1.

Súdny dvor sa opakovane zaoberá výkladom smernice Rady 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie ( 2 ) (ďalej len „smernica PPP“). V podstate ide o znenie vyplývajúce zo smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/35/ES z 26. mája 2003, ktorou sa ustanovuje účasť verejnosti pri navrhovaní určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia a ktorou sa menia a dopĺňajú smernice Rady 85/337/EHS a 96/61/ES ( 3 ) s ohľadom na účasť verejnosti a prístup k spravodlivosti, ktorými sa doteraz Súdny dvor zaoberal iba zriedka.

2.

Je potrebné konkrétne určiť, či rozhodnutie nevykonať posúdenie vplyvov na životné prostredie vyžaduje odôvodnenie a ako by prípadne malo potrebné odôvodnenie vyzerať.

3.

Článok 2 ods. 1 smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie upravuje svoj cieľ:

„Členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že pred udelením povolenia všetky projekty, ktoré pravdepodobne budú mať podstatný vplyv na životné prostredie z dôvodu, okrem iného, ich charakteru, veľkosti, alebo umiestnenia, budú podliehať postupu povolenia a budú posúdené z hľadiska ich vplyvov. Tieto projekty sú definované v článku 4.“

4.

Článok 3 opisuje predmet posudzovania vplyvov na životné prostredie:

„Posudzovanie dopadu na životné prostredie identifikuje, popíše a posúdi náležitým spôsobom, pri každom prípade jednotlivo a v súlade s článkami 4 až 11, priame a nepriame vplyvy projektu na nasledujúce faktory:

5.

Článok 4 ods. 1 a 2 v podstate definuje, ktoré projekty treba posúdiť:

„1.   Pokiaľ článok 2 ods. 3 neustanovuje inak, projekty uvedené v prílohe I podliehajú posúdeniu v súlade s článkami 5 až 10.

2.   Pokiaľ článok 2 ods. 3 neustanovuje inak, členské štáty určia pre projekty uvedené v prílohe II na základe

či budú podliehať posúdeniu v súlade s článkami 5 až 10.

Členské štáty môžu rozhodnúť uplatňovať oba postupy uvedené v písm. a) a b).

3.   Ak sa vykonáva skúmanie každého jednotlivého prípadu, alebo ak sú stanovené prahy alebo kritériá pre potreby článku 2, vezmú sa do úvahy príslušné výberové kritériá uvedené v prílohe III.

4.   Členské štáty zabezpečia, že rozhodnutie vydané príslušnými orgánmi podľa odseku 2 bude k dispozícii verejnosti.“

6.

Príloha II bod 10 písm. b) upravuje stavebné projekty.

7.

Príloha III uvádza ako kritériá na rozhodovanie o nevyhnutnosti posúdenia vplyvov na životné prostredie rôzne znaky projektu, jeho umiestnenie a jeho možný vplyv na životné prostredie.

8.

V konaní vo veci samej ide o plánovanú výstavbu na mieste bývalej námornej základne, ktorá sa nachádza v oblasti mimoriadnej prírodnej krásy. Na tomto území sa má postaviť nemocnica. Prvé povolenie bolo úspešne napadnuté, keďže sa nepreskúmala nevyhnutnosť posúdenia vplyvov na životné prostredie.

9.

V následnom správnom konaní odovzdala rada príslušnej územnej samosprávy stanovisko k nevyhnutnosti posúdenia vplyvov na životné prostredie. Takéto preskúmanie nie je podľa nej nevyhnutné, keďže sa neočakávajú žiadne závažné vplyvy na životné prostredie.

10.

Pán Mellor, žalobca v konaní vo veci samej, toto stanovisko napadol. Okrem iného sa obáva, že dôjde k zničeniu kolónie netopierov. V nadväznosti na to zmenila územná samospráva svoje stanovisko.

11.

Ministerka životného prostredia Spojeného kráľovstva však nakoniec listom zo 4. decembra 2006 informovala o rozhodnutí, že posúdenie vplyvov na životné prostredie nie je nevyhnutné. Ako odôvodnenie uviedla, že v súvislosti s faktormi projektu, akými sú povaha, veľkosť a jeho umiestnenie, sa nepredpokladajú podstatné vplyvy na životné prostredie. Osobitné dôvody neuviedla.

12.

Proti rozhodnutiu podal pán Mellor žalobu. Court of Appeal sa zaoberal vecou na druhom stupni a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

13.

Konanie vo veci samej sa týka predbežného preskúmania, či si určitý projekt vyžaduje posúdenie vplyvov na životné prostredie.

14.

Podľa článku 4 ods. 2 a prílohy II bodu 10 písm. b) smernice PPP musia členské štáty na základe skúmania každého jednotlivého prípadu alebo na základe prahov alebo kritérií stanovených členskými štátmi určiť, či je potrebné posúdiť vplyvy stavebných projektov na životné prostredie. Podľa ustálenej judikatúry ponecháva článok 4 ods. 2 smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie členským štátom priestor na voľnú úvahu pri určení, či povaha projektu vyžaduje, aby podliehal posúdeniu vplyvov na životné prostredie. Rozsah voľnej úvahy je však obmedzený povinnosťou týchto členských štátov, vyjadrenou v článku 2 ods. 1 tejto smernice, podrobiť tomuto posúdeniu projekty, ktoré by mohli mať podstatný vplyv na životné prostredie. ( 4 )

15.

Členské štáty musia zohľadniť najmä charakter, veľkosť a umiestnenie projektu, aby určili, či je potrebné počítať s podstatným vplyvom na životné prostredie. ( 5 ) V tomto smere sa smernica PPP zameriava na celkové hodnotenie vplyvov projektov alebo ich zmien na životné prostredie. ( 6 ) V konkrétnom prípade treba zohľadniť tak priame vplyvy samotných plánovaných prác, ako aj vplyvy na životné prostredie, ktoré môžu vzniknúť používaním alebo prevádzkou objektov, ktoré budú výsledkom týchto prác. ( 7 )

16.

V prejednávanom prípade dospeli príslušné orgány na základe preskúmania konkrétneho prípadu k záveru, že pokiaľ ide o faktory ako charakter, veľkosť alebo umiestnenie projektu, projekt nemôže mať podstatný vplyv na životné prostredie. Preto nie je posúdenie vplyvov na životné prostredie nevyhnutné.

17.

Podľa názoru pána Mellora treba toto rozhodnutie zrušiť, keďže nie je vôbec odôvodnené alebo nie je odôvodnené dostatočne.

18.

Svojou prvou otázkou chce vnútroštátny súd zistiť, či rozhodnutie nevykonať posúdenie vplyvov na životné prostredie musí byť odôvodnené.

19.

Smernica PPP síce v článku 9 predpokladá, že v prípade povolenia projektu v nadväznosti na posúdenie vplyvov na životné prostredie musí dôjsť k sprístupneniu rozsiahlych informácií verejnosti, ale v prípade zamietnutia posúdenia vplyvov na životné prostredie článok 4 ods. 4 vyžaduje iba poskytnutie zamietavého rozhodnutia k dispozícii verejnosti.

20.

Ako uvádza Spojené kráľovstvo, smernica PPP výslovne nevyžaduje odôvodnenie rozhodnutia nevykonať posúdenie vplyvov na životné prostredie. Naopak, platí, že smernica v prípade iných rozhodnutí výslovne uvádza povinnosť odôvodnenia.

21.

Súdny dvor však už predtým určil, že rozhodnutie príslušného vnútroštátneho orgánu, ktorým sa určilo, že projekt na základe jeho charakteristických znakov netreba podrobiť posúdeniu vplyvov na životné prostredie, musí obsahovať alebo musia byť k nemu priložené všetky skutočnosti potrebné na to, aby sa mohlo kontrolovať, či sa opiera o primerané predbežné overenie zodpovedajúce požiadavkám smernice PPP. ( 8 )

22.

Spojené kráľovstvo však výstižne namieta, že toto určenie je iba obiter dictum. Predmetom sporného konania o nesplnení povinnosti nebolo potenciálne nedostatočné odôvodnenie rozhodnutia nevykonať posúdenie vplyvov na životné prostredie. Komisia namietala, že nebola preskúmaná nevyhnutnosť posúdenia vplyvov na životné prostredie.

23.

Účastníci konania preto v tom čase nepredložili vyjadrenia, pokiaľ ide o povinnosť odôvodnenia, a iné členské štáty, ako napríklad Spojené kráľovstvo, nemali nijaký dôvod vstúpiť do konania ako vedľajší účastníci, aby podali námietky proti stanoveniu povinnosti odôvodnenia. Preto je napriek rozsudku Komisia/Taliansko potrebné preskúmať nevyhnutnosť odôvodnenia.

24.

Článok 253 ES vyžaduje odôvodnenie rozhodnutí. Ako uvádza pán Mellor, právo na dobrú správu vecí verejných podľa článku 41 ods. 2 tretej zarážky Charty základných práv Európskej únie ( 9 ) zahŕňa aj povinnosť správy odôvodniť rozhodnutie. Keďže Lisabonská zmluva nebola doteraz ratifikovaná, Charta sama osebe, samozrejme, nemá žiadne záväzné právne účinky porovnateľné s účinkami primárneho práva. Ako referenčný právny zdroj však podáva objasnenie základných práv, ( 10 ) ktoré treba zohľadniť pri výklade práva Spoločenstva. ( 11 )

25.

Z doslovného znenia článku 41 ods. 1 Charty, rovnako ako aj z článku 253 Zmluvy však vyplýva, že tam uvedená povinnosť odôvodnenia platí pre inštitúcie Spoločenstva. Preto nie je možné ju jednoducho previesť na orgány členských štátov, aj keď vykonávajú právo Spoločenstva. ( 12 )

26.

Pokiaľ právo Spoločenstva neobsahuje osobitné ustanovenia, postup výkonu práva Spoločenstva si v zásade upravujú členské štáty. Existuje síce právna úprava upravujúca odôvodňovanie rozhodnutí členských štátov, ktorými sa plnia určité požiadavky práva Spoločenstva, ( 13 ) aj pokiaľ ide o právo životného prostredia, ( 14 ) ale osobitná právna úprava o odôvodňovaní rozhodnutí o predbežnom overovaní neexistuje.

27.

Členské štáty rovnako podliehajú určitým obmedzeniam, pokiaľ ide o prijímanie procesných pravidiel, ktoré sa týkajú uplatnenia práva Spoločenstva. Procesné pravidlá nesmú byť menej priaznivé ako pravidlá upravujúce obdobné situácie vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a nesmú viesť k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu výkonu práv priznaných právnym poriadkom Spoločenstva (zásada efektivity). ( 15 )

28.

Znevýhodnenie voči čisto vnútroštátnym situáciám upustením od požiadavky odôvodnenia nie je zjavné. Je však sporné, či sú dodržané hranice zásady efektivity. Konkrétnym vyjadrením tejto zásady je zásada účinnej právnej ochrany. Táto zásada požaduje, aby boli práva priznané právom Spoločenstva súdne vymáhateľné. Najmä je potrebné, aby súdy mohli preskúmať rozhodnutie orgánu, ktorým sa zamietlo požívanie práva priznaného právom Spoločenstva. Preskúmanie sa musí vzťahovať aj na zákonnosť odôvodnenia rozhodnutia. ( 16 )

29.

Práve v tejto súvislosti treba zohľadniť zistenia v rozsudku vo veci C-87/02 týkajúcej sa povinnosti odôvodnenia. Súdny dvor zdôrazňuje, že v uvedenom prípade by nebolo možné bez požadovných údajov preskúmať, či bolo vykonané predbežné overenie potreby posúdenia vplyvov na životné prostredie. ( 17 )

30.

Tento názor je presvedčivý. Pokiaľ chýbajú v rozhodnutí príslušné informácie, ťažko potom dodatočne určiť, či príslušný orgán vôbec posúdil možné vplyvy na životné prostredie. Zostali by pochybnosti, či bude v súdnom konaní dodatočne potvrdené iba rozhodnutie prijaté z iných dôvodov.

31.

Okrem toho povinosť odôvodnenia umožňuje jednotlivcovi rozhodovať sa pri plnej znalosti okolností, či je účelné ísť pred súd. ( 18 ) V prejednávanom prípade by odôvodnenie mohlo ozrejmiť, ktoré riziká pre životné prostredie boli zohľadnené. V žalobe by bolo možné namietať buď nesprávne posúdenie týchto rizík, alebo nezohľadnenie iných relevantných rizík.

32.

Uvedenie dôvodov sa neriadi výlučne záujmami občana, ale v prvom rade znamená sebakontrolu verejnej správy a môže pomôcť zlepšiť vzťahy s občanmi. Ak je odôvodnenie presvedčivé, má potenciál ukončiť existujúce konflikty a zabrániť zbytočným právnym sporom.

33.

V tomto zmysle nedávno Súdny dvor určil, že vnútroštátne orgány musia odôvodniť rozhodnutie, ktorým sa zamietlo uplatňovanie práva priznaného právom Spoločenstva. ( 19 ) Článok 41 Charty základných práv totiž nielen obsahuje pravidlá správneho úradného postupu vykonávaného inštitúciami Spoločenstva, ale aj dokumentuje všeobecnú právnu zásadu, ktorú musia dodržiavať aj orgány členských štátov pri uplatnení práva Spoločenstva. ( 20 )

34.

V súhrne je potrebné zdôrazniť, že členské štáty musia sprístupniť dôvody rozhodnutia, v ktorom zamietli poskytnutie práva priznaného právom Spoločenstva.

35.

Najprv treba preskúmať, či odmietnutie vykonania posúdenia vplyvov na životné prostredie možno považovať za odmietnutie práva priznaného právom Spoločenstva.

36.

V tejto súvislosti nie je možné zamietnutie uplatňovania práv chápať tak, že právo na posúdenie vplyvov na životné prostredie musí aj fakticky existovať. V takom prípade by povinnosť odôvodnenia bola obsoletná, pretože nezávisle od existencie akéhokoľvek odôvodnenia je protiprávne zamietnuť skutočne existujúce právo.

37.

Účelom odôvodnenia je skôr umožniť preskúmanie každého rozhodnutia, ktorým sa určilo, že v práve Spoločenstva v zásade priznané právo v konkrétnom prípade neexistuje. Preto musí správny orgán odôvodniť rozhodnutie už vtedy, keď Spoločenstvo upravuje jednotlivcovi právne postavenie, ktoré by mohlo byť rozhodnutím narušené.

38.

V konaní vo veci samej nedošlo k narušovaniu práv realizátora projektu. Ten totiž požiadal, aby sa povoľovacie konanie uskutočnilo bez posúdenia vplyvov na životné prostredie. Preto vo vzťahu k nemu nebolo potrebné v rozhodnutí uvádzať odôvodnenie.

39.

Pre povinnosť odôvodnenia sú však dôležité aj práva tretích osôb. V rámci konania podľa práva Spoločenstva je totiž potrebné posudzovať požiadavku odôvodnenia aj podľa záujmu na objasnení aktu, ktorý môžu mať osoby, ktorým je určený, alebo iné osoby, ktorých sa akt priamo a osobne týka. ( 21 ) Preto je odôvodnenie potrebné, ak nepodala Komisia v prípadoch hospodárskej súťaže nijaké námietky proti fúzii podniku ( 22 ) alebo proti poskytnutiu štátnej pomoci. ( 23 )

40.

Tieto kritériá musia platiť aj pre rozhodnutia, ktoré prijímajú úrady členských štátov pri uplatňovaní práva Spoločenstva. Odmietnutie posúdenia vplyvov na životné prostredie sa nevyhnutne týka nielen realizátora projektu, ale v každom prípade aj tretích osôb, pokiaľ môžu v zásade požadovať vykonanie posúdenia.

41.

Skutočnosť, že tretie osoby môžu mať právo na posúdenie vplyvov na životné prostredie, už Súdny dvor konštatoval. Pokiaľ zákonodarca alebo správny orgán členského štátu prekročil voľnú úvahu, ktorú mu vymedzujú článok 4 ods. 2 a článok 2 ods. 1 smernice PPP, môžu sa jednotlivci odvolávať pred súdom členského štátu voči vnútroštátnym orgánom na tieto ustanovenia. V takomto prípade je vecou nositeľa verejnej moci členského štátu, aby v rámci svojej právomoci prijal všetky potrebné všeobecné alebo osobitné opatrenia, aby boli preskúmané projekty v súvislosti s tým, či sa treba obávať podstatných vplyvov na životné prostredie, a v prípade kladnej odpovede, aby bolo vykonané posúdenie ich vplyvov na životné prostredie. ( 24 )

42.

Okrem toho článok 10a smernice PPP stanovuje, že dotknutá verejnosť alebo mimovládne organizácie môžu za určitých podmienok požadovať súdne preskúmanie rozhodnutí, ktoré podliehajú ustanoveniam smernice o účasti verejnosti. Uvedené právo by bolo ohrozené, keby sa títo žalobcovia nemohli odvolať aj proti rozhodnutiu neuplatniť právne predpisy o účasti verejnosti.

43.

Článkom 4 ods. 2, článkom 2 ods. 1 a článkom 10a smernice PPP priznalo Spoločenstvo jednotlivcovi právo. Keďže rozhodnutie nevykonať posúdenie vplyvov na životné prostredie môže toto právo obmedziť, treba takéto rozhodnutie odôvodniť.

44.

Na doplnenie je potrebné uviesť, že zásada efektivity nepožaduje zjednotiť právne následky nedostatočného odôvodnenia v rozličných právnych poriadkoch členských štátov. Členské štáty nie sú najmä povinné prebrať pravidlá, ktoré upravujú nedostatočné odôvodnenie, ak ide o rozhodnutia orgánov Spoločenstva.

45.

V systéme práva Spoločenstva však odôvodnenie aktu musí byť v zásade oznámené dotknutej osobe v rovnakom čase ako rozhodnutie, ktoré má voči nej negatívne právne účinky, a absencia odôvodnenia alebo jeho zjavný nedostatok nemôžu byť (v zásade) sanované tým, že sa dotknutá osoba dozvie dôvody rozhodnutia v konaní pred súdom Spoločenstva. ( 25 ) Tomu však zodpovedá rigorózne skutkové a právne vymedzenie predmetu konania systémom prostriedkov žaloby a obhajoby. Keďže žalobca svoju žalobu nemôže spravidla rozšíriť, ( 26 ) bola by procesná rovnosť strán ohrozená, ak by mohol žalovaný orgán svoje odôvodnenie bez ďalšieho doplňovať v konaní. ( 27 )

46.

Nedá sa však vylúčiť, že by nebolo možné v rámci inak štruktúrovaného procesného práva zhojiť nedostatočné odôvodnenie veľkorysejšie. Tento predpoklad prichádza do úvahy predovšetkým v prípade, keď je predmet žaloby vzhľadom na dôvody žaloby, to znamená právne námietky voči napadnutému rozhodnutiu, ponechaný otvorený alebo je prípustné rozširovanie žaloby v priebehu súdneho konania. V takom prípade by však išlo o otázky vnútroštátneho procesného práva.

47.

Členské štáty preto musia podľa článku 4 smernice PPP sprístupniť verejnosti dôvody rozhodnutia o tom, že projekt uvedený v prílohe II netreba podrobiť posúdeniu podľa článkov 5 až 10 smernice.

48.

Keďže Súdny dvor nemôže preskúmať, či ministerka životného prostredia dostatočne odôvodnila svoje rozhodnutie, treba druhú a tretiu otázku chápať tak, že sa nimi zisťuje, aké požiadavky musí spĺňať odôvodnenie rozhodnutia o nevykonaní posúdenia vplyvov na životné prostredie, a najmä či postačuje uviesť iba kritériá, pri ktorých sa neočakávajú nijaké podstatné vplyvy na životné prostredie.

49.

Obsah odôvodnenia musí smerovať k dosiahnutiu cieľa povinnosti odôvodnenia. K tomu Súdny dvor v už spomínanom rozsudku vo veci C-87/02 konštatoval, že rozhodnutie o nevykonaní posúdenia vplyvov na životné prostredie musí obsahovať alebo musia byť k nemu priložené všetky údaje, ktoré umožňujú skontrolovať, že sa opiera o primerané predbežné overenie zodpovedajúce požiadavkám smernice PPP. ( 28 ) Rozhodujúce teda je, či uvedené dôvody preukazujú, že sa uskutočnilo primerané predbežné overenie.

50.

Pokiaľ ide o rozsah primeraného predbežného overenia, treba pripomenúť, že smernica PPP sa zameriava na celkové posúdenie vplyvov projektu na životné prostredie a členské štáty musia zohľadniť najmä charakter, veľkosť a umiestnenie projektu, aby sa mohlo určiť, či je potrebné počítať s podstatným vplyvom na životné prostredie. ( 29 )

51.

Ak je zrejmé, že nedôjde k podstatným vplyvom na životné prostredie, takéto overenie možno dostatočne zdokumentovať jednou vetou. Pokiaľ sa naopak očakávajú určité vplyvy na životné prostredie, sú potrebné podrobnejšie vysvetlenia, aby sa preukázalo, že sa tieto vplyvy primerane preskúmali. V tomto smere ponúka judikatúra orientáciu k povinnosti odôvodnenia vyplývajúcej z primárneho práva. Podľa nej je potrebné v dostatočnej miere vysvetliť dôvody, prečo právne a skutkové okolnosti uvedené už v rámci predbežného overenia vylučujú možnosť podstatného vplyvu na životné prostredie. Nie je však nevyhnutne potrebné zaujať stanovisko k údajom, ktoré idú zjavne nad rámec konania, ktoré nemajú význam alebo sú druhoradé, alebo predvídať možné námietky. ( 30 )

52.

Konanie vo veci samej naznačilo najmä dva aspekty, totiž na jednej strane išlo o polohu projektu v oblasti mimoriadnej prírodnej krásy a na druhej strane o možné narušenie kolónie netopierov, na čo poukazoval pán Mellor v správnom konaní. Oba aspekty sa týkajú umiestnenia projektu. Ekologická citlivosť tohto geografického priestoru sa podľa článku 4 ods. 3 a prílohy III bodu 2 smernice PPP musí zohľadniť. Pritom treba zohľadniť niektoré vyslovene uvedené body.

53.

Krása krajiny, do ktorej je projekt umiestnený, to znamená estetické úvahy, je zahrnutá iba náznakovo v pojme „ekologická citlivosť“: Príloha III bod 2 tretia zarážka písm. h) uvádza historicky, kultúrne alebo archeologicky významné územia. Pokiaľ nie je žiadny z týchto znakov významný, je estetika skôr otázkou vkusu než ekologickým kritériom. V takom prípade nie je možné ohrozenie obrazu krajiny považovať za kogentný dôkaz možného podstatného vplyvu na životné prostredie. Tento aspekt má potom druhoradý význam, takže jeho zohľadnenia sa možno vzdať.

54.

Naproti tomu obmedzenie kolónie netopierov otázkou únosného zaťaženia prírody v zmysle prílohy III bodu 2 tretejzarážky smernice PPP je možné. Tieto kolónie sú však výslovne zahrnuté, len ak sú podľa písm. e) súčasťou chránených území, najmä území v zmysle smernice o biotopoch. ( 31 ) Podľa článku 12 ods. 1 písm. d) a prílohy IV smernice o biotopoch musia členské štáty napriek tomu zabezpečiť prísnu ochranu všetkých kolónií netopierov, keďže ide o miesta na párenie alebo miesta na oddych. ( 32 ) Kolónie netopierov by bolo prípustné ohroziť iba za určitých úzko ohraničených okolností. ( 33 ) Preto predstavuje ohrozenie kolónie netopierov v zásade podstatný vplyv na životné prostredie, ktorý si vyžaduje uskutočniť posúdenie vplyvov na životné prostredie. ( 34 )

55.

Rozhodnutie nevykonať posúdenie vplyvov na životné prostredie musí obsahovať alebo musia byť k nemu priložené všetky údaje, ktoré umožňujú skontrolovať, či sa opiera o primerané predbežné overenie zodpovedajúce požiadavkám smernice PPP. V tejto súvislosti treba najmä v dostatočnej miere preukázať dôvody, prečo právne a skutkové okolnosti uvedené už v rámci predbežného overenia nepreukazujú možný podstatný vplyv na životné prostredie.

56.

Preto navrhujem, aby Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania zodpovedal takto: