1.

Je zlučiteľné s právom Únie ponechať naďalej v platnosti akčný program v oblasti životného prostredia, ktorý bol prijatý v rozpore so smernicou upravujúcou procesný postup, do vydania náhradného opatrenia, ak tento program obsahovo preberá inú smernicu? To je v podstate otázka, ktorú musí Súdny dvor objasniť v tomto prípade.

2.

Belgická Conseil d’État totiž predkladá otázku o následkoch porušenia smernice o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie ( 2 ) (ďalej len „smernica o SEP“, pričom skratka SEP označuje strategické environmentálne posudzovanie).

3.

V konaní vo veci samej sa dve belgické neziskové organizácie Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne sporia s Valónskym regiónom o platnosť akčného programu, ktorý vydal región v rámci prebratia smernice o dusičnanoch ( 3 ).

4.

Hnojenie poľnohospodárskych plôch sa riadi pravidlami uvedenými v smernici o dusičnanoch a v akčných programoch, ktoré musia byť prijaté na jej vykonanie. Poľnohospodári hnoja svoje polia nielen na to, aby zlepšili rast svojich plodín, ale aj preto, aby sa zbavili odpadov živočíšneho pôvodu. Keď podnik produkuje viac odpadov, ako môžu absorbovať plodiny, má to za následok nadbytočné množstvo hnojiva, ktoré pravidelne znečisťuje vody. ( 4 )

5.

Súdny dvor vo svojom prvom prejudiciálnom konaní objasnil, že takýto akčný program podlieha posúdeniu účinkov podľa smernice o SEP. ( 5 )

6.

Keďže v tomto prípade sporný akčný program Valónskeho regiónu bol podľa konštatovaní Conseil d’État vydaný bez takéhoto posudzovania, musí teraz rozhodnúť, či sa program musí zrušiť. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania by spätné zrušenie akčného programu bolo normálnou sankciou za porušenie smernice o SEP. Malo by však nevyhnutne za následok, že by Valónsko neprebralo smernicu o dusičnanoch úplne. Prakticky by mohli zaniknúť obmedzenia týkajúce sa rozmetávania hnojiva, ale pravdepodobne aj práva poľnohospodárov hnojiť.

7.

Účinok zrušenia by bol časovo obmedzený, keďže Valónsko prijalo medzitým nový akčný program ( 6 ) a Belgicko rovnako ako Komisia udáva, že pritom bola dodržaná smernica o SEP. Ide preto o to, či sa má starý akčný program Valónskeho regiónu zrušiť so spätnou účinnosťou na obdobie od 15. februára 2007 až do 6. mája 2011, dňa nadobudnutia účinnosti nového programu.

8.

Conseil d’État sa pýta, či

9.

Inter-Environnement Wallonie ASBL, Terre wallonne ASBL, Belgické kráľovstvo, Francúzska republika a Európska komisia predložili písomné pripomienky. S výnimkou Terre wallonne sa účastníci konania zúčastnili aj na pojednávaní 8. novembra 2011.

10.

Ciele smernice o SEP sú uvedené predovšetkým v článku 1:

„Cieľom tejto smernice je zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k integrácii environmentálnych úvah do prípravy a schvaľovania plánov a programov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja tým, že sa zabezpečí, v súlade s touto smernicou, vykonanie environmentálneho posudzovania určitých plánov a programov, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.“

11.

Odôvodnenia č. 4 a 5 smernice o strategickom environmentálnom posudzovaní k tomu upravujú:

12.

Komisia si myslí, že po vydaní nového valónskeho akčného programu nie je potrebné zodpovedať návrh na začatie prejudiciálneho konania. Keďže Súdny dvor neodpovedá na hypotetické otázky, ( 7 ) bol by návrh v tomto prípade neprípustný.

13.

Na požiadanie Súdneho dvora však Conseil d’État (Štátna rada) informovala, že odpoveď je nevyhnutná, aby sa rozhodol prejednávaný právny spor. Nový akčný program neplatí so spätnou účinnosťou. Preto musí Conseil d’État rozhodnúť, či zruší starý akčný program na obdobie od jeho vydania do jeho zrušenia novým programom.

14.

Tento právny stav odlišuje prejednávané konanie najmä od veci, ktorá viedla k rozsudku z 9. decembra 2010, Fluxys (C-241/09, Zb. s. I-12773). Táto vec sa týkala zlučiteľnosti určitých vnútroštátnych predpisov s právom Únie. ( 8 ) Súdny dvor však už iba zastavil konanie po tom, čo belgický Ústavný súd sporné právne predpisy so spätnou účinnosťou zrušil ( 9 ), a preto ich nebolo možné v konaní vo veci samej viac uplatniť. Teraz musí Conseil d’État naopak rozhodnúť o tom, či sa musí starý akčný program so spätnou účinnosťou zrušiť.

15.

Z toho vyplýva, že je potrebné odpovedať na prejudiciálnu otázku.

16.

Conseil d’État chce zistiť, či smie až do vydania náhradnej právnej úpravy nariadiť trvanie platnosti valónskeho akčného programu vydaného v rozpore so smernicou o SEP na prebratie smernice o dusičnanoch.

17.

Conseil d’État a účastníci konania sa v tejto súvislosti zaoberali intenzívne rozsudkom Winner Wetten ( 10 ). V tomto prípade vznikla otázka, či vnútroštátne súdy smú nariadiť dočasné zachovanie účinkov vnútroštátnej právnej úpravy hier a stávok, ktorá je nezlučiteľná so základnými slobodami.

18.

Z prednosti práva Únie spravidla vyplýva, že vnútroštátne ustanovenia, ktoré sú s ním v rozpore, sú neuplatniteľné. ( 11 ) Podľa zásady účinnej súdnej ochrany môžu jednotlivci túto prednosť presadiť aj pred súdom. ( 12 )

19.

Súdny dvor môže pri uplatňovaní všeobecnej zásady právnej istoty, ktorá je súčasťou právneho poriadku Únie, iba výnimočne pristúpiť k obmedzeniu možnosti všetkých dotknutých osôb dovolávať sa ustanovenia, ktoré vyložil, s cieľom spochybniť právne vzťahy, ktoré vznikli v dobrej viere. Takéto obmedzenie možno pripustiť iba v samotnom rozsudku, ktorým sa rozhoduje o požadovanom výklade. ( 13 )

20.

V konaní Winner Wetten zúčastnené členské štáty v podstate tvrdili, že uznanie zásady, ktorá za výnimočných okolností umožňuje dočasné zachovanie účinkov vnútroštátnej normy považovanej za odporujúcu priamo uplatniteľnej norme práva Únie, možno na základe judikatúry, ktorú vypracoval Súdny dvor na základe článku 264 druhého odseku ZFEÚ, analogicky prirovnať k účinku dočasného zachovania účinkov právnych aktov Únie, ktoré Súdny dvor zrušil podľa článku 263 ZFEÚ alebo vyhlásil za neplatné podľa článku 267 ZFEÚ. ( 14 )

21.

Súdny dvor však v tejto veci nerozhodol, či sa môže prednosť práva Únie na základe prevládajúcich iných záujmov pozastaviť, keďže v prípade Winner Wetten neexistovali žiadne kogentné úvahy o právnej istote, ktoré by to mohli odôvodniť. Zdôraznil však, že v každom prípade je iba on sám spôsobilý rozhodovať o podmienkach takéhoto pozastavenia. ( 15 )

22.

Z týchto výpovedí v rozsudku Winner Wetten v tomto prípade odvodili Belgicko, Francúzsko a Komisia, že o dočasnom zachovaní účinkov starého akčného programu sa môže rozhodnúť posúdením.

23.

Odpoveď na otázku Conseil d’État však nie je možné nájsť v rozsudku Winner Wetten a v podobných veciach. ( 16 ) Vnútroštátna právna úprava nezlučiteľná so základnými slobodami alebo nejakou inou normou práva Únie porušuje právo Únie pri každom opätovnom uplatnení. V zásade sa nesmie uplatniť, keďže inak by bolo ohrozené (jednotné) uplatňovanie práva Únie.

24.

Naproti tomu nevykonanie požadovaného posúdenia vplyvu na životné prostredie predstavuje najprv ukončené porušenie práva Únie, ktoré sa nemusí ďalej uplatnením plánu alebo programu (nevyhnutne) prehlbovať. Je možné, že po vykonaní posúdenia by došlo k vydaniu rovnakého opatrenia.

25.

Preto v rozpore s predstavou rôznych účastníkov nejde konania o to, dať prednosť smernici pred inou smernicou alebo zvoliť medzi porušením jednej z dvoch smerníc. Smernica o SEP už bola porušená. Iba následky tohto porušenia sa môžu zmierniť. Keď by bol však z dôvodu porušenia smernice o SEP zrušený starý valónsky akčný program, ktorým sa preberá smernica o dusičnanoch, došlo by okrem porušenia smernice o SEP k porušeniu ďalšej smernice.

26.

Rozsudok Winner Wetten a prednosť práva Únie nie sú preto žiadnym vhodným podkladom pre zodpovedanie otázky Conseil d’État.

27.

Skôr je potrebné použiť zásady efektivity a ekvivalencie.

28.

Prednosť práva Únie upravuje právne poradie pri konfliktoch noriem zákazom uplatnenia vnútroštátneho práva. ( 17 )

29.

Ako sa má uplatniť právny predpis, ktorý bol vydaný bez posúdenia vplyvu, ktorý prikazuje vykonať smernica o SEP, avšak obsahovo nie je v rozpore so žiadnou normou práva Únie, však právo Únie v jednotlivom prípade neupravuje.

30.

Okrem toho ani smernica o SEP, ani smernica o dusičnanoch neobsahuje právne predpisy o dôsledkoch chýb v postupe pri vypracovaní akčných programov.

31.

V oblasti smernice o EIA ( 18 ) však Súdny dvor určil, že členské štáty sú podľa zásady lojálnej spolupráce upravenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ povinné odstrániť protiprávne následky porušenia práva Únie. ( 19 ) Táto úvaha musí platiť aj pre smernicu o SEP.

32.

V prípade neexistencie právnej úpravy Únie v tejto oblasti je úlohou vnútroštátneho práva každého členského štátu určiť príslušné súdy a upraviť procesné náležitosti týkajúce sa žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré občanom podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie. Tieto modality nesmú byť nevýhodnejšie ako príslušné vnútroštátne žaloby (zásada ekvivalencie) a nesmú prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon práv, ktoré priznáva právny poriadok Únie (zásada efektivity). ( 20 )

33.

Zásada ekvivalencie v prejednávanom prípade nie je porušená, keďže Conseil d’État uvádza, že aj pri čisto vnútroštátnych skutočnostiach môžu ostať predpisy predbežne účinné aj po tom, čo ich zrušila. ( 21 )

34.

Zásada efektivity by však mohla brániť dočasnému zachovaniu účinkov valónskeho akčného programu. Každý prípad, v ktorom vzniká otázka, či vnútroštátne procesné ustanovenie spôsobuje nemožnosť alebo prílišnú ťažkosť uplatňovania práva Spoločenstva, musí byť preskúmaný s prihliadnutím na postavenie tohto ustanovenia v rámci celého procesného postupu, jeho priebehu a osobitostí. ( 22 ) Pritom ide o preskúmania z prípadu na prípad, ktoré sa musia uskutočniť pri zohľadnení celkovej skutkovej a právnej súvislosti príslušnej veci a nie je možné ich preniesť automaticky na iné oblasti než na tie, v rámci ktorých boli prijaté. ( 23 )

35.

Prípad nemožnosti sa dá v tomto prípade vylúčiť: právo na posúdenie vplyvu na životné prostredie s účasťou verejnosti by sa realizovalo aj pri dočasnom zachovaní účinkov starého akčného programu, keď bude pri vydaní nového programu dodržaná smernica o SEP.

36.

Je však potrebné preskúmať, či by dočasné zachovanie účinkov starého akčného programu neprimerane nesťažilo výkon práva na posúdenie vplyvov na životné prostredie.

37.

Právo na posúdenie vplyvov na životné prostredie nie je žiadny čisto formálny procesný postup, ale má podľa článku 1, ako aj podľa odôvodnení č. 4 a 5 smernice o SEP zabezpečiť, že sa zohľadnia zásadné účinky na životné prostredie pri výkone plánov a programov pri ich vypracovaní a pred ich prijatím. Zahrnutie širšej skupiny faktorov do rozhodovacieho procesu prispeje spravidla k trvalo udržateľnejším a účinnejším riešeniam.

38.

Preto nie je možné tvrdiť, že by opatrenia boli aj po riadnom posúdení vplyvov na životné prostredie vydané v obsahovo identickej forme. Skôr sa musí predpokladať, že by preskúmané opatrenie na ochranu životného prostredia bolo výhodnejšie než nepreskúmané opatrenie. Najmä by malo mať menej nepriaznivé účinky na životné prostredie.

39.

Ako uvádza Komisia, práve pri vydaní akčných programov podľa smernice o dusičnanoch existuje zodpovedajúci potenciál, lebo členské štáty majú diskrečnú právomoc, pokiaľ ide o rozsah opatrení, ktoré je potrebné stanoviť. Pri vyčerpaní tejto diskrečnej právomoci sa môžu uplatniť výsledky posúdenia vplyvov na životné prostredie.

40.

Domnienka, že preskúmané opatrenie by bolo výhodnejšie, hovorí na prvý pohľad v prospech toho, aby sa ďalšia realizácia nepreskúmaného opatrenia pozastavila minimálne na tak dlho, než sa vykoná posudzovanie vplyvov na životné prostredie. Tomu zodpovedajúco Súdny dvor uviedol, že napríklad späťvzatie alebo pozastavenie už udeleného povolenia na účel vykonania (neuskutočneného) posudzovania vplyvov na životné prostredie projektu, o ktorý ide v zmysle smernice o EIA, sú vhodné opatrenia na odstránenie porušenia smernice. ( 24 )

41.

Podobne ako iné poznatky o smernici o EIA ( 25 ) sa dá táto úvaha preniesť na plány a programy, ktoré sú predpokladom na uskutočnenie zámerov, ktoré môžu mať negatívne účinky na životné prostredie. Ako pri povolení projektu aj pozastavenie alebo späťvzatie plánov alebo programov by predbežne zabránilo, aby došlo k vykonaniu zámerov. Nemohli by preto spôsobiť ani žiadne negatívne účinky na životné prostredie.

42.

Na rozdiel od povolenia projektov môžu byť plány a programy aj časťou systému právnej úpravy alebo nahradiť staršie právne predpisy. Pokiaľ sa takéto opatrenia vezmú späť alebo pozastavia, dôjde namiesto nich k uplatneniu buď všeobecnejších, alebo starších právnych predpisov. Tie môžu mať závažnejšie účinky na životné prostredie ( 26 ) než nesprávne vydané opatrenia. Ak existuje obava z takýchto účinkov, bolo by v rozpore s cieľmi smernice o SEP sporné opatrenia vziať späť alebo pozastaviť.

43.

Preto sa pri súdnom rozhodovaní o plánoch a programoch, ktoré boli vydané bez upraveného posúdenia vplyvov na životné prostredie, musí preskúmať, ktoré právne predpisy pri zrušení alebo pozastavení nastúpia na ich miesto. Pokiaľ sú tieto predpisy nevýhodnejšie pre životné prostredie než sporné opatrenia, môže súd bez porušenia zásady efektivity nariadiť dočasné zachovanie účinkov existujúcich opatrení až dovtedy, než bude vydané náhradné opatrenie na základe posúdenia vplyvov na životné prostredie.

44.

Takéto nariadenie samozrejme predpokladá, že vnútroštátny súd disponuje právomocou nariadiť zachovanie účinnosti právneho predpisu vydaného v rozpore s procesnými predpismi. V tomto rozsahu si možno položiť otázku, či takúto právomoc právo Únie vyžaduje, ak sa sporné opatrenie týka práva Únie. Túto otázku nemusí Súdny dvor v prejednávanom prípade zodpovedať, dôvodom je skutočnosť, že Conseil d’État disponuje potrebnými právomocami. ( 27 )

45.

Nakoniec je tiež potrebné zohľadniť, že dočasné zachovanie účinkov môže znížiť tlak nahradiť opatrenie vydané v rozpore s procesnými predpismi opatrením, ktoré spočíva na primeranom posúdení vplyvov na životné prostredie. Zásada efektivity by bola v každom prípade porušená, keď by bolo vydanie primeraného preskúmaného opatrenia kvôli zachovaniu účinnosti starého opatrenia neprimerane oneskorené. O tom, aké sankcie právo Únie pre takýto prípad požaduje, však v prejednávanom prípade netreba rozhodnúť. Dôvodom je fakt, že je zrejmé, že už bolo vydané náhradné opatrenie, ktorému predchádzalo podľa vyjadrení Belgicka a Komisie dostatočné posúdenie vplyvov na životné prostredie.

46.

V prejednávanom prípade je zrejmé, že ustanovenia platné pred vydaním starého akčného programu nedostatočne spĺňajú požiadavky smernice o dusičnanoch. ( 28 ) Naproti tomu Komisia uvádza, že starý program zodpovedá požiadavkám smernice o dusičnanoch. Preto je potrebné vychádzať z toho, že životné prostredie je prostredníctvom dočasného zachovania účinkov starého akčného programu chránené lepšie pred dusičnanmi, než keby bol zrušený.

47.

Či tieto odhadované výhody skutočne existujú, možno preskúmať iba vo vnútroštátnom súdnom konaní, najmä ak boli proti právnym predpisom starého akčného programu podané odôvodnené námietky k jeho obsahu.

48.

Preto navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálnu otázku odpovedal takto:

Pokiaľ ide o vnútroštátne rozhodnutie súdu o pláne alebo programe, ktorý bol vydaný bez posúdenia vplyvov na životné prostredie stanoveného podľa smernice 2001/42/ES, je potrebné preskúmať, ktoré právne predpisy by sa uplatnili namiesto sporného opatrenia, keby bolo zrušené. Ak sú tieto predpisy pre životné prostredie nevýhodnejšie než sporné opatrenie, môže súd bez toho, aby porušil zásadu efektivity, nariadiť dočasné zachovanie účinkov existujúceho opatrenia až do vydania náhradného opatrenia na základe posúdenia vplyvov na životné prostredie.

Pokiaľ ide o akčné programy podľa smernice 91/676/EHS, je potrebné spravidla dať prednosť dočasnému zachovaniu účinkov programu vydaného bez posúdenia vplyvov na životné prostredie, ktorý je však inak nesporný, pred jeho okamžitým zrušením.