k lekárenským službám a v dôsledku toho zvýšiť spoľahlivosť a kvalitu zásobovania obyvateľstva liekmi. ( 28 )

67.

Z tohto dôvodu vnútroštátne právne úpravy často stanovujú nielen pravidlá týkajúce sa demografického alebo geografického rozdelenia, ale tiež ukladajú lekárnikom povinnosti, ktorých cieľom je zabezpečiť nepretržitý prístup k liekom. Môže ísť napríklad o pohotovostnú službu alebo o povinnosť dodať lieky na lekársky predpis v určenej lehote.

68.

Naproti tomu služba poskytovaná očnými optikmi, aj keď zodpovedá požiadavkám verejného zdravia, nikdy nemá takúto naliehavú povahu.

69.

Po druhé Súdny dvor sa vo svojej judikatúre už zaoberal niektorými aspektmi nevyhnutného odlíšenia lekární, očných optík a biomedicínskych laboratórií z hľadiska rizika, ktoré by vzniklo pacientom v prípade chybného alebo nevhodného vydania lieku v porovnaní s rizikom vzniknutým v prípade pochybenia pri vydávaní optických výrobkov. Teda „na rozdiel od výrobkov očnej optiky sa… lieky vydávané na predpis alebo používané z terapeutických dôvodov môžu napriek všetkému ukázať ako veľmi škodlivé pre zdravie, pokiaľ sa užívajú v prípadoch, keď to nie je nevyhnutné, alebo pokiaľ sa užívajú nesprávne, bez toho, aby si to spotrebiteľ mohol pri ich podávaní uvedomiť. Lekársky neodôvodnený predaj liekov okrem toho vedie k plytvaniu verejnými finančnými zdrojmi, ktoré nemožno porovnávať s plytvaním v prípade neodôvodneného predaja výrobkov očnej optiky“. ( 29 )

70.

Súdny dvor tiež spresnil, že riziko vyplývajúce z nevhodného vydania výrobkov očnej optiky nie je porovnateľné s rizikom vzniknutým v prípade chybného vykonania biomedicínskych analýz, aj keď môže mať negatívne dôsledky pre pacienta. ( 30 )

71.

Napokon bez ohľadu na to, ako by činnosti očných optikov bolo možné prirovnať k činnostiam lekárnikov, na účely analýzy obmedzení slobody usadiť sa je potrebné v každom prípade skúmať, či je sicílska regionálna právna úprava vhodná na zabezpečenie cieľa ochrany verejného zdravia a neprekračuje rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.

72.

Vzhľadom na nepresnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania v tejto súvislosti bude musieť vnútroštátny súd overiť, či na Sicílii existuje skutočná politika plánovania uplatniteľná na prevádzky očnej optiky založená na dôvodoch týkajúcich sa ochrany verejného zdravia. Treba najmä vyžadovať, aby prípravné práce týkajúce sa predmetného právneho predpisu zahŕňali porovnávaciu analýzu kritérií, na ktorých je založený regionálny zákon č. 12/2004, ako aj odôvodnenie ich výberu.

73.

Hoci sa podmienky stanovené uvedeným regionálnym zákonom zdajú veľmi prísne, nevylučujem, že ak budú prijaté také prispôsobujúce opatrenia, aké vyplývajú z judikatúry, ( 31 ) predmetná právna úprava prevádzok očnej optiky môže byť primeraná.

74.

Súdny dvor už totiž rozhodol, že zdravie a život osôb zaujímajú prvé miesto medzi Zmluvou chránenými statkami a záujmami a že členským štátom prináleží rozhodnúť o úrovni, na ktorej chcú zaistiť ochranu verejného zdravia, ako aj o spôsobe, akým sa má táto úroveň dosiahnuť. ( 32 )

75.

V tejto súvislosti regionálny zákon č. 12/2004 stanovuje možnosť prispôsobiť vyššie uvedené kritériá pre vydanie povolení „v prípade existencie preukázaných potrieb na určitom území“ a „po tom, čo… bude doručené povinné stanovisko provinčnej komisie pri obchodnej komore…“. Uvedený zákon navyše umožňuje bez stanoviska uvedenej komisie vydať v mestách a obciach, ktoré majú menej ako 8000 obyvateľov, najviac dve povolenia.

76.

V prejednávanom prípade táto metóda prispôsobenia podľa môjho názoru nezodpovedá požiadavkám vyplývajúcim z judikatúry, podľa ktorej „ak má byť… systém predchádzajúceho súhlasu odôvodnený, a to aj napriek tomu, že sa odchyľuje od takejto základnej slobody, musí byť v každom prípade založený na objektívnych, nediskriminačných a vopred známych kritériách takým spôsobom, aby ohraničovali výkon voľnej úvahy vnútroštátnych orgánov, aby nebola používaná ľubovoľne. Takýto systém predchádzajúceho súhlasu musí byť okrem toho založený na procesnom systéme, ktorý je ľahko dostupný a ktorý môže dotknutým osobám zaručiť, že so žiadosťou o súhlas sa bude nakladať objektívne a nestranne, v primeranej dobe a že prípadné odmietnutie poskytnutia takéhoto súhlasu bude možné napadnúť v súdnom konaní“. ( 33 )

77.

Spojenie „v prípade existencie preukázaných potrieb na určitom území“ uvedené v regionálnom zákone č. 12/2004 pritom podľa môjho názoru nie je dostatočne presné na to, aby mohlo obmedziť mieru voľnej úvahy regionálneho správneho orgánu.

78.

Okrem toho, ako Komisia správne zdôraznila, zloženie provinčnej komisie, ktorej stanovisko sa musí vziať do úvahy pri povolení otvorenia prevádzky očnej optiky odchylne od všeobecných predpisov, je diskutabilné. ( 34 ) Tým, že sa uvedená komisia skladá zo štyroch zástupcov profesijného združenia očných optikov, sa totiž táto komisia podľa všetkého zdá byť v rozpore so zásadou stanovenou judikatúrou, podľa ktorej účasť orgánov zložených z konkurenčných subjektov, ktoré už pôsobia na danom území, na povoľovacom konaní predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb alebo slobody usadiť sa. ( 35 )

79.

Napokon poznamenávam, že v už citovanej veci Blanco Pérez a Chao Gómez, regionálna právna úprava stanovovala stimulačné opatrenia na zriaďovanie lekární v znevýhodnených alebo menej rentabilných oblastiach, čo je okolnosť o ktorú v prejednávanej veci zjavne nejde. ( 36 )

80.

Vzhľadom na vyššie uvedené argumenty mám vážne pochybnosti o vhodnosti kritérií upravujúcich zriaďovanie prevádzok očnej optiky stanovených regionálnym zákonom č. 12/2004.

81.

Subsidiárne v druhom rade by bolo potrebné ešte preskúmať, či obmedzenie stanovené regionálnym zákonom č. 12/2004 neprekračuje rámec toho, čo je na dosiahnutie sledovaného cieľa nevyhnutné.

82.

Ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, mnohé sicílske mestá majú od 8000 do 16000 obyvateľov, pričom regionálna právna úprava sa javí podľa všetkého menej obmedzujúca v prípade obcí a miest, ktoré majú menej než 8000 obyvateľov. Domnievam sa teda, že za týchto demografických podmienok sicílsky zákon neprimerane obmedzuje prístup k službám poskytovaným očnými optikmi v prípade, keď sa počet obyvateľov nachádza v intervale vymedzenom počtami obyvateľov stanovenými regionálnym zákonom č. 12/2004.

83.

Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy sa teda domnievam, že sicílska právna úprava vo veci samej je prehnaná, nekonzistentná a nevhodná na dosiahnutie sledovaného cieľa.

84.

Navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položila Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, takto:

Článok 49 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide v konaní vo veci samej, ktorá stanovuje geografické obmedzenia týkajúce sa demografickej hustoty a povinnej minimálnej vzdialenosti medzi prevádzkami očnej optiky, predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa. Za takých okolností, ako sú okolnosti sporu vo veci samej, sa toto obmedzenie nezdá byť odôvodnené cieľom ochrany verejného zdravia, ak sa predmetná právna úprava nezakladá na konzistentnej politike, ktorej cieľom je zabezpečiť rovnomernú dostupnosť zdravotnej starostlivosti, čo musí overiť vnútroštátny súd. V každom prípade v prejednávanej veci nemožno požiadavku minimálnej vzdialenosti medzi prevádzkami očnej optiky odôvodniť poukázaním na naliehavý dôvod všeobecného záujmu súvisiaci s ochranou verejného zdravia.